A assistência social no universo da proteção social

SILVINA MARÍA CARRO
A assistência social no universo da proteção social
- Brasil, França, Argentina -
DOUTORADO EM SERVIÇO SOCIAL
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
2008
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ii
SILVINA MARÍA CARRO
A assistência social no universo da proteção social
- Brasil, França, Argentina -
Tese apresentada à Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
como exigência parcial para obtenção do título
de Doutora em Serviço Social, sob orientação
da Professora Doutora Aldaíza Sposati
DOUTORADO EM SERVIÇO SOCIAL
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
2008
iii
Página de Aprovação
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Autorizo, exclusivamente para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou parcial
desta tese por processos fotocopiados ou eletrônicos.
Assinatura__________________________
Local_______________________________
Data________________________________
v
AGRADECIMENTOS
Expresso meu agradecimento e reconhecimento ao conjunto dos professores do Programa
de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
(PUC-SP), por sua receptividade, generosidade e sabedoria - entre outros inumeráveis
atributos que o caracterizam. À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (Capes), ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(CNPQ), e, por sua intermediação, ao Brasil, pelo inestimável apoio econômico ofertado
por meio da bolsa de estudos que permitiu a realização do curso de doutorado.
Agradeço à Professora Doutora Aldaíza Sposati por suas orientações metodológicas, de
leitura, e pela oportunidade dada de expressar-me neste percurso que começou no ano
2000, por ocasião do mestrado em Serviço Social, e, fundamentalmente, por transmitir-me
e possibilitar-me compartilhar seu conhecimento, sua paixão e seu interesse pelo estudo
das dimensões da assistência social, não só no Brasil como em outros lugares do mundo.
Faço extensivo este agradecimento aos colegas do Núcleo de Estudos e Pesquisa em
Seguridade e Assistência Social (Nepsas) da PUC-SP, por compartilhar desse objeto de
estudo e intervenção que nos une, nos instiga a valorá-lo, apreendê-lo e a ser criativos em
todas suas facetas.
Expresso minha gratidão às Professoras Carmelita Yazbek e Maria Lucia Martinelli, por
sua abertura e generosidade em relação aos cursos de mestrado e de doutorado, assim
como aos Professores Evaldo Viera, José Paulo Netto e Vera Telles, do Departamento de
Sociologia da Universidade de São Paulo (USP), por seu acompanhamento e partilha do
seu saber em cada uma das disciplinas que tive a oportunidade de cursar como doutoranda.
Menciono também os professores da Faculdade de Economia e Gestão e do Instituto de
Estudos Políticos da Université Pierre Mendés, Grenoble II, França: Alain Euzeby, Chantal
Euzeby e Claudine Offredi, que me receberam no estágio de estudo ancorado no projeto
vi
Capes-Cofecub coordenado pela Professora Aldaíza Sposati, com a participação da
Professora Mariangêla Belfiore Wanderley.
Não podendo deixar de citar minhas colegas Alice Dianezi Gambardella, Carla Bressan,
Carina Moljo, Dirce Koga, Euniciana Peloso da Silva, Íris Maria de Oliveira, Márcia
Mousallem, Maria Angelina Baia de Carvalho, Maria Argenice Souza Brito, Neire Bruno
Chiachio, Rosângela Carvalho Barbosa, Solange Pacheco, Sonia Nozabielli, Tânia Santana
dos Santos com as quais tive o prazer de conviver nestes anos e que muito me auxiliaram
no percurso até este ponto.
Aos colegas e professores do Curso de Trabalho Social da Faculdade de Ciências Sociais
da Universidade de Buenos Aires. Aos meus companheiros do Centro de Saúde nº 8, que
pertence ao Hospital Municipal José M. Penna, da Cidade de Buenos Aires, e da Biblioteca
Nacional de Maestros da República Argentina por sua colaboração inestimável. Agradeço
às pessoas e instituições que contribuíram de diferentes formas e em diversos momentos no
caminho do meu desenvolvimento pessoal e profissional. Todas elas mereceriam
agradecimentos personalizados, mas, pela extensão e as limitações de espaço, certamente
incorreria em faltas.
Aos que não estão: avós Llano-Díaz e Grovas-Carro, tios, primos, pela experiência social
deixada em terras onde não nasceram, mas se fixaram, fugindo da pobreza e onde
construíram uma nova vida para eles e para os que foram chegando. Aos meus pais: José
Armando (in memoriam) e Emérita; e meus sobrinhos: Pamela, Federico e Tomás.
Ao César, por sua presença em minha vida.
vii
RESUMO
Este trabalho analisa a assistência social nos sistemas de proteção social do Brasil, da
França e da Argentina, privilegiando dois cortes: a passagem das formas assistenciais do
campo privado para o campo público e sua relação com a seguridade social.
O capítulo 1 aborda a política de assistência social francesa como um dos eixos do sistema
de proteção social, tomando como ponto de partida os conteúdos da história constitucional.
Demarca o momento da passagem das primeiras feições da assistência pública e a posterior
configuração em decorrência dos seguros sociais. Inclui aspectos da reforma jurídica da
assistência social de 1953 e apresenta as tensões nos dispositivos e nas bases do Direito já
instaladas a partir da Renda Mínima de Inserção.
O capítulo 2 analisa a Argentina. O processo de passagem da beneficência e a inclusão no
aparelho estatal das primeiras formas assistenciais, as atividades da Fundação Eva Perón,
concomitantemente a outras formas estatais de proteção. Aprofunda a perspectiva jurídica
da seguridade social e da assistência social. Analisa os desafios colocados por volta da
metade da década de 1980 quando ocorre a descentralização dos serviços sociais e dos
programas sociais.
O capítulo 3 estuda o Brasil. Apresenta as atividades assistenciais durante a transição do
Brasil Imperial para a Velha República. Evoca a criação da Legião Brasileira de
Assistência (LBA), o formato das Constituições de 1934 e 1946 e a relação com a
legislação trabalhista. Retoma o debate sobre o papel do Estado a partir das discussões
internacionais sobre seguridade social. Destaca o objetivo que prevalece na definição da
seguridade social no período anterior à Constituição de 1988. Indica o percurso de
construção da política de assistência social após 1988 em face da descentralização e da
rede de proteção social.
As considerações finais oferecem indicações e demonstram as tensões que contribuem para
melhor delinear o lugar da assistência social na passagem das formas privadas às públicas.
Destacam-se os processos de centralização e de descentralização político-administrativa
que ocorrem a partir da década de 1980, usando como referência a experiência dos três
países.
Palavras-chaves: Proteção Social, Assistência Social, Seguridade Social, Direitos Sociais,
Constitucionalismo
viii
ABSTRACT
This work analyzes the social assistance in the systems of social protection of Brazil,
France and Argentina, favoring two parts: the transition from the assisting forms of the
private field to the public field and its relationship with the social security.
The chapter 1 approaches the French social assistance policy as one of the main points of
the social protection system, taking as the initial point the constitutional history contents. It
marks the transition moment of the first features of the public assistance and the following
configuration because of the social securities. It includes aspects of the juridical reform of
the social assistance of 1953 and it presents the tensions on the devices and on the basis of
Law already installed since the Minimal Insertion Income.
The chapter 2 analyzes Argentina. The passage process of the beneficence and the
inclusion in the apparatus of the State in the first assisting forms, the activities of the Eva
Perón Foundation, concomitantly to other protection forms of the State. It makes a
profound study in the juridical perspective of the social security and the social assistance.
It indicates the challenges that were placed in the middle of the 1980 decade in face of the
decentralization of the social services and programs.
The chapter 3 studies Brazil. It presents the assisting activities during the transition of the
Imperial Brazil to the Old Republic. It evokes the creation of the Brazilian Legion of
Assistance (LBA – Legião Brasileira de Assistência), the Constitutions formats of the 1934
and 1946 and the relationship with the working legislation. It retakes the debate over the
State role starting on the international discussions over social security. It accentuates the
objective that prevails in the definition of the social security in the period before the
Constitution of 1988. It indicates the path of the political construction of social assistance
after 1988 in face of the decentralization and the social protection network.
The final considerations offer indications and show the tensions that contribute to a better
delineation of the social assistance place in the passage of the private forms to the public
ones, in the centralization and in the processes of political-administrative decentralization
of the decade of 1980, using as a reference the experience of the three countries.
Keywords: Social Protection, Social Assistance, Social Security, Social Rights,
Constitutionalism
ix
SUMÁRIO
RESUMO............................................................................................................................vii
ABSTRACT.......................................................................................................................viii
LISTA DE ILUSTRAÇÕES .............................................................................................xii
INTRODUÇÃO....................................................................................................................1
CAPÍTULO 1
FRANÇA. A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL....31
1.1 A construção jurídica contemporânea da assistência social...........................................34
1.2 A assistência social na arquitetura do sistema de proteção social .................................39
1.3 A assistência social e as leis fundadoras do sistema de seguridade social ....................48
1.4 A reforma jurídica de 1953: a assistência social............................................................53
1.5 As discussões sobre a evolução dos Estados-Providência, o caso francês.....................56
1.6 A lógica da ação social em diálogo com a lógica da assistência social.........................58
1.7 A abordagem organizacional e funcional da assistência social e da ação social...........61
1.8 A inserção em debate: os mínimos sociais em face das novas propostas de
intervenção...........................................................................................................................63
1.9 A Renda Mínima de Inserção e a assistência social: entre a proteção e a inserção.......72
x
1.10 Desafios para a política de assistência social francesa a partir de 2002.......................79
CAPÍTULO 2
ARGENTINA. A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO SISTEMA DE PROTEÇÃO
SOCIAL...............................................................................................................................81
2.1 A institucionalização da beneficência ...........................................................................83
2.2 A construção de um saber sobre o social ......................................................................86
2.3 Institucionalização da assistência social e os seguros sociais .......................................89
2.4 A centralização e a incorporação da perspectiva técnica na assistência social .............94
2.5 A Direção Nacional de Assistência Social e a Fundação María Eva Duarte de
Perón.....................................................................................................................................97
2.6 A Constituição de 1949 e os direitos sociais ...............................................................101
2.7 A assistência social e as discussões sobre a gênese e desenvolvimento do Estado de
bem-estar argentino ...........................................................................................................105
2.8 A conformação das áreas da proteção social e assistência social ................................112
2.9 O social na Constituição Nacional de 1994 .................................................................118
2.10 O Estado outorgará: uma interpretação do princípio subsidiário do Estado e as
prestações de assistência social .........................................................................................130
2.11 A assistência social e os desafios das mudanças nas formas de administração e gestão
a partir da década de 1990 .................................................................................................134
CAPÍTULO 3
BRASIL. A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL ...138
3.1 As formas assistenciais na passagem do Brasil Imperial à Velha República...............140
3.2 A institucionalização das formas assistenciais e a previdência na Velha República...141
3.3 A assistência social e o Estado de bem-estar...............................................................156
xi
3.4 Assistência social e os processos pré e pós-Constituição de 1988...............................172
3.5 A descentralização da assistência social com bse na Loas e na rede de proteção
social...................................................................................................................................179
3.6 Desafios para a política de assistência social desde a perspectiva da proteção
social...................................................................................................................................187
CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................................................190
ANEXO 1. Presença da assistência social nas Constituições de países membros da Base de
Dados Políticos das Américas............................................................................................206
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...........................................................................218
xii
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Tabela 1. Dados de despesas destinadas à proteção social em países da União Européia
para o intervalo 2000-2004, em porcentagem do PIB..........................................................32
Quadro 1. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na
França, período monárquico- 1941......................................................................................47
Figura 1 As três lógicas do sistema francês de proteção social: assistência, previdência,
seguridade social..................................................................................................................52
Figura 2. Assistência social na França, em 2004, por categorias de usuários e por
prestações.............................................................................................................................55
Quadro 2. Caracterização do sistema de proteção social francês em 2004 na perspectiva
dos modelos clássicos de proteção social.............................................................................57
Quadro 3. Organização político-administrativa da assistência social na França em 2004...62
Figura 3. Políticas transversais a assistência social na França em 2004.............................68
Quadro 4. Atividades dos serviços de acolhida....................................................................69
Quadro 5. Modalidades de abrigo e formas associadas de inserção em 2004......................71
Quadro 6. Conformação do sistema francês de proteção social, por tipos de regimes, em
2004......................................................................................................................................72
Quadro 7. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na
França, período de 1945 a 2002...........................................................................................78
Quadro 8. Fundamentos e ações da beneficência na constituição do Estado moderno
argentino...............................................................................................................................85
Quadro 9. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na
Argentina, período colonial – 1930......................................................................................93
Quadro 10. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na
Argentina, período de 1930 a 2001....................................................................................110
Quadro 11. Artigos de referência nas constituições da província de Buenos Aires e da
Cidade Autônoma de Buenos Aires...................................................................................121
Quadro 12. Artigos de referência na constituição da província de Neuquén.....................122
Quadro 13. Artigos de referência na constituição da província de Entre Rios.................122
xiii
Quadro 14. Artigos de referência nas constituições das províncias de Tierra del Fuego e
Ilhas do Atlântico Sul, Catamarca e Santa Fé....................................................................123
Quadro 15. Artigos de referência nas Constituições das províncias de Chaco, Chubut,
Córdoba, La Rioja, Misiones, Rio Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero e
Tucumán.............................................................................................................................125
Quadro 16. Artigos de referência nas Constituições das províncias de Formosa e Jujuy..128
Quadro 17. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social no
Brasil, período colonial – 1936..........................................................................................155
Quadro 18. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social no
Brasil, período de 1938 a 2007...........................................................................................186
1
INTRODUÇÃO
No ano de 2001, a Organização Internacional do Trabalho (OIT), durante a Conferência
Internacional do Trabalho, lançou a Campanha Mundial sobre Segurança Social e
Cobertura para Todos.1 A estimativa do organismo previa que, a cada cinco pessoas no
mundo, apenas uma delas teria uma cobertura de segurança social adequada. As outras
quatro pessoas teriam igualmente necessidade desta cobertura, embora vivessem sem ela
de alguma maneira.
No documento então elaborado, a OIT define segurança social como a proteção oferecida
por uma sociedade às pessoas e famílias, destinada a garantir o acesso à assistência
sanitária e à seguridade, particularmente, em situações de idade avançada, desemprego,
doença, deficiência, lesão profissional, maternidade ou perda do suporte familiar.
O
documento acrescentou dados que indicavam que 80% da população mundial carecia de
um nível adequado de cobertura de seguridade social, isto é, mais da metade dos habitantes
do planeta não disporiam de nenhum tipo de proteção. Os governos e as organizações de
empregadores e de trabalhadores consideraram que deveria ser dada máxima prioridade às
"políticas e iniciativas que façam chegar a segurança social a todos aqueles que não estão
ainda abrangidos pelos sistemas já existentes".
A ausência da proteção social extensiva a todos os que dela necessitam é um problema
legítimo que merece ser considerado. A constatação exprime que as metas formuladas em
meados do século XX, e que foram a base da institucionalização dos sistemas de proteção
social nas sociedades ocidentais, estão longe de ser alcançadas.
No andamento das sociedades modernas, a assistência social, como parte desses sistemas,
contribuiu com os movimentos de ampliação de seus conteúdos e suas proteções, assim
como com os movimentos de retração da sua presença no sistema, quando a seguridade
social foi considerada como já plenamente estendida. Nas últimas décadas, a inserção ou
não inserção da assistência social nas sociedades com alto nível de desemprego, de
1
Disponível em: www.ilo.org. Durante a 91ª Conferência Internacional do Trabalho (CIT), a OIT lançou a
campanha mundial sobre Seguridade Social e Cobertura para Todos, apresentada oficialmente por Juan
Somavia, o então diretor geral da OIT.
2
migração externa e interna, e desigualdade social, tem colocado o foco nas chamadas
políticas de inserção ou de inclusão social e dos programas de transferência de renda.
Contudo, a falta da abrangência social da proteção no mundo continua sendo um problema
a ser resolvido no século XXI.
Considero que a análise da assistência social e da forma que ela adota no conjunto da
proteção social de cada país, seja em sua formulação baseada em direitos, seja nos planos e
políticas e em sua forma de institucionalização, constitui um dos caminhos possíveis para
consolidá-la como campo de política pública e de acesso aos direitos, ao mesmo tempo em
que essa abordagem da questão permite confrontar diversas definições produzidas em
outros campos da academia, assim como coopera na produção de um tipo de conhecimento
que melhora a ação pública nessa área.
Os projetos, programas e serviços sociais, sustentados numa definição de assistência social
como política de direitos, têm fundamental importância para o enfrentamento da
desigualdade social naqueles países que possuem um sistema de proteção social ainda não
desenvolvido ou em desenvolvimento e, conseqüentemente, para o estudo sobre como
estender a proteção para o conjunto dos seus habitantes.
Este trabalho tem por objeto de análise a assistência social nos sistemas de proteção social
de diferentes formações históricas: no Brasil, na França e na Argentina, enquadrados na
realidade histórico-social e política de cada um desses países. Propõe-se a problematizar o
processo de continuidade e descontinuidade das regulações desses sistemas a partir de dois
cortes: a passagem das formas sócio-assistenciais do campo privado para o campo público,
e a assistência social em sua relação com os sistemas de seguridade social, na perspectiva
de aprofundar como essa inclusão pode ter sido qualificadora ou não qualificadora da
assistência social quando vinculada ao conjunto de prestações fornecidas pela proteção
social.
Para isso, examina os momentos diferenciados da conformação da assistência social nos
sistemas de proteção social do Brasil, da França, e da Argentina, notadamente nos
processos de passagem das primeiras formas sócio-assistenciais para as formas reguladas
pelo Estado e sua inclusão no processo de extensão da seguridade social para usuários,
serviços sociais, prestações e benefícios. Os serviços sociais têm fundamental importância
3
nos países com sistemas de proteção social ainda não desenvolvida ou em
desenvolvimento.
A categoria “serviço” é um dos componentes da seguridade das prestações no tempo, além
de ser um dos componentes de concreção material da cidadania.
A França vem
desenvolvendo a assistência social como parte de um sistema de proteção desde a
Revolução Francesa. Na América Latina, contudo, é discussão recente, pois, embora
ancorada em herança cultural francesa, transita ainda seu processo de consolidação no
início do terceiro milênio.
A escolha desse tema decorreu, em primeiro lugar, das indagações surgidas a partir do
estudo das produções acadêmicas sobre o direito à assistência social no Brasil, incorporado
como tal na Constituição brasileira de 1988, assim como de outros estudos relativos ao
tema desenvolvidos no Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre Assistência Social e
Seguridade Social (Nepsas), e nas disciplinas do Programa de Pós-Graduação em Serviço
Social da PUC-SP. Essas produções me colocaram em face do desafio de pensar e “me
pensar” na situação de meu país de origem: Argentina, e de como poderia descrever, e
fazer refletir sobre aquela realidade, a trajetória de desenvolvimento da assistência social
no conjunto da proteção social, além de me levar a retomar os estudos já realizados por
outros colegas argentinos nessa perspectiva. Esse processo ampliou-se, quase
simultaneamente, para a realidade francesa, sendo então estimulada por minha orientadora
a incluir essa dimensão na pesquisa proposta pelo Projeto Capes-Cofecub, “A Proteção
Social contra a Exclusão Social e a Serviço da Inclusão Social”.
Nesse projeto, participaram docentes e estudantes da França e do Brasil. Estiveram
envolvidos os cursos de Pós-graduados em Serviço Social, Economia e Administração da
PUC-SP, e da Equipe de Pesquisas Econômicas e Sociais (ERES), da Faculdade de
Economia e Gestão da Université Pierre Mendès France de Grenoble. O trabalho foi
coordenado pela Professora Doutora Aldaíza Sposati, pelo lado brasileiro, e, do lado
francês, pelo Professor Doutor Alain Euzeby. Um dos objetivos deste estudo foi
desenvolver trabalhos de pesquisa, nos dois países, para analisar as políticas voltadas à
4
inclusão social de assistência social, transferência de renda, assistência social voltada às
crianças e adolescentes, e ações dirigidas ao atendimento de urgências no plantão social.2
A França possui longa e sistematizada tradição de estudo sobre a proteção social, os
sistemas de seguridade social e seus componentes, contando com um Comitê de Estudo da
História da Proteção Social e da Seguridade Social, e também com centros associados a
esse Comitê Central para algumas regiões da França, fato pelo qual algumas das
aproximações aqui contidas ancoram-se nesses modelos de abordagem analisados durante
a experiência da bolsa sanduíche.3 Portanto, procura-se exprimir o percurso dessas três
vertentes de estudo na perspectiva de aprofundar um dos aspectos fundamentais da
assistência social como política pública, isto é, o trânsito de um campo baseado em práticas
subjetivas pautadas na benemerência ou na filantropia para um campo de práticas objetivas
inseridas no processo de regulação Estado-Sociedade, a partir da modernidade e do
estabelecimento do contrato de trabalho, e, nele, a evolução do alcance da legislação social
do trabalho e as formas subseqüentes que conformam o universo da proteção social.
Perspectiva teórico-metodológica
Para cumprir o objetivo deste trabalho que é esclarecer os pontos de contato e as
particularidades pelas quais a França, o Brasil e a Argentina institucionalizaram - ou não a assistência social como política de direitos à proteção social, é preciso tornar claro, a
princípio, o entendimento que aqui é empregado para: proteção social, assistência social,
seguro social, bem-estar social e, neste, suas relações com a assistência social, em
particular para a América Latina.
2
Como produtos desse projeto, já foram defendidas as seguintes teses de doutorado, orientadas pela
Professora Aldaíza Sposati, na PUC-SP. Em cotutela, Carla Bressan (2006): O direito de proteção social não
contributiva à infância e à adolescência no Brasil e na França; Maria Argenice de Souza Brito (2005):
Transições necessárias do plantão social na gestão do Sistema Único de Assistência Social. Ancorada nestes
estudos, em 2003 a Doutora Dirce Koga publicou o livro Medidas de cidades: entre territórios de vida e
territórios vividos, que se refere ao conteúdo de sua tese de doutorado.
3
Disponível em: www.sante.gouv.fr.
5
A proteção social
Uma das formas de aproximar-se do estudo da proteção social é por meio da economia,
analisando o contexto das contas fiscais (orçamentos, transferência de recursos financeiros
do nível central aos estados e municípios, etc.). Outro caminho é aquele que considera o
conjunto de normas e organizações destinado a fazer cumprir os objetivos da política
pública. Para o objeto deste estudo, é insuficiente indagar a relação entre economia e
política no nível da macro-teoria, embora se reconheça o valor heurístico dessa relação no
contexto global deste trabalho. Tem-se como ponto de partida que só um olhar de alcance
médio permitirá incorporar à análise os padrões de regularidade de cada sociedade, assim
como as principais marcas do seu cenário sociopolítico definidoras do quadro de
acontecimentos contingentes em relação às normas e à organização.
