Governo do Estado de São Paulo Secretaria de Economia

Governo do Estado de São Paulo
Secretaria de Economia e Planejamento
Serviços de Consultoria e Assistência Técnica para a Estruturação de uma Carteira de
Projetos Estratégicos do Governo do Estado de São Paulo e para Implantação de um
Modelo de Gerenciamento Intensivo
A NOVA GESTÃO PÚBLICA
FUNDAMENTOS E PERSPECTIVAS
SÃO PAULO
Novembro/ 2005
APRESENTAÇÃO.................................................................................................................... 2
INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 3
1.
2.
3.
4.
5.
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................... 5
1.1.
O Modelo Patrimonialista .......................................................................................... 5
1.2.
O Modelo Burocrático de Gestão e seu Esgotamento .............................................. 6
FUNDAMENTOS DA NOVA GESTÃO PÚBLICA................................................. 10
2.1.
Novas Demandas da Sociedade ............................................................................... 10
2.2.
Os Princípios da Nova Gestão Pública.................................................................... 14
2.2.1.
Definição Clara e Inequívoca do Público-Alvo ............................................. 14
2.2.2.
Foco em Resultados ......................................................................................... 15
2.2.3.
Flexibilidade Administrativa ........................................................................... 16
2.2.4.
Controle Social ................................................................................................. 17
2.2.5.
Valorização do Servidor .................................................................................. 18
2.2.6.
Trabalho em Rede ............................................................................................ 20
EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS ...................................................................... 22
3.1.
Reino Unido .............................................................................................................. 23
3.2.
Austrália .................................................................................................................... 26
3.3.
Estados Unidos ......................................................................................................... 30
3.4.
França ........................................................................................................................ 32
A NOVA GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL ............................................................. 38
4.1.
A Aplicação no Governo Federal ............................................................................ 38
4.2.
O Governo do Estado de São Paulo ........................................................................ 43
4.2.1.
Modernização administrativa e Ajuste Fiscal ..................................................... 43
4.2.2.
Gerenciamento Intensivo ..................................................................................... 44
4.2.3.
Trabalho em Rede ................................................................................................ 46
DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A NOVA GESTÃO PÚBLICA .............. 49
5.1.
Planejamento de Longo Prazo ................................................................................. 49
5.2.
Rede de Financiamento ............................................................................................ 51
5.3.
Gestão Empreendedora ............................................................................................ 52
5.4.
Desenvolvimento Gerencial ..................................................................................... 53
5.5.
Integração de Planejamento, Orçamento e Gestão ................................................. 54
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................. 56
6.
LEITURAS COMPLEMENTARES ........................................................................... 57
1
APRESENTAÇÃO
Este trabalho é oriundo dos serviços de Consultoria e Assistência Técnica prestados à
Secretaria de Economia e Planejamento para a Estruturação de uma Carteira de Projetos
Estratégicos do Governo do Estado de São Paulo e para Implantação de um Modelo de
Gerenciamento Intensivo, conforme contrato nº 007/2005 – CPA (processo nº 0219/2005
SEP) firmado entre as partes.
Este documento apresenta o documento A Nova Gestão Pública, Fundamentos e
Perspectivas, atendendo a uma demanda da Secretaria de Economia e Planejamento sobre
referências conceituais sobre o tema em questão. O objetivo é apresentar os antecedentes,
motivações e conceitos do movimento de modernização da gestão pública, discutir sua
evolução e trazer exemplos sobre as principais experiências de gestão pública, no Brasil e
no mundo.
São Paulo, Novembro de 2005.
2
INTRODUÇÃO
Um movimento de modernização da gestão pública está em curso no mundo. Assiste-se,
nessa área, a uma revolução silenciosa, que vem se expandindo com mais vigor nos últimos
10 anos, por todos os continentes.
A amplitude e o objetivo das reformas variam de um país para outro. De um modo geral,
visam transformar modelos burocráticos, centrados em regras e processos, em sistemas que
conferem importância crescente à satisfação do cidadão-usuário e orientam-se para o
compromisso com resultados na sociedade.
A amplitude do processo de integração internacional tem alimentado essas tendências,
colocando para a maioria dos países o desafio de promover ou reforçar a competitividade
de suas economias com vistas a uma inserção favorável nos mercados internacionais.
O Brasil não está à margem desse movimento. Ao contrário, no ambiente interno, a
consolidação da democracia fortaleceu os mecanismos de canalização das demandas
sociais, aumentando a pressão sobre o setor público para ampliação, universalização ou
melhoria da qualidade dos serviços públicos essenciais. O estágio de nosso
desenvolvimento exige pesados investimentos para resgatar o déficit social e aperfeiçoar a
infra-estrutura econômica.
Nesse contexto, as questões que se colocam como desafios para a gestão pública no País
estão relacionadas diretamente a implementabilidade das políticas e programas de governo,
num ambiente marcado por limitações crescentes ao modelo de financiamento do
desenvolvimento a partir de recursos fiscais. A harmonia entre a condução das políticas de
regulação macroeconômica e o atendimento das demandas da sociedade tem se
transformado em um dos principais desafios dos Governos. As possibilidades reais de
mobilização de recursos nos remetem a formas inovadoras de parcerias, com a participação
crescente do capital e da gestão privada, nacional ou estrangeira, na ampliação da oferta de
bens e serviços públicos.
O objetivo deste trabalho é apresentar, contextualizar e discutir o que vem sendo chamado
de Nova Gestão Pública.
3
O primeiro capítulo do documento analisa criticamente a evolução cronológica da
administração pública a partir da análise das necessidades e demandas dos governos e dos
cidadãos em cada momento.
O segundo capítulo apresenta a metodologia da Nova Gestão Pública, através da discussão
dos seus fundamentos, conceitos e paradigmas.
No terceiro capítulo são analisados alguns casos internacionais em que o modelo da Nova
Gestão Pública foi adotado, bem como implicações e benefícios que esta estrutura trouxe
para o governo desses países.
No quarto capítulo é apresentado o caso brasileiro, ou seja, as formas como os conceitos da
Nova Gestão Pública foram e estão sendo aplicados em nosso País.
O quinto capítulo trata dos atuais desafios da Nova Gestão Pública e suas perspectivas.
Por fim, o último capítulo traz as considerações finais a respeito do tema em questão.
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1. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Em um contexto bem semelhante ao de qualquer outro tipo de organização, o Governo tem
uma estrutura que muda ao longo do tempo conforme seja necessário para adequar-se à
nova realidade na qual está inserido.
No caso específico da administração pública, na maioria das vezes, são mudanças nas
sociedades que acabam por gerar um movimento de insatisfação para com o Governo,
impulsionando a reforma do Estado.
A proposta deste capítulo é apresentar e discutir a forma como as sociedades evoluíram
na sua visão sobre Estado e sobre serviços públicos, bem como a forma como a
administração pública se modificou para acompanhar essa evolução, atendendo as novas
demandas da sociedade. Esse processo culminará nas propostas atuais para a reforma da
administração pública e na forma como o Estado está sendo concebido atualmente pelos
cidadãos.
1.1. O Modelo Patrimonialista
Desde que as sociedades passaram a se estruturar em Estados, passou a existir a
necessidade de algum tipo de organização sobre os Governos para que os interesses comuns
pudessem ser defendidos de forma ordeira, sem que interesses pessoais se sobressaíssem
aos interesses públicos e atentando para a necessidade de não haver abusos por parte
daqueles que detinham o poder sobre os recursos públicos.
Dessa maneira, a administração pública foi evoluindo em conformidade à sociedade, de
modo a tentar suprir as demandas da população pelos serviços públicos. Portanto, existem
várias formas diferentes de organização da administração pública que estão em constante
mutação na tentativa de adequar-se melhor às novas necessidades dos cidadãos.
Nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas, a característica que definia a atuação do
governo era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e
privado. “Patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe
5
distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado précapitalista era uma administração patrimonialista.
Neste tipo de governo, era difícil haver uma separação clara entre bens públicos e privados
pela própria estrutura do Estado. A administração pública não era profissionalizada, ou
seja, o governante era o maior beneficiário da riqueza do Governo e, ao mesmo tempo, era
o gestor dessa riqueza.
Dessa forma, eram constantes os conflitos entre interesses públicos e privados, visto que o
Governo não cumpria com suas obrigações enquanto provedor de serviços públicos. Na
realidade, a administração pública era vista como uma forma de alguns privilegiados se
apropriarem dos tributos sem qualquer tipo de retorno para a sociedade. A grande maioria
da população não se sentia representada pelos seus governantes, no entanto pouco podia
fazer para modificar essa estrutura que se mostrava inadequada.
Com o surgimento do capitalismo e da democracia, tornou-se necessária uma distinção
clara entre bens públicos e bens privados visto que os cidadãos passaram e ter voz ativa e
não mais permitiriam que os recursos públicos fossem apropriados por governos
patrimonialistas. Esses fatores tornaram a administração pública patrimonialista inadequada
para as novas necessidades da sociedade, culminando no aparecimento do Modelo
Burocrático.
1.2. O Modelo Burocrático de Gestão e seu Esgotamento
O modelo de administração burocrática se originou na Europa no século XIX, a partir de
uma maior difusão da democracia, como alternativa às teorias conhecidas. Tratava de
proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado através de uma maior
profissionalização da administração pública. Dessa evolução surgem dois conceitos
importantes:
•
Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a
tirania, que assegura os direitos sociais contra a exploração e que afirma os
direitos públicos.
6
•
Burocracia é a instituição administrativa que usa, como instrumento para
combater o nepotismo e a corrupção, dois traços inerentes à administração
patrimonialista - os princípios de um serviço público profissional, e de um
sistema administrativo impessoal, formal e racional.
Foi um grande progresso o aparecimento de uma administração pública burocrática em
substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado, visto que ainda era preciso
afirmar o poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais que mantivessem
práticas de apropriação do bem público. As burocracias capitalistas modernas são uma
evolução da burocracia patrimonialista, que se autodiferenciaram ao fazer uma distinção
clara entre patrimônio público e patrimônio privado.
Na época em que a burocracia estatal foi implantada, a estrutura de poder acentuava a
concentração e a centralização das decisões, com uma unidade de comando e controles
tão rígidos que beiravam o autoritarismo, na qual os administradores deviam cumprir
somente o estabelecido em lei, sem nenhuma discricionariedade.
Hoje não se concebe mais que as decisões sejam centralizadas em um único órgão, sem a
participação da sociedade, sem o fortalecimento e autonomia dos órgãos técnicos que
realizam as atividades estatais, pois profundas transformações vêm ocorrendo no mundo
das relações e o Estado não pode se furtar de acompanhar essas mudanças, adaptando e
reorganizando seus serviços visando resultados mais satisfatórios.
O modelo burocrático surgiu na tentativa de combater práticas de corrupção e nepotismo.
No entanto, novas formas de apropriação privada de uma fatia do patrimônio público
continuaram a existir:
•
empresários continuavam a obter subsídios desnecessários e isenção de
impostos;
•
a classe média assegurava para si benefícios especiais, muito maiores do
que está disposta a reconhecer;
•
os funcionários públicos eram muitas vezes ineficientes no trabalho, ou
simplesmente não trabalhavam, mas se mantinham protegidos por leis ou
costumes que lhes garantem a estabilidade no emprego.
7
Ou seja, a burocracia era beneficiária de privilégios e convivia com excesso de quadros. A
isso, soma-se a total ineficiência do Estado em tratar das questões sociais, em ter agilidade
nas suas ações, fornecer serviços públicos de qualidade, etc.
Além disso, houve uma ampliação do papel social e econômico do Estado que tornou a
estratégia básica adotada pela administração pública burocrática – o controle hierárquico e
formalista sobre os procedimentos – inadequada devido à sua lentidão.
Pode-se afirmar que a crise que vive a administração pública é a crise que o Estado vem
enfrentando com relação à redefinição de seu papel frente às novas demandas sociais e
frente à arquitetura dos novos direitos.
Dessa forma, é possível perceber que o modelo burocrático já cumpriu o seu papel e que se
torna obsoleto ante o ritmo acelerado de transformações que ocorrem no mundo todo,
exigindo que o Estado acompanhe as mudanças e reoriente suas atividades para resgatar a
esfera pública como instrumento do exercício da cidadania.
Afirma-se que as transformações atuais apontam para o esgotamento do modelo
burocrático, que precisa ser superado e substituído por outro modelo de gestão que
reconstrua o setor público, desmantelado institucionalmente e fragilizado em relação à
sociedade.
Essa substituição, com o redesenho do aparato estatal, é a melhor resposta ao
esgotamento do modelo de administração burocrática até então adotada, abrindo espaço
para uma nova administração pública que desenvolva estratégias administrativas baseadas
na ampla delegação de autoridade e na cobrança a posteriori dos resultados.
