POLÍTICAS PÚBLICAS GOVERNAMENTAIS

POLÍTICAS PÚBLICAS GOVERNAMENTAIS COMO MEIO DE
AUXÍLIO PARA A MELHORIA DA REFORMA AGRÁRIA NO
BRASIL
Juliana Adono da Silva30
UFMS
Larissa Mascaro Gomes da Silva de Castro31
UFMS E UFPA
RESUMO: A partir da análise histórica da situação da Reforma Agrária no Brasil, o
presente artigo pretende aferir a efetividade de políticas públicas governamentais. Serão
analisados os seguintes aspectos: se o princípio da função social da propriedade cumpre
o seu papel de forma adequada, se as hipóteses constitucionais de desapropriação
contemplam as necessidades dos cidadãos e da manutenção do bem-estar social, bem
como se a Reforma Agrária tem eficácia no país e produz justiça social. Ademais, o
presente trabalho faz apontamentos em relação à importância do Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) nesse processo, como mecanismo de pressão,
por melhor distribuição de terras no Brasil.
PALAVRAS-CHAVE: Reforma Agrária; políticas públicas governamentais; justiça
social; função social da propriedade; MST.
Introdução
O presente artigo pretende, pela perspectiva da evolução histórica-legislativa e da
implementação de políticas governamentais, analisar a reforma agrária no Brasil, que é
entendida, de acordo com o art. 1º, § 1º, da Lei 4.504/64, como a modificação do regime
de posse e uso de uma região, para atender a justiça social e a produtividade, visando a
melhor distribuição da terra.
Para tanto, primeiramente, analisa o contexto histórico da Reforma Agrária no Brasil,
através da metodologia cronológica, com apontamentos e informações que remontam à
colonização europeia, desde 1500 até os dias atuais.
Demonstrados e analisados a história e o contexto atual da questão agrária, no que diz
respeito aos programas de reforma agrária no país, o presente trabalho elucida algumas
das políticas públicas governamentais implantadas e sua efetividade na distribuição de
terras de forma justa e igualitária, nos termos da Constituição Federal.
A seguir, são estudados conceitos bibliográficos e legislativos sobre a função social da
propriedade, correlacionando-os às hipóteses constitucionais de desapropriação. Buscase, nesse sentido, destacar a desapropriação constitucional para fins de reforma agrária
30
Autora do trabalho. Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul – Campus
de Três Lagoas – UFMS/CPTL. E-mail: [email protected].
31
Orientadora do trabalho. Doutoranda em Direito pela Universidade Federal do Pará - UFPA Mestre em
Direito, especialista em Direito Empresarial e Bacharel em Direito, todos pelo Centro Universitário
Eurípides de Marília – UNIVEM. Docente do Curso de Direito do Campus de Três Lagoas da
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul – CPTL/UFMS. E-mail: [email protected]
no Brasil como uma medida jurídica que reconhece a importância da função social da
propriedade para o desenvolvimento dos cidadãos, individual e coletivamente, para uma
sociedade de forma justa e igualitária, mas que na prática encontra inúmeros obstáculos
em razão da visão privada que ainda permeia a interpretação do direito e dos indivíduos.
Também são estudados o histórico e conceitos fundamentais da Reforma Agrária,
pretendendo o presente trabalho elucidar se as políticas públicas governamentais de
Reforma Agrária no Brasil são eficazes e se produzem, como resultado e finalidade, a
justiça social, através da distribuição justa e igualitária que possibilita a democratização
do acesso à terra no Brasil, como também sua manutenção.
Procura também informar a importância do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra nesse processo, como um mecanismo de pressão, para que o Poder Executivo
cumpra as normas jurídicas e os objetivos do Estado brasileiro.
Análise histórica da situação da Reforma Agrária no Brasil
De acordo com o art. 1º, §1º do Estatuto da Terra, entende-se por Reforma Agrária o
conjunto de medidas que buscam pela promoção e melhor distribuição de terras, pelas
modificações do regime de sua posse e de seu uso, com a finalidade de atender aos
princípios de justiça social e ao aumento de produtividade.