A proteção social, como experiência histórico-social, abrange um conjunto de
acontecimentos datados e localizados, e formas institucionalizadas, mas, ao mesmo tempo,
envolve ações regulares, princípios e normas voltados à defesa de grupos e indivíduos em
situação de abandono, desamparo ou em condições de não sobrevivência, para aumentar a
capacidade de autoproteção e para enfrentar a deterioração econômica e as ocorrências da
vida social.
São freqüentes as referências à proteção “pré-moderna”, em que dominavam os laços da
família, da linhagem e dos grupos de proximidade e em que a seguridade de proteção
estava garantida pela pertença a uma comunidade. Em seu livro A Grande Transformação,
Karl Polanyi (1947) prova que a maior transformação não foi uma evolução progressiva e
acumulativa do econômico. A deslocação social que implicou a implantação de uma
economia de mercado fez despregar uma lógica oposta e restringível: o princípio da
proteção social.
4
E duas categorias se perfilam como objeto das intervenções sociais
enquadradas na proteção social no fim do século XVIII: uma que envolve situações de
dependência reconhecidas, constituída por aqueles que não podem atender às suas
necessidades básicas e não têm condições de entrar na ordem do trabalho, por deficiências
4 Karl POLANYI, La gran transformación: los orígenes políticos y económicos de nuestro tiempo, 1992.
A edição original é datada de 1947. O estudo analisa como o Estado cumpriu função decisiva na formação
dos mercados de trabalho, de terras e de dinheiro. A mercantilização da força de trabalho é componente
central do mercado, porém, sua principal debilidade, pois desencadeia simultaneamente um movimento de
signo oposto: o esforço para proteger a sociedade do mercado.
6
físicas ou psíquicas manifestas, pela idade, por doenças ou por situações sociais de
cuidado. São os idosos indigentes, crianças sem pais, aleijados, cegos, paralíticos, viúva
com filhos, que passam a formar parte do perfil de “assistidos” ou “indigentes válidos”. E
outra categoria, totalmente diferente, é aquela que envolve os que, contando com
capacidade de trabalhar e não o fazem, ficam fora dos dispositivos de assistência social e
também dos dispositivos do trabalho.5
Com o advento da modernidade, a proteção social articula-se em múltiplas instituições:
governamentais nacionais, estaduais ou municipais, sistemas públicos de seguridade social,
fundos de aposentadoria, seguros coletivos, entidades públicas ou privadas de assistência
social, que conformam um sistema para o qual confluem intervenções públicas e privadas,
e em que não prevalece a reciprocidade simultânea nem se baseia em acordos estritamente
individuais ou privados.
As diferentes formas assumidas pela proteção social podem ser estudadas a partir do
contexto sociopolítico que teve origem desde o alvorecer do Estado moderno,
estabelecendo contextos diferenciados para as relações políticas e jurídico-normativas. O
estudo do lugar da assistência social relacionada à proteção social na evolução dos modos
de regulação dos Estados modernos situa-se no ponto de cruzamento de saberes já
estabelecidos, dos quais é possível retomar os conceitos principais: o direito, a economia, a
sociologia e a ciência política enquanto ciência do “Estado em ação”. A análise dos
conteúdos produzidos no campo das políticas públicas é, sem dúvida, outro aspecto, no
campo teórico, ao qual é possível recorrer para dar conta dessa caracterização.
A análise da assistência social como mediadora entre o Estado e a sociedade é um dos
caminhos que permite reconhecer e estudar os aspectos do caráter social, do histórico dos
direitos sociais que cada país destina aos seus habitantes. Isso adquire profunda
importância na análise da assistência social como objeto de estudo, de intervenção e como
direito social, pois, em sua origem, surge ligada a outras formas sócio-assistenciais
(caridade, filantropia), e, em sua conformação posterior, no que tange à evolução nas
mudanças da regulação estatal, aparece envolvida não só na perspectiva de regular a
provisão de bens e serviços, mas, também, numa posição em que se definem e reatualizam
5 Consultar Robert CASTEL, La metamorfosis de la cuestión social: una crónica del salariado, 1997, e
¿La inseguridad social: qué es estar protegido?, 2004.
7
os seus limites na relação com outras formas de proteção, e na evolução dos sistemas de
proteção social dos Estados modernos.
A assistência social
Nos últimos trinta anos, o estudo das políticas públicas alcançou alto grau de interesse e de
desenvolvimento, tanto na Europa como na América Latina, notadamente no que se refere
aos aspectos teórico-analíticos quanto à sua formulação e sua forma, segundo sua
capacidade para se constituir ou não em suporte para a promoção de mudanças e reformas
do Estado.
Vários trabalhos no campo da ciência política elegeram como objeto de estudo a
construção temática das políticas públicas. Alguns autores dessa disciplina, como Oscar
Oszlack (1980) e, recentemente, Zimermann (2001),6 afirmam que, por um lado, expandese o estudo das políticas públicas associada ao crescimento do Estado, denominado welfare
state, “estado de bem-estar” ou “estado providência” - como preferem nominá-lo alguns
autores franceses. Com a aparição do modelo bismarckiano é que começa o interesse por
estender o estudo da atividade do Estado a áreas em que sua competência, até aquele
momento, era escassa ou nula, como aconteceu com a proposta dos seguros sociais.
A simbiose entre um tipo de atividade e um determinado tipo de Estado propiciou o estudo
das políticas públicas segundo o enfoque de uma teoria de Estado associada a um modelo
de economia: capitalista ou socialista. Atualmente, a compreensão das políticas públicas
não se centra exclusivamente no suporte ideológico-produtivo de cada Estado ou no
enfoque partidário; os estudos incorporam uma tendência a compreender, descrever e
analisar toda a atividade e a gestão das autoridades públicas num formato que, por um
lado, recupera a capacidade de gestão do poder público, e, ao mesmo tempo, pode
aprofundar o conhecimento sobre as competências estatais de controle, de intervenção ou
de regulação.
6
Vide Oscar OSZLACK, Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas
experiencias latinoamericanas, 1980; Héctor ZIMMERMAN, Origen y actualidad de las políticas públicas,
2001.
8
Muller (2004)7 acrescenta que, em alguns países europeus, entre eles a França, a
abordagem de políticas públicas associou-se ao conceito de Estado como uma instituição
que domina a sociedade, a modela, e a transcende. Essa definição erigiu-se na comunidade
científica, que fundamenta suas reflexões na cultura jurídica e na filosofia do Estado. Para
essa escola, formular e implementar políticas é a essência da atividade do Estado. Nesse
raciocínio, essa abordagem proporciona uma opção de pesquisa associada ao estudo da
transformação dos modos de ação do Estado, no curso dos últimos cinqüenta anos, como
este se modificou, e de que forma foi estabelecendo seu papel regulador nas sociedades
industriais ocidentais.
Em um trabalho clássico que estuda a relação entre as políticas públicas e os regimes
políticos, Oscar Oszlack (1980) assinala que a formulação de uma política - em sentido
amplo - implica definir a direção que deverá ter a ação. Essa definição contém elementos
normativos e prescritivos, dos quais resulta uma visão sobre um futuro desejável. 8 Entre a
formulação e a ação, medeia a distância entre o abstrato e o materializado: “a política”.
Essa interpretação rechaça o caráter monolítico do Estado e também uma possível visão
conspirativa que se derivaria de tal condição; pelo contrário, concebe o Estado como uma
instância de articulação que condensa conflitos e contradições, tanto através da tomada de
posição como de regulações. Assim, o âmbito institucional do Estado é o lugar em que
prevalecem interesses contrapostos e no qual se dirimem questões socialmente
problematizadas.
Os sistemas de proteção social e suas dimensões, entre elas a assistência social como
objeto de estudo e de intervenção com uma especificidade, são produto de uma construção
sócio-histórica. As políticas de assistência social e a sua organização na esfera estatal não
são somente o resultado de um processo racional de diferenciação estrutural e
especialização funcional. Sua formação geralmente apresenta uma trajetória errática e
sinuosa, na qual se observam sedimentos de diferentes estratégias e programas de ação
política. Os esforços para materializar projetos, iniciativas e prioridades dos regimes que se
7
Pierre MULLER, Les politiques publiques, 2004, p. 3-5.
Oscar OSZLACK, Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas, 1980.
8
9
alternam no controle do Estado tendem a se manifestar, no interior da sua conformação, em
múltiplas formas organizativas e variadas modalidades de funcionamento.
Nessa linha, trata-se de pensar em um modelo de análise que incorpora a perspectiva do
Estado como peça fundamental de regulação e financiamento, assim como garantia de
produção de serviços básicos e como fator de processamento de sucessivas "tomadas de
posição" (ou políticas) que implicam diferentes atores sociais e estatais, em face das
questões problemáticas próprias ao desenvolvimento da vida social e da vida política.
Um dos principais desafios para se abordar esse objeto é a heterogeneidade, o alcance do
termo “assistência social”, e a falta de correspondência entre os conteúdos produzidos pela
esfera acadêmica e pela gestão institucional. Alguns autores reconhecem o campo de
estudo da assistência social como ainda residual ou de importância relativa.
O estudo da assistência social apresenta controvérsias nem sempre satisfatoriamente
respondidas. Por um lado, a assistência social tem importante tradição histórica, quase
sempre associada ideologicamente à benemerência e à filantropia; em termos
institucionais, trata-se de uma área que aparece fragmentada e com uma importância
administrativa relativa. Segundo autores especialistas nos sistemas de bem-estar europeu, o
estudo da assistência social redunda num setor de ação pública residual, de baixa imagem
social, ausência de imagem sócio-científica e duvidosa efetividade social. 9
Os pesquisadores procedentes do campo do Serviço Social reconhecem que a assistência
social é um componente que define a identidade profissional do assistente social. Isso
exige incorporar a perspectiva histórica e as formas assistenciais na reconstrução histórica
da profissão. É oportuno, nesta altura da exposição, fazer uma distinção necessária, já que
existe uma tendência a identificar assistência social com assistencialismo. Define-se a
caridade e a filantropia como formas sócio-assistenciais, para, desta forma, estabelecer a
diferenciação com as intervenções estatais em matéria de assistência social. Nessa linha de
reflexão, uma definição clássica de assistencialismo, de Norberto Alayón, na década de
198010, entende que: o assistencialismo constituiu a essência não só das formas de ajuda
ou formas assistenciais anteriores à profissão do Serviço Social, mas também, do próprio
9
Demetrio CASADO, Acción social y servicios sociales, Madrid, 1994.
Norberto ALAYON, Asistencia o asistencialismo, 1989, Capítulo 4, “El asistencialismo en la política
social y en el trabajo social”.
10
10
Serviço Social. [...] É a orientação ideológico-política da prática assistencial o que
determina se esta é assistencialista ou não. Se a atividade assistencial é assumida como
direito inalienável, e interpretada na perspectiva da igualdade e da justiça social,
obviamente não pode se falar de assistencialismo.
Robert Castel (1997:33), em seu livro Metamorfose da Questão Social, analisa duas
vertentes da questão social na transição para o mundo do trabalho: a sócio-assistencial, e a
que ele chama de os ‘desafiliados’. Segundo o autor, a sócio-assistencial organiza-se em
torno de categorias formais que, sem dúvida, encontrariam equivalentes em todas as
sociedades históricas. O termo “assistência” recobre, não obstante, uma categoria comum
a um conjunto extraordinariamente diversificado de práticas que são determinadas pela
existência de certas categorias de populações carentes e pela necessidade de fazer-se
cargo delas. [...] sem dúvida, esta constelação da assistência tomou formas particulares
nas distintas formações sociais.
Outros autores argumentam que dispositivos variados de assistência social ganharam
importância crescente na maioria dos países industrializados, embora seja de menor
importância quando comparada com os estudos sobre o welfare state. Ian Gough (1997) e
Ditch, entre outros autores, procuraram construir tipologias da assistência social nos países
europeus com o intuito de mapear “as espécies” de assistência social em 24 países da
OCDE,11 propondo-se a relacionar e classificar os “tipos” de assistência social mais do que
oferecer uma teoria explicativa da assistência social, de sua variedade e formas de
evolução.12
No estudo, eles reconhecem que o termo “assistência social” não tem uma única tradução
ou entendimento universal. Em alguns desses países, o termo significa uma ajuda formada
por variados recursos não baseados em testes, mas categorizados como ajuda a grupos de
órfãos, imigrantes e idosos. Em outros países, a assistência social inclui benefícios sujeitos
à comprovação de ausência de recurso, ou benefícios de complementação de renda
administrados como parte da seguridade social. Há alguns países nos quais a assistência
social inclui extensos programas de caridade ou doação de dinheiro.
11
12
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD).
Ian GOUGH, Social assistance in OECD countries, 1997.
11
Nesta pesquisa, foram identificados oito diferentes regimes de assistência social, baseados
nas dimensões extensão, cobertura e magnitude. Os regimes de assistência social propostos
pelo estudo de Gough (1997) não se enquadram na já clássica tipologia de EspingAndersen (1993) para os regimes de bem-estar social.13 Nela, os países do mundo socialdemocrata, nos quais o capitalismo acompanhado de bem-estar social, compreende países
com benefícios universais e redistribuição substancial, características dos países nórdicos e
da Holanda, que exibem padrões similares de assistência social – pelo menos até o
momento de crescimento do desemprego. Os países com Estado de Bem-Estar
“corporativo” permanecem no esquema de recursos contributivos e ocupacionais,
reproduzindo benefícios estratificados e diferenciados. Os arquétipos são a Alemanha,
Áustria, Bélgica, França e Itália, nos quais há alta similaridade com o tipo de assistência
social provida pelos países nos quais existe alta relevância das categorias.
Por outro lado, durante muitos anos, os estudos das áreas de emprego e seguridade social,
fundamentalmente aqueles que avaliavam os sistemas de bem-estar social europeus
posteriores à Segunda Guerra Mundial, previam que uma proporção crescente da
população ativa acabaria integrando-se a empregos do setor estruturado e com cobertura da
seguridade social, e, portanto, a assistência social, como campo, não seria necessária ou
apenas uma prática remanescente do trabalho. A evolução dos dados mundiais do final do
século XX, em matéria de emprego, exprime que as taxas de trabalho informal deram lugar
a taxas de cobertura estanques ou em declínio e à crescente falta de proteção social, o que
permite pensar na centralidade que seu estudo adquire.
Na análise dos conteúdos das dimensões da assistência social, como política de proteção
social nos três países aqui estudados, o contexto econômico-social internacional introduz
um ponto de vista polêmico, se consideradas as relações de assimetria entre o mundo
desenvolvido, ao qual a França pertence, e o mundo não desenvolvido, em que se situam o
Brasil e a Argentina. Os problemas da globalização econômica, da reestruturação
produtiva, das inovações tecnológicas; o princípio da qualidade e da competitividade; as
transformações do mundo do trabalho e a desocupação estrutural; o controle das
informações; a ideologia da sociedade de consumo; o aumento da desigualdade e da
pobreza nas diversas regiões do mundo; as diferenças de acesso aos serviços sociais, entre
13
Gosta ESPING-ANDERSEN, Los tres mundos del estado de bienestar, 1993.
12
os quais a assistência social; os diferentes percursos históricos e culturais de cada um dos
três países, propiciam um quadro diversificado. Algumas questões são comuns, entretanto,
como, por exemplo, as exigências impostas pela reestruturação produtiva (novas
tecnologias, nova organização e novas relações de trabalho), devida à mundialização dos
processos produtivos, políticos e culturais.14
Assistência social e o seguro social
Na construção da ordem institucional do Estado moderno, as contradições entre os
princípios de organização da democracia política e a ordem econômica de mercado
ocuparam o centro do debate de todas as vertentes ideológicas desde a metade do século
XIX. A difusão das noções de classe social, classe proletária, exploração social, questiona
o conteúdo atribuído aos princípios de liberdade, igualdade e fraternidade, que se
arvoravam como símbolos da construção dessa ordem. Há consenso entre os analistas,
como já foi dito, que na aparição do modelo bismarckiano é que começa o interesse por
estender o estudo da atividade do Estado a áreas em que sua competência, até esse
momento, era escassa ou nula.
A exigência pela atenção às expressões da questão social, um dos efeitos da Revolução
Industrial, impôs mudança nos instrumentos e na concepção jurídico-administrativa do
Estado, que se exprimiu na necessidade de legitimar sua reforma social, moral e política,
por meio de novas técnicas e intervenções que atendessem ao social. A Inglaterra contava
com ampla legislação, que regulava o trabalho nas fábricas; a Alemanha levava a cabo um
conjunto de intervenções articuladas dirigidas a assentar as bases de um sistema de
previdência social, concretizado entre 1883 e 1889, por meio de programas de seguro
obrigatório contra as doenças, a velhice e a invalidez.
A obra de Otto von Bismarck encontrou apoio na Constituição alemã de 1873, que
manifestou os princípios dos reformistas alemães. Tanto a legislação do trabalho inglesa
como a proposta alemã tiveram ampla difusão nos países europeus e latino-americanos.
Essas reformas, nascidas na Alemanha, ao final do século XIX, assinalaram a origem de
14
Maria CIAVATTO FRANCO, Quando nós somos o outro: questões teórico-metodológicas sobre os
estudos comparados, 2000.
13
um Estado que ampliava seu comprometimento com a administração e o financiamento de
programas de seguridade social, ainda que, do ponto de vista do seu posicionamento
ideológico-político, houvesse um intento de reduzir o poder do socialismo por meio da
dependência das atenções aos trabalhadores pelo Estado.
O período corresponde à institucionalização paulatina de formas assistenciais na
perspectiva da centralização e da incorporação da técnica na atividade estatal. Também é
considerado, por alguns teóricos, como o momento da introdução da noção do risco na
administração das políticas sociais (EWALD, 1986). 15
A técnica do seguro social introduzida na Alemanha do século XIX diferenciou-se
notavelmente das formas tradicionais de assistência social. As leis surgidas durante esse
período assinalam a institucionalização de uma nova forma de relação entre o Estado e a
sociedade. A noção de risco que envolveu o seguro social é uma construção racional e se
diferencia das concepções que transitavam entre a moralidade e o secularismo. O risco
tem duas características. Por um lado, corresponde a uma equação calculável em termos
individuais: para que um acontecimento se torne um risco é preciso avaliar a possibilidade
de sua ocorrência. Por outro lado, o risco representa também o coletivo, a sociedade, o que
é um fator de ponderação sobre o individual. O risco é individual, mas é também coletivo,
pois é ponderável a partir do conjunto da sociedade. A técnica do seguro social introduz a
socialização dos riscos entre a população.
Segundo Tenti (1991), “o risco vai ganhando espaço no Estado até tornar-se a base da
definição da gestão social, e, a partir do qual, a sociedade passa a ser definida como uma
forma de associação mútua contra múltiplos riscos”. A assistência social aos “deserdados”,
aos pobres, aos doentes fora do mercado de trabalho, também é compreendida sob um
conteúdo científico: a defesa social que traz forte apelo moral. Os cuidados para com
aqueles percebidos como uma ameaça potencial à saúde, à ordem das cidades, à ordem em
geral, passaram a integrar a esfera da obrigação moral. Em relação a estes, ninguém está
juridicamente obrigado a fazer o bem, o que se sanciona é o preceito de não causar danos
aos outros.
15
Esses temas são trabalhados, entre outros, por François EWALD, L´etat providence, 1986; Emilio TENTI,
Pobreza y política social. In: El estado benefactor , 1991; Robert CASTEL, La metamorfosis de la cuestión
social: una crónica del salariado, 1997 e ¿La inseguridad social: qué es estar protegido?, 2004.
14
François Ewald (1986) assinala que, como resultado desse processo, redefineram-se as
responsabilidades do Estado em matéria social. Por um lado, introduziu-se a idéia de
solidariedade social, e, por outro, a idéia de obrigação, que fundará mais uma ordem
jurídica. Portanto, para cada homem, “o simples fato de existir lhe dá direitos, o que o faz
credor deles; por outro lado e correlativamente, a obrigação de não causar danos aos outros
se reforça com a obrigação muito mais positiva de contribuir para a sua realização”
(EWALD, 1986:349). No final do século XIX, os juristas franceses empreenderam a tarefa
de reconstruir o direito a partir da noção de risco (em substituição da noção de acidente,
ligada à culpa individual sobre o fato), e da transferência da noção de responsabilidade
individual para a responsabilidade da sociedade.
Conseqüentemente, embora os danos e os prejuízos continuassem a ser individuais, é a
sociedade que se faz responsável por repartir os custos de suas seqüelas e danos. O novo
programa, baseado no direito social, consiste em um ideal de justiça puramente reparadora,
que exclui todo elemento de penalidade; em sua técnica de socialização dos danos e
repartição dos riscos segundo os princípios da solidariedade e da mutualidade; em seus
efeitos, ocorre a modificação da incidência do azar e do destino em função da eqüidade
(EWALD, 1986: 356).
A população submetida ao risco constitui-se em objeto da política social. O risco não é
resultado de um perigo definido precisamente por um indivíduo ou um grupo concreto.
Pelo contrário, é produto da inter-relação de dados e fatores que tornam mais ou menos
prováveis alguns comportamentos não desejáveis. Essa estratégia, segundo os reformistas,
vai requerer o fortalecimento de um centro, o Estado nacional, para conceber, desenhar e
executar as intervenções sobre a população. Toda a população converte-se em objeto de
estudo e, para ser administrada, precisa ser conhecida e estudada detalhadamente. A partir
do final do século XIX, começa a ser objeto de observação e de intervenção por
profissionais especializados: higienistas, médicos, visitadoras de higiene, professores, etc..
16
Nesse conjunto de regulações, e em momentos históricos distintos, ocorreu a singularidade
de uma política social de proteção que não se vinculou nem à legislação social do trabalho
nem à proteção da saúde. Um campo que se ocuparia da qualidade das relações como
16
Cf. Emilio TENTI, El estado benefactor , 1991, pp. 112-114.
15
resistência a riscos sociais que deterioram ou tornam precário o convívio humano, ou ainda
que provocam o isolamento, o abandono e a apartação social. O núcleo primeiro dessas
relações localiza-se na experiência cotidiana da vida em família (genética ou construída) e
as transgressões que nele vão se apresentando reduzem sua capacidade de ser o núcleo
básico de proteção social. Outra centralidade está na capacidade e na possibilidade
concreta de provisionar a sobrevivência de cada um sob os padrões aceitáveis em cada
sociedade. As garantias que a sociedade constrói para responder a essas situações, via de
regra, são as que constituem o campo da assistência social.
Fundamentos do Estado de bem-estar
Os problemas sintetizados sob a noção de “questão social” viram-se potencializados pela
crise de 1929, quando a desocupação em massa da força de trabalho nas sociedades de
capitalismo avançado, somada à recessão econômica, questionaram o núcleo das linhas
políticas até então vigentes. No lugar de um mundo estacionário ou de movimentos
contínuos, a instabilidade e a incerteza se apoderam da vida cotidiana. A estabilidade do
ciclo econômico e do emprego colocou-se como prioridade na reformulação do sistema de
políticas públicas. A expansão do direito social dá-se concomitantemente com a difusão do
pensamento keynesiano, que via na demanda efetiva um instrumento eficaz para alcançar
esses objetivos. A idéia de estabilidade econômica referia-se à manutenção de um processo
sustentado na acumulação de capital.