Não deve-se, porém, esquecer que o Estado não pode se afastar das atividades que lhe são
imputadas como exclusivas e essenciais. Por isso, afirma-se que a administração pública
deve cada vez mais basear-se em uma concepção de Estado. O Estado deve se reorganizar
para atender às demandas sociais, pois as sociedades exigem mudanças organizacionais
que materializem a democracia e a cidadania e isso somente será possível se houver o
desenvolvimento de políticas públicas voltadas para os interesses e necessidades locais e
regionais.
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A emergência dessa nova perspectiva de uma administração voltada para o atendimento do
cidadão deve trazer como resultado um Estado mais eficiente, que necessariamente busca
parcerias na sociedade civil para dar conta das demandas que estão surgindo. Ou seja, um
modelo de administração pública que implemente programas voltados para a melhoria da
qualidade dos serviços públicos.
Foi nesse contexto de surgimento de uma nova classe que se apropriara dos benefícios de
estar ligada ao bem público, falta de agilidade do Estado para lidar com a burocracia e
crescentes demandas da sociedade por um Estado mais presente que o antigo modelo
perdeu espaço, dando início a uma nova forma de organização da administração
pública.
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2. FUNDAMENTOS DA NOVA GESTÃO PÚBLICA
A Nova Gestão Pública possui uma característica bem distinta dos modelos que
anteriormente eram aplicados na administração do Estado. A necessidade de rediscutir o
papel e as formas de funcionamento do Estado, com vistas ao atendimento dos
requerimentos atuais, vem motivando o debate acerca das reformas no cenário
internacional. Os desafios de implementar programas voltados para o aumento da eficiência
e melhoria da qualidade dos serviços parecem ser a tendência dominante, ganhando a
denominação genérica de gerencialismo na administração pública.
Assim, surge o movimento do New Public Management, que incorpora a idéia da
efetividade e da busca da melhoria da qualidade dos serviços, na perspectiva dos
clientes/usuários destes serviços. O modelo evolui para uma visão baseada na noção de
eqüidade, resgate do conceito de esfera pública, ampliação do dever social de
prestação de contas e o foco em resultados finalísticos.
A inaptidão dos governos para resolver os problemas surgidos e para financiar os déficits
públicos que aumentavam a cada ano fez com que os contribuintes não enxergassem uma
relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços
públicos. Desta forma, novas demandas foram surgindo em um processo de
amadurecimento da sociedade.
2.1. Novas Demandas da Sociedade
A transição dos modelos de administração pública não pode ser vista como uma mera
reordenação normativa e organizacional. Deve ser como uma mudança de pensamento e
atitude orientada das forças do Estado, em vista da melhoria da gestão pública, através do
foco em resultados.
Essa mudança de atitudes buscava formas de libertar-se da burocracia que prendia o Estado
e não lhe permitia uma administração dinâmica e voltada para os interesses da sociedade.
Ou seja, o Estado estava se afastando dos seus objetivos ao não conseguir executar as
tarefas que lhe cabiam por estar sempre preso a uma “amarra burocrática”.
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Do lado da sociedade, o sentimento é bem parecido e denota a insatisfação da mesma para
com os serviços públicos. A falta de velocidade na realização de projetos dentro da esfera
pública deixa os cidadãos insatisfeitos enquanto clientes do governo. Dessa forma, tanto a
população quanto o Estado viram a necessidade de um novo enfoque dentro da esfera
pública que compreendesse maiores esforços em busca de resultados efetivos que, de fato,
estivessem ligados aos anseios dos cidadãos e das necessidades do governo.
Algumas modificações na sociedade deram início a esse tipo de necessidade dentro da
sociedade e do Estado, a saber:
a) Fortalecimento da democracia
Este valor passou a integrar a agenda política a partir da afirmação da cidadania, do
desenvolvimento da sociedade civil e da defesa intransigente dos direitos humanos, ainda
que num contexto desigual, caracterizado por práticas nem sempre coerentes com esses
princípios.
No Brasil e em países latino-americanos mais avançados, as consolidações democráticas
surgem após sua ocorrência nos países desenvolvidos. Ressalta-se que são de consolidações
democráticas, não transições democráticas, porque muitas vezes as transições democráticas
são artificiais, garantidas formalmente por elites autoritárias locais, ou impostas por países
estrangeiros, enquanto que as consolidações ou se consubstanciam no tecido econômico e
social, ou simplesmente não ocorrem.
O fato é que, no caso brasileiro, esse fator é ainda mais relevante, visto que o País passou
por um processo recente de democratização das instituições públicas. Após vivenciar anos
de ditadura, a população viu-se, finalmente, fazendo parte das decisões políticas e, portanto,
sentindo-se cada vez mais no direito de colaborar e cobrar de seus governantes políticas
públicas mais transparentes e que, de fato, sejam solucionadoras das suas necessidades.
b) Globalização
A crescente integração da sociedade mundial e o funcionamento de atividades vitais em
tempo real têm alterado de forma substancial as relações sociais e econômicas no mundo. A
globalização, entre outras coisas, aboliu fronteiras econômicas, internacionalizou o capital,
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unificou mercados, hábitos e comportamentos, permitiu a redistribuição geográfica dos
processos produtivos, além de aumentar a competição entre países.
A globalização está tornando os Estados-Nação mais interdependentes e reforçando os
mercados de bens e serviços, de capitais e de tecnologias. A cada dia os mercados
absorvem novos setores da economia e aprofundam seu controle sobre setores antigos. No
entanto, isso não significa que o campo político esteja diminuindo ou que as decisões
políticas estejam perdendo relevância. Ao contrário, à medida que a sociedade e os
mercados se tornam cada vez mais complexos, e a sociedade civil mais exigente e capaz de
exercer o controle social, aumentam o caráter estratégico das decisões políticas e a
necessidade de que sejam tomadas por políticos e altos servidores governamentais dotados
de mais autonomia.
Antes da integração mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam
ter como um de seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da
competição internacional. Depois da globalização, as possibilidades do Estado de continuar
a exercer esse papel diminuíram muito. Seu novo papel é o de facilitar para que a economia
nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulação e a intervenção continuam
necessárias, na educação, na saúde, na cultura, no desenvolvimento tecnológico, nos
investimentos em infra-estrutura. Uma intervenção que não apenas compense os
desequilíbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado, mas, principalmente,
que capacite os agentes econômicos a competir a nível mundial.
c) Revolução tecnológica
As áreas de comunicação e informação, principalmente, evoluíram de forma surpreendente,
o que permitiu a reestruturação do sistema capitalista, reorganizou as empresas e os
processos de trabalho, produziu importantes inovações nas mais diversas áreas da
existência humana e simplificou a comunicação mundial.
As novas tecnologias disponíveis possibilitaram a substituição de antigos sistemas
burocráticos. Com o uso de computadores conectados à Internet ou a redes internas
(intranet), a necessidade do transporte físico das informações ou acesso a banco de dados
físicos foi gradualmente eliminada ou reduzida.
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A possibilidade de dar agilidade ao processo com o uso destas ferramentas, evoluiu de um
diferencial competitivo para um pré-requisito nas empresas de mercado e, como
conseqüência, também nas organizações públicas.
d) Crise contemporânea
A busca de uma nova identidade coloca questões relativas às necessidades de incorporação
de novos papéis e de abandono de outros. Funções de execução e de intervenção direta na
economia, via produção, perdem espaço, enquanto articulação, promoção, regulação e
manutenção da estabilidade econômica, política, social e institucional surgem como novos
requerimentos demandados.
As atividades exclusivas de Estado são aquelas em que o “poder de Estado”, ou seja, o
poder de legislar e tributar, são exercidos. Incluem a polícia, as forças armadas, os órgãos
de fiscalização e de regulamentação e os órgãos responsáveis pelas transferências de
recursos, como o Sistema Unificado de Saúde, o sistema de auxílio-desemprego, dentre
outros.
Os serviços não-exclusivos ou competitivos do Estado são aqueles que, embora não
envolvendo poder de Estado, o Estado realiza ou subsidia porque os considera de alta
relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, não podendo
ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança dos serviços.
O impacto que as mudanças estão provocando no aparato estatal exigem um novo
paradigma da gestão pública, com vistas a atender às demandas da sociedade civil com
mais eficiência, rapidez e baixo custo.
Com menos recursos, mais déficits e menos poder, o Estado precisava encontrar uma saída
para enfrentar a situação, e tornar o aparato governamental mais ágil e mais flexível, tanto
na sua dinâmica interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas.
Propunha-se, assim, a construção de um novo modelo.
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2.2. Os Princípios da Nova Gestão Pública
O movimento denominado New Public Management (NPM), vem sendo traduzido como
Nova Gestão Pública (NGP) ou Nova Gerência Pública, Administração Pública Gerencial
ou, ainda, Nova Administração Pública.
Importante ressaltar que o conceito de Nova Gestão Pública surgiu em uma tentativa de
reforçar o conceito de cidadania; reforçar valores da coisa pública nos servidores (eficácia,
eficiência e ética); reconhecer novos direitos como garantia dos cidadãos; ter como
horizonte a satisfação do cidadão (simplificação, redução de tempos, melhoria da qualidade
do atendimento); focar na universalidade e igualdade; incrementar a qualidade e a
quantidade de serviços; fazer uma clara delimitação da externalização dos serviços
(admitindo, por exemplo, as privatizações, mas a partir de uma prévia discussão sobre o
que é e o que não é papel do Estado, e não como iniciativas do tipo Estado mínimo).
Num esforço de síntese, os princípios que norteiam a Nova Gestão Pública podem ser
agrupados da seguinte forma:
2.2.1. Definição Clara e Inequívoca do Público-Alvo
O início de toda a gestão orientada para resultados é a definição clara de quem é o públicoalvo do projeto / organização. Ou seja, tornar explícito qual o grupo de pessoas ou
instituições são beneficiários diretos dos resultados propostos. Esta definição deve ser feita
para todos os níveis da organização, percorrendo do âmbito geral até os beneficiários de
uma determinada ação.
Na Nova Gestão Pública o foco da ação do Estado é no cidadão. Isso significa o resgate
da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania. O Estado deve ser entendido
como o fórum onde o cidadão exerce a cidadania. Todo e qualquer esforço de reforma,
portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na
perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania.
Mesmo com uma visão gerencial existem três formas distintas no relacionamento com o
público-alvo. O primeiro, totalmente voltado para economia e a eficiência do processo, o vê
simplesmente como contribuintes, que pagam determinado preço (tributos) em troca dos
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serviços públicos prestados. A ordem neste momento é “fazer mais com menos”. O
segundo caso, já um pouco mais evoluído, enxerga as pessoas como clientes dos serviços
prestados e, como tal, há uma preocupação com a eficácia e a qualidade do que está sendo
“vendido”. Neste momento, com uma grande influência de modelos de mercado como a
qualidade total o lema é “fazer melhor”. A terceira e última forma de relacionamento lida
com os cidadãos. Neste momento é feito um mix de direitos e deveres, ou seja, o cidadão
passa a ser um ator importante na construção do fazer público, seja com suas contribuições
financeiras, seja com a cobrança dos resultados mínimos exigidos.
Com o fortalecimento da democracia, o cidadão passa a ocupar uma posição importante.
Dessa forma a aproximação do Estado com os beneficiários é um ponto importante, como
veremos a frente, para que o esforço do setor público consiga resolver as questões
prioritárias na visão do cidadão.
2.2.2. Foco em Resultados
Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrática atual, representam um entrave à
ação eficiente e inovadora; ao invés de ajudar, representam um obstáculo. Na medida do
possível, deverá acontecer uma evolução natural dos controles a priori para controles a
posteriori baseados em indicadores de resultados.
Uma definição importante é a escolha de quais resultados efetivamente devem ser
perseguidos pela instituição pública. A participação de todos os atores envolvidos neste
processo é de fundamental importância para que os resultados propostos sejam os que o
público-alvo efetivamente precisa, de acordo com as suas prioridades, e também que estes
não sejam elaborados de uma forma idealista.
A realidade contemporânea exige, adicionalmente, que o modelo de planejamento de longo
prazo seja moldado de forma a atender aos princípios da sustentabilidade ampla e da
governança. No primeiro caso, o planejamento deve levar em conta os condicionantes
sociais, econômicos, políticos e ambientais do desenvolvimento. No segundo, a necessidade
de submeter as propostas de governo a um processo amplo de negociação com os poderes
constituídos, como instituições públicas e privadas e segmentos representativos da
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sociedade civil organizada. A presença da sociedade civil organizada, representante dos
beneficiários, garante uma maior transparência no processo administrativo.