A Reforma Agrária é também um direito constitucional, inserido nos artigos 184 e 185
de nossa Constituição Federal (CF/88). Para entender a Reforma Agrária, é necessário
previamente o conhecimento de seu contexto histórico no Brasil. Para tanto, é
importante que se compreenda a questão agrária desde as suas raízes, enfocando à
história e à gênese do direito à Reforma Agrária.
A questão agrária no Brasil remonta ao seu nascimento, o qual se deu da expansão
territorial e da exploração capitalista da sociedade europeia. Tal expansão não ignorou a
ocupação territorial já existente anteriormente à chegada da etnia europeia (VILLARES,
2013, p. 95).
A dinâmica da ocupação europeia foi talhada no começo de modo não hegemônico,
porém usando ligações com povos indígenas para dar início à apropriação territorial e à
extração dos recursos naturais que explicavam a empresa mercantil (VILLARES, 2013,
p.95).
Dessa forma, a expansão, primeiramente, realizou-se com a ligação com certos povos
indígenas, em franca contraposição a outros considerados mais arredios ou cuja
ocupação era mais organizada, posteriormente sua realização se deu com a importação
de contingentes populacionais que se sobrepuseram a eles (VILLARES, 2013, p. 95).
Nesse sentido, pode-se afirmar que o nascimento da luta pela terra no Brasil se deu no
mesmo momento em que os portugueses iniciaram no país um verdadeiro caso de
invasão, ou seja, apropriaram-se do território brasileiro, através da colonização de
exploração, cujo objetivo era retirar da Colônia tudo o que ela pudesse oferecer
(MORISSAWA, 2001, p. 58).
Assim, a desigualdade social e a concentração fundiária têm marcado a história social
do Brasil e têm suas origens desde o processo de colonização portuguesa, que instaurou
o regime de sesmarias (vigente em Portugal e trazido para o Brasil), no qual o direito de
posse era do agricultor e o domínio das terras pertencia ao rei (ou ao Estado)
(MIRALHA, 2006, p.152).
O modelo colonial no Brasil foi constituído por três componentes fundamentais na
organização social, a saber: a grande propriedade fundiária, a monocultura de
exportação e o trabalho escravo (MIRALHA, 2006, p. 152).
Desde o início da colonização do Brasil, a terra esteve controlada pelos donos do poder
do Estado, tendo tal tradição se consolidado como meio de dominação no Brasil e na
República (LAUREANO; MOREIRA, 2009, p. 15).
A terra passou a ser, desde então, um instrumento que possibilita a dominação do
opressor sobre o oprimido, pois a concessão de terras pelo império ou pelo Estado,
sempre se deu de forma a privilegiar poucos, não havendo a distribuição de maneira
justa e igualitariamente oportunizada, razão dos latifúndios brasileiros.
Portanto, em relação ao período colonial, desde 1500, a concentração fundiária é
questão evidente na trajetória brasileira, o que se justifica desde a exploração de matéria
prima durante o período colonial para o mercado externo, os ciclos agrícolas da canade-açúcar e do café, como as lutas de resistências como Quilombos, Canudos e Ligas
Camponesas (LAHNI; COELHO; PEREIRA, 2009, p. 180).
De acordo com Florestan Fernandes (2006), a superação do modelo colonial, ocorrido
na queda do Antigo Regime, apresentou um caráter dual: de um lado, a característica
revolucionária dos processos de independência dos países latino-americanos, e do outro
o não rompimento com o modelo agroexportador inserido em certa divisão internacional
do trabalho capitaneada pela Inglaterra.
O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária informa em seu site oficial, que
no ano da independência do Brasil, em 1822, os conflitos de terra passaram a envolver
proprietários e grileiros apoiados por bandos armados, e que apenas em 1850 houve
tentativa do Império de ordenar o campo ao editar a Lei das Terras. Cabendo destaque a
um dos dispositivos que proibiu a ocupação de áreas públicas e determinou a aquisição
de terras apenas mediante pagamento em dinheiro. Ainda é elucidado que em 1889, com
a instauração da República, o poder político permaneceu concentrado nas mãos dos
latifundiários, sendo que, apenas no final dos anos 50 e início dos anos 60, com o
processo de industrialização do País, a questão agrária passou a ser objeto de debates
sociais (INCRA).