Os esquemas de seguro social bismarckiano, que tinham sido definidos a partir da tradição
alemã na área social, foram questionados à luz dos princípios de igualdade de trato e
direito universal e a extensão de serviços. Esses definiram as linhas fundamentais do
conceito de seguridade social desenvolvido na Inglaterra. O esquema alemão sustentava
que a relação assalariada era o eixo sobre o qual se deveria construir a política social e,
portanto, os responsáveis ou beneficiários eram os próprios trabalhadores e seus
empregadores, que aportariam os fundos para o financiamento. O esquema anglo-saxão
trasladava essa responsabilidade para o conjunto da sociedade; neste, o cidadão devia ser o
beneficiário e contribuir para o financiamento da política social.
16
O Estado de Bem-Estar constitui-se no modelo da pós-guerra que gozou de certa
autonomia ao resguardar o crescimento e a expansão do capital, a expansão de direitos
sociais e o reconhecimento de condições mínimas de vida para o conjunto da população.
Os países europeus, como é o caso da Franca, depois da Segunda Guerra Mundial,
protagonizaram um período de crescimento econômico e de “paz social”. Nas sociedades
latino-americanas, esse período foi peculiar e contraditório, diverso, em seus caminhos, do
contexto europeu. No entanto, os modelos institucionalizados do Estado de Bem-Estar
contêm em si mesmos uma contradição essencial, que atravessa a história da sociedade
capitalista moderna, e, conseqüentemente, o Estado moderno: a existência de um
“contrato” que relaciona indivíduos livres (isolados) entre si e os unifica (iguala) no
mercado.
Claus Offe (1990) define o Estado de Bem-Estar como o conjunto de disposições legais
que dá direito aos cidadãos de receber prestações da seguridade social obrigatória e contar
com serviços estatais organizados (no campo da saúde, da educação, etc.), numa ampla
variedade de situações denominadas de contingências. Os meios através dos quais intervém
são regras burocráticas e disposições legais, subsídios em dinheiro, e serviços baseados na
experiência profissional de professores, médicos e assistentes sociais. Esse modelo de
Estado exprimiu os valores da economia política: crescimento econômico e seguridade
social. Suas origens ideológicas são diversas, desde socialistas até católico-conservadoras,
e têm como base teórica o modelo keynesiano.
O exemplo mais próximo a essa definição é a política levada na Grã Bretanha durante a
Segunda Guerra Mundial. A partir de 1945, a maioria dos países ocidentais implementa
planos de seguridade social inspirados no informe produzido na Inglaterra por lord
Beveridge, o “Full employment in a free society”: independentemente de sua remuneração,
todos os cidadãos, enquanto tais,
têm direito a estar protegidos em situações de
dependência a longo prazo (velhice ou invalidez) ou de breve prazo (doenças, desemprego,
gravidez).17
17
Na história inglesa, até o término do século XIX, o indigente era distinguido de seus vizinhos por um status
nitidamente definido, pelo qual perdia sua liberdade pessoal e seu direito ao sufrágio. A assistência aos
pobres era concebida fora do mercado, e de forma tal que não interferisse em seu funcionamento. O Estado
de Bem-Estar social britânico representou a antítese dessa concepção. No sistema inglês, houve uma fusão de
categorias em virtude do princípio de cobertura universal de Beveridge, que significou uma oposição à
fragmentação da Lei de Pobres (Poor Low).
17
Até esse momento, as Constituições proclamaram direitos civis e políticos. A partir dele, as
sociedades exprimem outra forma de proteção, incorporando aos direitos individuais da
pessoa humana às coberturas e seguridades necessárias que deveriam ser ofertadas pelo
Estado para reduzir as contingências de doenças, velhice, morte, falta de atividade
industrial. Segundo Bobbio (1983), o que distingue o Estado de Bem-Estar de outros tipos
de estado não é só a intervenção direta nas estruturas públicas para melhorar o nível de
vida da população, porém, o fato de que tal ação é reivindicada pelos cidadãos como um
direito,
O clássico trabalho de T.H. Marshall, Cidadania e Classe Social 18, aponta que na história
política das sociedades industriais há três fases no processo de constituição da cidadania: a
primeira, em torno do século XVIII, está dominada pela conquista dos direitos civis
(liberdade de pensamento, liberdade de expressão, etc.); a fase seguinte, ao redor do século
XIX, está centrada na reivindicação dos direitos políticos (de organização, de propaganda,
de voto, etc.); e culmina com a conquista do sufrágio universal.
O desenvolvimento da democracia e o aumento do poder político das organizações dos
trabalhadores inauguram uma terceira fase, caracterizada pelo problema dos direitos
sociais, cujo respeito é requisito indispensável para a participação política na sociedade.
Por direitos sociais, Marshall (1967) entende a participação na herança social e na
possibilidade de todos viverem como seres civilizados, de acordo com os padrões
existentes na sociedade, destacando o sistema educacional e os serviços sociais como
aqueles diretamente relacionados aos direitos sociais.
Portanto, a definição da noção do direito do indivíduo e as dimensões da cidadania em sua
forma moderna se configuram entre o período que compreende a Revolução Francesa,
1789, e a formalização da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, que se
propõe a ultrapassar o reconhecimento dos direitos no âmbito de uma nação, ou de um
Estado em particular, para uma visão de caráter universal, isto é, como pertencente a todos
18
T.H.MARSHALL, Cidadania, classe social e status, 1967. A obra aborda as conseqüências sociais e as
políticas do desenvolvimento econômico e social, focalizando os processos dentro das sociedades globais. O
Capítulo III, “Cidadania e Classe Social”, é, desde sua edição, um clássico das ciências sociais. Trata-se de
uma palestra do autor num ciclo de conferências dedicadas a Alfred Marshall. A idéia que se depreende da
definição é que a pertença total a uma comunidade outorga algum tipo de igualdade social diversa das
desigualdades por pertença em níveis econômicos diversos, numa sociedade.
18
os indivíduos, sem distinção de raça, religião, credo político, idade ou sexo. Até esse
momento, as Constituições se limitaram a proclamar direitos civis e políticos e a formalizar
e garantir estruturas que nivelassem esses poderes. Esse movimento normativo, que se
concluiu com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, e, em particular,
para a América Latina, quando esta foi incorporada na Convenção Americana dos Direitos
Humanos ou Pacto de São José de Costa Rica, de 1969, assentou as bases para que, na
metade do século XX, os países do mundo ocidental incorporassem os direitos sociais em
suas Constituições. O processo, denominado constitucionalista social,
19
incorporou
finalmente aos direitos individuais as coberturas e seguridades necessárias que deveriam
ser oferecidas pelo Estado para atenuar as contingências da doença, velhice, morte ou
diminuição e/ou falta da atividade laboral, exigindo-lhe um tratamento de proteção diante
dessas incertezas.
A assistência social e o estudo dos regimes de bem-estar social
O enfoque que estuda a conformação dos regimes de bem-estar social europeus contribui
com elementos de análise que permitem estabelecer relações entre política econômica e
social, e os condicionantes econômicos e sociais. As diferentes formas ideais assumidas
pela proteção social podem ser pensadas a partir do contexto histórico-político no qual
tiveram origem, desde o surgimento do Estado Moderno, e foram profundamente marcadas
em termos das relações políticas, jurídicas e institucionais, podendo-se distinguir três
modalidades principais: primeiras formas assistenciais, seguro social e Estado de BemEstar Social. Embora tenham surgido em contextos históricos sucessivos, isso não quer
dizer que se trata de um processo linear rumo à concreção de uma cidadania plena; pelo
contrário, as três formas sobrevivem ainda com conflitos e contradições. 20
O conhecimento da construção histórica dos Estados-Providência é necessário para se
compreender a arquitetura dos sistemas de proteção social contemporâneos. Se os Estados
estiveram freqüentemente confrontados com os mesmos tipos de problemas e a formulação
19
Elina MECLE, Los derechos en la constitución argentina y su vinculación con la política y las políticas
sociales, 2001.
20
Patrice BOURDELAIS, Lucie PAQUY (dirs.), Les systèmes européens de protection sociale: une mise en
perspective, 2004.
19
e os caminhos para tratá-los forem diferentes, esses formatos ainda pesam muito sobre as
configurações atuais.
É possível distinguir três períodos, na história da evolução dos Estados-Providência. O
primeiro, até o final do século XIX, que pode ser definido como uma fase de emergência e
de edificação conflituosa: no caso dos países europeus, foi adotada a legislação de proteção
social, mas em ritmos diferentes e segundo modalidades diversas. Um segundo período,
que se estende da Segunda Guerra Mundial até os anos de 1970, que corresponde à “idade
de ouro” dos Estados-Providência, as controvérsias atenuam-se e a proteção social tende a
se generalizar para todas as faixas da população. A terceira fase é aquela que corresponde à
estagnação dos Estados-Providência, em que os sistemas de proteção social são
confrontados com a crise econômica e, ao mesmo tempo, com as transformações na
estrutura de riscos e necessidades sociais, que se agudizam com o novo modelo econômico
produtivo conhecido como neoliberal.
As primeiras formas de assistência social transitaram de um campo de atenções com
reconhecimento pleno do direito, como no caso francês, até as respostas de alívio a
necessitados, sob o marco teórico-ideológico das primeiras formas do liberalismo. Nessa
última perspectiva, a assistência social assume uma feição compensatória e punitiva, em
que pessoas em situação de necessidade são submetidas a rituais de apresentação de
atestados de miséria, entre outros. Poderia ser caracterizada como um estágio da política
em que há ausência de uma relação formalizada entre direito e beneficio.
O seguro social caracteriza-se por destinar-se à cobertura da população assalariada, com a
qual estabelece uma relação de tipo contratual, pois os benefícios são, em regra,
proporcionais à contribuição efetuada, e não guardam relação direta com as necessidades
do beneficiário. As instituições responsáveis pela prestação de serviços e benefícios
tendem a ser financiadas com base na contribuição salarial, aportes específicos do Estado e
sob a lógica de capitalização de reservas. Essa forma de proteção envolve a redistribuição
de renda entre os beneficiários, mas exclui da proteção os grupos que estão à margem do
mercado formal de trabalho.
Na tipologia pura do modelo de proteção, o Estado de Bem-Estar social deveria, pelo
menos em concepção, romper com a proteção social com base na evidência da necessidade
20
ou do contrato firmado, e estabelecer uma relação pela qual o Estado está obrigado a
fornecer, a todos os cidadãos, a garantia de um mínimo vital destinado à saúde, educação,
pensão e seguro de desemprego. Trata-se de um projeto de redefinição das relações sociais
na perspectiva da redistribuição de renda e que implica a organização nacional da política
social em que o Estado assuma os ônus básicos de administração e financiamento do
sistema.
A construção dos Estados de bem-estar na América Latina
Durante muito tempo, os estudos sobre os estados de bem-estar e os sistemas de proteção
social na América Latina foram discutidos quase como um atributo exclusivo dos países
desenvolvidos, possivelmente, até, só restrito a alguns países da Europa, pelo variado e
complexo conjunto de dimensões a serem consideradas na análise. Apesar dessa suposta
limitação, a leitura desses trabalhos contribuiu para assentar as bases de um novo modo de
pensar as categorias intermédias, por exemplo, o conceito de regime, que deu lugar à
construção de uma mediação entre categorias gerais e abstratas e situações concretas e
específicas, que retêm atributos do geral, mas, ao mesmo tempo, capta atributos próprios
aos casos particulares. Nesse sentido, cooperaram para identificar configurações históricoinstitucionais presentes no ponto de partida dos Estados modernos e revelaram-se como
potentes instrumentais metodológicos para caracterizar a conformação das instituições
atuais.
Em um trabalho recente, Regulação Social Tardia: característica das políticas sociais
latino-americanas na passagem entre o segundo e terceiro milênio, Aldaíza Sposati
caracteriza alguns dos regimes latino-americanos como de regulação social tardia:
Caracterizo como regulação social tardia os países nos quais os direitos sociais foram legalmente
reconhecidos no último quartil do século XX e cujo reconhecimento legal não significa que estejam
sendo efetivados, isto é, podem continuar a ser direitos de papel que não passam nem pelas
institucionalidades, nem pelos orçamentos públicos. Portanto, não cessa a luta dos movimentos
pela inclusão de necessidades de maioria e de minorias na agenda pública. Embora estejam
inscritos em lei, seu caráter difuso não os torna autoaplicáveis ou reclamáveis nos tribunais.21
21
Cf. Aldaíza SPOSATI, Regulação social tardia: característica das políticas sociais latino-americanas na
passagem entre o segundo e terceiro milênio, 2002, p. 3.
21
Nesse trabalho, assinala que o Brasil só reconhece os direitos sociais e humanos no último
quartil do século XX, após ditaduras militares que, embora empregando a ideologia
nacionalista – ou o modelo desenvolvimentista de Estado-Nação –, não praticavam a
universalidade da cidadania. O direito à educação pública só aparece no final do segundo
quartil do século XX – na Constituição de 1946 – e dentro de forte movimento de
educadores e intelectuais de destaque. Outros direitos sociais, como à saúde pública, só são
reconhecidos nas últimas décadas do século XX – na Constituição de 1988. Nesse
momento, a sociedade já luta por direitos difusos, entre os quais os de gênero, os etários,
de etnia, de opção sexual. Ao contrário de um “desmanche social”, vai ocorrer a
construção de um novo modelo de regulação social que vincula democracia e cidadania e é
descentrado da noção de pleno emprego ou de garantia de trabalho formal a todos. Este
modelo de regulação social se afasta da universalização dos direitos trabalhistas e se
aproxima da conquista de direitos humanos, ainda que de modo incipiente.22
A trajetória da Argentina, em matéria de extensão de direitos sociais e construção de um
sistema de proteção social, também está marcada pela alternância entre governos
democráticos e ditatoriais. Os estudos sobre o desenvolvimento das políticas sociais e a
expansão dos direitos sociais são permeados pelas mudanças constitucionais, mas, ao
mesmo tempo, pelo surgimento de estruturas sedimentárias de instituições fundadoras.
Durante a segunda metade do século XIX, estabelecem-se as bases para a construção de
instituições políticas com objetivos próprios de uma visão de Estado associada à visão
moderna do Estado-Nação, mas ainda conservadora sob o ponto de vista dos problemas
sociais e das formas de intervenção. Na década de 1940, notadamente durante os governos
do General Perón, formulam-se as propostas de extensão do seguro social e dos direitos
sociais. Autores como Aldo Isuani (2004) assinalam que a política social argentina baseouse nos princípios de discricionariedade e de contribuição. 23
Seguindo os conteúdos da proposta de Aldaíza Sposati, o fato de a assistência social ter
sido reconhecida no Brasil com o estatuto da seguridade social, supõe definir os riscos, as
coberturas de proteção social com que essa política se ocupa, o seu campo de provisão.
Como política de proteção social, tem um campo de provisão próprio, gera uma rede de
22
Cf. Aldaíza SPOSATI, Regulação social tardia: característica das políticas sociais latino-americanas na
passagem entre o segundo e terceiro milênio, 2002, pp. 3- 4.
23
Aldo ISUANI, Política social, derecho para todos, 2004.
22
apoios ou seguranças ao cidadão não só em termos de transferência de recursos e
benefícios, mas em garantia de serviços continuados, o que permite o planejamento, a
gestão e a avaliação, pois aquilo que é “descontínuo” não gera direitos. 24
Essa proposta teórico-metodológica, embora referida ao Brasil, será potencialmente
utilizada para analisar as dimensões da assistência social e os critérios de definição e
regulação da política de assistência social em um padrão dominante de bem-estar social.
Uma política de proteção social é composta pelos direitos de uma sociedade ou o elenco
das manifestações de solidariedade para com os seus membros.
A análise
O debate sobre o Estado de Bem-Estar na América Latina tem sofrido altos e baixos. Nas
últimas décadas, vêm se dando os primeiros passos para a compreensão dos sistemas
latino-americanos de proteção social à luz de teorias e conceitos amplos gerados pelo
estudo do fenômeno em outras partes do mundo. Há extensa literatura sobre as reformas de
programas sociais gerada pelos governos, universidades e organismos internacionais que,
freqüentemente, trata as políticas sociais como programas orientados a áreas ou a grupos
específicos. Embora seja legítima, essa abordagem, muitas vezes, trata de um enfoque
fragmentado, que dificilmente responde a questões referentes ao sistema de proteção social
como um todo.
Os sistemas de proteção social latino-americanos nem sempre têm sido reconhecidos e
analisados como tais. Pelo contrário, na procura de estudos sobre o tema, comprovamos
que existe uma abordagem, que geralmente justifica aquela posição, na especificidade
histórica da região e na diversidade dos países que a compõem. Acreditamos que algumas
contribuições recentes, produzidas em diferentes áreas da política social, convidam a
repensar essa perspectiva e a explorar as potencialidades analíticas abertas pela literatura
contemporânea, na procura de identificar conceitos e matrizes analíticas que possam nutrir
novas leituras dos variados sistemas de proteção social latino-americanos de uma
perspectiva que considere a história e os processos de desenvolvimento econômico e
social.
24
Aldaíza SPOSATI, Mínimos sociais e seguridade social: uma revolução de consciência, 1997.
23
Este estudo busca preservar a singularidade de cada país na análise do tema, sem
uniformizar a coleta de dados, nem forçar a existência das mesmas variáveis para conhecer
o fenômeno. Não se pretende transpor modelos de um país para outro. Sua importância está
no conhecimento das diversas experiências, com seus trajetos próprios de interrogações e
de imprevistos, como algo já realizado e avaliado por outros sujeitos sociais ou por novas
gerações, de modo a reconhecer antecipadamente naquele contexto, naquela conjuntura, a
natureza dos problemas e as suas possíveis soluções. Seguindo a proposta de Hugo
Zemelman25, em relação aos estudos comparados de políticas públicas, não há aqui o
propósito de “provar” um conceito, mas sim de descobrir sua especificidade no interior de
uma articulação.
Sob esta preocupação, é necessário introduzir a idéia de que não existe um modelo único
de Estado de Bem-Estar que transcenda o tempo e o espaço, assim como não existe uma
única expressão das contradições que lhe são próprias. A própria definição de bem-estar é
um processo de permanente construção social e, mais que encarnar um valor absoluto,
representa as contradições e a complexidade social e política. Existiram propostas
internacionais de mudanças na relação Estado-Sociedade, e do lugar da política de
assistência social neles. Para avaliar a assistência social, tanto no momento da inclusão de
direitos sociais nas cartas constitucionais, na centralização e introdução de técnicas na
política de assistência social, como no momento da extensão dos seguros sociais, foi
utilizado um critério descritivo que faz referência a sua natureza funcional e à área de
problemas à qual se destina. Cada Estado processou isso de maneira diferente, revelando
tendências e movimentos específicos.
A França é o país que conta com informação mais sistematizada e organizada em relação à
proteção social, e à política de assistência social como parte de um sistema. O Brasil conta
com um número importante de contribuições produzidas pela academia, e pelos
organismos de governo. No caso da Argentina, a análise apresentou-se mais complexa,
pois não existe tradição de estudo da assistência social como um direito; há contribuições
25
Nora KRAWCZYK, Reginaldo MORAES, Estudos comparados, projeto histórico e análise de políticas
públicas: entrevista com Hugo Zemelman, 2003. O Professor Hugo Zemelman nasceu no Chile e atualmente
está radicado no México. É conhecido por seu vasto conhecimento e experiência nas áreas da epistemologia
das políticas sociais. Nessa entrevista, aborda os problemas metodológicos nas análises políticas que
trabalham com a noção de comparação e sua preocupação em propor o desafio da construção de um
conhecimento sobre a realidade latino-americana que incorpore a historicidade dos diferentes processos
nacionais, isto é, a complexidade dos fenômenos políticos, sociais, culturais ou econômicos no momento em
que eles são abordados.
24
que tenderam a propor esse debate desde o âmbito do Serviço Social;
26
em uma tradição
de estudo da seguridade social ancorada no campo do direito, e estudos financiados por
organismos internacionais, como a OIT, que descrevem a proteção social na Argentina a
partir da década de 1990.
A escolha da proteção social como enquadramento para estudar a assistência social na
evolução dos três países decorreu do caráter amplo que o conceito tem em relação a outros
enquadramentos, pela própria definição jurídico-administrativa, e pela possibilidade de
incorporar processos de institucionalização de programas e serviços, em três conformações
sócio-históricas e políticas diferentes. Na França, a assistência social não faz parte do que
se considera a seguridade social, no sentido da definição clássica do termo, mas tem longa
tradição como parte da proteção social e como parte do direito administrativo. No Brasil, a
assistência social faz parte da seguridade social, desde a sua inclusão na Constituição
Federal de 1988. Na Argentina, a assistência social é possível de ser estudada a partir dos
processos de institucionalização de categorias e benefícios.
Quanto ao legado de dispositivos e programas de proteção social e sua articulação, a
Argentina registrou importante desenvolvimento no início do século XX, com a introdução
e expansão de instituições e programas de corte bismarkiano, ligados a um contexto de
pleno emprego. Paralelamente, desenvolveram-se políticas públicas que colaboraram na
expansão e provisão de bens públicos. A complexidade do estudo vem dada pela estrutura
federativa das instituições públicas, questão que foi provocando permanente fragmentação
das propostas de proteção. Embora tenham havido momentos nos quais convergiram
propostas de unificação e estandardização de programas, a separação de responsabilidades
e funções entre os diferentes níveis do governo (nacional e provincial) pode ser um dos
obstáculos para o estudo da assistência social, entre outras proteções.
Merece ser submetido à consideração do leitor deste trabalho, o fato da minha própria
pertença ao campo do Serviço Social e meu desempenho como assistente social e
pesquisadora durante anos anteriores. Essa reflexão exprime parte das minhas
preocupações do presente, que encontram origem nesse passado, o qual apresenta
26
Debates já registrados, como o do Professor Norberto Alayón, em seu trabalho Assistência ou
Assistencialismo, e algumas pesquisas recentes, como a iniciada pelas Professoras Gloria Mendicoa e Claudia
Krmpotic, nas quais se discutem as dimensões da institucionalização do social no Mercosul.
25
vantagens pela possibilidade que tive de aceder por direito próprio a algumas perguntas da
profissão a partir da observação, compreensão do observado e seleção da informação, que
serviram como orientação na procura de dados no intuito de imbricar o geral (a proteção
social, a seguridade social, o seguro social) e o específico à assistência social.
O exame da realidade de cada país partiu de uma rota similar orientada pelas categorias
que embasam essa reflexão, considerando sempre as distintas variáveis que moldam a
trajetória sócio-histórica de cada país analisado. Nesse emaranhado de particularidades, é
possível identificar, na análise das Constituições; dos processos de institucionalização da
assistência social; da relação desta com a extensão do seguro social e dos processos
recentes de descentralização político- administrativa, o início de um percurso estritamente
restrito à ordem jurídica positiva: constituição, leis, regulamentos, enquanto base legal.