Ressalta-se que em uma gestão orientada para resultados apenas a intenção de alcançá-los
não é suficiente. Em sua descrição deve estar explícito de forma clara qual a mudança
pretendida, estabelecer uma meta factível e mensurável além do seu prazo de realização.
2.2.3. Flexibilidade Administrativa
Os indivíduos antes vistos como essencialmente egoístas e aéticos, de forma que só o
controle a priori, passo a passo, dos processos administrativos permitiria a proteção da
coisa pública evolui gradualmente para uma situação onde as instituições e as pessoas têm
liberdade suficiente para alcançarem seus objetivos.
Não se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia necessária
para o alcance dos resultados. Isto exigirá a delimitação dos espaços de atuação da
administração pública, a partir do fortalecimento dos papéis de formulação de políticas e
regulação, gerando, como conseqüência, um tratamento sob medida da questão, já que o
grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida.
A flexibilidade não pode ser de uso extensivo e generalizado, deve ser “sob medida”. Nem
todos os órgãos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao
alcance dos resultados. O contrato de gestão pode ser um útil instrumento de vinculação da
flexibilidade a resultados.
A mudança para uma cultura gerencial é uma mudança de qualidade. Não se parte para o
oposto, para uma confiança ingênua na humanidade - o que se pretende é apenas dar um
voto de confiança aos administradores, e controlar a posteriori os resultados. Só esse tipo de
cultura permite a parceria e a cooperação. Além disso, só através dela será possível
viabilizar não apenas as diversas formas de parceria com a sociedade, como também a
cooperação em nível vertical entre administradores e funcionários públicos, entre
governo e sindicatos de funcionários. No final, todos são parceiros para um grande
objetivo.
16
Por outro lado, os controles a posteriori dos resultados deverão ser extremamente severos,
visto que a administração pública burocrática - produto de um estágio inferior da sociedade,
muito mais autoritário e classista - enfatiza os processos porque sabe ou supõe que não
poderá punir os transgressores. A administração pública gerencial enfatiza os resultados
porque pressupõe que o incentivo e a responsabilização são instrumentos suficientes para
controlar os gerentes. Além disso, diminuindo a burocracia, os gerentes passam a ter, de
certa forma, um aumento de “poder”, o que gera, como conseqüência, um maior
compromisso com os resultados propostos.
2.2.4. Controle Social
Identificando o Estado como um prestador de serviços para a sociedade ou em conjunto
com ela, este passa a ter a obrigação de prestar contas. Os cidadãos, como parceiros na
construção da sociedade, estarão preocupados, além da qualidade dos serviços prestados,
com a eficiência.
A adoção do modelo da Nova Gestão Pública pode ser entendida como necessária, mas é
feita principalmente pelas pressões sociais, uma vez que a demanda por serviços
governamentais estão ultrapassando os recursos disponíveis neste contexto e a sociedade
tem cobrado por soluções inovadoras às suas novas demandas.
A NGP tem como principal característica a mudança do foco, que deixa de ser
prioritariamente o fornecimento dos serviços, para uma função de catalisadora dos meios
em todos os setores - público, privado e voluntário - para que estes serviços possam
acontecer. A administração pública passa a ser a coordenadora da ação conjunta em direção
à resolução dos problemas da comunidade e a busca de resultado com ela e não para ela.
O instrumento de controle, ao mesmo tempo em que é uma ferramenta dos cidadãos pode e
deve ser usada a favor do próprio Estado. A transparência gera uma confiança na população
e esta confiança é um dos pilares para a governabilidade.
17
2.2.5. Valorização do Servidor
Esta premissa representa, na verdade, a âncora do processo de construção coletiva do novo
paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo conjunto dos servidores de forma
participativa. Implantar uma nova gestão pública não significa mudar sistemas,
organizações e legislação; muito mais do que isso, significa criar as condições objetivas de
desenvolvimento das pessoas que conduzirão e realizarão as reformas. Nesse sentido,
valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade,
destacando o espírito público de sua missão e o seu comportamento ético, visando ao
resgate da auto-estima e ao estabelecimento de relações profissionais de trabalho.
O resgate da imagem de servidor público, paralelamente ao reconhecimento coletivo da
indispensabilidade e importância social do serviço público, representa uma exigência da
criação de uma relação de confiança e parceria entre a administração pública e os cidadãos.
Neste sentido, pretende-se conferir à administração pública uma visão finalística, com uma
cultura pelos resultados e um sentido de missão. O esforço deve ser o de inverter a idéia de
uma administração pública, como entidade abstrata, invisível e intangível, substituindo-a
por uma administração prestadora e participativa, ao serviço da comunidade.
Nesta medida, ela é o instrumento que medeia as relações entre o Estado e os cidadãos, ou
seja, o Estado realiza as suas funções através de várias entidades ou serviços públicos a que
se convencionou chamar administração pública. Dessa maneira, partindo-se do pressuposto
que o objetivo do Estado é fornecer ao cidadão um serviço público eficiente, a valorização
do servidor público, que é o agente desse serviço, torna-se indispensável na realização dos
objetivos gerais do governo.
A má impressão que se possa ter de um determinado serviço público inquina, por vezes, a
imagem que o público tem da administração pública ou do servidor público. A qualidade do
atendimento efetuado num balcão ou recepção de um determinado serviço público - afinal,
porta de entrada preferencial dos cidadãos - pode prejudicar a imagem global da
administração, enquanto instituição de interesse público.
O mercado de trabalho do setor público vem sofrendo profundas mudanças nos regimes de
emprego, no perfil profissional e nos métodos de gerenciamento de pessoas. Com as atuais
formas de atrair e reter os talentos, o serviço público tem perdido espaço para a iniciativa
18
privada, que possui maiores atrativos e destaque na sociedade. A necessidade de fortalecer
a imagem do serviço público junto à sociedade e de reorientar os mecanismos de gestão
para resultados tem provocando iniciativas voltadas para a redução das diferenças entre
mercado de trabalho público e privado. Atualmente, destacam-se algumas tendências no
ambiente que circunda o emprego público:
•
uniformidade e padronização, típicos da era industrial, dão lugar à diversidade de
flexibilização dos contratos de trabalho, com tendências de redefinição e
descentralização dos locais de trabalho;
•
perda gradativa da estabilidade que sempre caracterizou o emprego público. A nova
relação passa a ser explicada pelo conceito da empregabilidade onde a segurança
não vem mais de estar empregado, mas da capacidade de ser empregável;
•
do “homo faber” ao “homo sapiens”, que significa reduzir a importância do trabalho
menos qualificado que tende a ser mecanizado, ou externalizado e destacar a gestão
do capital intelectual como diferencial competitivo;
•
paradoxos no mercado de trabalho – redução do emprego nos níveis operacionais e
crescimento da demanda por trabalho qualificado – colocam para os governos o
desafio da reconversão laboral; e
•
reconfiguração das jornadas de trabalho em decorrência de necessidade de
flexibilização dos regimes para aumentar capacidade de resposta, incorporação
massiva das mulheres no mercado de trabalho, necessidade de compatibilizar a vida
profissional com a pessoal vêem estimulando novas modalidades de trabalho virtual
ou à distância.
Nesse sentido, torna-se necessário introduzir nas administrações públicas o princípio da
avaliação, de forma a premiar-se não só o mérito do desempenho, mas a qualidade do
serviço prestado aos cidadãos. No fundo, pretende-se estabelecer uma relação entre a
classificação de serviço ou avaliação de desempenho dos funcionários públicos e a
percepção da qualidade dos serviços pelos cidadãos. Essa opção parte do pressuposto de
que não basta considerar-se que se está fazendo um bom trabalho se os cidadãos utilizadores diretos do serviço - não o consideram bom.
19
É esse tipo de transformação e mudança de pensamento que faz com que o Estado passe a
ser voltado para resultados finalísticos. Neste caso o Governo teria o interesse de medir a
qualidade do serviço prestado, como forma de avaliar se os resultados estão sendo
alcançados, bem como chegar a um dos preceitos básicos da Nova Administração Pública –
o foco no cidadão, que passaria a ser o objeto primeiro de qualquer tipo de análise. Dessa
forma, haveria um esforço conjunto de legitimação e valorização do exercício da função
pública, pelos servidores do Estado, e o reconhecimento social da qualidade do trabalho
prestado à comunidade.
Reconhecendo-se que os serviços prestados pela administração pública, podem também ser
avaliados por determinados indicadores o conceito de qualidade passa a ser introduzido na
iniciativa de se voltar a administração pública para resultados.
2.2.6. Trabalho em Rede
Uma das características marcantes da Nova Gestão Pública é a intensificação do uso de
tecnologias de informação. A sua utilização visa agilizar o processo como um todo. A
tomada de decisões se torna mais acertiva com o aumento das informações necessárias
disponibilizadas em um sistema único e de fácil utilização. A troca de informações entre os
setores internos e com a própria sociedade é facilitada e, consequentemente, se torna mais
transparente. O trabalho em rede significa também a integração entre os setores dentro do
próprio Estado, atuando para diminuir a burocracia no contato entre os responsáveis dos
projetos.
Com todos os atores da sociedade envolvidos para atingir os resultados finalísticos
desejados, outros importantes aliados são a iniciativa privada e o chamado terceiro setor. O
primeiro pode participar na ajuda do financiamento dos projetos (Parcerias PúblicoPrivadas), devido ao grande déficit público o Estado se mostrou incapaz de realizar sozinho
todos os investimentos necessários para o bem estar social e em setores fundamentais que
dão suporte ao crescimento econômico nacional. No segundo caso, muitas entidades do
terceiro setor realizam atividades classificadas como de interesse público, ou seja,
atividades que visam os mesmos resultados pretendidos pelo Estado para a sociedade.
Normalmente essas entidades possuem um grande poder de mobilização e, de certa
20
maneira, representam os interesses de um determinado grupo de pessoas, facilitando, desta
forma, o diálogo exigido entre as entidades públicas e a sociedade. Dividir
responsabilidades e conquistar aliados é um passo importante para a construção da
sociedade pretendida.
Assim como nas empresas de mercado, a troca de informações entre as instituições e até
mesmo países é altamente recomendável, buscando compartilhar as “melhores práticas” e
diminuindo a necessidade de “reinventar a roda” a todo o momento.
As experiências internacionais nos mostram como a metodologia apresentada pode ser
aplicada de uma maneira eficaz em diferentes países, utilizando-os como objeto de estudo e
análise da aplicabilidade dos conceitos.
A maneira pela qual os conceitos foram incorporados a diferentes países em situações
distintas pode servir também como uma espécie de benchmarking para os futuros governos
adaptadores da Nova Gestão Pública. Sem dúvida, há de se considerar as diferentes formas
de governo e, até mesmo diferenças culturais que cada um desses países possui.
Dessa forma o capítulo seguinte apresenta experiências modernas de Gestão Pública
ocorridas em quatro países avançados nesse processo: Reino Unido, Austrália, Estados
Unidos e França.
21
3. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS
A partir dos anos 80, diversos países começaram a aplicar as práticas da Nova Gestão
Pública dentro das suas estruturas públicas. Dessa forma, as experiências internacionais
mostram-se extremamente interessantes no sentido de contribuir para a análise do modelo
da Nova Gestão Pública em um sentido mais prático.
Atualmente, cerca de 2/3 dos países da OCDE1 adotam a visão de administração pública
voltada para resultados. Pode-se, também, identificar um crescente movimento de adoção
dos princípios da Nova Gestão Pública nos países da América Latina, inclusive o Brasil.
Neste sentido, a análise de casos internacionais permite avaliar como cada país superou
problemas de sua administração pública da forma como ela era concebida, respeitando-se
suas peculiaridades sociais, econômicas e culturais.
No entanto apesar das particularidades de cada país, pode-se identificar alguns elementos
comuns que modificaram a forma como estava estruturada a administração pública:
•
maior integração entre o Estado e os cidadãos, através da maior participação
da sociedade nas questões públicas;
•
melhoria da eficiência dos serviços públicos gerando recuperação da
capacidade financeira;
•
eliminação da natureza burocrática dos procedimentos, permitindo maior
flexibilidade e autonomia;
•
fortalecimento de mecanismos de orçamento e controle das ações do Estado,
como planejamento estratégico;
•
desenvolvimento do servidor público, através de treinamentos e valorização
da criatividade, inovação e flexibilidade.
1
OCDE - A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico foi criada no processo de
reconstrução européia que se seguiu à 2ª Guerra Mundial. Iniciou-se em 1961 e conta em 2005 com 30 países
membros. Tem por missão reforçar a economia dos países membros, melhorar a sua eficácia, promover a
economia de mercado, desenvolver um sistema de trocas livres e contribuir para o desenvolvimento e
industrialização dos países.
