Slide 1 - Novos Olhos

Economia e Gestão do Setor Público
Aula 8
O sistema tributário brasileiro
GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática
no Brasil. 2ª ed., Rio de Janeiro. Editora Campus/Elsevier, 2001.
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Economia e Gestão do Setor Público
O tema “reforma do sistema tributário” é algo que,
recorrentemente, costuma entrar na agenda de debates.
O sistema tributário brasileiro está longe de
representar um “ótimo de Pareto”, mas está longe,
também, de um dado ponto inicial em que todos estejam
em uma situação muito ruim. A definição do ponto de
ótimo é aquela em que não é mais possível melhorar para
todos, porque a melhora de alguém implica prejuízo para
outros.
Uma reforma, fatalmente, implica melhorar a situação
de alguns grupos, em detrimento de outros. Quando se
discute o tema “sistema tributário”, está-se discutindo
como a renda é dividida em relação a cinco cortes
diferentes dessa renda:
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Economia e Gestão do Setor Público
Corte
funcional
Quanto da renda do setor privado
assumirá a forma de lucros e quanto de
salários.
Corte
pessoal
Que percentual da renda ficará com cada
percêntil da população.
Corte
regional
Como se distribuem os recursos entre as
diversas unidades do país
Governo
versus
Setor Privado
Que define a parcela de renda apropriada
pelo governo.
Corte
federativo
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Como a renda do governo latu sensu está
dividida entre a união, os estados e os
municípios.
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Economia e Gestão do Setor Público
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Economia e Gestão do Setor Público
Durante o Império, a principal fonte de receitas
públicas era o comércio exterior. O imposto de
importação chegou a ter uma participação
próxima de 2/3 da receita total do setor público.
As origens do
sistema
tributário
brasileiro
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Com a Constituição de 1891, o governo central
fica com o imposto de importação, os direitos de
entrada, saída e estadia de navios, taxas de selo
e taxas de correios e telégrafos federais. Aos
estados cabia os impostos sobre exportação,
imóveis rurais e urbanos, transmissão de
propriedades e sobre indústrias e profissões,
além de taxas de selo e contribuições relativas a
seus correios e telégrafos. Tanto a união como os
estados tinham poder para criar outras receitas
tributárias. Os municípios passaram a ter
competência para decretar alguns tributos a
partir da Constituição de 1934.
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Economia e Gestão do Setor Público
As origens do
sistema
tributário
brasileiro
(continuação)
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No período 1946/1960 aumentou a importância
relativa dos impostos internos sobre produtos. O
Brasil entrou em uma fase em que a tributação
sobre bases domésticas passou a ser
crescentemente a mais importante,
simultaneamente ao início de um processo de
desenvolvimento industrial sustentado.
No início dos anos 60, os impostos sobre o
consumo, sobre vendas e consignações e sobre
indústrias e profissões representavam cerca de
40%, 70% e 45% da receita total da União,
estados e municípios, respectivamente.
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Economia e Gestão do Setor Público
A reforma
dos anos 60
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O principal aspecto modernizador da
reforma foi a mudança da sistemática de
arrecadação, priorizando a tributação
sobre o valor agregado, em vez de “em
cascata” – referente a impostos
cumulativos. Em 1967, o Brasil passou a ter
um dos sistemas tributários mais modernos
do mundo, na época. A adoção do IVA –
ainda que sem ter este nome – precedeu o
uso desse instrumento tributário na
própria comunidade econômica européia,
com exceção da França. Os impostos sobre
valor agregado criados nesta época foram o
IPI e o ICM.
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Economia e Gestão do Setor Público
Com a reformulação do sistema tributário,
os impostos passaram a ser classificados
em 4 categorias:
• Impostos sobre comércio exterior
•II, IE
A reforma
dos anos 60
(continuação)
• Impostos sobre o patrimônio e a renda
•IPTU, IPVA, ITBI, ITR, IR
• Impostos sobre a produção e a
circulação
•IPI, ICMS, ISTC, IOF, ISS
• Impostos únicos
•IUEE, IUCL, IUM
• Receitas extra-orçamentárias
•FGTS, contribuições ao INSS
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Economia e Gestão do Setor Público
Para reforçar suas fontes de financiamento,
o governo federal criou o PIS – Programa de
Integração Social e o PASEP – Programa de
Formação do Patrimônio do Servidor Público.
