Slide 1 - Novos Olhos

Economia e Gestão do Setor Público
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Fauzi T Jorge
Aula 9
O sistema federativo e o fenômeno da
descentralização
GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática no
Brasil. 2ª ed., Rio de Janeiro. Editora Campus/Elsevier, 2001.
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Fauzi T Jorge
Desde o final dos anos 70 e início dos anos 80 tem-se
verificado no Brasil uma descentralização – de recursos e
de poder. Este conjunto de slides focaliza a complexidade
do sistema tributário, da repartição de receita e da
execução de gastos, objetivando acomodar uma
multiplicidade de demandas.
As razões da descentralização
Decorre de fatores a) econômicos, b) culturais, políticos e
institucionais e c) geográficos.
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Fauzi T Jorge
Fatores
econômicos
A descentralização significa determinar qual
esfera de governo pode administrar, de forma
mais eficiente, os impostos, os gastos, as
transferências, a regulação e outras funções
públicas. Os defensores da descentralização
dos gastos alegam que, se os bens e serviços
públicos locais são fornecidos pelas esferas de
governo que encontram mais próximas dos
beneficiários, a alocação dos recursos públicos
tende a ser mais eficiente.
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Fatores
econômicos
(continuação)
Em outras palavras, as esferas de governo
subnacionais estariam mais perto dos eleitores,
dos consumidores e dos contribuintes e, dessa
forma, mais capacitadas para perceber as
preferências locais no que diz respeito aos
serviços públicos e impostos. Assim sendo, os
bens e serviços públicos cujos benefícios se
espalham por todo o país devem ser
fornecidos pelo governo central e aqueles
cujos benefícios são limitados
geograficamente – como a iluminação
pública e o corpo de bombeiros – deveriam
ficar sob a responsabilidade das esferas de
governo subnacionais.
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Fatores
culturais,
políticos e
institucionais
A descentralização pode favorecer uma maior
integração social, por meio do envolvimento
dos cidadãos na determinação dos rumos da
comunidade, o que reforça a transparência das
ações governamentais, além de contribuir para
reduzir os perigos potenciais que um poder
centralizado pode representar para a liberdade
individual. Com a descentralização, a maior
autonomia dos governos subnacionais levaria
à maior participação política e
desconcentraria o poder político,
fortalecendo a governabilidade e as instituições
democráticas.
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Fatores
geográficos
Quanto maior for a área do território nacional,
maiores tendem a ser os ganhos de eficiência
com a descentralização. Isto porque, em um
país de grandes dimensões, certamente é mais
fácil para os governos subnacionais, do que
para o governo central, atenderem às
demandas de certo tipo de bens e serviços
públicos por parte da população local.
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Dois modelos de descentralização
O modelo do principal agente
O modelo da eleição pública local
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Dois modelos de descentralização (continuação)
O modelo do principal agente
Neste caso, existe uma espécie de contrato entre o governo
central e os governos subnacionais que recebem
transferências do governo central, que estabelece quais bens e
serviços públicos devem ficar sob a responsabilidade da
unidade nacional. Nesse caso, as autoridades locais têm que
prestar contas ao governo central e não ao contribuinte local. O
problema inerente a este modelo é a falta de autonomia dos
governos subnacionais.
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Dois modelos de descentralização (continuação)
O modelo da eleição pública local
Enfatiza o processo de tomada de decisão por parte dos
cidadãos – que se reflete no processo eleitoral – e pressupõe
maior grau de autonomia dos governos subnacionais. Nesse
caso, a sua responsabilidade fiscal é reforçada em decorrência
da capacidade dos eleitores de premiar ou castigar o governo
local – promovendo sua reeleição ou a eleição de seu sucessor
ou, alternativamente, escolhendo um candidato da oposição –
segundo sua avaliação quanto ao desempenho do dirigente em
questões administrativas e ao fornecimento de bens e serviços
públicos.
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Os
problemas
associados
à descentralização
É preciso atentar para o fato de que um certo
nível de centralização permite economias de
escala e uma melhor coordenação do setor
público. Os que defendem esta linha
apontam, no caso da função alocativa,
que, considerados os desníveis na
distribuição da renda e recursos produtivos
das unidades subnacionais, poderiam existir
desde migrações internas indesejáveis a
pressões políticas e sociais insustentáveis.
Então, a descentralização poderia implicar
em custos de eficiência significativos.
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Os
problemas
associados
à descentralização
(continuação)
No que diz respeito à função distributiva, a
experiência internacional sugere que a forma
mais adequada de atuação do governo é por
meio de política nacional centralizada,
aplicada pelas esferas de governo
subnacionais com um certo grau de
autonomia, o que sugere alguma forma de
cooperação entre os diferentes níveis de
governo.
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Os
problemas
associados
à descentralização
(continuação)
Em relação à função estabilizadora, as
decisões de gasto das esferas subnacionais
podem afetar a demanda agregada da
economia de uma forma que poderia
prejudicar os objetivos de estabilização
macroeconômica do governo central. Sendo
assim, quanto maior for o nível de gastos
públicos sob responsabilidade das esferas
subnacionais, maior é a necessidade de
conscientizá-las da importância de um ajuste
fiscal, no caso da implementação de políticas
de estabilização.
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As definições
da
Constituição
de 1988
Com a Constituição de 1988 observou-se uma
crescente descentralização tanto de receitas
quanto de gastos. Em relação ao sistema tributário
nacional, a nova constituição concedeu aos
governos subnacionais competências tributárias
exclusivas – incidentes sobre bases econômicas
consistentes e abrangentes – e autonomia para
legislar, coletar, controlar e gastar os recursos,
podendo, atém mesmo, fixar as alíquotas de
impostos. Entretanto, o principal aspecto do
processo tem sido o aumento da participação
dos estados e municípios na arrecadação do
governo federal, por meio do aumento das
alíquotas de transferência dos fundos de
participação.
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Tabela 11.1
Alíquotas de transferência dos fundos de participação (%), abrangendo o IR e o IPI
Período
Estados
Municípios
Soma
1988 Janeiro
14,0
17,0
31,0
1988 Outubro
18,0
20,0
38,0
1989
19,0
20,5
39,5
1990
19,5
21,0
40,5
1991
20,0
21,5
41,5
1992
20,5
22,0
42,5
1993
21,5
22,5
44,0
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Instrumentos
de controle
federal
• Resoluções do Banco Central ou do
Conselho Monetário Nacional, que não
precisam de aprovação legislativa,
determinando limites para o endividamento
global das unidades do setor público.
• Controle das aprovações de projetos com
apoio financeiro externo – que devem
passar por uma comissão ministerial – e
restrição à concessão de avais aos créditos
externos de estados e municípios.
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• Limitação dos empréstimos das instituições
financeiras federais.
Instrumentos
de controle
federal
• Regras mais rígidas para a rolagem ou
ampliação da dívida bancária.
• Aprovação, pelo Congresso Nacional de
restrições ao endividamento mobiliário – isto
é, em títulos públicos –das unidades
subnacionais.
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• A privatização de vários bancos estaduais,
antigos financiadores dos tesouros estaduais.
“Fechamento
das
torneiras”
• A limitação na contratação de “antecipações
de receita orçamentária” (AROs),
empréstimos tradicionais obtidos junto à rede
bancária.
• A renegociação das dívidas estaduais,
durante 1997/1998, com colaterização de
receitas próprias.
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Aula 10.1
As falhas do governo: teoria da escolha
pública
Hugo Borsani, in
BIDERMAN, C e ARVATE, P. Economia do Setor Público no Brasil.
Rio de Janeiro: Ed. Campus/Elsevier, 2005.
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