22
Os princípios da Nova Gestão Pública foram adotados da forma como convinha às
particularidades dos países onde foram aplicados, porém, se mantiveram alinhados à
metodologia e preceitos básicos do modelo.
A seguir, apresentam-se experiências importantes da Nova Gestão Pública em 4 países
considerados referências pelos estudiosos.
3.1. Reino Unido
As experiências ligadas à aplicação dos conceitos da Nova Gestão Pública surgiram no
Reino Unido, que foi o primeiro país a desenvolvê-las e adotá-las. As mudanças se
iniciaram a partir da necessidade de aumentar a eficiência do funcionalismo público devido,
principalmente, à falta de preparo gerencial e falta de contato da burocracia com as
comunidades. Tornava-se necessário uma maior profissionalização dos servidores públicos.
As principais reformas foram iniciadas em 1979, no período de Margareth Thatcher e
visaram, num primeiro momento, a redução dos gastos públicos através de privatizações e
enxugamento dos quadros institucionais.
A partir disso, os esforços foram no sentido de avaliar, descentralizar e atribuir metas para
as diferentes áreas do setor público. Na tentativa de fazê-lo, foram tomadas algumas
medidas como a substituição da relação hierárquica pela relação contratual e a criação do
Citizen’s Charter, que é uma declaração pública de metas, padrões de serviço e
responsabilização, para que o usuário saiba como está o funcionamento e desempenho dos
serviços públicos.
Outra mudança significativa veio a ocorrer mais tarde pois durante 30 anos o Reino Unido
operou com regime anual de planejamento da despesa, modelo que gerava instabilidades
macro-econômicas, não permitia o planejamento de longo prazo e nem viabilizava o
gerenciamento efetivo dos recursos públicos.
Assim, a partir de 1998, o governo britânico empreendeu ampla reforma no seu sistema de
planejamento, orçamento e finanças com o objetivo de reduzir custos e melhorar a
qualidade dos produtos entregues à sociedade. Os gastos públicos e as prioridades de
atuação do governo passaram por revisão profunda, de forma a aliar o planejamento das
23
despesas públicas à política fiscal responsável. A orientação passou a ser a busca de
resultados.
O modelo britânico tem três instrumentos de planejamento e orçamento voltados para a
melhoria do gasto público e a definição das metas e prioridades do governo:
•
o Spending Review apresenta o plano de despesas do governo para um
horizonte de três anos, com revisões a cada dois anos, abrangendo todos os
gastos correntes e os investimentos. O documento traz as principais
melhorias previstas na qualidade dos serviços públicos, incluindo a revisão
completa dos objetivos e metas do governo na busca do alcance dos
resultados desejados. O plano é estruturado por departamentos e por
programas multissetoriais, criados a partir da análise setorial e transversal
obedecendo à orientação estratégica do governo;
•
o orçamento anual, que possui duas ferramentas: Pré-Budget e Budget. O
primeiro representa a proposta orçamentária elaborada pelos departamentos
e consolidada pelo Tesouro Nacional. O segundo traduz-se no orçamento a
ser submetido e aprovado pelo Parlamento, contendo os ajustes decorrentes
da intervenção dos parlamentares na alocação de recursos; e
•
a programação financeira, que toma por base o Supply Estimates, que
representa as autorizações concedidas pelo Parlamento aos departamentos
para a execução da despesa.
O planejamento setorial tem papel relevante no modelo britânico. Os órgãos executores
elaboram os relatórios departamentais, espécies de planos plurianuais, contendo objetivos,
metas e distribuição dos recursos dentro de sua área. Os relatórios são a base para o
processo de gerenciamento dos recursos públicos e para a avaliação de desempenho dos
departamentos.
Os órgãos centrais fazem contratos de gestão com os departamentos, os Public Service
Agreements - PSAs, que trazem as informações sobre as diretrizes e objetivos de cada área,
recursos e metas de desempenho e eficácia, relacionando-os com as orientações estratégicas
do governo. Assim sendo, os gerentes de programas têm não só autonomia para contratação
24
de pessoal, como também autoridade sobre seu orçamento e sua estrutura. Para auxiliar a
tarefa dos departamentos são elaborados dois documentos:
•
os Service Delivery Agreements – SDAs, que descrevem como as prioridades
do governo serão entregues à sociedade e as mudanças a serem introduzidas
no gerenciamento e na operação dos departamentos para facilitar o trabalho,
e
•
os Departamental Investment Strategies – DISs, que detalham a estratégia
para o gerenciamento dos investimentos de cada departamento.
A participação da iniciativa privada em parceria com o poder público é uma das marcas
registradas do modelo britânico. O desenvolvimento de Private Finance Initiatives - PFIs e
Public Private Partnerships – PPPs visa assegurar elevado nível de investimentos no setor
público e melhorar a qualidade dos serviços. O investimento do setor privado em PFI
correspondeu a 17% dos investimentos no setor público nos exercícios financeiros de 199900 e 2001-02.
O modelo britânico dá ênfase à modernização dos serviços públicos para melhorar os
resultados oferecidos à sociedade. Para isso, foi criado um programa de modernização,
conduzido pelo Office of Public Services Reform - OPSR (Escritório de Reforma do Serviço
Público), ligado ao ministro do gabinete. O programa está sendo executado em todos os
departamentos e agências do governo, envolvendo 470 mil servidores civis do Reino
Unido.
O treinamento e a capacitação de recursos humanos é ponto fundamental do programa da
OPSR, que dispõe de um órgão nacional voltado para o treinamento e capacitação de
pessoal. Há ênfase na formação de funcionários públicos em gerência de projetos e na
implantação de política de igualdade de oportunidades para o emprego e o crescimento
profissional dentro do setor público.
O Reino Unido adota o modelo de excelência criado em 1988 pela Fundação Européia
para Gestão da Qualidade (EFQM) para garantir a evolução da gestão no setor público e
privado. O modelo é uma matriz de autoavaliação que conduz ao melhoramento contínuo
da qualidade, com oito princípios fundamentais: orientação para resultados, liderança,
25
gestão, envolvimento e desenvolvimento do pessoal, aprendizagem, desenvolvimento de
parcerias e responsabilidade pública.
Para permitir inovação na gestão pública, foi criada a Perfomance and Innovation Unit
(PIU), uma pequena unidade do Gabinete, que visa prover o governo de capacidade para
analisar e difundir as principais políticas e projetar soluções estratégicas e multissetoriais.
Como há ênfase em resultados práticos, a maioria das recomendações da PIU se transforma
em política de governo, a ser implementada o mais rápido possível.
A informação sobre o desempenho dos programas do governo é pedra angular do
compromisso do Reino Unido na modernização dos serviços públicos, pois fornece as
ferramentas para se medir o progresso de uma organização em direção aos seus objetivos.
Assim, o governo desenvolveu estrutura de informação que permite ajustar os alvos com
mais transparência para melhorar os serviços públicos. O sistema, que serve de base para a
avaliação das ações governamentais, foi desenvolvido em conseqüência de recomendação
da PIU.
3.2. Austrália
O sistema federativo australiano se caracteriza por uma “quase” fusão do Executivo com o
Legislativo, e por um fraco Judiciário. Tem a seguinte configuração:
•
a União (Commonwealth) tem poderes específicos de abrangência nacional:
defesa, correio, telecomunicações, legislação comercial e industrial, imposto
de renda e seguridade social;
•
os Estados, que gozam de bastante autonomia, cumprem as demais funções:
políticas de serviços, leis de propriedade, saúde e educação; e
•
os governos locais atuam sob o controle dos governos estaduais: regulação
de serviços como estradas locais, uso da terra, lixo, bibliotecas, etc.,
participando com 3,5% da receita e 5,7% das despesas.
A Austrália fez uma reforma burocrática no início do século XX para combater práticas
patrimonialistas. Foi uma experiência bem sucedida, reconhecida pela sociedade, baseada
na introdução do modelo burocrático, visando à impessoalidade dos procedimentos e ao
26
combate à corrupção, deixando para segundo plano a produtividade e a competitividade da
administração pública.
A partir dos anos 70, começaram as reflexões sobre o esgotamento deste modelo e sobre a
necessidade de introdução de uma nova cultura e de redirecionamento nas relações entre
políticos e burocratas, vistos como elitistas e pouco representativos.
A Austrália foi o país que talvez tenha encontrado de forma mais inteligente o equilíbrio
entre foco no cidadão, valorização das pessoas e fortalecimento do setor privado
(contratualização de serviços). A experiência recente começa no início dos anos 80, com o
governo trabalhista Hawke, com processo reformista amplo embora moderado e poucas
iniciativas típicas do New Public Management.
Tinha como objetivos principais: uma administração mais sensível e responsável perante
os políticos eleitos; o aumento da eficiência e da eficácia dos serviços; a eqüidade no
acesso ao emprego público; o aperfeiçoamento do sistema de proteção aos direitos
funcionais.
Foi criado um novo Serviço Executivo Superior, com altos administradores, e definida uma
nova política de recursos humanos que estabeleceu novas carreiras. Também foi implantado
novo programa de controle de recursos orçamentários.
A Austrália começou a implantar, a partir de 1997, novo modelo de gestão das finanças
públicas com o objetivo de melhorar a situação fiscal do país no médio e longo prazo.
Diante de déficits primários de até 4% do PIB entre 1975 e 1995 e do aumento contínuo da
dívida pública, o governo australiano decidiu promover uma reforma profunda nos gastos
públicos e adotar o modelo de gestão orientado para resultados. Como conseqüência, o
país passou a gerar superávits primários a partir do exercício financeiro de 1999/2000 e
reduzir a dívida em relação ao PIB a partir de 2000/2001. A reforma teve como princípios
fundamentais:
•
avaliação da pertinência dos programas executados pelo governo, com
indicação de agências e programas que deveriam ser suprimidos;
•
definição clara dos objetivos dos programas e dos resultados desejados;
27
•
desenvolvimento de sistema para mensurar quantidade e qualidade dos
resultados para o público-alvo;
•
responsabilização rigorosa e sistema de avaliação de desempenho para
assegurar efetividade, eficiência, transparência e controle social;
•
separação do papel de formulação de políticas do papel de prestação de
serviços à comunidade; e
•
abertura dos serviços prestados pelo governo à competição por operadores
do setor privado.
O modelo australiano de administração pública contempla dois níveis. Os ministérios, com
estrutura bastante enxuta, são responsáveis apenas pela formulação das políticas setoriais.
Cabe aos ministros elaborar os portfólios, com os resultados que se pretende alcançar em
cada uma das 19 áreas de atuação do governo. Por exemplo, o Departamento da Família e
Serviços Comunitários tem três resultados a serem alcançados: famílias fortalecidas,
comunidades fortalecidas e participação econômica e social.
As agências, que concentram a grande maioria dos servidores públicos, ficam com a
responsabilidade pela execução dos portfólios e pela busca dos resultados. Ao todo, são 133
agências, responsáveis pela consecução de 173 resultados. Os ministérios celebram
contratos de gestão com as agências, que têm total autonomia na execução das ações.
Na prática, o governo contrata os serviços das agências para que elas produzam os
resultados desejados. As agências, por sua vez, cobram um preço por esses serviços. Tanto
que existe comparação entre os preços fixados pelas agências e pela iniciativa privada para
um mesmo serviço. As agências têm contas individualizadas e recebem recursos do
Tesouro Nacional a cada 15 dias para o desempenho de suas funções.
O orçamento federal, com previsão de gastos para três anos, passou a ser estruturado em
resultados e produtos a partir do exercício 1999-2000. Para cada resultado é consignada
uma dotação orçamentária genérica, distribuída entre os itens departamentais e itens
administrados. O orçamento traz em anexo informações quantitativas e qualitativas sobre os
produtos fornecidos, que servirão de base para a avaliação de desempenho das agências ao
final de cada exercício.
28
Os diretores-gerais das agências são responsáveis pela priorização de atividades,
direcionamento da estrutura organizacional para a produção de bens e serviços e
identificação de áreas onde a terceirização é necessária.
Cabe às agências planejar os aspectos relativos ao preço, à qualidade e à quantidade dos
produtos que vão fornecer. Anualmente, as agências elaboram relatórios de desempenho, o
que permite à sociedade julgar a qualidade dos serviços.
O gerenciamento do desempenho das agências tem papel preponderante no modelo
australiano. O ministro de cada área é responsável em garantir que seu portfólio apresente
os resultados perseguidos que se coadunem com as prioridades do governo. Os resultados
são apresentados de forma genérica e não podem ser mensurados diretamente. Assim, para
cada resultado são apontados de dois a seis indicadores, que, combinados, permitem a
avaliação da efetividade da ação de governo.