O
PIS/PASEP
Com estes tributos, diversificou-se a base
de incidência das contribuições,
estendendo ao faturamento o fato
gerador das mesmas. A incidência sobre o
faturamento das empresas, apesar de mais
ágil em situações de inflação alta, significou
um retrocesso do ponto de vista da
“modernização” do sistema, visto que
constituiu um retorno a formas de
tributação “em cascata”.
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Economia e Gestão do Setor Público
Carga tributária no Brasil (% do PIB)
1971
25.2
1981
25.2
1991
24.4
2001
34.0
1972
25.9
1982
26.2
1992
25.0
2002
35.6
1973
25.6
1983
26.9
1993
25.3
2003
34.9
1974
25.1
1984
24.2
1994
27.9
2004
35.9
1975
25.2
1985
23.8
1995
28.0
2005
37.4
1976
25.1
1986
26.5
1996
28.6
2006
38.8
1977
25.6
1987
24.3
1997
28.9
1978
25.7
1988
23.4
1998
28.9
1979
24.7
1989
23.7
1999
29.5
1980
24.4
1990
29.6
2000
33.0
Fonte: Receita Federal e IBPT
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Carga tributária no Brasil (% do PIB)
40.0
Participação no PIB
38.0
36.0
34.0
32.0
30.0
28.0
26.0
24.0
22.0
05
20
03
20
01
20
99
19
97
19
95
19
93
19
91
19
89
19
87
19
85
19
83
19
81
19
79
19
77
19
75
19
73
19
19
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20.0
Ano
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Economia e Gestão do Setor Público
Fonte: IBPT
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A tendência à elevação da carga tributária ao
longo dos anos 1990 decorreu principalmente
Crítica à
expansão da do aumento da carga de tributos incidentes
sobre bens e serviços, explicado em boa
carga
tributária e parte pelo crescimento da carga de impostos
cumulativos, que, do ponto de vista
base de
econômico, são de pior qualidade,
incidência
prejudicando o desempenho do setor
produtivo.
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Economia e Gestão do Setor Público
A baixa participação da tributação sobre a
renda e sobre o patrimônio reflete um viés
do governo central na direção de impostos
com arrecadação mais fácil, como os que
Crítica à
expansão da utilizam o faturamento como base de
incidência. Apesar de serem de pior
carga
tributária e qualidade, esses tributos são caracterizados
por uma alta produtividade fiscal,
base de
principalmente em contextos inflacionários.
incidência
(continuação)
Além disso, suas receitas não são partilhadas
com os estados e municípios, o que explica,
em grande medida, a preferência do governo
central.
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Principais impostos e participação por esferas de governo (%)
Esferas de governo
Antes da Constituição de 1988
Federal
Estadual
Depois da Constituição de 1988
Municipal
Federal
Estadual
Municipal
A. Federal
Imposto de Renda
67
16
17
53
24,5
22,5
IPI
67
16
17
43
32
25
75
25
50
Imposto de Importação
100
100
IOF
100
100
B. Estadual
ICMS
80
20
IUEE
30
50
20
IUCL
40
40
20
IUM
10
70
20
IUST
30
50
20
IUSC
100
IPVA
50
50
50
ITBI
50
50
100
IR Adicional
100
C. Municipal
ISS
100
100
IPTU
100
100
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Economia e Gestão do Setor Público
OS PROBLEMAS DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
O nível agregado de taxação
O nível da carga tributária brasileira é expressivamente
superior aos de outros países da América Latina. Por outro
lado, quando comparado aos países de renda per capita
superior a US$15 mil, o Brasil apresenta-se em patamar
inferior, apesar de ter reduzido significativamente essa
diferença nos últimos anos. Vale ressaltar que o nível de
tributação no Brasil é da mesma ordem do dos Estados
Unidos e muito maior do que o japonês.