Assim, nos anos 50 e 60 do século XX, foi criada a Confederação dos Trabalhadores da
Agricultura (Contag), e o governo de João Goulart iniciou um processo de Reforma
Agrária, ao criar a SUPRA. Contudo, a violência do golpe militar de 1964 delimitou o
anseio de liberdade do morador sujeito dos latifúndios armados do Nordeste brasileiro e
de muitos camponeses sem terra que eram gerados pela crise do café e pelo começo do
processo de industrialização do País. Os militares extinguiram a SUPRA e geraram o
Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), porém, nunca realizaram a reforma
agrária, mesmo depois da promulgação do Estatuto da Terra, em novembro de 1964
(OLIVEIRA, 2001, p. 190).
Em 1970, década marcada pelo aspecto socioeconômico das transformações que a
agricultura brasileira sofreu (STEDILE, FERNANDES, 1999, p. 15), o Decreto nº 1.110
criou o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, produto da fusão entre o
Instituto Brasileiro de Reforma Agrária e o Instituto Nacional de Desenvolvimento
Agrário. Entretanto, tal período foi marcado por um processo de desenvolvimento
capitalista na agricultura brasileira, que modernizou e mecanizou a lavoura brasileira
(INCRA).
Em relação à criação do INCRA, aponta Célia Regina Pirolo dos Reis:
“A história da criação e atuação do INCRA pode ser dividida em três períodos distintos. O
primeiro vai de sua fundação como autarquia ao fim do governo militar (1970-1984). O segundo
vai da Nova República ao governo Itamar Franco (1985-1994). O terceiro começa no primeiro
mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso até os dias atuais. Nos seus trinta anos de
existência, as ações do INCRA podem ser assim resumidas: - De 1970 a 1984, segundo relatório
fornecido pelo INCRA (2000:24.5) foram cadastrados 75.000 adquirentes de terras nos projetos
de colonização. Foram criados 187 projetos de colonização, com área total de 9,927 milhões de
hectares, abrangendo tantos os projetos de colonização oficial como os particulares. Foram
assentados 166.189 famílias construídas 178 escolas em 127 projetos e 72 unidades de saúde em
22 projetos e de colonização do INCRA, PROTERRA e Convênios. Foram construídas 1.043,5
quilômetros de estradas e 11,5 quilômetros de abertura de ruas. - De 1985 a 1994, foram criados
804 projetos de assentamento, numa área de 7.831.531 hectares. A partir de 1985, pelo Decreto
nº 91.766/85, foi aprovado o Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA, 1985-1989). A
reforma agrária passou a ser uma das prioridades absolutas no contexto de desenvolvimento do
país, visando atender à população de baixa renda”.
Com a instituição do PNRA, e sua finalidade de destinação de 43 milhões de hectares
para o assentamento de 1,4 milhão de famílias até 1989, foi criado o Ministério
Extraordinário para o Desenvolvimento e a Reforma Agrária (Mirad), porém quatro
anos não se obteve resultado, muito menos justiça social, de acordo com os dados
disponibilizados pelo Incra, quatro anos depois os números alcançados eram os
seguintes: 82.689 famílias assentadas em pouco menos de 4,5 milhões de hectares,
situação essa que resultou na extinção do Incra em 1987, e na do próprio Mirad, em
1989 (INCRA).
Dessa forma, os ruralistas obtiveram êxito ao incluir na Constituição o caráter
insuscetível de desapropriação da propriedade produtiva e transferir para a legislação
complementar a fixação das normas para o cumprimento dos requisitos referentes à sua
função social da terra (OLIVEIRA, 2007, p. 129).
Com isso, o governo Sarney praticamente congelou o I PNRA. Primeiramente, por meio
da Medida Provisória n 29, de 15 05 1989, extinguiu o cargo de ministro de Estado da
Reforma Agrária e do Desenvolvimento Agrário, e transferiu as responsabilidades do
MIRAD para o Ministério da Agricultura. Após o feito, pela Lei nº 7.739, de
20 03 1989, extinguiu igualmente o MIRAD e recriou o INCRA, por meio do Decreto
nº 97.886, de 26 06 1989, vinculado ao Ministério da Agricultura (OLIVEIRA, 2007,
p. 129).