O governo estabeleceu um ciclo de melhoria do desempenho, que permite identificar áreas
cruciais de atuação e promover o processo contínuo de revisão das ações governamentais.
O ciclo tem quatro fases:
•
revisão das ações governamentais, para avaliar se o governo central deve
prestar o serviço, repassá-lo a outra unidade governamental, privatizar ou
interromper;
•
análise dos custos de prestação do serviço e sua efetividade, para avaliar
qual a maneira mais eficiente de o governo estar envolvido com a ação;
•
implementação de melhorias para tornar mais eficientes as ações
governamentais; e
•
revisão e avaliação, para aferir se as estratégias de melhoria funcionaram
bem.
Vale destacar as iniciativas no âmbito da valorização das pessoas, da busca de construção
de um novo profissionalismo, baseado na combinação dos melhores valores tradicionais
(modelo burocrático) e das melhores práticas do New Public Management, tudo isso
associado a um modelo que permite um forte controle das ações do estado, bem como do
gerenciamento e controle intensivo das ações do governo.
29
3.3. Estados Unidos
Ao analisar o governo norte americano, a fim de entender a complexidade da forma como
sua gestão pública está estruturada, podemos notar as seguintes características:
•
presidencialismo e efetivo regime federativo;
•
tensão permanente entre o Legislativo, normalmente mais controlador e
legalista, e o Executivo, que busca, permanentemente, autonomia para ser
empreendedor;
•
baixo grau de intervenção estatal e economia fortemente dominada pelo
mercado; e
•
setor público fazendo tradicionalmente uso de métodos e técnicas de
gerenciamento típicos do setor privado (Orçamento- Programa, Base Zero,
Administração por Objetivos, Desenvolvimento Organizacional, Gestão pela
Qualidade Total - TQM, etc.).
Um dos principais marcos da reforma norte-americana foi o Civil Service Reform Act
(1978), instrumento normativo que criou, em substituição ao antigo Civil Service
Commission, um movimento na direção da descentralização e da delegação de autoridade, a
partir da criação (reestruturação) de três novas organizações: o Office of Personnel
Management (OPM), o Merit System Protection Board (MSPB) e o Office of Management
and Budget (OMB).
O período do governo de Ronald Reagan foi caracterizado pela adesão ao programa liberal
de Margareth Thatcher, introduzindo iniciativas de desregulamentação, descentralização e
mudanças no padrão de intervenção do governo federal, seguindo orientações de
austeridade fiscal. Esse período foi caracterizado, como no caso do Reino Unido, muito
mais por uma tentativa de ajuste fiscal e burocratização do Estado do que propriamente por
uma tentativa de adequar o governo à nova gestão pública orientada para resultados.
A experiência recente norte-americana ganhou espaço na bibliografia técnica internacional
a partir do livro de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo. Nele, os
autores exploram a idéia do governo empreendedor, inspirados na formulação original do
economista francês Jean-Baptiste Say: “empreendedor é aquele que transfere recursos de
30
setores menos produtivos para setores mais produtivos”. Assim, reinventar significa
adequação à era da informação, desenvolvimento da capacidade criativa e inovadora para
enfrentar as limitações impostas pela forte cultura burocrática dominante.
Este novo modelo, denominado governo empresarial/empreendedor, fundamenta-se num
conjunto de dez princípios voltados para a viabilização de um novo paradigma para a
administração pública. Destacam-se dentre eles:
•
governo catalisador, a partir da redefinição do papel do governo de provedor
direto para promotor (“navegar, não remar”);
•
governo competitivo, que destaca as vantagens da competição: a questão não
é público versus privado, mas competição versus monopólio;
•
governo da comunidade, que transfere responsabilidades da burocracia para
o cidadão;
•
governo orientado por missões e resultados, que muda o enfoque em regras e
procedimentos para missões e resultados; e
•
governo voltado para clientes, que destaca o papel preponderante de servir
aos cidadãos com qualidade e enfatizando o controle social.
Osborne transformou-se em importante assessor do vice-presidente Al Gore na condução
da reestruturação da administração pública norte-americana, que teve como objetivos a
melhoria da qualidade e a racionalização dos gastos. O registro mais significativo desta
experiência está num relatório apresentado por Al Gore ao presidente Bill Clinton, em
setembro de 1993: The National Performance Review, onde destaca-se o excessivo
monopólio estatal, o alto grau de burocratização, a falta de incentivos para o sucesso e a
impunidade nos casos de fracasso, além da ausência de mecanismos que encorajem
processos criativos voltados para a inovação. Toda a máquina está concentrada nos
controles burocráticos. São apontadas algumas soluções, enfatizando a necessidade de
estudar os casos de sucesso (por anos, o governo tem estudado os fracassos e os fracassos
têm persistido) e propõe:
•
a redução significativa da burocratização, liberando as organizações para
cumprir as suas missões;
31
•
a focalização no cidadão;
•
a delegação de poder aos empregados; e
•
a racionalização.
Também merece destaque uma iniciativa do Legislativo, o Government Performance and
Results Act (GRPA), lei aprovada pelo Congresso em 1993, inspirada na idéia da gestão por
resultados e baseada nos seguintes princípios:
•
integração de programas e orçamentos, com ênfase no gerenciamento de
custos e provimento de informações gerenciais para apoio à tomada de
decisão; e
•
reforma da legislação contábil/financeira e da legislação tecnológica para a
integração de custos, orçamentos e resultados.
3.4. França
A crise financeira dos anos 80 e as dificuldades de gestão pública no curto prazo levaram a
França a abandonar o planejamento de longo prazo das ações governamentais. Desde 1992,
o governo francês não elabora os planos qüinqüenais de despesa, que já foram marca
registrada da administração pública do país. O orçamento anual passou a ser o único
instrumento do processo orçamentário francês, que segue as diretrizes fiscais ditadas pelo
Tratado de Maastricht, da Comunidade Econômica Européia.
O orçamento é elaborado com base nos moldes tradicionais, com créditos por natureza de
despesa e por ministério, englobando 830 ações. Não há nenhum traço de objetivos e
resultados da ação pública, o que não permite avaliar o desempenho das políticas públicas.
A execução orçamentária tem pequena margem de flexibilidade, à exceção do mecanismo
que permite a incorporação automática de restos a pagar de um exercício financeiro no
orçamento do ano seguinte.
Nesse contexto de transição em direção a um modelo menos estatizante e centralizador, a
experiência francesa recente apresenta uma evolução bastante peculiar, que merece ser
32
apreciada. O documento base da reforma do Estado do atual governo (Nota técnica —
MARE/cooperação francesa 1996), definiu os seguintes objetivos prioritários:
•
definir o papel do Estado, focalizando os aspectos de possibilidades de
parceria com o setor privado, adaptação à modernidade e à concorrência,
descentralização de competências para as administrações territoriais e
integração com a União Européia;
•
focalizar o cidadão, enfatizando os novos princípios de simplicidade,
qualidade, acessibilidade, rapidez, transparência, mediação, participação e
responsabilidade, a serem acrescentados aos princípios clássicos da
neutralidade, igualdade e continuidade;
•
reformar o Estado central, a quem devem caber as funções de regulação
entendidas como: previsão, análise, formulação de políticas, legislação e
avaliação;
•
delegar responsabilidades, racionalizar o aparelho do Estado, renovando as
relações entre o Estado central e os executores;
•
renovar a gestão dos recursos humanos, reduzindo o número de carreiras,
aperfeiçoando a avaliação individual e os critérios de remuneração, dotando
o funcionário de polivalência e capacidade de adaptação profissional; e
•
renovar a gestão orçamentária, por intermédio da fixação de prioridades,
melhoria dos sistemas de informação, discussão dos orçamentos futuros com
base nos resultados de exercícios findos, criação de quadro orçamentário
plurianual, controle e gestão orçamentários.
Para cumprir com essas necessidades da administração pública, o governo francês decidiu
promover ampla reforma no sistema de planejamento, orçamento e finanças do país, com a
aprovação da Lei Orgânica de 2001, a ser implementada nos próximos cinco anos. A lei
tem dois grandes objetivos:
•
orientar a gestão pública para resultados e promover a responsabilização dos
gestores por seus atos; e
33
•
aumentar a transparência dos gastos públicos e ampliar a capacidade do
Parlamento de influir na alocação de recursos no orçamento.
No novo modelo, o governo passará a trabalhar com projeções plurianuais de receitas e
despesas. O orçamento será elaborado por programas, com ações, custos, objetivos e
resultados esperados com seus respectivos indicadores. Os programas serão elaborados
pelos ministérios, expressando os níveis de desempenho que pretendem atingir, com base
em três critérios: eficácia sócio-econômica, qualidade dos serviços prestados e eficácia e
eficiência da gestão.
Os gestores públicos terão maior flexibilidade na execução do orçamento, podendo
remanejar recursos entre ações do mesmo programa, em função das necessidades. Em
contrapartida, serão responsáveis pelos resultados esperados, que serão avaliados
anualmente e consubstanciados no Relatório Anual de Performance.
Apesar da desarticulação do planejamento governamental na década de 90, o governo
francês preservou a tradição de trabalhar com o planejamento territorial de longo prazo
como instrumento para o desenvolvimento sustentável do país. Criado nos anos 80, o
Contrato do Plano Estado/Região, uma espécie de plano plurianual de despesas, com
vigência de sete anos, é importante instrumento de ordenamento do território nacional e de
planejamento descentralizado.
Cada contrato estabelece as ações a serem executadas, os recursos disponíveis, os objetivos
e as metas a serem atingidas em cada região durante período de sete anos. Os recursos para
execução das ações provêm do governo central, das regiões e de fundos da Comunidade
Européia.
Os contratos não têm valor jurídico, mas possuem grande força política em função da sua
tradição e do respeito que adquiriram perante o Parlamento. Já são quatro gerações de
contratos de Plano Estado/Região - 1984/1988, 1989/1993, 1994/1999 e 2000/2007 resultado de intensa negociação entre o governo central, as regiões que possuem câmaras
legislativas e os Fundos da Comunidade Européia para o Desenvolvimento Regional.
A atual geração de contratos é voltada para a melhoria de seis esquemas de serviços
coletivos estratégicos para a estruturação dos territórios nos próximos 20 anos. São eles:
34
pesquisa e o ensino superior; cultura; saúde; informação e comunicação; transporte
multimodal de bens e pessoas; e energia.
A intenção é valorizar o acesso, a qualidade e a universalização dos serviços públicos. O
pressuposto é de que o espaço planejado, com serviços de alta qualidade e disponíveis para
todos, torna a região capaz de atrair novos empregos e se desenvolver mais rapidamente.
Dessa forma, os contratos permitem modular a intervenção do governo central em função
do atendimento das necessidades e da capacidade de financiamento das regiões, dentro da
lógica de que as regiões mais pobres recebem mais ajuda e entram com menos
contrapartida que as regiões mais ricas.
Apesar da tradição francesa em ordenamento do território e planejamento do
desenvolvimento regional, ainda persistem problemas, como:
•
pequena participação da sociedade na formulação e acompanhamento da
execução do contrato;
•
resistências por parte do Ministério da Economia à plurianualidade de gastos
imposta pelos contratos;
•
longo tempo de negociação, de quase dois anos;
•
pouca flexibilidade na execução do gasto devido ao elevado grau de
detalhamento da despesa e o longo prazo do contrato;
•
necessidade de redução dos itens previstos nos contratos, mantendo sua
consistência básica; e
•
dificuldade de expressar uma estratégia macro-regional, ou seja, a
interdependência entre as regiões e suas ligações no plano internacional.
A percepção do governo é que não há uma visão integrada do futuro territorial da França
que possa organizar melhor a ação pública. Isso se perdeu com o fim do planejamento
nacional e dos planos qüinqüenais. Apesar dos esforços, há fortes desequilíbrios entre as
regiões. Paris, por exemplo, concentra 18% da população, 22% do emprego e 30% do PIB.
A intenção, entretanto, é reduzir o peso econômico e financeiro da capital francesa,
35
fortalecendo o desenvolvimento de mais seis ou oito grandes metrópoles e permitindo o
contínuo ordenamento do território nos próximos 20 anos.
Para apoiar a elaboração dos contratos, o governo conta com o instrumento da prospectiva
territorial. A Delegação para o Ordenamento do Território e Atuação Regional (DATAR),
responsável pela elaboração e acompanhamento dos Contratos de Plano Estado/Região,
realiza estudos prospectivos para avaliar as incertezas, os riscos e as oportunidades para o
futuro desenvolvimento sócio-econômico e ambiental das regiões. Os estudos criam visões
estratégicas para cada região nos próximos 20 anos, permitindo traçar o cenário desejável
de desenvolvimento equilibrado do território e a inserção das regiões na economia européia
e mundial.