Ainda assim, o recurso ao exame das Constituições nacionais não configura este estudo a
um enfoque legalista mas à inclusão dessa dimensão às demais aqui examinadas para cada
país.
O segundo roteiro adotado nesse caminho busca colocar a assistência social em situação de
análise, isto é, procura identificar fontes não somente por meioatravés do estudo de textos
ou da jurisprudência, mas sim dos registros que permitem examinar os processos de sua
institucionalização e as alterações que a ela apontam em tempos posteriores. Portanto, para
essa abordagem, a proposta foi a de caracterizar a inserção da assistência social na
arquitetura do sistema de proteção social, com ênfase na passagem das primeiras formas de
assistência social às primeiras formas reguladas e o seu enquadramento jurídicoadministrativo.
O terceiro roteiro destaca os fundamentos do direito à assistência social, priorizando sua
expansão e alcance no estudo das constituições, ementários ou leis fundadoras, assim como
das disposições administrativas que poderiam dar conta da sua explicitação.
A periodização da análise não foi predeterminada; ela foi registrada para cada país a partir
do momento em que a seguridade social coexistiu com a assistência social, buscando
identificar os princípios reitores, os domínios e as articulações entre ambas, se existiram,
com ênfase na delimitação das prestações oferecidas, das categorias de usuários aos quais
se orientou a assistência social, e as condições de admissão.
26
Quanto aos procedimentos para a coleta de dados, a ênfase foi colocada na consulta
bibliográfica e na análise documental, privilegiando uma óptica sociopolítica dos
componentes jurídico-organizativos e técnicos da política de assistência social, em diálogo
com as outras formas de proteção social. Cada uma dessas dimensões envolve um conjunto
de definições ou feições particulares a respeito de questões específicas.
Em relação ao componente jurídico-organizativo, as informações que resultaram
indispensáveis para o decorrer dos capítulos estão contidas em documentos de diversos
tipos: constituições, textos fundadores, registros, protocolos e/ou informes, assim como nos
aportes produzidos por personalidades de destaque no debate político e da academia em
particular, sobre a assistência social e as formas de proteção social para os três países.
Um dos estudos preliminares desenvolvidos foi o de consulta das Constituições nacionais
vigentes em 19 países latino-americanos na busca de nelas identificar a presença/ausência
de referências à assistência social. Esse levantamento consta no Anexo e a partir dele pode
constatar-se que a Bolívia garante os serviços de assistência social; o Brasil reconhece a
assistência social como um direito; Cuba reconhece a assistência social como uma
proteção; Honduras e Panamá se comprometem constitucionalmente a criar instituições
unificadas de assistência social.
A ênfase do trabalho de análise dos documentos esteve orientada sob os referenciais:
a) definição das prioridades da política de assistência social com relação ao sistema de
seguridade social;
b) tipo de ações, prestações ou serviços que incumbem à assistência social;
c) critérios de elegibilidade e inclusão na política;
d) instituições executoras;
e) serviços ou programas institucionalizados.
A lógica de exposição de cada capítulo responde a um movimento duplo, que parte da
observação desses referenciais e realiza a aproximação ao objeto de estudo em cada país.
Um primeiro movimento decorreu da aproximação às investigações brasileiras na área da
27
assistência social, a partir das quais foi se constituindo o universo de pesquisa deste
trabalho. Portanto, as perguntas iniciais surgem das indagações sobre a inclusão do direito
à assistência social na Constituição Brasileira de 1988. Conseqüentemente, foi feita a
escolha de classificar cada capítulo por país, incorporando o formato atual das
Constituições e os artigos que possam contribuir para neles configurar a assistência social,
para, ulteriormente, introduzir a análise da transição das formas de assistência do campo do
privado ao público e a sua conformação no estabelecimento e amadurecimentos da
proposta de seguro social e dos modelos de Estado de Bem-Estar.
Reconhece-se que o Estado estabeleceu, e ainda estabelece, relações constitutivas de
associação ou parceria com organizações sociais ligadas a práticas assistenciais. A prática
da assistência social não fica restrita aos organismos públicos de prestação direta de
serviços, subvenções ou convênios são repassados às entidades sociais privadas assim
como a execução de programas sócio-assistenciais e de serviços de infra-estrutura social
(creches, asilos, centros de formação de mão-de-obra, centros de reabilitação). Nesse
sentido, foram examinadas somente aquelas formas que, por sua magnitude e presença
pública, poderiam colaborar para a compreensão das discussões e desafios contemporâneos
da política de assistência social.
Entende-se que a assistência social é um dos elementos que define a identidade do
profissional do Serviço Social, portanto, foi relevante incluir referências ao papel do
Serviço Social quando à regulação estatal da assistência social.
A configuração da assistência social durante o período desenvolvimentista e durante as
ditaduras militares da década de 1970 na América Latina – percursos que se
corresponderiam com a consolidação e a expansão das estruturas institucionais estatais,
assim como com as posteriores propostas de ajuste estrutural –, será resgatada no formato
de possíveis estruturas sedimentares, de modo a facilitar a compreensão dessa configuração
nas estruturas do aparelho estatal, mas não serão detalhadamente examinadas.
O segundo movimento apresentou-se no decorrer da própria pesquisa. A partir da
indagação de dados na área da sociopolítica e da história, foram identificadas avaliações ex
post desses processos, o que exigiu a inserção, na estrutura dos capítulos e da análise, de
uma introdução aos desafios atuais da política de assistência social para os três países e
incorporar, assim, as possíveis continuidades e descontinuidades para cada país, em um
28
andamento da contemporaneidade, em diálogo com os seus momentos fundantes, de forma
a resgatar, nessa trajetória, as características da sedimentação processual vigente. A análise
atende à possível fragmentação da ação estatal, e orienta o olhar para diferentes aparatos
estatais que, com variável grau de autonomia, aparecem envolvidos no processo de tomada
de decisões em relação à assistência social.
Mesmo assim, para cada país, se apresentam aproximações clássicas em relação ao Estado
nos períodos examinados, no sentido de construir um espaço teórico-conceptual no qual se
inscrevessem as problemáticas do bem-estar, da assistência social e sua institucionalização,
com o intuito de configurar as práticas e as instituições nas quais a assistência social pode
ser distinguida. Para melhor delinear o seu conteúdo, na introdução, são abordados os
fundamentos conceituais e as ferramentas de análise
O Capítulo 1 aborda a política de assistência social francesa como um dos eixos do sistema
de proteção social local. A lógica de exposição desta parte difere das do Brasil e da
Argentina, no que tange ao tratamento inicial do andaime constitucional e legislativo em
que se assenta a assistência social. Existe uma trajetória de estudo da assistência social
nesse país ancorada na perspetiva do direito e no formato organizacional e administrativo
dela no aparelho estatal. Em virtude disso, a abordagem toma como ponto de partida os
conteúdos
da
história
constitucional
que
fundamentam
a
construção
jurídica
contemporânea da assistência social, assim como a sua codificação, que atende à
classificação por grupos ou categorias, e está contida no Código da Ação Social e das
Famílias.
Um segundo momento demarca o momento histórico-social que sinaliza a passagem às
primeiras feições da assistência pública e à posterior configuração em decorrência dos
seguros sociais. Examina as leis fundadoras da seguridade social sob as lógicas
constitutivas da proteção social: assistencial, previdência e seguridade social e inclui
assinalamentos sobre a reforma jurídica de 1953, que atingiu diretamente as regulações da
assistência social. Indaga sobre a influência beveridgiana ou bismarckiana no modelo de
proteção social e na conformação do Estado-Providência. Finalmente, são colocadas as
feições das últimas duas décadas que provocam tensões nos dispositivos e nas bases do
direito já instaladas, tais como a Renda Mínima de Inserção, e são brevemente
apresentadas duas mudanças medulares que foram introduzidas em 2002, às quais está
29
submetida a área da assistência social em face da Lei da Renovação da Ação MédicoSocial de 2002 e do Código dos Usuários de estabelecimentos médico-sociais.
O Capítulo 2 analisa as particularidades do caso argentino. Toma-se como referência as
Constituições de 1994 e de 1949; o processo de passagem da beneficência à inclusão no
aparelho estatal das primeiras formas sócio-assistenciais; a posição outorgada à assistência
social no discurso de Eva Perón e nas atividades da Fundação Eva Perón,
concomitantemente a outras formas estatais no contexto da seguridade social. No
desenvolvimento da assistência social na Argentina, foi necessário aprofundar os
pormenores do fenômeno do constitucionalismo social e da perspectiva jurídica da
seguridade social, para melhor circundar o caráter discricionário e subsidiário da
assistência social em seu percurso histórico. A esse respeito, concedeu-se tratamento
especial às constituições provinciais para melhor contornar os conteúdos da configuração
da assistência social. Fato que não foi necessário para os outros dois países, que contam
com tradições de estudo já desenvolvidas. Por último, avaliam-se os desafios da Argentina
a partir de meados da década de 1980 que, sob uma redefinição do rol do Estado no plano
federal da gestão do social, em face da mudança de um modelo apoiado na centralidade
estatal, que alcançou seu ponto máximo entre os anos de 1940 e 1980, para uma
perspectiva de descentralização dos serviços sociais, como educação e saúde e programas
sociais.
O Capítulo 3 ocupa-se da assistência social no Brasil. Apresenta a introdução da noção de
socorros públicos na Carta de 1824 e das atividades desenvolvidas pela Irmandade da
Santa Misericórdia na transição do Brasil Imperial à Velha República. Carateriza a
discussão sobre formas sócio-assistenciais pautadas nos patamares que traziam as
propostas internacionais sobre a concepção de um mundo moderno e como organizá-lo, a
política sanitarista e os primórdios previdenciários na Velha República. Evoca a criação da
Legião Brasileira de Assistência (LBA), o formato da Constituição dos anos de 1934 e de
1946 e sua relação com a legislação trabalhista. Retoma o surgimento da Primeira Escola
de Serviço Social em São Paulo, criada pela Igreja Católica, e as produções escritas sobre o
papel do Estado e a assistência social para o Brasil, no contexto das discussões
internacionais sobre seguridade social. Por último, destaca o intuito prevalecente durante a
elaboração dos capítulos sociais e a definição da seguridade social no período prévio à
redação da Constituição de 1988. Denota o percurso de construção da política de
30
assistência social após a Constituição Brasileira de 1988 e da implantação da Lei Orgânica
de Assistência Social (LOAS), assim como as feições recentes configuradas pela
descentralização político-administrativa e a rede de proteção social.
As Considerações Finais têm por finalidade oferecer indicações e tensões que contribuam
para melhor delinear o lugar da assistência social no constitucionalismo, em sua passagem
das formas privadas às públicas, na institucionalização e na centralização pela
administração estatal, e em consonância com os processos de reforma do Estado e
descentralização político-administrativa da década de 1980, usando como referência a
experiência dos três países analisados.
31
CAPITULO 1
FRANÇA. A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL
Este capítulo aborda a política de assistência social francesa como um dos eixos do sistema
de proteção social local. O sistema é fundado sobre o princípio da solidariedade social e
compreende um conjunto de dispositivos de intervenção relativamente autônomos tanto
pelas suas finalidades como na construção jurídica e seu funcionamento.
A assistência social é herdeira, em sua forma moderna, dos princípios de direito à
assistência, proclamados durante a Revolução Francesa e, no que tange às suas
conseqüências práticas, é arquitetada, essencialmente, pelas leis promulgadas no fim do
século XIX. Paralelamente a sua consolidação, outros dispositivos de solidariedade
coletiva desenvolveram-se: os seguros sociais e, em etapas sucessivas, a seguridade social.
A França e o modelo social europeu, em geral, distinguem-se pelo alto nível de proteção
social representado em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) de cada país. Segundo
dados de 2004, a média representava 27,3% do PIB destinado à proteção social para os
países que integravam a União Européia. A França destinou para a proteção social, durante
esse mesmo ano, 31,2% do PIB. O orçamento social francês é financiado por
contribuições, impostos e taxas.
Na composição das estatísticas sobre a proteção social francesa, participam diferentes
organismos: seguridade social, instituições de proteção complementares, seguro de
desemprego, serviços estatais e das coletividades locais: mínimos sociais, assistência
social, etc.27 A seguir, apresentam-se os dados ilustrativos sobre a relação proteção social–
PIB, para o intervalo 2000-2004, produzidos pelo portal informativo da União Européia,
com destaque particular para a França.
27
Marc MONTALEMBERT (dir.), La protection sociale en France: les notices, 2001, p. 5.
32
Tabela 1: Dados de despesas destinadas à proteção social em países da União Européia para o
intervalo 2000-2004, em porcentagem do PIB
2000
2001
2002
2003
2004
26,6
26,8
27.0
27,4
27,3
26,9
27,1
27,4
27,7
27,6
BE
26,5
27,3
28.0
29,1
29,3
CZ
19,5
19,4
20,2
20,2
19,6
DK
28,9
29,2
29,7
30,7
30,7
DE
29,2
29,3
29,9
30,2
29,5
EE
14.0
13,1
12,7
12,9
13,4
IE
14,1
15.0
16.0
16,5
17.0
26.0
UE25
UE15
EL
25,7
26,7
26,2
26.0
ES
19,7
19,5
19,8
19,9
20.0
FR
29,5
29,6
30,4
30,9
31,2
IT
24,7
24,9
25,3
25,8
26,1
CY
14,8
14,9
16,3
18,5
17,8
LV
15,3
14,3
13,9
13,4
12,6
LT
15,8
14,7
14,1
13,6
13,3
LU
19,6
20,8
21,4
22,2
22,6
HU
19,3
19,3
20,3
21,1
20,7
MT
16,3
17,1
17,1
17,9
18,8
NL
26,4
26,5
27,6
28,3
28,5
AT
28,2
28,6
29,1
29,5
29,1
PL
19,5
20,8
21,2
20,9
20.0
PT
21,7
22,7
23,7
24,2
24,9
SK
19,3
18,9
19.0
18,2
17,2
SI
24,9
25,3
25,3
24,6
24,3
FI
25,1
24,9
25,6
26,5
26,7
SE
UK
RO
30,7
27,1
13,2
31,3
27,5
13,2
32,3
26,4
13,4
33,3
26,4
12,6
32,9
26,3
14.9
IS
19,3
19,6
21,6
23,3
23.0
NO
CH
24,6
27,4
25,6
28,1
26,2
28,7
27,5
29,3
26,3
29,5
Fonte: Eurostat (Sítio de Informação Estatística da União Européia)28
Longe de constituir um conjunto homogêneo, o sistema de proteção social francês é o
resultado de processos de sedimentação, ou seja, em diversas épocas do seu
desenvolvimento, novos mecanismos se reagruparam aos dispositivos antigos e, ao mesmo
tempo, se adaptaram aos anteriores, sem perder as características essenciais.
A assistência social e a seguridade social são tradicionalmente consideradas, na França,
como dois eixos do sistema de proteção social e é freqüente opô-las, quando estudadas no
28
Disponível em: www.europa.eu.int. European Social Statistics-Social Protection, 2005.
33
desenvolvimento histórico dos sistemas de proteção social, por um lado, como a
seguridade social e, por outro, como a assistência social. Ainda assim, ambas podem ser
distinguidas pelos princípios que as fundam e suas implicações em termos de direito e de
deveres e condições de acesso. 29
A seguridade social é tradicionalmente apresentada como um sistema que repousa sobre
mecanismos de transferência do tipo contribuição-retribuição. Os trabalhadores depositam
uma cota em função da sua renda e obtêm assim um direito “objetivo” da sociedade. Esse
direito consiste em perceber uma prestação cujo montante tem relação com o seu salário,
em caso de interrupção ou de privação do emprego.
A noção de seguro social inspirou-se nos princípios do mutualismo de riscos, cujo
fundamento guarda relação com a idéia de que a probabilidade de efetivação de um risco
no conjunto da comunidade de assegurados é muito baixa. Essa baixa probabilidade de
risco permite dividir o montante da indenização pelo número de pessoas que se cotizam
para assim reduzir o montante da contribuição de cada um.
A seguridade social na França desenvolveu-se paralelamente à emergência do trabalho
assalariado para reduzir os riscos de uma perda de salário como conseqüência de acidentes,
desemprego, ou velhice. Em termos gerais, exprimiu a necessidade de instaurar uma
proteção que permitisse a cada trabalhador constituir uma renda de substituição sobre a
base de contribuições prévias. A lógica de seguridade, inicialmente limitada à proteção
individual foi progressivamente aplicada aos sistemas coletivos de seguridade social.
A assistência social na França foi se distinguindo de outras formas de proteção por
constituir seus fundamentos em prestações sem contrapartida para os seus beneficiários. As
prestações sem contrapartida referem-se a todas as prestações monetárias ou não
monetárias que constituem obrigação para as coletividades públicas e que são destinadas
aos beneficiários em face de uma necessidade. 30 Na contemporaneidade, está baseada em
conteúdos constitucionais, leis, regulamentos, que foram se amalgamando em camadas
sucessivas para conformar as dimensões atuais.
29
Vide: Guy PERRIN, Para una teoría sociológica de la seguridad social, 1978. Henri HATZFELD, Du
paupérisme a la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale en Franc,: 1850-1940, 1971.
30
Michel BORGUETTO; Robert LAFORE, Droit de l´aide et de la action socials, 2004, p. 73.
34
1.1 A construção jurídica contemporânea da assistência social
O direito à assistência social na França está contido no Código de Ação Social e das
Famílias, cujo texto contém as disposições legislativas e regulamentares que abrangem as
dimensões da assistência social: o alcance do direito, as condições de admissão, a
organização político-administrativa, as políticas transversais, etc. As regras com valor
constitucional, na França, que o enquadram são:
•
A declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, do dia 26 de agosto de 1789,
assim como os princípios fundamentais reconhecidos pela República; as leis
orgânicas submetidas ao Conselho Constitucional antes da sua promulgação e
destinadas a completar a Constituição.
•
O preâmbulo da Constituição de 27 de outubro de 1946.
•
A Constituição de 4 de outubro de 1958.
Os códigos franceses têm como função facilitar a implementação e a compreensão dos
direitos e obrigações, tanto para os cidadãos como para os responsáveis administrativos e
políticos. O conteúdo desses códigos compreende as regras com valor constitucional, Leis
Orgânicas (LO) e Leis (L), Decretos do Conselho do Estado (R) e Decretos simples (D),
que são reagrupados na parte regulamentária.31
O direito à assistência social está regrado no Código da Ação Social e das Famílias, no
artigo L. 111-1 e seguintes: 32 “Sob a reserva dos artigos L. 111-2 e L. 111-3, toda pessoa
residente na França é beneficiaria se cumpre as condições legais de atribuição de
assistência social tal como são definidas no presente código”.
Artigo L111-2
(Lei n. 2002-1576 de 30 de dezembro de 2002, art. 57 e Lei n. 2006-911 de 24 de julho de
2006, art. 95 I )
As pessoas de nacionalidade estrangeira serão beneficiárias nas condições próprias de cada uma destas
prestações:
31
Manteve-se a classificação por letras L, LO e R, tal como aparece na legislação e nos documentos
franceses, embora não haja tradução exata para a língua portuguesa em alguns itens, para manter a relação
com a fonte.
32
Disponível em: www.legifrance.gouv.fr. Code de l’action sociale et des familles, Partie Législative,
Chapitre Ier: Droit à l'aide sociale.
35
1. das prestações de assistência social à infância ;
2. das prestações em caso de serem admitidos num centro de abrigo ou de inserção social, ou num
centro de acolhida para demandantes de asilo;
3. da assistência médica do Estado ;
4. as alocações para pessoas idosas previstas no artigo 231-1, com a condição que justifiquem uma
residência ininterrupta na França metropolitana desde ao menos quinze anos antes dos setenta anos.33
Elas podem se beneficiar de outras formas de assistência social a condição de justificar mediante um
titulo de residência exigido como condição para todas as pessoas de nacionalidade estrangeira residir
regularmente na França.
Artigo L111-3
(Lei n. 2003-1200 de 18 de dezembro de 2003, art. 13 e Portaria n. 2005-1477 de 1º de
dezembro de 2005, art. 1)
As pessoas que se encontrem no território metropolitano, cuja presença resulte de circunstâncias
excepcionais e que não possam escolher o seu lugar de residência, ou as pessoas que não possam fixar
nem determinar um endereço fixo, têm direito à assistência social nas condições previstas para cada
uma delas no presente código. As disposições deste artigo não se opõem ao depósito de uma demanda
de alocação ou de uma demanda de renda mínima de inserção.
Artigo L111-3-1
(Lei n. 2002-2 de 2 de janeiro de 2002, art. 84 e Lei n. 2006-911 de 24 de julho de 2006,
art. 95 II)
A demanda de admissão de assistência social nos centros de hospedagem, reinserção social, ou nos
centros de acolhida, para demandantes de asilo, é aceita, até o momento em que o representante estatal
departamental faz conhecer sua resposta, no prazo de um mês a partir da data da recepção. Quando a
duração da acolhida previsível não exceder os cinco dias, a admissão na assistência social do Estado é
aceita.
As formas de assistência social segundo grupos ou categorias, a partir do Código da Ação
Social e das Famílias são:
33
Refere-se à relação nação-colônias, portanto atribuível a todas as pessoas que moram na França.
36
Assistência social às famílias 34
Artigo L212-1
Quando os recursos das famílias são insuficientes, as famílias cujo sustento cumpra as obrigações do
serviço nacional, sejam residentes ou não na França, têm o direito às alocações familiares. Estas
alocações estão a cargo do orçamento do Estado e são acordadas pela autoridade administrativa.
Artigo L212-2
Um decreto do Conselho de Estado determina o modo de cálculo da alocação prevista no artigo L 2121.
Infância 35
Artigo L221-1
(Lei n. 2002-2 de 2 de janeiro de 2002, art. 75 I, 2º e Lei n. 2007-293 de 5 de março de
2007, art. 3, 1º)
O serviço de assistência social à infância é um serviço não personalizado a cargo das seguintes
missões:
1. Dar um sustento material, educativo e psicológico tanto aos menores como à sua família ou àquele
que represente autoridade de parentesco, destinado a confrontar as dificuldades que ponham em risco a
saúde, seguridade, moralidade dos menores ou que comprometam gravemente a sua educação, o seu
desenvolvimento físico, afetivo, intelectual e social. Portanto, quando se trata de menor emancipado
ou de menos de vinte e um anos confrontados a dificuldades familiares, sociais e educativas
susceptíveis de comprometer gravemente seu equilíbrio.
2. Organizar, no lugar onde se manifestem riscos de falta de adaptação social, as ações coletivas
tendentes a prevenir a marginalidade e facilitar a inserção ou a promoção social dos jovens e das suas
famílias, particularmente aqueles que possam estar inclusos no artigo L. 121-1.