A questão foi vinculada de modo direto à Presidência da República com a criação do
Ministério Extraordinário de Política Fundiária, em 1996, ao qual de forma imediata se
incorporou o Incra. E, por fim, em 2000, o Decreto nº 3.338 criou o Ministério do
Desenvolvimento Agrária (MDA), órgão ao qual o Incra está vinculado hoje (INCRA).
Assim, em relação à história da Reforma Agrária no Brasil e às suas raízes, conclui-se
que tal processo desenvolveu-se em cinco momentos: a começar no contexto do modelo
de desenvolvimento agropecuário do regime militar, seguindo com o início da nova
República, a passar pelos governos Collor/Itamar, posteriormente num momento
relacionado ao projeto neoliberal dos mandatos de FHC e, por fim, no governo de Lula,
que, segundo o Professor Titular de Geografia Agrária da USP Ariovaldo Umbelino
(2011), numa entrevista concedida à página do MST, não obteve êxito ao valorizar o
agronegócio e adotar uma espécie de política de contra-Reforma Agrária e de
legalização da grilagem de terras.
Visto o histórico da instituição da Reforma Agrária no Brasil como um direito
constitucional, o presente artigo passa a demonstrar e analisar a função social da
propriedade.
O princípio da função social da propriedade
Para entender o direito constitucional à reforma agrária, é necessário, a princípio, que se
faça um breve apontamento ao princípio da função social da propriedade estabelecido
na Constituição Federal de 1988 como um dever do proprietário de determinados bens.
Entende-se por função social da propriedade o elemento central do Direito Agrário, que
torna o imóvel um bem de produção de alimentos de matéria-prima (CASSETARI,
2015, p. 9).
O termo “função social da propriedade” foi mencionado de modo explícito, pela
primeira vez, no Estatuto da Terra. Já as suas raízes no mundo remontam à Constituição
mexicana de 1917 e à Constituição alemã de Weimar em 1919 (CASSETTARI, 2015, p.
9).
Em relação ao ordenamento jurídico brasileiro, a expressão “função social da
propriedade” foi apresentada, pela primeira vez, no artigo 157, inciso II, da Constituição
Federal de 1967. Antes disso, na carta de 1946, somente era mencionado o termo “bemestar social”, estabelecendo o art. 147 que: “o uso da propriedade será condicionado ao
bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no artigo 141, § 16,
promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos”
(SCHMEISCKE; WALTER, 2014, p. 21).
Com a Constituição Federal de 1988, em seu título destinado aos direitos e garantias
fundamentais, especificamente no artigo 5º, inciso XXII, foi garantido o direito de
propriedade. Tal dispositivo condiciona o uso da propriedade privada, de forma com
que a mesma deve observar e cumprir a sua função social. Desse modo, conclui-se que
o direito à propriedade é relativo e condicionado (SCHMEISKE; WALTER, p. 21).
Além disso, o Código Civil estabelece em seu artigo 1.228, § 1º, que: “O direito de
propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e
sociais e de modo que sejam preservados de conformidade com o estabelecido em lei
especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio
histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”.
O artigo 186 da Constituição Federal de 1988 estabelece que “a função social é
cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus
de exigência estabelecidos em lei, ao seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e
adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do
meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores”.
Diante desse panorama, conclui-se que a ordem jurídica brasileira estabelece que o bem
deve ser utilizado de forma adequada, e não ser mero objeto para suprir os interesses do
proprietário. Portanto, se verificado que não há cumprimento ao princípio da função
social da propriedade, o Estado tem legitimidade de atuar nesse sentido, para que a
determinação constitucional seja efetivada (SCHMEISKE; WALTER, p. 22).
Não havendo observância e efetividade ao princípio da função social da propriedade, o
Estado deve seguir e obedecer às hipóteses constitucionais de desapropriação, para que
a função social da terra seja cumprida de acordo com as determinações legais.