Nesse sentido, o processo de modernização tem enfatizado a transferência de atividades
para os níveis locais, mediante desconcentração, que significa repassar a prestação de
serviços para as projeções regionais da administração central, e da descentralização, que
transfere funções do poder central para os departamentos ou governos locais.
A descentralização, além de territorial, pode ser também funcional, por meio da
transferência de atividades aos estabelecimentos públicos (algo similar às nossas
autarquias), ou mesmo pela concessão ao setor privado. Estes movimentos visam a reduzir
o nível central, delegando a prestação dos serviços aos níveis locais e fortalecendo o papel
regulador.
Outra tendência é a da contratualização das atividades dos órgãos públicos (projetos de
serviço/centro de responsabilidade), apoiadas por um sistema de informações e de
avaliação. A desconcentração e a descentralização visam aproximar do usuário a execução
ou centro de decisão, enquanto que os projetos de serviço/centro de responsabilidade visam
dotar a administração pública de maior eficiência e eficácia nos serviços e melhor
atendimento ao usuário. Os centros de responsabilidade são órgãos vinculados a
ministérios, geralmente “direções”, que têm por competência a execução de determinados
serviços – diretamente ao público ou a outros órgãos da administração, caracterizando-se
pela associação do pessoal envolvido na busca da eficiência e eficácia, pela gestão rigorosa
e pela determinação de resultados mensuráveis e qualificáveis, dentro de um padrão de
desempenho, segundo as especificações dos projetos de serviço. Para tanto, os órgãos
36
passam a gozar de algumas flexibilidades regulamentares e o desempenho pode ser
premiado com bonificações aos funcionários.
Os resultados têm sido positivos e há um interesse crescente em aumentar a experiência. A
adoção dos centros de responsabilidade em um dado ministério é formalizada por uma
convenção firmada entre os ministros da Economia e Orçamento, da Função Pública e do
ministério interessado. A constituição de um centro se dá quando se atribui tal condição a
um órgão subordinado ao ministério em questão, mediante a assinatura de um contrato,
normalmente de três anos, estabelecendo compromissos e flexibilidades.
A contribuição destes países aponta para a necessidade de aprimoramento constante dos
conceitos da Nova Gestão Pública a medida que as necessidades dos cidadãos mudam e a
estruturação do Estado torna-se inadequada para suprir essa demanda latente.
Nesse sentido, a experiência da Nova Gestão Pública no Brasil torna-se um exemplo
importante. Este é o assunto do capítulo seguinte.
37
4. A NOVA GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL
Tendo como base as experiências internacionais, países emergentes da América Latina,
como Brasil e México, iniciaram seus respectivos processos de reformas e preparação para
a adoção de um modelo mais avançado de administração pública.
No entanto, o processo de adoção deste novo modelo pode, e é normal que aconteça, se
diferenciar drasticamente das experiências internacionais citadas anteriormente. Este fato
deve-se às condições básicas que influenciam neste processo. Dados como a situação
dominante no momento da mudança do serviço público, o seu relacionamento com a
sociedade, a capacidade financeira e técnica das instituições, entre outros fatores, são
instrumentos de incentivo ao surgimento de inovações na administração gerencial, tornando
cada experiência única.
No Brasil, a reforma administrativa começou a ser discutida e implementada a partir da
instituição de um governo de transição democrática, que vinha tentar diminuir as bases
burocráticas então estruturadas no País. O Estado brasileiro era marcado por uma base
autoritária e um forte intervencionismo econômico e social. Assim ficou claro o papel da
democracia na exigência, pela população, de um Estado mais eficiente.
O período caracterizou-se pelas críticas ao modelo de Estado intervencionista e empresarial
e por um forte apelo à modernização, visando à abertura de mercado e à inserção
competitiva do País na nova ordem econômica internacional. Na realidade, os anseios da
sociedade estavam voltados para a necessidade de um Estado orientado para resultados que
refletisse suas reais necessidades.
A experiências brasileiras na tentativa de resposta desta demanda latente começaram no
Governo Federal expandindo-se em seguida para as demais Unidades Federativas.
4.1. A Aplicação no Governo Federal
Tendo como base a situação exposta, a partir de 1995, a reforma administrativa foi
reintroduzida na agenda política como parte das transformações estruturais do Estado
brasileiro.
38
Em um primeiro momento o Governo investiu pesado na divulgação da necessidade de se
realizarem reformas, na tentativa de convencer a população que o controle dos gastos
públicos passava pelas privatizações, ou seja, pela venda de empresas estatais e
conseqüentemente, pela diminuição do quadro de pessoal.
Para iniciar o trabalho foi criado o Ministério da Administração e Reforma do Estado, com
a competência de elaborar diretrizes para a reforma do aparelho do Estado. Como resultado
deste trabalho foi instituído, ainda no ano de 1995, o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado - PDRE, contendo um novo modelo de gestão para o setor público a
partir da redefinição do papel do Estado e da instauração de um novo paradigma de
administração por resultados, denominado Nova Gestão Pública.
O PDRE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado, crise do modo de intervenção, dos
modelos de administração e de financiamento do setor público e foi concebido levando-se
em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem econômica, política e social. Sua
finalidade era a reestruturação das organizações, para atribuir-lhes flexibilidade
administrativa e responsabilização.
O referido Plano apresentou um desenho do aparelho de Estado com vistas à readequação
de sua estrutura, simultaneamente às funções requeridas pelo modelo de desenvolvimento
emergente, ou seja, um Estado mais regulador e menos produtor de bens e serviços e
aos valores democráticos que conformam a visão contemporânea da administração da coisa
pública e que se traduzem no dever de gerir com eficiência e apresentar resultados, na
responsabilização dos gestores, na transparência e controle social dos recursos públicos.
No PDRE foram apresentadas as três principais premissas da reforma do Estado:
•
reforma tributária
•
reforma previdenciária
•
reforma do aparelho estatal
Com o objetivo de impor ao Estado brasileiro as transformações estruturais que julgava
necessárias, o Governo adotou inúmeros recursos, a saber:
39
•
privatizações, terceirizações e publicitação – transferindo para o setor
público não-estatal dos serviços não exclusivos do Estado;
•
desregulamentação – reduzindo a interferência do Estado nas relações
econômicas e sociais;
•
Aumento da governança – por meio de um ajuste fiscal, aumentado a sua
capacidade de investimento; e
•
Aumento da governabilidade – por meio de negociações entre os partidos
políticos, fortalecendo a democracia.
Na verdade, o que se pretendia com o Plano Diretor era delimitar a área de atuação do
Estado, reconhecendo a importância da abertura de um espaço para as relações Estadosociedade, com a participação das chamadas Organizações Não-Governamentais – ONGs,
instituições públicas não-estatais, bem como promover igualmente a desregulamentação. O
novo modelo de administração pretendia simplificar as estruturas, tornando os serviços
públicos mais aptos às exigências dos cidadãos – clientes do nosso tempo, sempre muito
atentos aos fatores de qualidade e custo dos serviços prestados.
Entre as entidades públicas não-estatais pode-se destacar áreas como hospitais,
universidades, institutos de pesquisa, entre outras, que receberam recursos do Orçamento da
União para a execução de atividades mediante contratos de adesão.
Outras ações internas, mas não menos importantes, foram realizadas. Um forte trabalho
dirigido pelo Movimento da Qualidade Total enfatizou a capacidade da média e da alta
gerência nos princípios e ferramentas de gestão que vinham da iniciativa privada. A lógica
produtivista que caracteriza essa visão – a de que o setor público não precisa fazer tudo e
tem que ser mais produtivo – foi introduzida no Governo Federal. Conceitos e ferramentas
de gestão foram implementados, como:
•
planejamento estratégico;
•
gerenciamento de processos de trabalho;
•
gerenciamento de pessoas;
•
gestão por projetos;
40
•
gestão da comunicação;
•
gestão de mudanças; e
•
gestão da informação.
Todos os sistemas citados foram introduzidos nas organizações públicas, com o apoio de
consultores de governos, de organismos internacionais e de empresas privadas. O
incremento nas ações de capacitação de servidores públicos de todos os níveis foi
importante na incorporação de novos conceitos e ferramentas de gestão nas organizações.
Esse movimento provocou rearranjos organizacionais em órgãos públicos, alterando, em
muitos casos, as configurações hierárquicas e departamentais. Ao mesmo tempo, o uso das
tecnologias da informação foi introduzido com vigor, o que, além de abrir novos canais de
comunicação interna e externa à organização, possibilitou verdadeiras re-engenharias em
processos de trabalho geralmente dependentes de papel e carimbos.
Após a difusão dos programas, entre eles o Programa de Criação de Agências Executivas; o
Programa de Desburocratização; o Programa de Publicização para a Criação das
Organizações Sociais; o Programa de Qualidade e Participação, para se legitimarem,
precisaram ser discutidos e implementados, à medida que se adequassem à ordem
constitucional e aos anseios do público-alvo.
Em 1998, a restrição fiscal que o país vivia foi agravada pelas repercussões da crise
econômica da Rússia, entre elas, a crise cambial. Cortes orçamentários significativos e a
desvalorização da moeda provocaram a necessidade de mudanças de parâmetros
macroeconômicos e a intensificação da busca de solução gerencial para o governo. O foco
da solução proposta nesse momento deixou de ser a reforma das instituições, como indicava
o Plano Diretor da Reforma do Estado, e passou a ser a adoção de uma racionalidade
gerencial de governo que tivesse o gasto público como eixo. A idéia central era unificar o
planejamento, o orçamento e a gestão das ações governamentais.
41
Duas iniciativas no âmbito da reforma do Estado, voltadas para os instrumentos de gestão,
foram adotadas nesse período. A primeira, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)1,
permite um planejamento fiscal, de médio prazo, importante para a orientação do gasto
futuro. A segunda, a definição de adotar o plano plurianual – PPA2 2000-2003 – como
projeto de desenvolvimento e, ao mesmo tempo, instrumento de racionalização e melhoria
da qualidade do gasto, levando em conta um cenário de restrições ao seu financiamento.
“Fazer mais com menos” foi o mote da época.
O novo modelo de gestão das ações governamentais baseou-se na integração dos
instrumentos de planejamento, orçamento e gestão, organizados segundo três horizontes
de tempo: um estratégico, de oito anos, que indica os eixos de integração e
desenvolvimento que orientam a elaboração de planos plurianuais, para 4 anos, e os
orçamentos anuais.
Devido à falta de uma aliança política consolidada aliada a uma perda de eficiência dos
gastos públicos, o Avança Brasil (nome pelo qual o programa de reformas era chamado)
não pode ser totalmente implementado. Este dado sinaliza a importância de se continuar o
trabalho iniciado para que melhorias possam ser efetivadas e que a cultura de uma
Administração Pública Gerencial possa ser efetivamente disseminada.
Os pontos fortes da estratégia de implantação foram, a saber:
•
capacitação dos gerentes de programas e das equipes de execução – ações
unindo treinamento e responsabilização, com foco nas pessoas envolvidas na
ponta do processo obteve resultados muito importantes para o gerenciamento
intensivo dos projetos estratégicos;
1
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000) estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se
previnam riscos e corrijam os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o
planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização, como premissas básicas.
2
O Plano Plurianual - PPA é um instrumento do Governo Federal para planejar as mudanças no país,
estabelecendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal por um prazo de pelo menos
quatro anos. No PPA estão as decisões sobre os investimentos mais importantes dentro de um projeto de
desenvolvimento do País.
42
•
comunicação interna ao governo e para a sociedade – a transparência das
ações garantiu uma maior cooperação internamente, já que os objetivos
estratégicos estavam claros para todos os envolvidos, e para a sociedade que
deixava de ser um mero espectador para se tornar um agente de modificação.
Desta forma, foi neste período que foram lançadas as bases iniciais para a implantação de
uma administração pública gerencial no país, voltada para o controle de resultados,
descentralização e eficiência. Cabe ressaltar que o envolvimento direto do Presidente da
República garantiu a força política necessária ao Plano.
Tendo a experiência nacional como base e o incentivo direto do planalto central, iniciativas
de desenvolvimento de uma administração pública gerencial foram desenvolvidas em
outros estados e municípios brasileiros. Como exemplo o próximo item descreve a
experiência do Governo do Estado de São Paulo.
4.2. O Governo do Estado de São Paulo
As iniciativas no âmbito dos Estados serão discutidas a partir da experiência do Governo do
Estado de São Paulo, tendo como base ações que o aproximam de diversas práticas
positivas do modelo da Nova Gestão Pública.