3. Organizar em forma urgente ações de proteção em favor dos menores mencionados na parte 1do
presente artigo.
4. Prover ao conjunto de necessidades dos menores confiados ao serviço e vigiar pela sua orientação
em colaboração com a família ou representante legal.
5. Organizar, particularmente, ações de prevenção de situações de risco em relação aos menores e, sem
prejuízo das competências da autoridade judicial,
organizar a coletânea e a comunicação, nas
condições previstas no artigo L. 226-3, de informações relativas aos menores cuja saúde, seguridade,
34
Disponível em: www.legifrance.gouv.fr/ Code de L'Action sociale et des famillies. (Partie Législative).
Chapitre II : Aide sociale aux familles. Article L212-1.
35
Disponível em: www.legifrance.gouv.fr/ Code de L'Action sociale et des famillies. (Partie Législative).
Chapitre II: Aide sociale aux familles. Article L221-1.
37
moralidade estejam em perigo ou em risco de estarem, ou cuja educação ou desenvolvimento estejam
comprometidos ou em risco de estarem, e participar na sua proteção.
6. Para a realização da sua missão e sem prejuízo das suas responsabilidades em relação aos menores
que lhe são confiados, o serviço de assistência social à infância pode apelar a organismos públicos ou
privados habilitados nas condições previstas nos artigos L. 313-8 e L. 313-9 ou a pessoas físicas. O
serviço controla as pessoas físicas a quem são confiados os menores, com vistas a assegurar as
condições materiais e morais durante sua permanência.
Artigo L221-2
(Lei n. 2005-706 de 27 de junho de 2005)
O serviço de assistência social à infância repousa sobre a autoridade do presidente do Conselho Geral.
O departamento organiza sobre uma base territorial os meios necessários à acolhida e abrigo dos
menores confiados ao seu serviço. Um projeto de serviço de assistência social à infância é elaborado
em cada departamento. Esse serviço precisa contar particularmente com prestações de acolhida de
urgência, com modalidades de recrutamento de assistentes familiares, assim como cuidar da
organização e do funcionamento das equipes de trabalho com os assistentes familiares que são
membros das equipes em tempo integral. O departamento deve dispor de estruturas de acolhida para
menores grávidas, e para mães com crianças. Para a aplicação das condições anteriores o departamento
pode realizar acordos com outras coletividades territoriais ou recorrer a outros estabelecimentos
habilitados.
Prestações de assistência social à infância 36
Artigo L222-2
A assistência social domiciliar é atribuída sobre demanda ou acordo com a mãe, o pai ou a pessoa que
assume os cuidados da criança quando a sua seguridade ou os cuidados com a sua educação assim o
exijam e quando se tratam de prestações financeiras, quando o demandante não disponha dos recursos
suficientes.
A assistência social domiciliar é outorgada às mulheres grávidas confrontadas a dificuldades médicas,
sociais ou financeiras.
A assistência social domiciliar pode ser concedida a menores emancipados ou menores de vinte e um
anos confrontados a dificuldades sociais.
36
Disponível em: www.legifrance.gouv.fr/ Code de L'Action sociale et des familles. (Partie Législative).
Chapitre II: Aide sociale à l´enfance.
38
Artigo L222-3
(Lei n. 2007-293 de 5 de março de 2007)
A assistência social domiciliar compreende as seguintes instâncias, que poderão ser implementadas de
forma conjunta ou separadamente:
- a ação de um técnico especializado em intervenção familiar ou de uma assistência doméstica;
- um acompanhamento na economia social e familiar;
- a intervenção de um serviço de ação educativa;
- o pagamento de ajudas financeiras efetuadas sob as formas de socorros excepcionais, seja de
alocações mensais, a título definitivo ou sob condição de reembolso e, eventualmente, pagamentos em
dinheiro.
Pessoas idosas 37
Artigo L 113-1
(Regulamento n. 2005-1477 de 1º de dezembro de 2005)
Toda pessoa a partir de 65 anos privada de recursos suficientes pode beneficiar-se de assistência
social, seja no seu domicilio ou em um estabelecimento onde esteja alojada. As pessoas de mais de 65
anos podem se beneficiar das mesmas vantagens daqueles reconhecidos como não aptos para o
trabalho.
Assistência social domiciliar38
Artigo L231-1
A assistência social em domicílio pode ser atribuída em forma de ações ou de dinheiro. A assistência
financeira compreende uma alocação simples e eventualmente uma alocação representativa dos
serviços domésticos. A alocação simples pode ser atribuída em forma plena ou reduzida, levando-se
em conta os recursos dos postulantes como são definidos no artigo L231-2.
37
Disponível em: www.legifrance.gouv.fr/ Code de L'Action sociale et des familles. (Partie Législative).
Chapitre III: Personnes âgées.
38
Disponível em: www.legifrance.gouv.fr/ Code de L'Action sociale et des familles. (Partie Législative).
Chapitre Ier: Aide à domicile et placement.
39
1.2 A assistência social na arquitetura do sistema de proteção social
O estudo da assistência social na “arquitetura” da proteção social relacionou-se com o
interesse por compreender e descrever a evolução no conjunto das formas de proteção, de
categorias a serem protegidas e das formas institucionais para atendê-las, assim como dos
conteúdos jurídicos das formas de assistência pública, da assistência social no momento de
surgimento dos seguros sociais, no momento de extensão do sistema de seguridade social e
considerando expressões atuais associadas às políticas de luta contra a exclusão.
Nesse percurso, não se pode deixar de mencionar três momentos assinalados no item
precedente, que constituem a base jurídico-constitucional do direito à assistência social e
que são os princípios fundamentais reconhecidos pela República: a Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão de 26 de agosto de 1789, o preâmbulo da Constituição
de 27 de outubro de 1946 e a Constituição de 4 de outubro de 1958 quando o direito à
assistência social foi finalmente incorporado às bases do sistema de proteção social
francês.
Como já antecipado, a assistência social foi se construindo a partir de uma história e de
uma lógica diferentes da formulada posteriormente no formato dos seguros sociais. A
assistência pública constitui-se na primeira tentativa das autoridades políticas para
enfrentar os problemas de inseguridade latente que representavam aqueles indivíduos ou
grupos que se situavam sob um nível considerado legítimo de integração ao médio.
Um exemplo, foi a criação do Grande Ofício dos Pobres de Paris, em 1544, para assumir o
direcionamento social das camadas consideradas em perigo. Essas atribuições à assistência
pública caracterizaram-se pelo objetivo de “defesa social” dado a essa forma assistencial.
Objetivo que transitou entre a repressão e proteção, segregação e detenção, asilo e prisão.
Ainda nesse momento de sua evolução, as categorias e eventualidades a serem cobertas e
os métodos ou dispositivos aplicáveis para aqueles que utilizavam a assistência pública,
confundiam-se numa interpretação global e complexa.
40
A falta de meios de subsistência e de integração a uma coletividade territorial foi
interpretada como uma ameaça, antes de ser percebida como um atentado contra os direitos
individuais da pessoa. A característica dessa forma de assistência pública foi o nãoreconhecimento expresso do direito dos interessados à ajuda outorgada; pelo contrário,
instalou-se uma interpretação ancorada na idéia da dívida que os assistidos contraiam com
a sociedade.
A passagem da assistência pública à assistência social (1953), segundo Guy Perrin,39
representou, apesar das aparências, uma mudança de concepção entre duas tradições. Por
um lado, a transição foi progressiva, no que atinge as instituições ligadas à assistência,
mas, por outro lado, foi marcada fortemente pelos pressupostos ideológicos da doutrina
sobre assistência elaborada no curso dos anos que se seguiram à Revolução Francesa de
1789, nos trabalhos do Comitê de Mendicidade da Assembléia Constituinte, e, em seguida,
nos Comitês de Socorros Públicos da Assembléia Legislativa e na Convenção. Os
princípios de igualdade e solidariedade nacional de meados do século XX constituíram-se
na base para enquadrar definitivamente a assistência social como um dever da sociedade.
Assim, o fundamento religioso que acompanhou as práticas assistenciais prérevolucionárias foi substituído definitivamente por um fundamento social.
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, inspirada na Revolução Americana de
1776 e nas idéias filosóficas do Iluminismo, foi aprovada na Assembléia Nacional
Constituinte da França revolucionária no dia 26 de agosto de 1789 e votada
definitivamente no dia 2 de outubro do mesmo ano. Essa declaração sintetizou em 17
artigos e um preâmbulo os ideais libertários e liberais da primeira fase da Revolução
Francesa.
Pela primeira vez, foram proclamados a liberdade e os direitos fundamentais do homem
moderno sem estarem ligados a concepções religiosas e visando abarcar a conjunto da
humanidade. Após a caída do rei e a proclamação da República, no dia 23 de junho de
1793, a Convenção votou uma nova Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. Os
35 artigos reproduziram os princípios da Declaração de 1789, insistindo na igualdade como
o primeiro dos direitos naturais e imprescritíveis, na noção de solidariedade, assim como
39
Guy PERRIN, Para una teoría sociológica de la seguridad social, 1978.
41
enunciou novos direitos: direito à assistência - artigo 21-, o direito ao trabalho - artigo 17 e
21-, o direito à instrução - artigo 22-, e o direito à insurreição - artigo 35. 40
Assim, o dever de assistência da coletividade nacional, que foi proclamado a partir da
Revolução Francesa em relação aos cidadãos em situação de necessidade, opôs-se à
concepção de sociedade do Antigo Regime. O cuidado de assegurar a subsistência do
pobre é considerado uma expressão da solidariedade social resultante de uma verdadeira
dívida nacional.
Em relação às categorias e eventualidades concernentes à assistência social, os indigentes,
as crianças e os idosos conformaram o conjunto de “frágeis” aos quais a sociedade
reconheceu um dever de justiça. Em 1794, ampliou-se a concepção das categorias atingidas
para mães e viúvas com crianças aos seus cuidados, idosos, beneficiários de socorros e
assistência médica em domicílio. 41
Ainda que os postulados da Revolução Francesa em relação ao direito à assistência – entre
outros – tenham abalado as estruturas sociais e políticas do Antigo Regime, não
conseguiram gerar uma mudança institucional, no sentido de gerar novas proposições.
Além do mais, os efeitos da revolução industrial sobrevieram em um sentido
rigorosamente oposto ao horizonte de uma sociedade de iguais. As alterações nas técnicas
de produção e condições de trabalho, o restabelecimento de uma estrutura social rígida e a
segregação espacial e social dos trabalhadores – efeitos próprios do capitalismo liberal –
tornaram urgente a necessidade de atenuar as conseqüências desse processo de
industrialização.
O processo de transição até o estabelecimento dessas duas formas de proteção social nas
sociedades européias – assistência social e seguros sociais – foi realizado não sem poucas
preocupações e discussões, e seria pouco provável de serem enunciadas em toda sua
riqueza e extensão neste trabalho.
Segundo Henri Hatzfeld (1971), para compreender porque contemporaneamente o sistema
de seguridade social francês aparece como diferente da assistência social, torna-se
40
Disponível em: www.legifrance.gouv.fr ou www.elysee.fr.
Disponível em: www.vie-publique.fr/decouverte_instit. Vide: Jean-Jacques DUPEROUX, Droit de la
sécurité sociale, 1980.
41
42
necessário saber que, por trás, há uma longa gênese, na qual as duas noções aparecem
misturadas. A história da legislação em torno de cada uma – a assistência social e os
seguros sociais – é que separou cada campo das proteções.42
As particularidades do direito à assistência e as particularidades do direito do trabalho
como direito social foram os conceitos centrais das contendas ideológicas sobre as quais se
assentaram as bases do sistema de proteção social francês e de outros países da Europa.
Os seguros sociais surgiram em face de necessidade de atenuar as conseqüências do
processo de industrialização nas sociedades européias, ao fim do século XIX, e foram
objeto de acirradas discussões entre os parlamentares franceses ao redor dos fundamentos,
limites das eventualidades a serem cobertas, e a quem caberia, e em que proporção, a
proteção dos assalariados.
Henri Hatzfeld assinalou, a respeito da situação européia, que o século XIX conheceu uma
contradição entre a idéia segundo a qual o assalariado seria um estado transitório do qual
os melhores trabalhadores estariam destinados a sair para acessar a pequena propriedade, e
os efeitos que o próprio movimento da indústria gerou quando reduziu as chances e os
poderes das pequenas empresas e estabeleceu o estado de assalariado em um estado
definitivo a uma proporção cada vez maior da população ativa. 43
Essas discussões acontecidas no parlamento francês, sobre as quais se assentaram as bases
dos seguros sociais, tiveram como fundamento a necessidade de dar continuidade ao
processo de industrialização, assim como de atenuar as conseqüências não desejadas desse
processo. A idéia sobre a “incerteza da existência” dominou o debate.
No início do século XIX, a idéia oposta: a “seguridade da existência” relacionou-se
diretamente à dupla seguridade-regime de propriedade. Aquele que possuía capital ou
patrimônio representava a seguridade. No entanto uma das funções da propriedade é
42
Cf. Henri HATZFELD, Du paupérisme à la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale
en France, 1850-1940, 1971, pp. 67-69.
43
Cf. Henri HATZFELD, Du paupérisme a la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale
en France, 1850-1940, 1971, pp. 326-327. O livro apresenta estudo sobre a origem da seguridade social na
França a partir dos debates dos parlamentares franceses, assim como o processo de discussão sobre a
pertinência do estabelecimento de um regime de seguro aos trabalhadores. Esse debate se entrosa com as
discussões sobre a assistência pública instituída e outras instituições ainda não reformadas na perspectiva do
direito ao trabalho, assim como as conseqüências dos efeitos associados ao processo do trabalho na vida dos
trabalhadores e do pauperismo crescente.
43
oferecer seguridade ao possuidor, enquanto que aqueles que não possuíam bens materiais,
ou só seu trabalho, não entravam nessa lógica de seguridade. Eles potencialmente
dependeriam de outros, em caso de necessidade.44 Perante essa lógica, institucionalizam-se
os aspectos essenciais das mutuais obreiras e dos sistemas de inspiração corporativa,
públicos ou privados, que se desenvolveram nos alvores da industrialização e que foram a
expressão das primeiras formas de proteção dos trabalhadores no processo de produção;
enquanto que os seguros sociais afirmaram-se como um instrumento de proteção dos
trabalhadores assalariados da indústria.
Os seguros sociais constituíram o estágio inicial do direito social dos trabalhadores das
indústrias e também assinalaram a distância entre o direito à assistência social e o direito
ao trabalho, com respeito à forma de fazer face às incertezas da existência e aos seus
fundamentos sociais e às categorias e eventualidades cobertas. O processo de legislação e
institucionalização sobre a assistência social e os seguros sociais, longe de ser linear,
inscreve-se na diferenciação de categorias a serem cobertas e às formas de tratamento
institucional das mesmas.
Nesse período, particularmente durante as últimas décadas do século XIX, que abrangeram
o que se conhece como a Terceira República Francesa,45 organizaram-se e controlaram-se
as formas de intervenção social já institucionalizadas e associadas à benemerência e à
Igreja Católica. Cria-se a Direção de Assistência e Higiene, em 1886; implanta-se um
corpo de inspetores gerais, em 1887; e instala-se um Conselho Superior de Assistência
Pública, entre 1888 e 1893, a partir do qual associou-se uma oficina de assistência em cada
comuna.
Esse período corresponde também ao momento no qual tomaram forma as primeiras leis de
assistência pública.46
- Lei de 24 de julho de 1889, sobre as crianças maltratadas e moralmente abandonadas.
44
Cf. Henri HATZFELD, Du paupérisme à la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale
en France, 1850-1940, 1971, pp. 26-28.
45
A Terceira República Francesa (1870/75 - 10 de julho de 1940) abrange os governos que administraram a
França desde o fim do Segundo Império até o estabelecimento da República de Vichy. Foi uma democracia
parlamentar cujo iníciosremonta à captura de Napoleão III, durante a Guerra Franco-Prusiana, em 4 de
setembro de 1870.
46
Henri HATZFELD, Du paupérisme à la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale en
France, 1850-1940, 1971. Jacques DONZELOT, L´invention du social, 1994.
44
- Lei de 15 de julho de 1893, sobre a assistência médica gratuita.
- Lei de 27 e 30 de junho de 1904, sobre as crianças assistidas.
- Lei de 17 de junho de 1913, sobre as mulheres grávidas.
- Lei de 14 de julho de 1913, sobre as famílias numerosas e necessitadas.
Nesse período de vinte anos, em que são promulgadas as primeiras leis de assistência
pública, e esta adquire o status de instituição diferenciada de outras, como a Igreja
Católica, é possível distinguir alguns traços que a caracterizaram:47
• concerniu a doentes privados de recursos, idosos, mulheres grávidas e famílias
numerosas sem recursos;
• criou-se uma lista anual de assistidos, na qual constava o beneficio e a forma de
assistência em que estiveram inscritos;
• as prestações corresponderam aos cuidados gratuitos, à admissão hospitalar ou à
mesma alocação para todas as categorias de assistidos;
• o rol essencial na relação beneficio-demandante que se desprendia para a
assistência pública é a questão da pertença a uma comunidade.
Do ponto de vista estritamente cronológico, e comparativamente a outros países europeus,
a França caracterizou-se por ter um grau de atraso na adoção do sistema de seguros sociais.
De fato, é entre 1928 e 1930 que um dispositivo obrigatório passa a cobrir os riscos de
doença, invalidez e velhice. Entretanto, uma das particularidades da construção do sistema
francês de proteção social foi a implantação de um dispositivo de assistência pública
nacional, que perdurará até depois da criação das leis de seguros sociais.
Contrariamente às leis inglesas destinadas aos pobres, as leis de assistência pública
francesas do fim do século XIX vieram fornecer os meios de subsistência aos indigentes
definidos em função de um critério de renda.
Essas leis esperavam cobrir os riscos particulares e especificados para cada legislação:
doença, velhice, família. Seus beneficiários foram, em grande parte, trabalhadores
47
Vide Amédée THÉVENET, L’aide sociale aujourd’hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004 ;
Jacques DONZELOT, La policía de las familias, 1990 e L´invention du social: essai sur le déclin des
passions politiques, 1984.
45
regulares, obreiros, camponeses, artesãos, que foram considerados “provisoriamente” em
necessidade para afrentar as eventualidades da vida.48
Do ponto de vista dos problemas a serem tratados, a assistência pública conformou-se em
um pólo que envolveu uma condição moralizante associada à idéia de “dever de fazer o
bem”, e uma condição política de controle das populações consideradas “em perigo”.
Orientou-se aos indivíduos que sobreviviam em um status inferior em relação àqueles que
podiam viver de seu trabalho.
Pelo contrário, no pólo dos seguros sociais, o indivíduo torna-se portador de um direito
mediado pela condição de trabalho e apóia-se nos mecanismos de solidariedade entre as
pessoas para adquirir essa igualdade de direito e de status.
No campo que correspondeu às práticas sócio-assistenciais definiu as condições de direito
e o quadro de intervenção. Por um lado, para poder se beneficiar da assistência pública, foi
necessário provar a pertença a um território. Para os seguros sociais, pelo contrário,
prevaleceu a pertença profissional.
Foi essa referência territorial que marcou a continuidade das práticas assistenciais desde o
século XV até o século XVIII, as quais, posteriormente, desenvolveram-se e
regularizaram-se com as leis de assistência pública, promulgadas entre 1893 e 1913.
A Lei de Assistência Pública de 1893 recomendava que a assistência pública é de essência
comunal. É a comuna que deve indicar os beneficiários da assistência porque é ela que está
em situação de conhecê-los.49
Robert Castel (1997) assinala que a relação de proximidade que deveria existir entre o
beneficiário e a instância é que outorga ao benefício um dos vetores fundamentais da
assistência social.
48
Vide Didier RENARD, Une définition instituionnelle du lien social, 1988; Guy PERRIN, Para una teoría
sociológica de la seguridad social, 1978.
49
Cf. Amédée THÉVENET, L’aide sociale aujourd’hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004, pp.
27-29.
46
As primeiras formas assistenciais, sejam elas formuladas pela Igreja ou pelo Estado, foram
inicialmente encomendadas às comunas; a “exigência de inseri-las num território” é um
dos traços marcantes em que se fundam.
O socioassistencial vem dado pelo reconhecimento da inscrição de um beneficiário numa
comunidade territorial cujo domicílio foi ao mesmo tempo o ponto de apoio do benefício e
a condição. A Terceira República reafirmou a “referência territorial” como enquadre da
intervenção social e confiou a gestão das leis de assistência social às autoridades e
instituições locais.50
50
Robert, CASTEL, La metamorfosis de la cuestión social: una crónica del salariado, 1997. Vide:
Introdução e Capítulo I.
47
Quadro 1. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na França,
período monárquico- 1941
Ano
Século
XVI
Século
XVII
1789
1848
1849
1870
1889
1893
1898
Aspectos relevantes para o estudo da proteção social na
França
1544: Criação do Grand Bureau des Pauvres em Paris.
Implantação de uma taxa comunal destinada a financiar as
despesas hospitalares e os socorros domiciliares
Criação do Hospital Geral em Paris (1656). A partir de 1662,
criação de instituições equivalentes em outras comunas
A Constituinte implanta o Comitê da Mendicidade
A Convenção reconhece a existência de uma dívida da sociedade
em matéria de socorros públicos
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão dea 26 de agosto
Fraternidade como princípio fundamental do regime
Aspectos relevantes da
evolução política
Dinastia dos Bourbon
Leis relativas a uma Caixa Nacional de Aposentadorias e
instituição das sociedades de socorros mútuos
Napoléon Bonaparte
Exposição Internacional de Paris
Congresso Internacional de Assistência Social
Processo de institucionalização da assistência social. Lei sobre a
assistência médica gratuita
Lei sobre acidentes de trabalho
Auge da doutrina da solidariedade social
1904
Reorganização do serviço de assistência à infância
1905
Lei relativa aos deficientes incuráveis e idosos dá direito a uma
pensão e a um lugar em estabelecimentos de acolhida
1909
1910
1913
Resolução do Conselho de Estado do dia 15 de fevereiro: “a
assistência é dada em virtude do direito da lei e não por uma
decisão discricional de uma autoridade administrativa”
Lei sobre as aposentadorias obreiras e campesinas
Assistência a famílias numerosas e socorro a mulheres grávidas
sem recursos
Coexistência da Assistência Pública e Previsão Coletiva (aparição
de numerosos regimes de proteção ligados a categorias
particulares da população: mineiros, marinhos, funcionários)
1914
19281930
Lei sobre seguros sociais
1932
Lei sobre as alocações familiares
1939
1941
Código da Família
Mínimo Velhice
Dinastia dos Bourbon
Antigo Regime
Revolução Francesa
II República (1848-1852)
III República (1870-1940)
Governo de Sadi Carnot
(1887-1894)
População total: 39
milhões de habitantes
População rural: 59%
Governo de Félix Faure
(1985-1899)
Governo de Émile Loubet
(1899-1906)
Governo de Armand
Fallières (1906-1913)
Governo de Raymond
Poincaré
(1913-1920)
Primeira Guerra Mundial
Crise de 1930
Governo de Gastón
Doumerge (1924-1931)
Governo de Paulo
Doumer (1931-1932) e
Governo de Albert
Lebrun (1932-1940)
Governo provisório
República Francesa
da
Fontes: Jean-Jacques DUPEROUX, Droit de la sécurité sociale, 1980. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de
l'action sociales, 2004. Aulas da disciplina Mundialisation et regulation sociale. Professora Chantal Euzeby. Aulas da disciplina
Politiques sociales et performances économiques. Professor AlaiEuzeby. (Construção própria)
48
1.3 A assistência social e as leis fundadoras do sistema de seguridade social
Em lugar de exigir a demonstração de pertença a um território e a dependência das
autoridades locais, o sistema de proteção social que tomou forma a partir de 1945
condicionou os direitos sociais à pertença profissional e ao pagamento de contribuições.