Hipóteses constitucionais de desapropriação
A fim de fazer com que os interesses coletivos prevaleçam sobre os interesses
individuais, o Estado deve intervir na propriedade privada que não atenda à sua função
social. Nesse mesmo sentido, haverá a possibilidade de o ente estatal intervir na
propriedade particular para restringir a utilização do bem, em busca da defesa do
interesse público, seja por intermédio de servidão administrativa, requisição, ocupação
temporária, limitação administrativa, tombamento ou desapropriação (SCHMEISKE;
WALTER, p. 22).
De acordo com Hely Lopes Meirelles, compreende-se por desapropriação “a
transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau
inferior para o superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou
necessidade pública, ou ainda por interesse social, mediante prévia e justa indenização
em dinheiro (art. 5º, XXXIV, CF), salvo as exceções constitucionais de pagamento em
títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso
de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (art. 182, § 4º, III, CF), e de
pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de reforma agrária, por interesse social
(art. 184, CF)” (NOBRE JÚNIOR, 1993, p. 78).
A Constituição Federal denomina como desapropriação por interesse social para fins de
reforma agrária pois, tradicionalmente, tem origem na desapropriação por interesse
pública ou necessidade pública (CASSETTARI, 2015, p. 71).
Dessa forma, a desapropriação atende à necessidade pública e ao interesse social,
contudo, para que se efetive de acordo com a Constituição Federal, deve haver prévia e
justa indenização em dinheiro, exceto em casos determinados pelos art. 182, § 4º, III e
art. 184 da CF.
Assim, parte-se do princípio genérico de que é legítima a intervenção do Estado na
esfera das relações dominiais privadas, quando não efetivada a função social da
propriedade. A cominação, como sanção constitucional, contra o descumprimento ao
princípio da função social da propriedade, é a desapropriação a fim de implantar a
reforma agrária (NEVES, 2013, p. 243).
Portanto, a propriedade rural que não cumprir a sua função social está sujeita à
desapropriação para fins de reforma agrária, ou seja, impõe uma sanção para o não
cumprimento da função social (CASSETTARI, 2015, p. 71).
A Lei n. 8.629, em seu art. 2º, submete os imóveis que não cumprem a sua função social
para a seleção à reforma agrária: “A propriedade rural que não cumprir a função
prevista no art. 9 é passível de desapropriação, nos termos desta lei, respeitados os
dispositivos constitucionais” (NEVES, 2013, p. 244).
Assim, de acordo com o art. 2º da Lei n. 8.629, que dispõe sobre a regulamentação dos
dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título
VII, da Constituição Federal, não cumprida a sua função social, o imóvel pode ser
desapropriado constitucionalmente.
No §1º do art. 2º, é ratificada a destinação de tais imóveis para a implantação da
reforma agrária: “Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de
reforma, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social” (NEVES, 2013, p.
244).
Nesse sentido, quanto à competência de desapropriar, a competência material é da
União, que tem a obrigação de cuidar deste setor público, e operada pelo INCRA
(Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária). A competência administrativa,
por sua vez, pertence ao INCRA, que é autarquia federal criada para a promoção da
reforma (CASSETTARI, 2015, p. 76).
Além disso, o STJ entende que a União tem exclusividade quanto à competência
material, não havendo a possibilidade dos Estados promoverem esse tipo de
desapropriação. E, por fim, a competência jurisdicional é da Justiça Federal, nos termos
Apenas os imóveis rurais que não estejam cumprindo a função social da propriedade são
atingidos pela desapropriação para fins de reforma agrária, segundo o estabelecido pelo
artigo 184 da Constituição Federal de 1988 (NEVES, 2013, p. 245).
A desapropriação para fins de reforma agrária, dessa forma, se aplica somente a
determinados imóveis rurais que violem o princípio da função social da propriedade,
com fundamentação legal no art. 184 da CF.
Se a propriedade rural, em último caso, for “desnecessária” ao seu dono, não
desenvolvendo ele o aproveitamento, torna-se passível à desapropriação para fins de
reforma agrária. O princípio da função social para fins de desapropriação tem caráter
preponderante. A função social é realizada de acordo com o art. 186 da Constituição,
enquanto o art. 184 do mesmo texto legal é explícito ao tornar relevante tal função
(NEVES, 2013, p. 246).