Ao analisar a forma como o Governo se portou frente a diversas situações, percebe-se que
as práticas voltadas para uma melhor eficiência administrativa foram aplicadas de forma a
melhorar a capacidade deste em prestar serviços públicos de qualidade, atingindo aos
interesses dos cidadãos.
Em síntese, apresenta-se, a seguir, as principais realizações no âmbito do Governo do
Estado agrupadas em três itens: modernização administrativa e ajuste fiscal, gerenciamento
intensivo e trabalho em rede.
4.2.1. Modernização administrativa e Ajuste Fiscal
O Governo do Estado de São Paulo tem, como a grande maioria dos estados e municípios
do país, aplicado práticas de ajuste fiscal para conter o crescimento da dívida pública e
43
aumentar a sua capacidade de investimento. O esforço de eficiência administrativa em
busca de superávit das contas públicas tem mostrado resultados nos últimos anos.
Neste intuito, diversas medidas foram tomadas. Dentre elas, destacam-se a maior eficiência
da arrecadação fiscal e o combate a sonegação de impostos através de, por exemplo, do
Programa de Fortalecimento da Gestão Fiscal (PROFFIS) e a adoção de sistemas
informatizados como o Sistema de Informações Gerenciais da Execução Orçamentária
(SIGEO) e Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFEM-SP). Além disso,
outra iniciativa importante foi a criação da Bolsa Eletrônica de Compras. Trata-se de um
sistema informatizado para apuração do melhor preço de materiais e serviços adquiridos
pelo setor público, cujas compras são realizadas através de pregões eletrônicos na Internet;
esse tipo de inovação traz vantagens não apenas para o Estado, através da economia de
recursos, como para os fornecedores e cidadãos, dada a agilidade em que as compras serão
julgadas, trazendo resultados mais rápidos para a sociedade.
Nota-se, através destes exemplos, que o Governo do Estado de São Paulo tem, por meio da
modernização administrativa e do ajuste fiscal, retomado sua capacidade de investir, além
de contribuir para a melhoria da situação fiscal do País. Este tipo de medida vai ao encontro
às práticas da Nova Gestão Pública à medida que torna mais eficiente alocação de recursos
do Estado, gerando benefícios para os cidadãos.
4.2.2. Gerenciamento Intensivo
Gerenciamento intensivo é um método para acelerar a execução e conseqüentemente os
resultados propostos por um conjunto de projetos. Uma das premissas básicas é a
quantidade de projetos a ser gerenciada. Um número reduzido é recomendável para que a
atenção e os esforços sejam concentrados nestes.
Tendo esta premissa como balizador, o Governo selecionou, dentre os projetos em
andamento, aqueles cujos resultados têm maior capacidade de promover o desenvolvimento
econômico, social e ambiental de curto e médio prazos.
Todos estes 47 projetos, ditos estratégicos, possuem características como alinhamento com
as orientações estratégicas do Plano Plurianual e alcance em todas as regiões do Estado.
44
Neste sentido, para que os resultados destes projetos fossem alcançados de forma ágil e
eficiente foi aplicada uma metodologia de gerenciamento intensivo, que possui as seguintes
características:
•
Clara responsabilização pelos resultados – pacto de compromisso com os
resultados com todos os atores envolvidos, incluindo o Governador, secretários e o
gerente do projeto, integrando esforços para o alcance dos resultados;
•
Agilização do processo decisório – desburocratização de diversos processos que
interferem na implantação do projeto, inclusive no que se refere à alocação e
liberação de recursos. Esse processo culminou no Decreto 49.535 que estabelece
condições especiais para os projetos estratégicos;
•
Designação dos gerentes de projetos – especificação de um executivo exclusivo
responsável por “fazer acontecer” os resultados almejados;
•
Fortalecimento do ambiente de cooperação – formação de redes de articulação de
gestores com o objetivo de antecipar, prevenir ou superar as restrições e gargalos
durante a implantação do projeto. Servindo de interlocutor mais ágil com as partes
envolvidas, contando inclusive com o apoio direto do Governador, caso necessário;
•
Monitoramento sistemático, com medição e avaliação de resultados – reuniões
sistemáticas para balanços de resultados com foco em tomar decisões preventivas e
corretivas em tempo hábil; e
•
Informações gerencias em tempo real – implantação de um sistema de
informações gerenciais (SIGESP) para integrar as equipes e acelerar a tomada de
decisões.
Utilizando-se desta metodologia o Governo do Estado de São Paulo vem obtendo
resultados significativos com grande execução orçamentária e superação de diversos
marcos críticos e restrições. Assim tem permitido uma aplicação mais seletiva dos recursos,
melhorando a qualidade dos gastos e gerando resultados mais satisfatórios.
45
4.2.3. Trabalho em Rede
4.2.3.1.Parcerias Público-Privadas
Seguindo os preceitos básicos da Nova Gestão Pública, o Governo do Estado de São Paulo
tomou iniciativas interessantes no sentido de viabilizar alguns projetos que dificilmente
seriam executados a partir, unicamente, da iniciativa pública. Dessa forma, foi criada a lei
11.688, vinculada à Secretaria de Economia e Planejamento, tratando da Regulamentação
das Parcerias Público-Privadas – as PPPs.
Para a viabilização deste modelo de trabalho foi criada a Companhia Paulista de Parceiras
(CPP). O seu objetivo foi o de estabelecer um maior nível de confiança ao empresariado,
dando as garantias necessárias de que o acordo firmado será cumprido.
Neste modelo as empresas executam projetos e são ressarcidas pelo Estado em um prazo
mínimo de 5 e máximo de 35 anos. Com isso, recursos importantes para a viabilização dos
projetos é atraido do setor privado para investir em obras e serviços definidos no Plano
Plurianual.
Para o Governo paulista, o sucesso das concessões rodoviárias e da distribuição de gás
natural criou um ambiente muito favorável para a implementação de novos acordos no
Estado. Exemplo disso foi a nova Rodovia dos Imigrantes que foi implantada em 32 meses,
sem nenhum desembolso de dinheiro público.
Há várias outras obras que ainda podem ser viabilizadas dentro desse modelo. As áreas que
apresentam potencial para projetos de PPP são as da Saúde, do Saneamento, da Educação,
os presídios e o governo eletrônico.
O modelo das PPPs tem se mostrado como mais eficiente e veloz visto que descentraliza
todas as ações das mãos do Estado na condução de suas obras públicas, atendendo mais
rapidamente às necessidades dos cidadãos.
Trata-se, mais uma vez, de uma iniciativa em prol da inserção dos outros setores da
comunidade nas atividades do Governo, com uma participação da iniciativa privada mais
efetiva na gestão pública, seja através da cobrança ou por meio de ações conjuntas e que
trabalhando em parceria tem demonstrado um grande sucesso.
46
4.2.3.2.Organização Social
Ainda no âmbito do Governo do Estado de São Paulo, visando intensificar a execução de
ações para produzir mais resultados, criou-se o mecanismo da Organização Social como
forma de partilhar com a sociedade algumas atividades que o Estado previu que não teria
condições de viabilizar em tempo hábil ou que foi identificada alguma organização com
uma melhor capacidade de execução.
A organização social é caracterizada como uma entidade de interesse social e de utilidade
pública. Trata-se de uma associação civil sem fins lucrativos que possui suas atividades nas
áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação
do meio ambiente, cultura e saúde. A partir do momento em que uma organização assume a
responsabilidade por alguma área, antes alvo do trabalho direto do Estado, esta deixa de
existir, auxiliando para a otimização dos gastos públicos.
No entanto, o Estado ainda tem o controle sobre as atividades. Os recursos para a sua
execução continuam saindo dos cofres públicos e desta forma todos os projetos são
supervisionados por um órgão público que busca controlar, entre outras coisas, a qualidade
dos resultados obtidos. Isso ocorre por meio de um contrato de gestão entre o poder público
e a organização social, prevendo multas, resultados, prestação de contas, processos de
fiscalização etc.
Um exemplo de contrato de gestão nesses moldes foi entre o Governo do Estado e a
Fundação OSESP, que foi qualificada pelo governo como Organização Social da Cultura. A
Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo transformou-se num conjunto de padrão
internacional numa das mais surpreendentes recuperações da música clássica. Após a ação
conjunta do Estado e da Fundação, passou a haver uma preocupação em melhorar a
qualidade dos ensaios, a remuneração dos músicos, a produção dos espetáculos, etc.
Assim, esta forma de parceria entre governo e sociedade mostra-se extremamente
interessante pelo fato de promover serviços públicos de melhor qualidade e integrar a esfera
pública e social na tentativa de suprir as necessidades dos cidadãos.
47
As experiências de São Paulo servem como modelo e inspiração para outros estados de
como a adoção desta forma de gestão pública pode e consegue melhorar de forma
significativa os resultados.
48
5. DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A NOVA GESTÃO PÚBLICA
Apesar das várias experiências citadas no Brasil e no mundo, a Nova Gestão Pública ainda
é muito recente, possuindo, assim, grandes espaços para novos desenvolvimentos e
inovações. O processo de implementação deste novo modelo é lento. A proposta exige uma
mudança na cultura das organizações e isso requer um trabalho árduo e constante.
Todavia este processo não pode nem deve ser descontinuado.
Os fundamentos da Nova Gestão Pública são baseados em um processo de melhoria
contínua, ou seja, levando em consideração as particularidades de cada organização e o
meio em que ela se encontra. Mesmo assim, sempre existirão oportunidades de melhoria do
sistema. Além disso, se mantida a sistemática de planejamento, execução, monitoramento e
finalmente uma reavaliação destes resultados obtidos, a tendência é que o sistema sempre
atenda as necessidades atuais do Governo.
Dessa forma, a gestão pública, especialmente no Brasil, ainda tem importantes desafios
pela frente. Este capítulo apresenta os principais desafios, tendo como base a situação no
campo econômico, social, político e a atual fase de desenvolvimento das instituições
públicas. Eles foram agrupados em cinco itens: Planejamento de Longo Prazo, Rede de
Financiamento, Gestão
Empreendedora, Desenvolvimento
Gerencial e Rede de
Planejamento, Orçamento e Gestão.
5.1. Planejamento de Longo Prazo
O planejamento estratégico de longo prazo é uma das ferramentas mais importantes para a
aplicação de uma Gestão Pública que efetivamente consiga atingir os resultados esperados
pelos cidadãos. Contribui para uma clara definição de onde se deseja chegar e permite que
todos tomem conhecimento dos caminhos que são ou não desejáveis percorrer.
Um planejamento de longo prazo bem feito facilita a definição de projetos estratégicos e
torna a gestão destes mais eficiente. De alguma forma, todas as ações de governo devem
caminhar em direção aos objetivos estratégicos.
49
No estágio atual, um dos desafios mais importantes a serem enfrentados é a coordenação e
o fortalecimento do planejamento setorial de longo prazo. Em algumas áreas, é necessário
ampliar a capacidade técnica de planejamento. Em outras, é preciso reorganizar a função,
definindo atribuições e responsabilidades. O desafio, entretanto vai mais além. Trata-se de
criar mecanismos para integrar planos e políticas setoriais, tendo como referência
comum o território, de forma a reduzir disparidades regionais e sociais. O resultado prático
de um processo dessa natureza pode se traduzir em um portifólio enriquecido de projetos
multisetoriais integrados e sinérgicos que explicitem a estratégia de desenvolvimento em
cada espaço do território nacional.
A realidade contemporânea exige, adicionalmente, que o modelo de planejamento de longo
prazo seja moldado de forma a atender aos princípios da sustentabilidade ampla e da
governança. No primeiro caso, o planejamento deve levar em conta os condicionantes
sociais, econômicos, políticos e ambientais do desenvolvimento. No segundo, a necessidade
de submeter as propostas de governo a um processo amplo de negociação com os poderes
constituídos, instituições públicas e privadas e segmentos representativos da sociedade civil
organizada.
As experiências recentes com o Brasil em Ação, o Plano Plurianual e o Gerenciamento
Intensivo dos Projetos Estratégicos do Governo do estado de São Paulo demonstram a
utilidade de se intensificar o gerenciamento de ações de elevado conteúdo estratégico. O
desafio, neste caso, é aprimorar o processo de seleção de programas ou projetos
estruturantes, para que reflitam efetivamente as prioridades e o compromisso do governo
com a sociedade. É recomendável, também, limitar o número e o valor dos programas e
projetos estratégicos de modo a assegurar a continuidade da sua implementação.