Entre 1928-1930, definiu-se um quadro de ação para ambas as formas de proteção. A
assistência continuou sendo territorial e o seguro social tendeu a ter uma base setorial: a
indústria, o comércio, a função pública, a agricultura. A respeito, Bruno Palier 51apresenta
um estudo sobre as mudanças nos critérios de acesso às prestações sociais e aos laços
sociais. Esse estudo assinalou que, embora até o século XIX a comuna tenha sido o
primeiro lugar de incumbência de responsabilidade da assistência pública, a questão do
domicílio como condição de acesso à prestação da assistência não mudou, ainda quando
foram definidas leis de caráter nacional de assistência social durante 1893. O caráter
nacional do dispositivo de assistência não impediu que o lugar de residência, a base
territorial, continuasse sendo o modo principal de aquisição dos benefícios sócioassistenciais. Foi com as leis de seguros sociais que o critério mudou para a hegemonia da
concepção de cotização e a pertença socioprofissional como substrato da proteção social,
em vez da residência.
O sistema francês de seguridade social esteve freqüentemente em oposição ao
desenvolvimento da assistência pública. Segundo Palier, a seguridade social construiu-se
por oposição à assistência social,52 pois os beneficiários previstos foram os trabalhadores,
mais que os cidadãos; a pobreza não constituiu a preocupação central desse sistema, os
esforços foram orientados ao trabalhador e à sua família.
Nesse cenário, as práticas sócio-assistenciais foram consideradas negativas e retrógradas,
sob um horizonte de futuro, em que o pleno emprego e a conseqüente afiliação às
proteções derivadas resolveriam os problemas das incertezas da existência. Para essa
explicação, a continuidade da assistência pública tornou-se impensável, pois a proteção
para os problemas derivados das vicissitudes da vida viria pela via do mundo do trabalho.
51
Bruno PALIER, Gouverner la sécurite social., 2005, cita de Didier RENARD, Une définition
instituionnelle du lien social, 1988.
52
Bruno PALIER, Gouverner la sécurité social, Segunda Parte: A progressão histórica da proteção social
em França, 2003.
49
O Decreto n. 45-2258 de 4 de outubro de 1945 é considerado o texto que organiza o
sistema de seguridade social francês. Em sua Parte 1 assinala: É instituída uma
organização da seguridade social destinada a proteger os trabalhadores e suas famílias
contra os riscos de toda natureza susceptíveis de reduzir ou suprimir suas capacidades
econômicas, a cobrir as despesas de maternidade e as cargas associadas. 53
Pierre Laroque foi considerado o “pai fundador” da seguridade social francesa. Depois da
liberação da França, o ministro de Trabalho do governo provisório, Alexandre Parodi,
encomendou-lhe a elaboração do plano francês de seguridade social.
54
Laroque não
somente participou da elaboração das primeiras leis de seguros como formulou a principal
regulamentação que instaurou esse sistema de seguridade social entre os anos de 1945 e
1946, e algumas das institucionalizações contemporâneas.55
Segundo Palier (2003), ao contrário da sugestão contida no relatório Beveridge, as
reformas francesas de 1945 privilegiaram os trabalhadores mais do que os cidadãos. Os
fundamentos desse relatório assinalavam que o meio de garantir a universalidade da
proteção social seria assegurar um mínimo vital, mediante um sistema universal e único,
que garantisse os mesmos direitos sociais a todos os cidadãos, qualquer que fosse sua
situação profissional.
Em um sistema de seguridade social construído sobre o princípio da contribuição, o acesso
às prestações é baseado em contribuições. O sistema francês de proteção social de 1945 foi
arquitetado sobre as contribuições como componente do regime de base e, paralelamente,
sobre os conteúdos jurídico-constitucionais da República, que se ampararam no preâmbulo
da Constituição de 1946, a qual reconheceu o direito à proteção social para todos os
cidadãos. 56
53
Vide : www.legifrance.gouv.fr: Journel Officiel do dia 6 de outubro de 1945 ; Jean-Jacques DUPEROUX,
Droit de la sécurité sociale, 1980; Bruno PALIER, Gouverner la sécurite sociale, 2005.
54
A França foi libertada pela ação dos Aliados, e da Resistência Francesa organizada em Londres pelo
general Charles de Gaulle. Em 6 de junho de 1944, os Aliados desembarcaram na Normandia e avançaram
em direção a Paris, que foi libertada em 25 de agosto. O governo provisório, presidido por De Gaulle, se
instalou imediatamente. O período que posterior a esses acontecimentos é considerado como a Quarta
República Francesa. Até 1947, a França foi governada por um Governo Provisório. Em desacordo com a
maioria da primeira Assembléia Constituinte, o general De Gaulle pediu demissão em janeiro de 1946.
Seguiu-se o estabelecimento da Quarta República, com Vincent Auriol como presidente. A Constituição de
1946, adotada por referendo, entrou em vigor em janeiro de 1947.
55
Pierre Laroque foi diretor-geral da Seguridade Social francesa entre 1944 e 1951.
56
Disponível em: www.legifrance.gouv.fr; www.elysee.fr.
50
O preâmbulo da Constituição de 194657 definiu assim um direito positivo que se garantiria
por instituições precisas:
Apenas alcançada pelos povos livres a vitória sobre os regimes que pretenderem subjugar e degradar a
pessoa humana, o povo francês proclama, uma vez mais, que todo ser humano, sem distinção de raça,
de religião ou de crenças, possui direitos inalienáveis e sagrados. Reafirma solenemente os direitos e
liberdades do homem e do cidadão consagrados pela Declaração de Direitos de 1789, e os princípios
fundamentais reconhecidos pelas leis da República.
Proclama, como particularmente necessários para nossa época, os seguintes princípios políticos,
econômicos e sociais:
A lei garante à mulher, em todas as esferas, direitos iguais aos do homem.
Todo homem perseguido por causa das suas ações em favor da liberdade goza do direito de asilo nos
territórios da República.
Todos têm o dever de trabalhar e o direito de obter um emprego. Ninguém pode ser prejudicado em
seu trabalho ou em seu emprego por causa de suas origens, de suas opiniões ou de suas crenças.
Todo homem pode defender seus diretos e seus interesses mediante a ação sindical e aderir ao
sindicato da sua eleição.
O direito à greve exerce-se com arranjo às leis que o regulamentam.
Todo trabalhador participa, através dos seus delegados, da determinação coletiva das condições de
trabalho e gestão das empresas.
Todo bem e toda empresa cuja exploração possua ou adquira os caracteres de um serviço público
nacional ou de um monopólio de fato deve passar a ser propriedade da coletividade.
A Nação proporciona ao indivíduo e à família as condições necessárias para seu desenvolvimento.
Garante a todos, em especial às crianças, à mãe e aos trabalhadores idosos, a proteção da sua saúde, de
sua seguridade material, de seu descanso e de seu tempo livre. Todo ser humano que, em razão da sua
idade, de seu estado físico ou mental ou da situação econômica, encontre-se incapacitado para
trabalhar, tem direito a obter da coletividade meios de existência decorosos.
A Nação proclama a solidariedade e a igualdade de todos os franceses ante os gravames resultantes de
calamidades nacionais.
Alguns autores58 consideram que o modelo francês de proteção social instituído em 1945
definiu um objetivo de cobertura universal para toda a população - todo indivíduo tem
57
Henri HATZFELD, Du paupérisme à la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale en
Franc, 1850-1940, 1971, p. 27, citando o preâmbulo: “ A Nação garante a todos, particularmente às crianças,
as mães e aos trabalhadores, a proteção da saúde, a seguridade material, o repouso e o lazer. Todo ser
humano que, em razão da sua idade, se encontre sem capacidade de trabalhar, tem o direito a obter da
coletividade os meios convenientes para sua existência”.
58 Jean-Jacques DUPEROUX, Droit de la sécurité sociale, 1980; Bruno PALIER, Gouverner la sécurité
social: les réformes du systéme français de protection sociale depuis 1945, 2003; Michel BORGETTO,
Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004; Amédée THÉVENET, L’aide sociale
aujourd’hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004.
51
direito, por pertencer ao grupo social, de adquirir benefícios de cobertura -, próprio a uma
concepção beveridgiana. Mas, ao mesmo tempo, esse modelo conservou técnicas
bismarckianas de seguros, que se associaram essencialmente ao status salarial, se
assentaram na inserção no processo de trabalho e se ampliaram com os direitos derivados.
Sob uma lógica bismarckiana, o sistema de seguridade social, hipoteticamente, deveria ter
se estendido, e a assistência social tenderia a desaparecer progressivamente, na medida em
que se ampliassem as proteções. Mas, de fato, isso não aconteceu no caso francês.
Por um lado, multiplicaram-se os regimes autônomos de proteção provenientes de
profissionais não-assalariados que não se incorporaram ao regime geral de seguridade
social e que criaram suas próprias condições de proteção. Permaneceram integrados e
colaboraram na extensão da proteção social geral, mas não como parte de um sistema
único de seguridade social.
A assistência pública continuou incorporando as categorias que o sistema de seguridade
social, ou o regime autônomo, não tinha condição de incorporar, seja pela idade do
interessado ou pela condição física. A maioria dos autores que estudou a assistência
pública neste período – Amédée Thévenet, Borguetto e Lafore, Duperoux, Palier – afirma
que as despesas com assistência pública aumentaram, os processos de generalização da
seguridade social foram lentos, as despesas hospitalares cresceram e os seguros não
cobriam todos os gastos associados.
Ainda com a introdução da seguridade social como um dos componentes da proteção
social francesa, a assistência social manteve o papel que vinha sendo construído. Mas, ao
mesmo tempo, a institucionalização da seguridade social deu andamento a uma
complexidade crescente no conjunto do sistema que alcançou níveis de superposição e
interpenetração de lógicas diferenciadas.
Os princípios de fraternidade e de solidariedade foram os eixos constitutivos das principais
linhas dessa política e sustentaram um esquema que contemplava, naquele momento, três
tradições:
52
• os dispositivos da assistência pública chamados “socorros públicos”, do tempo da
Revolução Francesa, que mobilizavam o Estado enquanto devedor de prestações e
eram orientados a todos aqueles que estavam impossibilitados de cuidar de si
mesmos;
• por outro lado, a previdência, que se apoiava nos princípios do mutualismo,
compreendendo a associação de diferentes grupos socioprofissionais, através dos
princípios da divisão dos riscos, ofereciam seguridade econômica aos assalariados
dessas categorias;
• por último, a seguridade social, longe de ser uma simples extensão da previdência,
concebeu, com as primeiras leis sociais, entre o fim do século XIX e o começo do
século XX, uma proteção social ampliada, em termos de direitos e obrigações, que
contribuiu para estabelecer o princípio da solidariedade na sociedade salarial.
Figura 1. As três lógicas do sistema francês de proteção social: assistência, previdência, seguridade
social
Assistência
Social ou Lógica
Assistencial
Proteção
Social
Seguridade Social
Fonte : www.vie-publique.fr. (construção própria)
Previdência
Social
53
1.4 A reforma jurídica de 1953: a assistência social
Um ponto de inflexão no desenvolvimento das leis de assistência pública na França foram
as reformas do ano de 1953, momento no qual as ações e as leis associadas à assistência
pública passaram a ser denominadas de “assistência social”.
Essas reformas pretendiam codificar todos os numerosos dispositivos legais e
regulamentares existentes, assim como simplificar os procedimentos. Essa mudança
implicou uma passagem no tratamento legislativo da noção “insuficiência de recursos”,
que fundamentava a maioria das legislações da área, para a noção jurídica de “privação de
recursos”, assim como reafirmou o princípio de obrigação da coletividade pública em
relação às pessoas em situação de necessidade.
Segundo Amédée Thévenet, o direito à assistência pública ficou bem delimitado na
Resolução do Conselho de Estado de 15 de fevereiro de 1909: “a assistência é dada em
virtude do direito da lei e não por uma decisão discricional de uma autoridade
administrativa”.59 De fato, do ponto de vista do reconhecimento do direito, a função das
autoridades administrativas seria apreciar se as condições legais estavam sendo cumpridas.
Trata-se de um direito que não é oponível ou não é atribuível por argumentos ligados à
indignidade do demandante, à sua falta de responsabilidade ou às suas condições de
residência. É um direito subordinado à entrada em uma das categorias definidas.
As reformas de 1953, com modificações, foram inseridas no Código de Ação Social e das
Famílias por lei de 3 de abril de 1958. Em sua relação com a seguridade social, o direito
de assistência social e da ação social foi se legitimando no sistema jurídico francês.
As mutualidades de previdência, longe de verem seu campo de ação reduzido,
desenvolveram-se e organizaram-se de maneira a introduzir o princípio de afiliação
obrigatória para propor aos diferentes grupos socioprofissionais uma melhora diferenciada
das prestações de seguridade social, somando uma proteção complementar facultativa que
significou um retorno – em alguma medida – à previsão individual.
59
Amédée THÉVENET, L’aide sociale aujourd’hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004 , p. 36.
54
O direito à assistência social não foi absorvido pelos regimes de seguridade social e os seus
direitos específicos exprimiram os limites do mesmo sistema de seguridade social. A
assistência social, nessa conformação, continuou sendo herdeira da lógica da assistência
pública, mas, longe de ser residual, manteve-se como um componente estrutural do sistema
de proteção social que, desde o nascimento até os formatos atuais de começo do século
XX, passou por um momento de extensão da sua cobertura e momentos de redução de seu
campo.60
A extensão do campo da assistência social, nos anos que se seguiram à reforma de 1953,
foi dada pela incorporação de categorias e benefícios: assistência social aos vagabundos
(1959), centros de abrigo e de reinserção social (1959-1974), alocação para aluguel (1961),
alocação para assistência em tarefas domésticas (1962), alocações militares (1964-1973).
Nesse percurso, as ações de assistência social adquiriram características específicas, entre
elas, o seu caráter subsidiário à constatação da existência de recursos, embora isso pareça
contraditório com relação às características dadas ao direito: as prestações são outorgadas
dependendo da constatação da falta de outro tipo de recursos.
A questão dos recursos é um dos aspectos discutido pelas comissões de assistência social.
Existem defasagens quando se tratam de pessoas idosas ou deficientes, internadas em
instituições, que possuem propriedades pessoais (casa própria), mas não recursos
financeiros para complementar o pagamento da sua internação. Nesses casos, as comissões
departamentais são as que decidem a respeito. A partir da descentralização políticoadministrativa houve a conciliação desses critérios e alguns deles foram fixados pelos
conselhos gerais dos departamentos.
Outros dois aspectos foram conseqüência da reforma da assistência social ocorrida em
1953. Por um lado, a assistência social teve aumentada sua abrangência, com a
60
Vide : Jean-Jacques DUPEROUX, Droit de la sécurité soclal,1980; Bruno PALIER, Gouverner la
sécurité social : les réformes du systéme français de protection sociale depuis 1945, 2003; Michel
BORGETTO ; Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action social, 2004; Lucie PAQUY; Patrice
BOURDELAIS (dirs.), “Les systèmes européens de protection sociale : une mise en perspective, 2004.
55
incorporação de novas necessidades. Por outro lado, foram envolvidas, nessa área,
ferramentas de organização administrativa e regulamentações que organizaram o esquema
departamental dos estabelecimentos e serviços médico-sociais. Na Figura 2, apresentamos
um esquema das prestações de assistência social ordenadas por categoria de usuários.
Figura 2. Assistência social na França, em 2004, por categorias de usuários e por prestações
Aide Social ou
Assistência Social
Assistência Social à
Infância
Assistência Social às
Pessoas Idosas
Assistência Social aos
Adultos
Assistência Social às
Pessoas Deficientes
Assistência Social de
Reinserção
Assistência em
Domicílio em Forma
de Prestações ou em
Dinheiro
Alocação de Adultos
Deficientes
Prestações de
Acolhida
Alocação
Suplementária por
Invalidez
Assistência Médica
RMI Renda Mínima
de Inserção,
atualmente, RMA
Alocação
Personalizada de
Autonomia
Fontes: Michel BORGETTO; Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales. 2004 : Amédée THEVENET, L’aide sociale
aujourd´hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004. (Construção própria)
56
1.5 As discussões sobre a evolução dos Estados-Providência, o caso francês
A partir dos anos 1980, no contexto das reformas dos sistemas nacionais de proteção social
europeus, vem se desenvolvendo uma discussão sobre o desenvolvimento dos Estados de
Bem-Estar. Nesses debates, priorizaram-se os estudos sobre a emergência dos modelos de
bem-estar nos países industriais; a identificação de tipologias, variáveis explicativas; assim
como uma leitura que enfatiza a análise das trajetórias de desmantelamento parcial dos
mecanismos de proteção social e sua adaptabilidade relativa às mudanças econômicosociais e estruturais.
Vale destacar que boa parte da literatura francesa que estuda os sistemas de proteção social
refere-se ao Estado-Providência,61 no lugar de welfare state. François Ewald (1986)
assinala o nascimento do Estado-Providência a partir da legislação sobre acidentes de
trabalho, em 1898. Na concepção atual, o termo refere-se ao papel da intervenção estatal
como elemento regulador das situações de risco social e individual. Quando surgiu, o
conceito foi cunhado pelos liberais que criticavam a intervenção estatal e consideravam
esse modo de agir próprio da intervenção divina, segundo explica Pierre Rosanvallon.
Discute-se, na França, durante os últimos anos, um aspecto da classificação dada por
Esping-Andersen que esse país em uma forma conservadora-corporativa. Na tipologia de
Esping-Andersen, cada regime de proteção social percorre um objetivo diferente. O regime
liberal, associado aos países anglo-saxões, visa lutar contra a pobreza e o desemprego; o
regime social-democrata dos países escandinavos tem por objetivo garantir a igualdade, a
coesão e a homogeneidade dos grupos sociais, enquanto que o regime conservadorcorporativista visa manter a renda dos trabalhadores em caso de risco social. Para dar conta
do cumprimento desses objetivos, os países passaram a aplicar técnicas diferentes: na
concepção liberal, as prestações funcionam de acordo com a necessidade e submetem-se à
condição de recursos; na concepção social-democrata, os direitos sociais derivam da
situação de emprego e as prestações são proporcionais às rendas.
61
Vide : François EWALD, L'État providence, 1986 ; Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de
l'aide et de l'action sociales, 2004; Pierre ROSANVALLON, La nueva cuestión social: repensar el Estado
providencia, 1995; Bruno PALIER, Gouverner la sécurité social: les réformes du systéme français de
protection sociale depuis 1945, 2003; Lucie PAQUY, Patrice, BOURDELAIS(dirs.) Les systèmes
européens de protection sociale : une mise en perspective, 2004.
57
As críticas francesas recentes em relação a essa tipologia centram-se em defender que a
construção de Esping-Andersen reforça só o modelo assegurador obrigatório e ignora o
modelo herdeiro da Revolução Francesa, que reconhece o direito dos pobres na sociedade,
assim como o papel do modelo republicano no desenvolvimento da assistência pública da
Terceira República. Essas argumentações defendem a análise das trajetórias do Estado e
dos sistemas de proteção social sob uma perspectiva dinâmica. Nesse contexto,
enquadram-se os trabalhos recentes de Bruno Palier, entre outros.62 Um esquema da
conformação atual que contempla esses argumentos é apresentado a seguir.
Quadro 2. Caracterização do sistema de proteção social francês em 2004 na perspectiva dos
modelos clássicos de proteção social
Características dos modelos
por natureza dos riscos
Modelo bismarckiano
Modelo beveridgiano
Perda de renda
Princípio universalista
Objetivos
Assegurar renda de substituição
Assegurar mínimo vital
Condições de acesso às
prestações
Pertença profissional e
exercício profissional presente
ou passado
Existência de necessidade
Tipo de prestação
Contributiva (para ter o direito
é necessário cotizar)
Não contributiva
Contribuições
Proporcionais à renda
Uniforme
Financiamento
Contribuições
Impostos para todos (mesmo
para aqueles que não trabalham)
Natureza da redistribuição
Horizontal (os que estão bem
pagam pelos que estão mal)
Vertical (dos ricos em direção
aos pobres)
Fonte: Discussão da disciplina Mondialisation et régulation sociale, 2005, Professora Chantal EUZEBY. (Construção
própria)
Da análise do sistema contemporâneo de proteção social francês a partir do seu
funcionamento, destaca-se que:63
62
Vide: Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004; Lucie
PAQUY ; Patrice BOURDELAIS (dirs.), Les systèmes européens de protection social: une mise en
perspective, 2004; Bruno PALIER,Gouverner la sécurité social : les réformes du systéme français de
protection sociale depuis 1945, 2003.
63
Cf. Chantal.EUZEBY, Discussão da disciplina Mondialisation et régulation sociale, 2005.
58
• É categorial. A proteção social foi se construindo por profissões e pouco a pouco se
unificou em nome da universalidade. O sistema prevê a individualização das
categorias de beneficiários, demandando de cada indivíduo a pertença a certo
grupo.
•
É centralizado e unificado. Na tradição francesa, os riscos foram e são definidos
em nível nacional, do mesmo modo que as categorias e as modalidades de
intervenção. A descentralização político-administrativa não mudou essa lógica.
Mudou-se a forma de intervir, a partir da transferência das intervenções locais, mas
manteve-se a definição dos riscos, que continua sendo elaborada pelo aspecto
nacional. Um exemplo recente é a Renda Mínima de Inserção (RMI). Amédée
Thévenet (2004) refere-se ao sistema francês como um mix entre desconcentração e
descentralização. Por um lado, o sistema é desconcentrado, porque o Estado
continua “proprietário” do poder, mas exerce esse poder localmente, por meio de
seus representantes. A descentralização do Estado transferiu apenas algumas de
suas competências para as comunidades locais.
• Apóia-se no princípio da justiça comutativa: cada um recebe segundo seu aporte.
Essas três tradições, longe de ser uma simples coabitação com a organização de relatórios
mútuos, tenderam a se sobrepor e constituíram uma arquitetura complexa; em alguns casos,
com escassas diferenças, como demonstra a relação entre a ação social e a assistência
social.