Desse modo, não cumprido algum dos requisitos disciplinados pelo art. 186 da CF, não
há função social da propriedade e, consequentemente, há legalidade em desapropriar
para fins de reforma agrária.
Portanto, não havendo cumprimento ao princípio da função social da propriedade, o
Estado tem legitimidade de reagir legalmente através das hipóteses de desapropriação
estabelecidas pela Constituição Federal.
Políticas Públicas de Reforma Agrária no Brasil e a produção de justiça social
Para que melhore e ganhe efetividade a Reforma Agrária no Brasil, ao passo que
produza, igualmente, justiça social, através da propriedade produtiva (a propriedade que
exerce e cumpre a sua função social) e da distribuição justa de terras (em busca pela
erradicação da pobreza e das desigualdades socioeconômicas no campo e na cidade),
torna-se essencial a implementação de políticas públicas governamentais.
Desde 1980, tem sido promovida pelo Estado brasileiro uma política de assentamentos
em várias regiões do país. Simultaneamente, promove-se um novo modo de inclusão
social, seja ela forçada ou não. Por meio de programas de assentamentos, como a
criação na década de 1970 do INCRA, o qual obteve função muito evidente entre as
políticas públicas direcionadas pelo Estado aos assentamentos. Ademais, para que
houvesse maior eficácia de desenvolvimento nos assentamentos e no meio rural, foi
realizada a criação em 1997 do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF), o qual tinha a pretensão de desenvolvimento de programas de
incentivo à agricultura familiar, visto que as terras distribuídas às famílias eram de
pequenas propriedades e não haveria a possibilidade de promoção da agricultura
convencional, pois deixaria de ter um fundo social e passaria a ter um fundo mais
econômico (PAIM; DALL’IGNA, p. 7).
Dessa forma, governo federal busca, por meio de políticas públicas, formas mais
céleres e com maior eficácia de garantia à desapropriação das terras ocupadas por
assentados enfrentando dificuldades, por conta, muitas vezes, dos proprietários que
pediam preços exorbitantes de suas terras e do próprio sistema jurídico do país (PAIM;
DALL’IGNA, p. 7).
Atualmente, o PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar é o único programa de crédito para a agricultura familiar. Foi criado como
apoio ao desenvolvimento rural, se propondo a fortalecer a agricultura familiar através
de assistência técnica, seguro agrícola, comercialização e concedendo crédito rural
produtivo às famílias agricultoras, suas associações e cooperativas. Apesar de sua
ampliação e de seu desenvolvimento no governo Lula, resultou por não ter este alcance
por deficiências técnicas, administrativas e de programas (SOUZA FILHO, 2008, p. 72)
O PRONAF surgiu numa época em que o elevado custo e a escassez de crédito eram
apontados como os problemas principais enfrentados pelos agricultores, em particular
os familiares. Depois de 10 anos de execução, fica claro que o programa se estendeu de
modo considerável por todo o território nacional, ampliou o montante financiado,
desenvolveu programas especiais para atender diversas categorias, assumiu a assistência
técnica e reforçou a infraestrutura tanto dos próprios agricultores como dos municípios
em que se encontra (GUANZIROLI, 2007, p. 302).
Abramovay e Veiga (1999) realizaram um dos primeiros trabalhos de avaliação do
PRONAF, e concluíram que, embora existam problemas de implantação, especialmente
em relação à seleção dos municípios, o PRONAF desencadeou um inédito e frutífero
processo de discussão local sobre os rumos do desenvolvimento rural que poderiam
engendrar o fortalecimento da agricultura familiar.
A Fundação de Economia de Campinas (FECAMP) (2002) realizou um estudo com
pesquisa de campo em 21 municípios e oito estados brasileiros, que demonstrou a
extensão da pobreza nas localidades estudadas e que a mesma associa-se especialmente
à sua localização geográfica e não às variáveis relativas à pluriatividade ou ao crédito do
PRONAF. No entanto, o crédito do PRONAF mostrou-se fortemente associado ao nível
tecnológico e à produtividade agrícola.