Em um primeiro momento o uso do PPA foi visto por muitos como uma ferramenta
burocrática diminuindo os efeitos desejados quando da sua criação. No entanto, como toda
implementação de uma ferramenta nova, já era esperado que o documento sendo
aprimorado ao longo dos anos, com o ganho de experiência dos seus responsáveis.
50
5.2. Rede de Financiamento
O desafio de encontrar formas inovadoras para financiar o desenvolvimento vem
adquirindo importância crescente nos últimos anos, em decorrência das dificuldades fiscais
do setor público.
A implementabilidade do Plano de Governo, em tais circunstâncias, precisa ser discutida
mais amplamente, com o legislativo e com a sociedade, visando construir consensos sobre
novos mecanismos de financiamento e modelos alternativos de viabilização de
investimentos para ampliar a oferta de serviços de interesse público à sociedade.
Um elemento importante para dar consistência ao Plano Plurianual, que constitui um
desafio para o setor público no Brasil, é a elaboração de uma estratégia de financiamento,
integrada ao Plano, que oriente a modelagem financeira para viabilizar a implementação
dos programas. O conteúdo dessa estratégia teria natureza indicativa, cuidando de apontar,
em linhas gerais, por setor e região, as principais fontes, as parcerias potenciais, os
mecanismos de alavancagem financeira e de mitigação de riscos adequados para cada
situação específica. Serviria, também, para dar foco ao portifólio das agências de crédito e
fomento.
Uma outra linha de ação está associada à evolução recente do conceito de serviço de
interesse público. Cada vez mais, toma corpo a percepção de que a ação pública não é
privilégio exclusivo do Estado. Organizações da sociedade têm demonstrado que podem
prestar serviços públicos de relevante interessante social, mobilizando recursos, articulando
parcerias e produzindo soluções freqüentemente inovadoras. O incremento da
participação do terceiro setor na implementação de programas do governo é uma
alternativa consistente para incorporar ao investimento público a capacidade de
mobilização e de gestão das organizações não-governamentais.
Outro desafio é organizar as oportunidades de investimento em grupos de projetos
sinérgicos, capazes de alavancar o desenvolvimento de um espaço territorial. A
implantação integrada desses investimentos potencializa os seus efeitos, além de reduzir
custos e prazos de maturação. Substituir, portanto, a prática de financiar projetos isolados,
adotando, em seu lugar, a visão de grupos integrados de projetos ou programas de efeito
estruturante, seria um passo importante para melhorar o desempenho e otimizar o uso de
51
recursos escassos, tanto no âmbito do governo como no campo de atuação das agências de
fomento, estaduais, nacionais ou internacionais.
Na mesma linha de raciocínio, investimentos em arranjos produtivos locais, articulados
com projetos de infra-estrutura econômica, são também uma forma de potencializar
resultados, principalmente em regiões deprimidas ou nos espaços de integração territorial
em fase de articulação.
A estruturação de engenharias financeiras mais apropriadas aos projetos estruturantes do
desenvolvimento, com maior oferta de recursos a menores custos, também pode ser
aperfeiçoada com a utilização de instrumentos modernos de mitigação de riscos pelas
agências multilaterais de financiamento.
Numa outra perspectiva, deve-se ter presente a necessidade de fortalecimento dos fundos de
pensão como fonte de recursos de longo prazo para o financiamento da infra-estrutura
econômica. É também importante o estímulo à criação de fundos de previdência
complementar nos estados e municípios, como forma, num primeiro momento, de melhorar
o fluxo de caixa das unidades da federação e, num prazo maior, de gerar recursos adicionais
para o financiamento de longo prazo.
5.3. Gestão Empreendedora
A adoção de programas comuns ao planejamento, ao orçamento e à gestão foi o ponto de
partida do processo de transformação da administrarão burocrática em gestão por
resultados. Diversos outros passos devem ainda ser dados para que o foco da ação de
governo se direcione efetivamente para transformações na sociedade, em lugar de orientarse apenas para produtos e processos.
É fundamental, em primeiro lugar, que os objetivos dos programas espelhem com precisão
os problemas ou oportunidades que devem ser enfrentados para viabilizar uma situação
futura desejada, compatível com uma orientação estratégica, que integre e mobilize as
equipes setoriais. Essa orientação, por sua vez, deve refletir as diretrizes estratégicas e os
macroobjetivos do governo.
52
O fortalecimento das estruturas de planejamento, orçamento e gestão para o desempenho de
novos papéis também merece destaque. Numa perspectiva de gestão por resultados, é
recomendável que se dê ênfase, nessas áreas, à coordenação do planejamento estratégico, à
alocação estratégica de recursos e à gestão de um processo contínuo de evolução
organizacional que tenha por objetivo integrar a gestão por programas às estruturas formais,
fluxos de informação e processos decisórios da organização.
É extremamente desejável, ainda, que todos os eventos do ciclo de gestão do governo
estejam referenciados diretamente aos programas e seus resultados. O objetivo é assegurar
a convergência dos meios na direção dos resultados esperados na sociedade, com o
programa atuando como elemento integrador desse processo, ao estabelecer uma linguagem
comum para as atividades de elaboração, revisão e avaliação do Plano Plurianual, definição
de prioridades e metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, elaboração dos Orçamentos,
programação orçamentária e financeira, programação plurianual físico-financeira, auditoria
interna e externa.
Outro aspecto relevante é a apropriação de custos. Atualmente, os principais gastos
administrativos da máquina de governo não estão relacionados aos programas para cujos
resultados contribuem. É o caso, principalmente, das despesas de pessoal. A adequada
apropriação desses custos, direcionando-os diretamente a resultados, será um passo
importante para consolidar o programa como unidade de gestão.
A transparência para a sociedade e a instrumentalização do controle social são
contribuições importantes do modelo de gestão por programa. Essas conquistas podem ser
ampliadas com a utilização mais intensiva do programa e seus resultados como
instrumentos de comunicação do governo com a sociedade. Devido a essas características
torna-se necessário aprofundar a otimização de custos e resultados. Além disso, por suas
características de clareza e transparência, o programa se transforma na referência ideal para
a discussão pública das propostas de governo e a explicitação dos compromissos assumidos
com o cidadão.
5.4. Desenvolvimento Gerencial
O eixo principal das mudanças em curso na gestão pública é o desenvolvimento gerencial e
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a capacitação do servidor. Trata-se de elevar a capacidade de resposta do servidor em um
ambiente de crescente complexidade e promover uma mudança comportamental, com o
objetivo de transformar a atitude burocrática em postura empreendedora.
O trabalho público hoje está muito distante do que o mercado oferece para os profissionais
qualificados. Com baixo prestígio, salários abaixo da média (para profissionais de alto
escalão) e pouca liberdade para realizar o seu trabalho é verificada uma “fuga de cérebros”
e conseqüente desmantelamento da estrutura de conhecimento das instituições públicas.
Um processo de treinamento em massa nos conceitos de planejamento, orçamento e gestão,
com foco em resultados, é recomendável para promover um salto de qualidade em todos os
âmbitos da gestão pública. Recrutar e formar, de modo contínuo, novos servidores das
carreiras de planejamento, orçamento, gestão, finanças e controle, do governo federal, dos
estados e município, é um caminho consistente para aperfeiçoar a gestão pública e atrair
talentos para o serviço público no Brasil.
5.5. Integração de Planejamento, Orçamento e Gestão
O planejamento governamental tende a adotar mecanismos flexíveis de atuação em rede,
para articular e coordenar um grande número de agentes, públicos e privados, envolvidos
com a oferta de bens e serviços públicos à sociedade, em função da amplitude e diversidade
da sua área de abrangência, assim como pela necessidade de adaptação constante a um
ambiente em contínua transformação.
Um desafio importante a ser enfrentado é, depois da gestão estar orientada para resultados,
o orçamento se tornar mais flexível e também ser orientado para os resultados. Na
prática significa ter uma maior liberdade na alocação de recursos de acordo com os
resultados apresentados durante a realização do projeto, servindo de estímulo ao alcance
das metas fixadas.
A consolidação dessa rede passa pelo revigoramento dos sistemas de planejamento,
orçamento e gestão. A proposta é que essas estruturas sejam organizadas e capacitadas para
o exercício de novas funções, assumindo um papel mais estratégico na coordenação do
planejamento setorial.
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A articulação entre os entes federativos precisa ser expandida, para alimentar a eficácia e a
eficiência das políticas públicas, reduzindo sobreposições e potencializando sinergias. O
sucesso de qualquer iniciativa nessa direção depende, porém, da modernização dos
sistemas de planejamento, orçamento e gestão. Para isso, é recomendável um esforço
concentrado de capacitação, fortalecimento institucional e informatização.
Um dos principais entraves à modernização da gestão governamental, entretanto, é a
insuficiência quantitativa e qualitativa de informações gerenciais. Por falta de sistemas e
métodos adequados, os gerentes nem sempre conseguem obter e consolidar informações
sobre resultados e desempenho físico dos programas sob sua responsabilidade. Essas
dificuldades se multiplicam à medida que ações vão sendo descentralizadas para estados e
municípios
No caso do Governo de São Paulo, o SIGESP cumpre em parte este papel. Porém, é
necessário intensificar a obtenção de informações gerenciais bem como expandir esta
demanda para outros projetos que não compõe a carteira dos projetos estratégicos.
Na falta de informações confiáveis e consistentes para subsidiar a decisão, o gerenciamento
e a gestão estratégica perdem foco e rapidez. É indispensável, portanto, que o governo
prossiga em seus esforços de implementar e integrar sistemas de informações para apoiar o
gerenciamento dos programas, subsidiar a gestão setorial e viabilizar a gestão estratégica
do plano. Com isso, seria possível melhorar a qualidade das decisões e, consequentemente,
o desempenho da gestão pública.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A revitalização da administração pública passa, necessariamente, por um processo de
amadurecimento político e social, no qual a participação da sociedade, a transparência e a
ética são desafios que farão parte da agenda política dos próximos anos, pois só assim as
propostas de reformas poderão contribuir para a construção da cidadania.
A Nova Gestão Pública vem como resposta aos anseios da sociedade para uma
administração comparada as mais eficientes do modelo de mercado, voltada para a
obtenção dos resultados esperados pelos cidadãos, agora não mais meros espectadores, mas
atores de modificação e construção da sociedade almejada.
O modelo proposto deve ser adaptado para cada caso, assim como é verificada a diferença
entre os países que já adotam este modelo, porém os princípios devem se manter os
mesmos. A postura frente aos novos desafios também deve ser modificada, passando para
uma forma pró-ativa de resolver os problemas, atento a percepção de que o cidadão é o seu
público alvo e que atender aos seus anseios é a principal função do servidor.
O trabalho em rede deve auxiliar para que as respostas às demandas sejam mais rápidas e
com qualidade. A troca de informações entre as organizações deve contribuir para a gestão
do conhecimento e coerência estratégica de todo o projeto nacional.
A necessidade de uma evolução do sistema de gestão dos organismos públicos brasileiros é
latente. A Nova Gestão Pública segue as tendências mundiais e onde está sendo implantada
tem obtido êxitos rápidos. Mas o seu verdadeiro efeito será a longo prazo. Espera-se
daqueles que evoluírem um grande desenvolvimento e, para os outros, as “amarras
burocráticas”, que certamente deverá dificultarão que os resultados esperados sejam
atingidos.
Cabe então, agora, a governos como os do Brasil, intensa dedicação para que as mudanças
necessárias ocorram e, desta forma, que o processo de modernização da gestão pública seja
de fato uma conquista de todos os brasileiros.
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6. LEITURAS COMPLEMENTARES
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma
da administração pública à luz da experiência internacional recente.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. “A Reforma do Aparelho do Estado e a
Constituição de 1988.
GOMES, Marcelo Barros. Políticas de gestão pública e controle: desafios e implementação.
LEVY, Evelyn e Drago, Pedro Aníbal (organizadores). Gestão Pública no Brasil
Contemporâneo.
MARINI, Caio. Gestão Pública
MARTINS, Luciano. Reforma da Administração Pública e Cultura Política no
Brasil: Uma Visão Geral.
MOORE, Mark H. Criando Valor Público.
NADER, Rosa Maria. A avaliação como ferramenta para uma gestão pública orientada para
resultados.
OSBORNE, David. Reinventando o Governo.
Revista do Serviço Público – Ano 47, Volume 120, Número 3 – Set – Dez 1996
RIBEIRO, Sheila Maria Reis. Reforma do aparelho de Estado no Brasil: uma comparação
entre as propostas dos anos 60 e 90.
TROSA, Sylvie. Gestão Pública por resultados.
www.abrasil.gov.br
www.direitodoestado.com.br
www.enap.gov.br
www.planobrasil.gov.br
www.revista.fundap.sp.gov.br
www.saopaulo.sp.gov.br
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