1.6 A lógica da ação social em diálogo com a lógica da assistência social
No início deste capítulo, foi assinalado que a assistência social vem sendo regulada pelo
Código de Ação Social e das Famílias. Com a mudança de conceitos operada pela
Revolução Francesa, a assistência social estabeleceu-se sobre princípios próprios, os quais
contribuíram para distinguí-la da ação social.
A característica fundamental da assistência social está em sua sua articulação como um
direito sem contrapartida do beneficiário e no estabelecimento da obrigação, por parte das
coletividades públicas, da regulação estatal que lhe corresponde.
59
A ação social repousa sobre a idéia da livre iniciativa dos seus promotores, sejam eles
públicos ou privados, e compreendeu e compreende um conjunto de intervenções
implementadas por atores que buscam remediar as carências ou a falta da assistência social
por meio de uma forma que propõe extensões ou melhoras.
A ação social construiu-se em vários tipos de intervenção. Por um lado, essas intervenções
são herdeiras das mais antigas formas de intervenção social – como a caridade e a
filantropia. Por outro lado, adquiriu um formato inovador, quando se orientou a categorias
que não eram atingidas, em todas as suas dimensões, pelos dispositivos do direito como
uma estratégia de complemento e coordenação a formas de proteção ainda não legisladas
ou instituídas. A ação social, por exemplo, pode orientar suas ações a pessoas idosas,
pessoas sem domicílio, a crianças com problemas de adaptação, como complemento de
prestações obrigatórias; ao financiamento de ações novas e/ou comprometimento com
ações coletivas, como ajuda aos imigrantes, ação social direcionada às pessoas idosas, aos
jovens sem moradia. As intervenções da ação social supõem o acompanhamento
individualizado das pessoas, com o intuito de atenuar ou testemunhar o efeito pontual da
simples prestação.
A ação social, por sua vez, não contou, durante muito tempo, com uma definição legal ou
regulamentada. A expressão apareceu mais e mais freqüentemente nos textos, mas algumas
vezes com um sentido parecido ou aproximado com o da assistência social.64 Autores
especialistas no campo do direito e da assistência social, na França, como é o caso do
Amédée Thévenet,65 assinalam que se trata de uma noção empírica, que atinge diversas
ações: ajudas financeiras temporárias ou, algumas vezes, regulares, para moradia, ações de
socorro e de conselho, serviço em domicílio.
Essa concepção foi produto da extensão e do aumento da incorporação de demandas das
diferentes esferas estatais na implementação de políticas e programas orientados de grupos
específicos, em alguns casos, beneficiários da assistência social. Portanto, diversas ações
foram direcionadas às pessoas com deficiência e aos equipamentos necessários ao seu
64
Cf. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004, p. 73. Como
exemplo, os autores colocam que o antigo Bureau d´Aide Sociale (BAS), foi rebatizado como Centre
Communal d´Action Sociale (CCAS), sem que se note uma evolução significativa de suas missões.
65
Amédée THÉVENET, L’aide sociale aujourd’hui, 2004, p. 34-35.
60
bem-estar. A ação social foi se definindo em matéria de emprego, de formação, de
moradia, de acesso aos cuidados daqueles que apresentaram necessidades.
A assistência social repousa sempre sobre as coletividades públicas, mesmo se no processo
de intervenção associa-se a diferentes atores, incluindo os privados. A ação social está
associada a várias instituições, pode ser desenvolvida pelo Estado, pelas coletividades
locais, pelos estabelecimentos públicos, os organismos de seguridade social e pelas pessoas
privadas.
Da perspectiva funcional, a ação social envolve as intervenções que abandonam a lógica de
prestação individual e agem sobre o conjunto da vida social de uma população, como, por
exemplo, na escola de um bairro, na política de equipamentos coletivos, nos clubes e com
as equipes de prevenção ou a sua extensão a um desenvolvimento programado de bairros.
Compreende um conjunto diversificado de intervenções e prestações, cujo caráter
dominante é aquele pelo qual é possível distinguí-la da assistência social: o caráter
discricionário, sem condições. Também denota uma intervenção não estabelecida sobre um
direito nem subjetivo nem subsidiário.
Constrói-se com o objetivo de complementar, coordenar e ampliar os dispositivos legais da
assistência social e da seguridade social, a partir das iniciativas das coletividades locais, do
Estado, dos organismos de seguridade social ou das instituições privadas.
Em síntese, a ação social foi se distinguindo das formas tradicionais complementares e das
ações de assistência social em face das situações de urgência, assim como das ações que
supõem uma interação com os diferentes setores das políticas sociais, das políticas de
territórios ou de desenvolvimento urbano. Em 2004, a ação social exprimiu-se nas ações de
inserção nos territórios, que passaram a ter algum tipo de influência na economia, como foi
o caso das políticas de inserção profissional e de moradia.
61
1.7 A abordagem organizacional e funcional da assistência social e da ação social
Assim como as demais políticas públicas, aquelas que se referem à assistência social e à
ação social construíram-se sobre um conjunto de instituições que definiram as suas
principais orientações, asseguraram seu acionamento e controlaram o seu funcionamento.
Para dar conta desse conjunto de especificidades para a política de assistência social e ação
social na proteção social francesa, foram privilegiadas duas aproximações: a
organizacional e a funcional. A abordagem organizacional visa identificar as diversas
instâncias que estruturam e gerenciam essas políticas assim como os profissionais
específicos que apareceram para aplicá-las ou executá-las. A abordagem funcional visa
analisar como é que se assume a missão e a regulação do conjunto; quais são as
responsabilidades atribuídas aos diversos intervenientes e os meios e recursos de que
dispõem os interessados, em particular os usuários do serviço público, para defender e
fazer valer seus direitos.
O processo de descentralização da assistência social e da ação social foi deflagrado pela lei
de 2 de março de 1982 e teve como finalidade organizar a descentralização e prever
competência em todas as regiões. Foi complementado pelas leis do dia 7 de janeiro de
1983 e do dia 22 de julho de 1983, que detalharam as competências entre a Direção
Departamental de Assuntos Sanitários e Social (DDASS) - de representação governamental
- e o Conselho Geral do Departamento. A DDASS tem como atribuição gerir o
financiamento da seguridade social, da higiene e do RMI.
A partir de 1984, cada departamento viu-se obrigado a criar uma DDASS associada ao
Ministério da Saúde Pública. Esse serviço reagrupou, sob o poder do prefeito
departamental, diversos serviços anteriormente independentes, como: saúde, assistência
social, proteção à infância, higiene pública e profilaxia. A DDASS constitui-se em uma
instância de execução da prefeitura, portanto, de representação governamental.
O diretor do departamento é responsável pela implantação das políticas sociais e pelas
ações de assistência social na região, e se guia pelos seguintes objetivos:
62
• implantação das políticas de integração, de inserção, de solidariedade e de
desenvolvimento social;
• desenvolvimento de ações de promoção e de prevenção da saúde pública, bem
como a luta contra as epidemias e endemias;
• exercer a proteção sanitária e do meio ambiente e realizar o controle das regras da
higiene;
• finalizar e controlar os estabelecimentos sanitários, médico-sociais e sociais.
Os diretores da DDASS e da Direção Regional de Assuntos Sanitários e Sociais (DRASS)
são chamados para opinar sobre os efeitos em matéria sanitária e social das propostas dos
serviços estatais na área do departamento, sobre o arranjo do território, urbanismo,
moradia, transporte e educação.66
No quadro, pode se apreciar os componentes principais da organização políticoadministrativa e a articulação da assistência social nesse domínio.
Quadro 3. Organização político-administrativa da assistência social na França em 2004
Poder Político
Coletividades
Deliberante
Executivo
Presidente da
República
Estado
Estrutura Administrativa Sanitária e
Social
Ministério a cargo dos Assuntos Sociais
Parlamento
Governo
Região
Conselho
Regional
Líder do
Conselho
Regional
Governador
Direção Regional de Assuntos Sanitários e
Sociais (Drass)
Conselho Geral
Líder do
Conselho Geral
Líder do governo departamental (Préfet)
Direção Departamental de Assuntos
Sanitários e Sociais
(DDASS)
Conselho
Municipal
Prefeito
Centro Comunal de Ação Social
(CCAS) e Centros Intercomunais de Ação
Social (Cias)
Departamento
Comuna
Líder do governo regional (Préfet)
Fonte: Disponível em : www.vie-publique.fr ; Amédée, THEVENET, L’aide sociale aujourd´hui, 2004.
66
Amédée THÉVENET, L´aide sociale aujourd´hui : nouvelle étape pour la décentralisation, 2004.Os
departamentos, na França, são equivalentes aos Estados no caso brasileiro e as Províncias no caso argentino.
63
1.8 A inserção em debate: os mínimos sociais em face das novas propostas de
intervenção
O que se conhece com o nome de mínimos sociais conforma um conjunto de oito
prestações não contributivas, que complementam o direito comum e cujo objetivo é
fornecer o que se considera um mínimo de recursos em dinheiro às pessoas que são
consideradas insuficientemente cobertas pelo sistema de proteção social francês.
Os mínimos sociais adquirem importância quando pensados em relação ao direito à
assistência social. Esses mínimos são considerados essenciais para a prossecução dos testes
de recursos necessários para acesso às prestações da assistência social. Em segundo lugar,
a RMI surgiu como um mínimo, mas, em sua institucionalização entrosou-se num conjunto
de requerimentos que, por um lado, pertenciam à lógica da assistência social e, por outro,
passaram a compor um novo conjunto de demandas postas pelas políticas de inserção e
ativação do trabalho.
Os mínimos mais antigos coincidem com o momento da generalização da proteção social,
na década de 1960. Naquele momento, foram denominados “prestações não contributivas
da seguridade social”. Posteriormente, foi criado outro conjunto de prestações da
seguridade social que abrangiam um outro conjunto de garantias mínimas de recursos. Por
último, surgiram os mínimos, que são frutos das políticas dos anos de 1980 e ancorados
nas políticas de luta contra os efeitos do desemprego de massa. As transferências deles vão
se constituir em “prestações de subsistência” para os excluídos do trabalho e da proteção
social do direito comum. A RMI somou-se a esse conjunto de dispositivos de transferência
de recursos que foram pouco a pouco instituídos e dirigidos a esses grupos.
Os oito mínimos sociais vigentes em 2004 foram:
• Mínimo Velhice;
• Alocação para Adultos Deficientes;
• Alocação de Parente Só com Crianças aos seus Cuidados;
• Alocação Suplementária de Invalidez;
64
• Alocação de Solidariedade Específica (caso geral do desempregado de idade
avançada);
• Alocação de Inserção;
•
Renda Mínima de Inserção (RMI).
O mais antigo deses benefícios é o Mínimo Velhice (mininum viellesse) criado em 1941 e
várias vezes reformado. Em 2004, passou a ser financiado pelo Fundo de Solidariedade à
Velhice. As pessoas com deficiência, a partir da lei de 30 de junho de 1975, puderam se
beneficiar com a Alocação para Adultos Deficientes (Allocation Adulte Handicapé AAH).
Os grupos familiares sob a responsabilidade de uma pessoa só, com crianças, sem renda ou
com renda em patamar ou piso menor que o salário mínimo foram beneficiadas com outro
mínimo denominado Alocação Monoparental, (Allocation Parente Isole - API).
A alocação de auxílio por invalidez orientou-se para que os segurados sem condição de
trabalhar percebessem uma prestação considerada como um mínimo de sobrevivência.
A prestação de auxílio à viúva ou viúvo de um segurado social com crianças sob sua
responsabilidade teve como objetivo garantir também um mínimo de recursos e, embora
tenha sido suprimida desde 2003 e integrada aos sistemas de pensões, tem continuidade
para aqueles que já contavam com o beneficio. Elas são consideradas como duplas das
prestações não contributivas para os beneficiários, como a AAH e a API. Sua legitimidade
funda-se sobre a aposentadoria de uma atividade profissional, seja por invalidez ou por
necessidade de cuidados familiares.
Os anos 1980 foram cenário de outra lógica, em relação aos mínimos sociais. Em sua
concepção de base, o mínimo social orientava-se a atingir as pessoas sem renda direta ou
indireta, excluídas da atividade profissional por deficiência, por idade ou por terem
crianças aos seus cuidados.
A RMI repousou sobre uma lógica muito mais aberta, em relação aos requisitos exigidos
para ter acesso a esse dispositivo. Em primeiro lugar, contemplou a insuficiência de
65
recursos, mas também orientou-se às pessoas ativas e com capacidade de trabalhar. Essa
característica própria da RMI impôs o debate com a opinião pública francesa sobre os
limites e as possibilidades dessa forma de intervenção, pois ligava uma prestação
monetária a um dispositivo de inserção. Nesse movimento, que compreende a prestação
monetária associada à inserção, estabeleceu-se um novo quadro jurídico global,
configurado pelo “direito à inserção”, que recriou os marcos legais da política social
francesa.
A dupla de conceitos exclusão-inserção foi, pouco a pouco, se impondo, nas intervenções
sociais do fim do século XX, em substituição de outras denominações, como “indigentes”,
“inadaptados”, “deficientes sociais”. Essa evolução não foi fortuita, pois exprimiu as
mudanças e inflexões dos problemas a serem enfrentados em um novo contexto de ameaça
de perda do emprego e de aumento das correntes imigratórias que chegaram ao território
francês.
O conceito de estar inserido ou incluído, longe de nomear uma carência ou um desvio em
relação à normalidade, como expressou em outros momentos o termo “inadaptação”, ou
estabelecer relações entre um déficit individual, em face das normas de socialização, como
indicava o sentido de “deficiente”, entrosou-se nas discussões sobre os limites e
possibilidades dos problemas sociais ligados ao desemprego de massa e a falta da filiação
ao mundo do trabalho.
A noção de inserção, surgida na década de 1980, alavancou-se na definição das políticas
urbanas orientadas ao desenvolvimento social nos bairros suburbanos parisienses, e,
particularmente, nas formulações sobre a luta contra a delinqüência juvenil e os
condicionantes que envolvem o acesso ao emprego pelos jovens. Finalmente, com a
formulação da RMI, construiu-se um arcabouço jurídico que envolveu um conjunto de
problemas, os quais, até esse momento, tinham sido considerados isoladamente. A RMI
definiu-se sobre a plataforma da inserção e passou a incluir uma categoria de beneficiários,
considerados como numerosos e diversificados em várias áreas das políticas sociais, mas
ponderados isoladamente em termos de intervenção.
66
Segundo Borgetto e Lafore,67 a inclusão do termo inserção trouxe mudanças na concepção
das políticas sociais que afetaram três níveis:
a) A noção clássica de direito social.
A noção de direito social clássica, fundada na necessidade de estabelecer critérios
objetivos no que tange às respostas aos problemas sociais, reenvia essas respostas a um
conjunto de prestações segundo a sua incumbência. Aquelas orientadas diretamente à
“cobertura de” – no direito francês – definem-se como necessidades de subsistência e
correspondem à forma de proteção dada pela assistência social; quando são prestações
orientadas a dar cobertura a um risco social ou individual, a proteção legitimada
corresponde ao campo da seguridade social.
Essas prestações estão inseridas em lógicas estatutárias que articulam o direito à definição
de regulamentos que organizam o seu acesso. As definições desses direitos sociais estão
em consonância com as concepções solidárias do direito, nas quais as pessoas são
enquadradas a partir de grupos de pertença: trabalhadores, pessoas com deficiências,
pessoas idosas, cujos direitos e obrigações são negociados por meio de amplas negociações
coletivas.
Em face da relativa erosão dessas formas de pertença e a partir das mudanças no mundo do
trabalho, assim como nas formas de organização social privada e pública, do ponto de vista
do direito, ressurgiu do reconhecimento do indivíduo como sujeito de direitos, assim como
dos relatórios e textos fundadores da ordem política e social moderna.
Daí a redescoberta de importantes textos da ordem política e social, como as declarações
internacionais e nacionais dos direitos individuais e a vontade de colocá-los como escritos
que ordenam e regulam a vida social. Nesse raciocínio, o modelo jurídico da inserção se
apoiou na invocação dos “direitos fundamentais” - direito à saúde, moradia, etc. -; na luta
social e política, por meio dos movimentos sociais que defendem o direito dos imigrantes
ao acesso às prestações de inserção e o direito à saúde; do direito positivo, pois
apresentam-se como referências para a elaboração das políticas públicas; e o controle da
67
Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004.
67
constitucionalidade das leis e dos textos legislativos como princípios orientadores da ação
pública.
b) A inserção tornou-se num objetivo amplo para as políticas sociais e as intervenções
sociais.
O reconhecimento da necessidade de inserção que envolvesse intervenções promoveu uma
configuração das políticas sociais associada a objetivos amplos que visam instituir cada
pessoa como ator na sociedade; assim concebida, a ação pública orienta-se para
intervenções individualizadas e ordenadas em um projeto, no qual o beneficiário da
política de inserção desempenha um papel central. O contrato que expressa essa relação de
inserção tem o papel de suporte dessa ação. Assim, o modelo baseado na solidariedade da
proteção fundado sobre pertença a um coletivo é penetrado por uma abordagem que
reforça a autonomia dos indivíduos. 68
c) Transversalidade e territorialidade da ação pública.
Nas estruturas de ação pública, a inserção supõe uma transversalidade e uma
territorialidade da ação que rompem com as lógicas tradicionais anteriores, sejam elas
centrais e/ou setoriais. A perspectiva da inserção prevê construir intervenções que sejam
adaptadas, por um lado, às realidades sociais em que essas intervenções inscrevem-se, e,
por outro lado, à especificidade dos indivíduos e grupos beneficiários. As ações de
inserção desenvolveram-se em consonância com as temáticas dos associados à inserção:
organizações não-governamentais (ONGs), empresas privadas, outros organismos
públicos, do território e do projeto, que constituem, em si mesmos e nas mesmas
proporções, problemas complexos para a administração pública, e os atores privados que
intervêm na implementação dessa nova modalidade de acesso à política social.
Segundo Borgetto e Lafore (2004), a incorporação da inserção como eixo das políticas
sociais francesas assinala a passagem para um modelo no qual a ação social, entendida
como uma lógica de intervenção global, coerente e adaptada aos beneficiários, impôs e
instrumentalizou diversos dispositivos de prestações que antes estavam diversamente
articulados e respondiam a fins próprios (prestações da assistência social e da seguridade
social). A administração pública organizada em torno de objetivos especializados – a
inserção – precisou refazer-se e dar lugar a um “Estado Animador” (Etat Animateur) que
68
Cf. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004, p. 517.
68
enfrentou a necessidade de mobilizar uma pluralidade de atores e reinstituir dinâmicas
individuais e coletivas.69
A política de inserção, desde a década de 1980, pode ser considerada uma das políticas
transversais da área da assistência social. Essa política articulou-se em torno de três eixos:
emprego, abrigo-moradia e igualdade de chances. Um conjunto de dispositivos foi
acionado em sua implementação: acompanhamento de pessoas demandantes de emprego,
inserção social e profissional de jovens, desenvolvimento de oferta de alojamentos sociais,
dispositivos de acolhida, alojamento de inserção, acesso aos direitos de saúde e educação.
Figura 3. Políticas transversais a assistência social na França em 2004
Política de luta
contra a exclusão
social
Política de
acesso a moradia
Assistência
Social
Política de
acesso aos
cuidados
Política de
acesso ao direito
e à justiça
Fontes: Amédée THEVENET, L’aide sociale aujourd´hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004. Michel
BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004. (Construção própria)
O dispositivo de acolhida, moradia e inserção foi definido como de caráter nacional e seu
objetivo geral foi dar uma resposta que priorizasse aqueles grupos considerados mais
vulneráveis: famílias com filhos, mulheres vítimas de violência, pessoas com a saúde
69
Michel BORGETTO; Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004, p. 518 .
69
fragilizada e pessoas que moram na rua. O dispositivo é reforçado no inverno e se baseia
em duas ações: acolhida - alojamento de urgência e alojamento - inserção.
Quadro 4. Atividades dos serviços de acolhida
Acolhida e Abrigo de Urgência *
Serviço de acolhida
(Serviço de Urgências)
Centros de Abrigo
Lugares de acolhida
telefônica para
Samu social e equipe
alojamento de
durante o dia
abrigo de urgência
móvel
urgência
São equipes com
Têm como função
Acolhem pessoas sem
mobilidade, que operam
acolher a pessoa sem
domicílio fixo. São de
na rua e têm como função
domicílio fixo durante
pequeno porte e possuem
principal estabelecer o
um curto período de
espaços nos quais a
primeiro contato com a
tempo. A partir da
pessoa pode dispor de
pessoa. As equipes podem
avaliação
serviços: ducha, café,
conduzí-la até um abrigo
diagnosticada, a pessoa
lavanderia e, em alguns
de urgência ou um lugar
é orientada a escolher
casos, refeições. Nesses
de acolhida durante o dia
uma estrutura de
locais, a pessoa pode
ou à noite; e, em caso de
inserção que se adapte
manter contato com
apresentar problemas
às necessidades dela.
trabalhadores sociais ou
Serviço telefônico de
caráter nacional cuja
função é responder às
demandas de
situações de urgência
e encaminhá-las ao
serviço
departamental. Se a
pessoa não deseja
identificar-se, a
ligação pode ser
anônima. O serviço
disponibiliza
informação
atualizada sobre as
possibilidades de
alojamento.
associados de saúde, a um
voluntários para se
setor de urgência
informar e ser orientada
hospitalar. Em caso de
em seus direitos assim
negativa da pessoa em ser
como em relação à oferta
conduzida aos abrigos do
de estrutura disponível
Samu, os profissionais
para o enfrentamento da
intervenientes podem
situação dela.
oferecer a opção de
assistência na rua.
* Abrigo ou alojamento suplementar durante o inverno
Fontes: Haut comité pour le logement des personnes défavorisées: L´hébergement d´urgence: un devoir d´assistance à
personne en danger ,2004. Disponível em: www.social.gouv.fr. (Construção própria)
Esse dispositivo é reforçado durante o inverno e está orientado especialmente para as pessoas que
moram na rua. Compreende três níveis:
Nível 1: Mobilização invernal, ativada entre os dias 1º de novembro e 31 março e pode ser
estendida além desse período, se as condições climáticas o requererem.
70
Nível 2: Muito frio. É ativado quando as temperaturas chegam a -5º e a -10º, durante a noite. A
capacidade de acolhida suplementar deve ser prevista em cada departamento e informada por meio
do telefone 115. Os centros, de dia, são abertos igualmente e orientados às pessoas que resistem a ir
para um abrigo.
Nível 3: Frio extremo. Corresponde a temperaturas excepcionalmente baixas, inferiores a -10º , e
identifica com antecedência lugares que permitam abrigar grande quantidade de pessoas.