Ademais, o IPEA avaliou, também, o PRONAF, e identificou problemas e avanços do
Programa, sugerindo mudanças específicas nos grupos de agricultores beneficiados
(FERREIRA e GARCIA, 2002).
Para que seja implementada uma política pública de reforma agrária eficaz, são
necessários, primeiramente, um projeto de colonização ou de reforma agrária, a criação
de condições de produção e de comercialização dos produtos, de modo a garantir
qualidade da terra e do escoamento da produção (SOUZA FILHO, 2008, p. 74).
Com condições de produção efetivas, a lógica do assentamento deve ser fundamentada
na coletividade, de forma a promover a formação técnica e individual dos assentados e
beneficiar o associativismo, principalmente através de cooperativas. Assim, os
financiamentos têm de privilegiar a formação dos coletivos, de preferência com o
fortalecimento das cooperativas (SOUZA FILHO, 2008, p. 74).
A concepção e execução do Pronaf contemplam a participação de organizações dos
agricultores. Tais modificações expressam uma nova visão do significado e da função
da agricultura familiar no Brasil, sobretudo para o desenvolvimento sustentável
(GEHLEN, 2004, p. 99).
É mais que necessário que se criem programas regionais e locais para a melhoria das
condições de produção da região ou do local. Tais programas devem estabelecer-se com
as cooperativas e associações de agricultores, buscando pela diversificação e pela
produção de alimentos (SOUZA FILHO, 2008, p. 74).
Portanto, para que o direito à Reforma Agrária ganhe efetividade no Brasil, mais do que
o PRONAF, é necessária a criação de programas regionais e locais, que observem as
características geográficas/locais de cada lote de reforma agrária, a fim de garantir
melhores condições de produção, e consequentemente, que se cumpra a função social da
propriedade rural em conjunto com a garantia e a produção da justiça social.
Dessa forma, para que tais políticas públicas ganhem efetividade e “saiam do papel”, e
para que exista justiça social fundamentada na reforma agrária que gera a distribuição
justa de terras com produtividade, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
(MST) tem imperiosa importância, ao pressionar os órgãos competentes para que
cumpram os seus papéis e haja justiça no campo e na cidade. Assim, o presente trabalho
abordará a importância do MST como mecanismo de pressão nesse processo, a seguir.
A importância do MST como mecanismo de pressão
O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) tem muita importância e
visibilidade nos debates sobre a reforma agrária, as lutas sociais e o papel político dos
setores sociais com interesse na modificação do padrão de propriedade da terra no
Brasil (NAVARRO, 1997, p. 86).
De acordo com o economista e ativista social brasileiro João Pedro Stédile (2002), o
MST constitui um agrupamento particular no seio desse amplo arco de correntes
favoráveis à reforma agrária. Os seus dirigentes lutam, antes de tudo, por uma revolução
socialista no Brasil (SABOURIN, 2008, p. 14).
José de Souza Martins, em sua obra “O sujeito oculto: ordem e transgressão na reforma
agrária” (2003) considera que, no Brasil, uma aliança entre o capital e o trabalho contra
uma renda fundiária – “mesmo de irracional, inclusive do ponto de vista do
desenvolvimento do capitalismo” – sempre foi impossível. Ao contrário, a herança
escravista e a tentação de perpetuá-la concretizaram uma aliança entre o capital e a
propriedade da terra. A mais importante finalidade de uma reforma agrária distributiva
seria o de reduzir as relações de trabalho ligadas à concentração fundiária e ressocializar
as populações deixadas à margem do desenvolvimento econômico e social
(SABOURIN, 2008, pp. 165-166).
Atualmente, numa nova conjuntura, o MST compreende que o início da reforma agrária
deve ocorrer com a democratização da propriedade de terra. No entanto, é necessário
que se organize diferentemente a produção de alimentos, a agroecologia, através da qual
as técnicas agrícolas assentem-se na observância ao respeito ao ambiente e preservem a
saúde dos trabalhadores e consumidores, com prioridade da produção para o mercado
interno, em conjunto com um modelo econômico que distribua renda (LAUREANO;
MOREIRA; 2009, p. 28).
