Slide 1 - Novos Olhos

Economia e Gestão do Setor Público
Aula 9
O sistema federativo e o fenômeno da
descentralização
GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática
no Brasil. 2ª ed., Rio de Janeiro. Editora Campus/Elsevier, 2001.
UNIP
Prof. Fauzi Timaco Jorge
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Economia e Gestão do Setor Público
Desde o final dos anos 70 e início dos anos 80 tem-se
verificado no Brasil uma descentralização – de recursos
e de poder. Este conjunto de slides focaliza a
complexidade do sistema tributário, da repartição de
receita e da execução de gastos, objetivando acomodar
uma multiplicidade de demandas.
As razões da descentralização
Decorre de fatores a) econômicos, b) culturais, políticos
e institucionais e c) geográficos.
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Economia e Gestão do Setor Público
Fatores
econômicos
UNIP
A descentralização significa determinar qual esfera
de governo pode administrar, de forma mais eficiente,
os impostos, os gastos, as transferências, a regulação
e outras funções públicas. Os defensores da
descentralização dos gastos alegam que, se os bens e
serviços públicos locais são fornecidos pelas esferas
de governo que encontram mais próximas dos
beneficiários, a alocação dos recursos públicos tende
a ser mais eficiente. Em outras palavras, as esferas
de governo subnacionais estariam mais perto dos
eleitores, dos consumidores e dos contribuintes e,
dessa forma, mais capacitadas para perceber as
preferências locais no que diz respeito aos serviços
públicos e impostos. Assim sendo, os bens e serviços
públicos cujos benefícios se espalham por todo o país
devem ser fornecidos pelo governo central e aqueles
cujos benefícios são limitados geograficamente – como
a iluminação pública e o corpo de bombeiros –
deveriam ficar sob a responsabilidade das esferas de
governo subnacionais.
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Economia e Gestão do Setor Público
Fatores
culturais,
políticos e
institucionais
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A descentralização pode favorecer uma maior
integração social, por meio do envolvimento dos
cidadãos na determinação dos rumos da
comunidade, o que reforça a transparência das
ações governamentais, além de contribuir para
reduzir os perigos potenciais que um poder
centralizado pode representar para a liberdade
individual. Com a descentralização, a maior
autonomia dos governos subnacionais levaria à
maior participação política e desconcentraria o
poder político, fortalecendo a governabilidade e
as instituições democráticas.
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Economia e Gestão do Setor Público
Fatores
geográficos
UNIP
Quanto maior for a área do território nacional,
maiores tendem a ser os ganhos de eficiência
com a descentralização. Isto porque, em um país
de grandes dimensões, certamente é mais fácil
para os governos subnacionais, do que para o
governo central, atenderem às demandas de
certo tipo de bens e serviços públicos por parte
da população local.
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Economia e Gestão do Setor Público
Os dois modelos de descentralização
O modelo do principal agente
Neste caso, existe uma espécie de contrato entre o governo
central e os governos subnacionais que recebem
transferências do governo central, que estabelece quais
bens e serviços públicos devem ficar sob a responsabilidade
da unidade nacional. Nesse caso, as autoridades locais têm
que prestar contas ao governo central e não ao contribuinte
local. O problema inerente a este modelo é a falta de
autonomia dos governos subnacionais.
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Economia e Gestão do Setor Público
Os dois modelos de descentralização
(continuação)
O modelo da eleição pública local
Enfatiza o processo de tomada de decisão por parte dos
cidadãos – que se reflete no processo eleitoral – e pressupõe
maior grau de autonomia dos governos subnacionais. Nesse
caso, a sua responsabilidade fiscal é reforçada em
decorrência da capacidade dos eleitores de premiar ou
castigar o governo local – promovendo sua reeleição ou a
eleição de seu sucessor ou, alternativamente, escolhendo um
candidato da oposição – segundo sua avaliação quanto ao
desempenho do dirigente em questões administrativas e ao
fornecimento de bens e serviços públicos.