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Economia e Gestão do Setor Público
Carga tributária de países selecionados (% do PIB)
País
Anos
Total
Sem Previdência
Dinamarca
1994
52,4
50,7
Suécia
1993
50,3
36,2
Noruega
1992
43,8
33,6
Reino Unido
1992
36,7
30,8
Estados Unidos
1993
29,7
22,8
Chile
1994
19,9
18,5
Argentina
1990
15,3
10,8
Israel
1993
40,1
37,4
Espanha
1992
36,2
24,1
Portugal
1990
30,0
21,8
Egito
1993
23,0
19,6
Índia
1992
17,2
17,2
Renda Alta
América Latina
Outros
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Economia e Gestão do Setor Público
OS PROBLEMAS DO SISTEMA TRIBUTÁRIO (continuação)
A falta de equidade
O grau de progressividade da tributação depende da forma
como o sistema é estruturado. A tributação sobre a renda
das pessoas físicas torna o sistema mais progressivo, tendo
em vista que os impostos pessoais podem ser dosados
conforme a renda do contribuinte, sendo que a possibilidade
de transferência da carga para outros contribuintes é
menor do que no caso de impostos sobre produtos ou
empresas. Estes tendem a ser transferidos e regressivos.
Deste modo, a utilização mais intensa e mais
progressiva do Imposto de Renda da Pessoa
Física (IRPF) é recomendável.
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Economia e Gestão do Setor Público
Imposto de renda da pessoa física em países selecionados (%)
País
Maior
alíquota
marginal
IRPF/IR total
BRASIL
27,5
36
Dinamarca
68,0
88
Japão
65,0
48
Coréia do Sul
53,7
60
Itália
51,0
80
Estados Unidos
40,0
82
Reino Unido
40,0
79
México
35,0
49
Argentina
30,0
16
Chile
50,0
16
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Economia e Gestão do Setor Público
OS PROBLEMAS DO SISTEMA TRIBUTÁRIO (continuação)
Os efeitos sobre a competitividade
Quando um país tem, como o Brasil, uma estrutura tributária
com forte presença de impostos cumulativos, não passíveis
de desoneração plena, ele sofre um duplo problema, ao
fabricar bens cujos preço está “inchado” por esses tributos,
contrariamente ao que ocorre nos demais países. Primeiro, o
produto nacional torna-se caro em face do similar
importado. E segundo, esse mesmo produto, no mercado
externo, enfrenta a concorrência de produtos sem essa
carga tributária. Em outras palavras, o país taxa as suas
exportações.
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Economia e Gestão do Setor Público
AS
PROPOSTAS
DE
REFORMA
DO
SISTEMA
As linhas gerais de uma reforma
possível
Como foi visto, a carga tributária
brasileira é superior à das “economias
emergentes”. O ônus tributário
exigido da sociedade brasileira,
portanto, já é bastante alto. Sendo
assim, o grande objetivo de uma nova
reforma tributária deverá ser,
principalmente, o de aumentar a
qualidade da tributação.
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Economia e Gestão do Setor Público
AS
PROPOSTAS
DE
REFORMA
DO
SISTEMA
(continuação)
Aspectos fundamentais:
a) Minimização do efeito negativo da
tributação sobre a eficiência e a
competitividade do setor
produtivo;
b) Simplificação do sistema
tributário;
c) Redução da autonomia dos níveis
subnacionais de governo no que se
refere à sua capacidade de
legislar em matéria tributária;
d) Eliminação de impostos de
natureza cumulativa;
e) Adoção de tributos progressivos;
UNIP
f) Aumento da tributação sobre o
patrimônio
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Economia e Gestão do Setor Público
AS
PROPOSTAS
DE
REFORMA
DO
SISTEMA
(continuação)
UNIP
O Brasil é o único país do
mundo em que o maior
tributo arrecadado na
economia (o ICMS) é um
imposto sobre o valor
adicionado regido por leis
subnacionais. (...) As
“guerras fiscais” conduzidas
por quase todos os estados,
em total desobediência à
lei, acabaram
transformando o ICMS em
um instrumento de
localização industrial.
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Economia e Gestão do Setor Público
Composição da carga tributária (%)
Imposto/Contribuição
1998
2005
ICMS
23
21
Contribuição para o INSS
18
15
Imposto de Renda
18
18
COFINS
7
12
IPI
6
4
CSLL
3
3
PIS/PASEP
3
4
CPMF
3
4
Outros
19
19
TOTAL
100
100
Fonte: Receita Federal
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Economia e Gestão do Setor Público
Aula 9
O sistema federativo e o fenômeno da
descentralização
GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática
no Brasil. 2ª ed., Rio de Janeiro. Editora Campus/Elsevier, 2001.
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