Para João Pedro Stedile, os objetivos do MST referem-se à luta pela erradicação da
pobreza e das desigualdades sociais. Para que sejam alcançados os objetivos
supracitados, é preciso, primeiramente, começar pela distribuição da propriedade da
terra no meio rural. E, assim sendo, através da democratização da terra, criam-se
condições para que as pessoas saiam da linha da pobreza e para que se acabem as
desigualdades sociais (STEDILE; FERNANDES, 1999, p. 161).
A reforma agrária pode ser compreendida como um meio para que a justiça social ganhe
efetividade e para que a soberania popular seja adquirida. Além disso, o MST tem
extrema importância ao pressionar o Governo e os órgãos responsáveis pela reforma
agrária, ao mesmo passo em que carrega uma grande bandeira, atualmente, carregada
por milhares de militantes, com o sonho de “partilhar terra, ter justiça social e soberania
popular” (LAUREANO; MOREIRA; 2009, p. 28).
Nesse mesmo raciocínio Joao Pedro Stedile explica que através da massificação da luta
do MST, pode-se realizar a reforma agrária e fazer com que milhões tenham acesso à
terra, à escola, entre outros direitos, em pouco tempo ((STEDILE; FERNANDES, 1999,
pp. 120-121).
O Movimento Sem Terra se responsabiliza, hoje, pelo assentamento de 370 famílias em
7,5 milhões de hectares em todo o país. Teve grande avanço em relação À organização
interna dos trabalhadores e tem presença em 24 dos 27 estados do Brasil. O MST, com
unidade, construiu, em conjunto com a efetiva participação coletiva dos trabalhadores,
uma proposta de educação do campo, simultaneamente com a conquista da produção
agroecológica e da soberania alimentar (LAUREANO; MOREIRA; 2009, p. 29).
Portanto, é possível e legítimo afirmar que o MST representa atualmente uma das
maiores conquistas democráticas do povo brasileiro, não só pelos seus anos de luta pela
terra e resistência, mas também por, através delas, pressionar o Governo para que o
direito à reforma agrária torne-se efetivo e, consequentemente, a sociedade seja pautada
nos valores de justiça social e distributiva!
Considerações finais
O artigo, em si, analisou como as políticas públicas governamentais podem ser
instrumentos de efetivação da reforma agrária no Brasil. A princípio, foi feita uma
introdução para situar o assunto e destacar a sua importância na sociedade.
Posteriormente, analisou-se a história da reforma agrária no país, começando pelo
“descobrimento” do Brasil, momento em que teve início o conflito de terras e,
consequentemente, as desigualdades sociais e econômicas, de forma a demandar por
uma reforma agrária, para a resolução dos problemas supracitados e a fim de que se
efetivasse (e hoje, efetive) a justiça social.
A pesquisa demonstrou o conceito do princípio da função social da propriedade de
acordo com a legislação brasileira e alguns doutrinadores, passando a analisar o que
acontece quando o mesmo não é observando, ou seja, as hipóteses determinadas pela
Constituição Federal de desapropriação do bem improdutivo.
Ao seguir, foram demonstradas as políticas públicas de reforma agrária no Brasil,
analisou-se a eficácia das mesmas e, se são exercidas de forma a produzirem justiça
social no país.
Por fim, passou-se a analisar o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra como
um mecanismo de pressão ao governo, para que a reforma agrária torne-se efetiva e
produza justiça social.
Assim, conclui-se o conflito de terras é um problema histórico, e a reforma agrária é um
meio para que a solução do mesmo seja alcançada. Além disso, as políticas públicas
governamentais são eficazes, porém, para que se efetivem, é preciso apoio por parte do
Governo, além de suporte e bases que tornem possível a sua realização. O MST, desde o
seu surgimento, sempre esteve atrelado à reforma agrária, e sua luta e resistência têm
grande responsabilidade na conquista das políticas públicas e das desapropriações
constitucionais com fins de reforma agrária. Sendo assim, é uma luta de todos:
Governo, MST e sociedade!
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