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Economia e Gestão do Setor Público
Os
problemas
associados
à
descentralização
UNIP
É preciso atentar para o fato de que um
certo nível de centralização permite
economias de escala e uma melhor
coordenação do setor público. Os que
defendem esta linha apontam, no caso da
função alocativa, que, considerados os
desníveis na distribuição da renda e
recursos produtivos das unidades
subnacionais, poderiam existir desde
migrações internas indesejáveis a pressões
políticas e sociais insustentáveis. Então, a
descentralização poderia implicar em
custos de eficiência significativos.
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Economia e Gestão do Setor Público
Os
problemas
associados
à
descentralização
(continuação)
UNIP
No que diz respeito à função
distributiva, a experiência internacional
sugere que a forma mais adequada de
atuação do governo é por meio de política
nacional centralizada, aplicada pelas
esferas de governo subnacionais com um
certo grau de autonomia, o que sugere
alguma forma de cooperação entre os
diferentes níveis de governo.
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Economia e Gestão do Setor Público
Os
problemas
associados
à
descentralização
(continuação)
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Em relação à função estabilizadora, as
decisões de gasto das esferas subnacionais
podem afetar a demanda agregada da
economia de uma forma que poderia
prejudicar os objetivos de estabilização
macroeconômica do governo central. Sendo
assim, quanto maior for o nível de gastos
públicos sob responsabilidade das esferas
subnacionais, maior é a necessidade de
conscientizá-las da importância de um
ajuste fiscal, no caso da implementação de
políticas de estabilização.
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Economia e Gestão do Setor Público
As definições
da
Constituição
de 1988
UNIP
Com a Constituição de 1988 observou-se uma
crescente descentralização tanto de receitas
quanto de gastos. Em relação ao sistema
tributário nacional, a nova constituição concedeu
aos governos subnacionais competências
tributárias exclusivas – incidentes sobre bases
econômicas consistentes e abrangentes – e
autonomia para legislar, coletar, controlar e
gastar os recursos, podendo, atém mesmo, fixar
as alíquotas de impostos. Entretanto, o principal
aspecto do processo tem sido o aumento da
participação dos estados e municípios na
arrecadação do governo federal, por meio do
aumento das alíquotas de transferência dos
fundos de participação.
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Economia e Gestão do Setor Público
Tabela 11.1
Alíquotas de transferência dos fundos de participação (%), abrangendo o IR e o IPI
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Período
Estados
Municípios
Soma
1988 Janeiro
14,0
17,0
31,0
1988 Outubro
18,0
20,0
38,0
1989
19,0
20,5
39,5
1990
19,5
21,0
40,5
1991
20,0
21,5
41,5
1992
20,5
22,0
42,5
1993
21,5
22,5
44,0
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Economia e Gestão do Setor Público
• Resoluções do Banco Central ou do Conselho
Monetário Nacional, que não precisam de aprovação
legislativa, determinando limites para o
endividamento global das unidades do setor
público.
Instrumentos
de controle
federal
• Controle das aprovações de projetos com apoio
financeiro externo – que devem passar por uma
comissão ministerial – e restrição à concessão de
avais aos créditos externos de estados e
municípios.
• Limitação dos empréstimos das instituições
financeiras federais.
• Regras mais rígidas para a rolagem ou ampliação da
dívida bancária.
• Aprovação, pelo Congresso Nacional de restrições
ao endividamento mobiliário – isto é, em títulos
públicos –das unidades subnacionais.
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Economia e Gestão do Setor Público
• A privatização de vários bancos estaduais,
antigos financiadores dos tesouros
estaduais.
Fechamento
das
“torneiras”
• A limitação na contratação de
“antecipações de receita orçamentária”
(AROs), empréstimos tradicionais obtidos
junto á rede bancária.
• A renegociação das dívidas estaduais,
durante 1997/1998, com colaterização de
receitas próprias.
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Economia e Gestão do Setor Público
Aula 10
Finanças Públicas, democracia e
accountability
Fernando Luiz Abrucio e Maria Rita Loureiro, in
BIDERMAN, C e ARVATE, P. Economia do Setor Público no
Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Campus/Elsevier, 2005.
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