Segundo o Ministere de l´Emploi de la Cohésion Sociale et du Logement, estavam
disponíveis, no conjunto do território francês, em 2005: 60 Samus sociais, a metade deles
podendo intervir ao longo do ano; 18.800 lugares nos centros de alojamento – abrigo de
urgência, durante todo o ano, e 270 centros de acolhida durante o dia. 70
A finalidade desse dispositivo é orientar as pessoas que estão saindo da urgência a
encontrar os meios de se integrar no mundo do trabalho, da moradia e na vida social. Nesse
período, dispõem de alojamentos temporários (intermediários entre o alojamento de
urgência e o alojamento autônomo) e prestações que acompanham o processo de
reinserção.
Depois da acolhida e do abrigo, cada pessoa é acompanhada no que se
denomina um percurso de inserção, definido em função das necessidades individuais.
70
Disponível em: www.social.gouv.fr
71
Quadro 5. Modalidades de abrigo e formas associadas de inserção em 2004
Modalidades de Abrigo
Centros de Abrigo e de
Reinserção Social
A primeira missão desses
centros é fornecer acolhida em
situações de emergência. Essa
missão vai desde o asilo por
uma noite até por duração
mais longa. Assim como as
prestações de inserção:
• acolhida,
escuta,
informação
e
orientação;
• organização de um
seguimento social de
longa duração;
• ações que permitam o
acesso a uma moradia
autônoma;
• ações concernentes à
formação profissional
e o emprego.
Casas de Residência Transitória
Residências Sociais
São estruturas pequenas, de 10 a 30
lugares, que acolhem pessoas em
situação de grande exclusão, sem
possibilidade de viver de forma
autônoma: pessoas isoladas, que
moraram na rua ou com múltiplas
passagens pelos Centros de Abrigo e
de Reinserção Social (CHRS).
Uma das missões é criar ou recriar
um vínculo social. A coordenadoria
da casa tem papel fundamental na
dinâmica da organização de acolhida.
Há limite de tempo de permanência,
porém estabelece-se um acordo com
as pessoas sobre o percurso e o
tempo de permanência.
São estruturas formadas por
aproximadamente
30
apartamentos, que permitem às
pessoas isoladas ou aos grupos
familiares disporem de um local
de moradia temporária antes de
acederem a uma moradia
autônoma.
Além
da
possibilidade de acolhida e de
permanência, podem contar com
o apoio personalizado para
algumas despesas.
Abrigo e Inserção
Prestações de estabilização
Prestações de orientação
Orientam o acesso aos direitos
e o restabelececimento dos
vínculos familiares, assim
como o desenvolvevimento da
auto-estima e re-dinamização
das pessoas.
Definem e procuram nos melhores
prazos,
um
dispositivo
de
“acolhida, alojamento e inserção”
para as pessoas demandantes.
Prestações de acesso à vida
autônoma
Designam todas as prestações que
permitam às pessoas retomarem
sua autonomia no quadro de um
projeto individualizado, com ações
orientadas à saúde, à cultura e à
vida social, como, por exemplo,
ações ligadas à alimentação,
esportivas, de acesso à informação.
Fonte: Amédée THÉVENET, L’aide sociale aujourd´hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004 ; Haut comité
pour le logement des personnes défavorisées : L´hébergement d´urgence : un devoir d´assistance à personne en danger,
2004. Disponível em :www.social.gouv.fr. Dossiers thématiques. (Construção própria)
72
1.9 A Renda Mínima de Inserção e a assistência social: entre a proteção e a inserção
A Renda Mínima de Inserção (RMI) 71 foi instituída pela lei de 1º de dezembro de 1988, no
contexto do que se denominou o ressurgimento das discussões sobre a pobreza e o que,
nesse momento, se denominou “nova pobreza” ligada à temática da exclusão. Para alguns
autores, a explicação dessa categoria aparece associada à recomposição tecnológica e ao
desenvolvimento do desemprego de massa. Essa prestação foi se desenvolvendo na tensão
proteção-reinserção, pois, ao mesmo tempo em que visa inserir os beneficiários pela via de
programas de âmbitos social e profissional, procura manter a sua proteção e integração na
sociedade pela via de uma renda.
As formas de implementação da RMI foram objeto de importantes debates, na França, pelo
seu caráter complexo, dado pela articulação de direitos de proteção social e obrigações
associadas ao mundo do trabalho, tal como esse aspecto foi trabalhado neste capítulo em
pontos precedentes.
Quadro 6. Conformação do sistema francês de proteção social, por tipos de regimes, em 2004
Seguridade Social
Fornece cobertura de riscos por “doença, invalidez,
morte”, “acidentes de trabalho, doenças
profissionais”, “ velhice” e “ família” que
correspondem cada um a uma faixa.
É composta por diferentes regimes, segundo o tipo de
atividade profissional:
- regime geral: comum. É isso que conduz a situar a
RMI em concerne à maior parte dos assalariados,
estudantes, beneficiários de certas prestações e
residentes;
- regime especial: oferece cobertura aos assalariados
que não fazem parte do regime geral (funcionários,
agentes da SNCF, d´EDF-GDF) **;
- regime dos não-assalariados não-agrícolas: dá
cobertura separadamente aos artesãos, comerciantes
ou industriais, profissionais liberais, para o segurovelhice, risco “enfermidade” e é objeto da gestão
comunal;
- regime agrícola: abrange os salários agrícolas. É o
único regime de seguridade social que não depende
do Ministério do Trabalho e da Solidariedade.
Depende do Ministério de Agricultura.
Regimes
Complementares
Podem fornecer
cobertura suplementária
de riscos que são
tomados a cargo da
seguridade social.
Alguns são
obrigatórios: regimes
complementares de
aposentadoria de
assalariados do setor
privado e outros
facultativos
(mutualidades de saúde,
instituições de
previdência).
Unedic *
Gera o regime
segurodesemprego.
Assistência
Social
É tarefa do
Estado e dos
departamentos
em termos de
aporte aos que
apresentam
necessidades.
*Union National pour l´emploi dans l´industrie et le commerce. **Système National de Chemins de Fer.
Fonte: www.vie-publique.fr (Construção própria)
71
RMI (Revenu Minimun d´Insertion)
73
A lei definiu uma articulação inédita: por um lado, afirmou a RMI como um direito para
toda pessoa sem recursos suficientes, mas, por outro lado, afirmou a inserção profissional
dos beneficiários como um imperativo nacional e que os poderes públicos devem organizar
e fornecer diversos meios para isso, assim como constitui-se uma obrigação para o
beneficiário se comprometer a participar das atividades e ações definidas com ele, com o
objetivo de inserí-lo no mundo do trabalho.
A Renda Mínima de Inserção apresenta-se como um direito finalizado, quando é
considerada como uma dívida da coletividade, na forma do próprio beneficio RMI e de
oferta de serviços de inserção, mas exige, ao mesmo tempo, do beneficiário, o
compromisso de participar de uma dinâmica de integração e qualificação profissional para
reencontrar seu lugar na sociedade.
Portanto, a RMI exprime-se como uma “cesta de direitos”, pois a lei de luta contra as
exclusões o colocou como um dos elementos de um dispositivo global contra a pobreza e
toda forma de exclusão, especialmente nos domínios do emprego, da educação, da
formação, da saúde, da moradia. A lei deu espaço para anexar um conjunto de direitos
associados à vontade de extrair os beneficiários do RMI de sua situação de exclusão a
outro conjunto de direitos coligados: os beneficiários da RMI são automaticamente
assegurados, a partir da lei do dia 27 de julho de 1999, à proteção universal para doentes
(couverture maladie universelle) - que se estende a todos os membros do grupo familiar - e
à alocação de moradia social.
O direito à RMI pareceria quase universal, em relação a outras prestações especializadas,
ou por categorias, tais como a Alocação de Adulto Deficiente ou a Alocação
Monoparental. O artigo 2 da Lei 88-1088 de 1º de dezembro de 1988 indica que “toda
pessoa residente na França cujos recursos não atinjam o montante do RMI tem direito ao
RMI”.72 Portanto, assim expressado, é um direito que tem validade em todo o território
francês e em outros departamentos das colônias francesas.
No campo individual, a RMI atinge várias categorias: ex-assalariados, artesãos, etc. Em
princípio, a alocação não apresenta restrições e sua universalidade pode ser interpretada
72
Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004, p. 476.
74
seguindo o argumento de que se trata de uma prestação não relacionada a uma necessidade
determinada e cujo objetivo é fornecer um recurso básico aos indivíduos ou às famílias
potencialmente beneficiárias. Embora assim expressado, é possível assinalar que há
exceções:
•
Os beneficiários devem ter 25 anos, mas essa condição pode ser alterada, no caso
de terem menos que essa idade e serem responsáveis por crianças. Nessa situação, a
idade para acessar o RMI é fixada em 18 anos. Para amenizar os impedimentos ao
acesso de jovens na faixa de 18 a 25 anos, instituiu-se um fundo de ajuda aos que
estiverem em dificuldades, que é coordenado e financiado por departamento e
coordenado por um comitê local, e implementado com ajudas financeiras diretas
durante um tempo determinado que permita a inserção dos beneficiários. Esses
auxílios são subsidiários a outros dispositivos relacionados aos jovens;73
•
A segunda exceção concerne aos estrangeiros, pois devem residir em França de
forma regular, isto é, dispor de título de estada (titre de sejour) e residir ao menos
há três anos, mas essa última condição está parcialmente descartada em virtude de
convenções internacionais subscritas pela França;
•
No mesmo sentido, as pessoas que têm a qualidade de aluno, estudante ou
estagiário, não podem se beneficiar da RMI, salvo se a condição estiver ligada a
uma atividade de inserção relacionada ao quadro da RMI;
•
O benefício é unicamente ligado a recursos objetivamente definidos, que devem ser
menores do que certo piso definido por decreto. A diferença entre a RMI e as
ajudas sociais legais, próprias do universo da assistência social, não está
condicionada por um estado de necessidade; é somente a situação econômica
objetiva o critério considerado.
Segundo Borgetto, a RMI fica na esfera do modelo assistencial. Os debates parlamentares
demonstraram que o RMI não deve desorganizar o mercado de trabalho, os dispositivos de
formação para o emprego e nem perturbar os mecanismos de proteção social existentes;
trata-se de uma ajuda orientada às carências dos mecanismos de proteção existentes e
73
CASF (Code de l´Action Social et de la Famille).
75
profissionais do direito comum. É isso que conduz a situar a RMI em um umbral
relativamente baixo de sobrevivência, no qual a conservação psíquica mínima das pessoas
se torna problemática. Nesse sentido, o SMIC (Salaire Mininum Interprofessional de
Croissance), o Salário Mínimo,74 representou um papel considerável, sendo que a RMI não
deve ser fixada em um montante tal que desanime o exercício de uma atividade
profissional.75
O montante do auxílio é determinado por decreto, uma vez por ano,76 tendo em conta a
evolução dos preços e aumenta conforme o número de pessoas que compõem o lar,
considerando os jovens menores de 25 anos. A soma efetivamente depositada para o
beneficiário é resultado da diferença entre o montante máximo fixado por decreto, levando
em conta o número de pessoas ao seu encargo, e os recursos que o conjunto de pessoas que
compõem o lar possam ter (renda por trabalho, outras alocações, etc.). A alocação RMI foi
estabelecida, a partir de 1º de janeiro de 2004, em 417,88 euros, por mês, para uma pessoa
só e 626,82 euros para um casal sem filhos; um casal com um filho passa para 752,18
euros; um casal com dois filhos, para 877,54 euros, e, a partir desse ponto, cada criança ou
pessoa suplementar terá direito a 167,15 euros a mais.77
Enquanto a RMI teve por finalidade imediata pôr fim às situações de extrema precariedade,
os circuitos administrativos de depósito da demanda são vários: os serviços departamentais
de ação social (DDAS), os Centros de Coordenação de Ação Social (CCAS), as
associações e os organismos reconhecidos pelo presidente do Conselho Geral (Caisse
d´Allocations Familiales - CAF) e MSA (Caisse de Mutualité Sociale Agricole). Os
organismos que recebem a demanda efetuam a “instrução administrativa e social”, que
consiste na ajuda no preenchimento dos formulários e fornecimento de justificativas
relativas ao estabelecimento dos recursos. As pessoas sem domicílio devem fixá-lo em um
dos organismos orientados para esse fim. 78
74
O valor do SMIC foi definido, durante 2005, em 1.217,91 euros/mês, baseado em um contrato equivalente
a 35 horas de trabalho.
75
Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004, p. 478.
76
Até 2003, o montante da RMI era fixado duas vezes ao ano. A lei de 18 de dezembro de 2003 previu que a
fixação fosse feita uma vez. (Code Action Social et des Familles - Casf, L. 262-2)
77
Segundo o CASF (Code Action Social et des Familles, L. 262-2) o montante é maior do que 50% para a
primeira pessoa beneficiária do RMI; de 30% para cada pessoa complementária; e de 40% a partir do terceiro
filho. Disciplina Mondialisation et régulation sociale, Professora: Madame Chantal Euzeby, 2005. Michel
BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004, p. 478.
78
CASF (Code Action Social et des Familles L. 262-15)
76
A demanda do RMI não é um “instrutivo”, no sentido da assistência social francesa, pois o
organismo que recebe a demanda não é obrigado a apreciar o estado de necessidade social
do demandante e também não verifica as declarações dele.79 A demanda é transmitida aos
organismos que pagam essa prestação (CAF e MAS). A escolha destas duas instituições
pode parecer curiosa, pois faz intervir duas estruturas relevantes da seguridade social para
uma gestão que não é da seguridade social, com o intuito de tornar a prestação o mais
eficaz possível. São ditas instituições que calculam o montante e fazem proposições
relativas à dispensa ou à neutralização de rendas após verificação. A decisão de outorgar a
prestação pertence ao presidente do Conselho Geral.
80
A alocação é inicialmente atribuída por três meses, prazo considerado indispensável para
estabelecer, com os serviços correspondentes, um “contrato de inserção”. Assim, a RMI só
pode ser atribuída pelo presidente do Conselho Geral por um período que varia de 3 a 12
meses. E pode estar sujeito a apreciações da Comissão Local de Inserção (CLI), em caso
de requisitória, na hipótese de suspensão do benefício. 81
Se consideradas a assistência social e a RMI, no universo da proteção social, a lógica
assistencial, longe de se fechar na assistência social e na ação social, se inseriu na lógica da
seguridade social com as prestações sociais não contributivas que começaram a funcionar
como mínimos sociais.
A RMI incorporou-se à assistência social a partir de 1988, como um dispositivo
diferenciado tanto em sua concepção, que está baseada na inserção, quanto em sua
organização, já que tem um papel fundamental como última possibilidade de proteção para
todos aqueles que não entram na proteção do direito comum; e, ao mesmo tempo, com o
imperativo de inserção no mundo do trabalho.
Em segundo lugar, a seguridade social, no sentido estrito, por um lado, manteve junto com
o regime geral de salários, os regimes autônomos e especiais, porém, algumas de suas
agências são encarregadas de efetivar o pagamento do RMI, indicando que existe uma
superposição de lógicas baseadas nas diversas tradições da proteção social.
79
CASF (Code Action Social et des Familles L. 262-37)
Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004, p. 482.
81
CASF (Code Action Social et des Familles L. 262-41)
80
77
Em um dos extremos, há mecanismos facultativos que se tornam obrigatórios para
completar prestações insuficientes e, ao mesmo tempo, a lógica iniciada em 1945, que não
conseguiu unificar as prestações asseguradas na seguridade social a torna segmentada em
múltiplos regimes, fundados nas solidariedades socioprofissionais; no outro extremo,
introduzem-se, na seguridade social, prestações não contributivas, que são próprias da
lógica assistencial.
A assistência bifurcou-se. A RMI constitui-se no principal dispositivo de proteção social,
ao lado de prestações legais antigas que se mantêm. Em conseqüência, em 2004,
coexistiam, no sistema francês de proteção social, um pólo claramente assistencial,
constituído pela RMI e a assistência social, até mecanismos de seguridade muito próximos
de dispositivos institucionais autônomos e associados numa lógica complementária e de
substituição recíproca, segundo apresenta o quadro. 82
82
Cf. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004, p. 71-73.
78
Quadro 7. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na França,
período de 1945 a 2002
Ano
1945
Aspectos relevantes para o estudo da proteção social na
França
Instituição da Seguridade Social
Aspectos relevantes da
evolução política
Libération. Início da
Quarta República
1946
Constituição de 27 de outubro
1947
Criação do Regime de Aposentadoria Complementar de
Executivos
Governo de Vincent
Auriol (1947-1954)
Quarta República (19461958)
1953
1956
Reformas na área da assistência social
Assistência social (passagem do nome assistance para aide
sociale)
Criação de uma caixa de aposentadoria complementar para os não
executivos (UNIRS)
Constituição de 4 de outubro
Criação do regime de desemprego
1957
1958
1959
1961
1962
1967
1971
1975
1976
1978
Centros de Abrigo e Reinserção Social
Assistência social aos vagabundos
Alocação para aluguel
Alocações para tarefas domésticas
Passagem de uma caixa única de seguridade social a três caixas
nacionais autônomas
Lei Boulin: pensão geral representa 50% dos dez melhores anos,
aposentadoria aos 65 anos e 37,5 anos de contribuição
Alocação para Adulto Deficiente
1982
Alocação Monoparental (Alocation Adulte Isole - API)
Generalização das prestações familiares. Suprime-se o critério de
atividade
Aposentadoria aos 60 anos
1986
Novo Código da Seguridade Social
1988
1991
Criação da Renda Mínima de Inserção (RMI)
Implantação da Contribuição Social (CSG) (Contribution Sociale
Généralisée)
Substituição da Comunidade Européia pela União Européia
Reforma Balladur do sistema geral de aposentadorias: passagem
progressiva a 40 anos de contribuição e 25 melhores salários
Plano de Reforma Juppé: leis de financiamento da seguridade
social
Lei de luta contra a exclusão
1992
1993
1995
1998
1999
Cobertura Universal de Saúde. (CMU) (Couverture Maladie
Universelle)
2002
Lei de Renovação da Ação Médico-Social
Governo de René Coty
(1954-1959)
Quinta República
Governo de Charles de
Gaulle (1959-1969)
População total: 50
milhões de habitantes
Governo de Georges
Pompidou (1969-1974)
Governo de Giscard
d´Estaing (1974-1981)
Governo de François
Miterrand (1981-1995)
População total: 55
milhões de habitantes
População rural: 26.6%
População urbana: 73,4 %
Tratado de Maastricht
Governo de Jacques
Chirac (1995-2007)
População total: 61
milhões de habitantes
Fontes: DUPEROUX, Jean-Jacques. Droit de la sécurité sociale, 1980. BORGETTO, Michel; LAFORE, Robert, Droit
de l'aide et de l'action sociales, 2004. Aulas da disciplina Mundialisation et regulation sociale. Professora Chantal
Euzeby. Aulas da disciplina Politiques sociales et performances économiques. Professor Alain Euzeby. (Construção
própria)
79
1.10 Desafios para a política de assistência social francesa a partir de 2002
Um dos desafios para a política de assistência social e ação social foi a falta de uma
definição para a ação social e para o universo das intervenções sociais por elas
desenvolvidas. A Lei 2002-2 procurou assentar as bases de uma renovação das ações no
campo da “ação social e do médico-social” por meio da reorganização dos
estabelecimentos e serviços nele envolvidos.
Essa lei redefiniu as práticas e os alcances das intervenções sociais. No que concerne ao
objeto da ação social, o artigo L.116-1 do CASF
83
precisou que os objetivos dela são
“promover a autonomia e a proteção das pessoas, a coesão social, o exercício da cidadania,
assim como prevenir a exclusão e corrigir seus efeitos”. 84
Os cinco eixos principais fixados pela lei dizem respeito a:
•
renovar o status dos estabelecimentos públicos;
• promover e definir os direitos dos usuários dos estabelecimentos médicos e sociais.
A lei prevê que as pessoas usuárias desses estabelecimentos podem ter registro de
acolhida, carta de direitos e deveres, contrato de estada, o regulamento de
funcionamento do estabelecimento ou serviço, o projeto do estabelecimento ou do
serviço, e participar no conselho de administração desses serviços ou
estabelecimentos;
• definir a missão da ação social desenvolvida por esses estabelecimentos, assim
como enquadrar uma nomenclatura dos serviços e os tipos de intervenção. A lei
propôs uma definição para os objetivos de coordenação e cooperação, os objetivos
de evacuação e da qualidade das prestações, assim como a definição das
modalidades de organização;
• melhorar os procedimentos técnicos e de direção desses estabelecimentos. A lei
propôs classificar os estabelecimentos segundo um esquema de acolhida temporária
ou permanente, com ou sem alojamento, abertos, semi-abertos, que acolhem ou não
83
CASF : Code de l´Action Sociale et des Familles. (Código da Ação Social e das Famílias). Disponível em:
www.legifrance.fr.
84
Cf. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociale, 2004, p. 74.
80
famílias. Também propôs diversificar os serviços pelo tipo de segmentos e
introduziu novas categorias, como a de deficientes idosos, equipes móveis de
atenção, serviços domiciliares, departamentos de coordenação terapêutica. Todos
eles previstos em uma base legal explícita;
• instaurar uma coordenação entre os diferentes atores da ação social (prefeito,
conselho local, nível nacional e estabelecimentos de ação social) para avaliar o
esquema de organização desses estabelecimentos levando em conta: a natureza das
necessidades, o resumo qualitativo e quantitativo das necessidades atendidas, as
perspetivas e os objetivos do desenvolvimento da oferta institucional, a
coordenação e a cooperação das ações desenvolvidas.
Essa avaliação deveria
priorizar: a compatibilidade da autorização de funcionamento outorgada e a
proposta apresentada para as autoridades públicas; a duração da proposta; a
renovação positiva ou não da proposta; a incorporação de autorizações tácitas; os
interesses dos usuários, e a possibilidade de outorgar autorizações experimentais.
81
CAPITULO 2
ARGENTINA. A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL
O presente capítulo tem por perspectiva resgatar elementos que contribuam para caraterizar
o lugar da assistência social no sistema de proteção social argentino a partir do exame dos
arranjos legais e institucionais, e, de outro, das articulações ocorridas nos períodos sob
análise, que interferem no comportamento do objeto estudado, de reconhecida legitimidade
teórica no campo que nos ocupa, Trata-se de observar, registrar e analisar o processo de
institucionalização de práticas de assistência social no espaço de tempo da consolidação do
Estado nacional argentino, e a partir do estabelecimento da seguridade social.
A Argentina conta com uma longa história em matéria de proteção social, observável nos
indicadores sociais que a colocam entre os países com alto desenvolvimento humano no
contexto da América Latina. Foi um país pioneiro no desenvolvimento da seguridade
social e atingiu considerável grau de cobertura das suas políticas sociais. Mas, destacadas
avaliações ex-post consideram que ainda não se consolidou um sistema de proteção social
que elimine as brechas de cobertura e evite a exclusão social no interior do mesmo sistema.
Um desses estudos sobre a proteção social na Argentina foi realizado sob a coordenação de
Fabio Bertranou e Damián Bonari, “Proteção Social na Argentina: financiamento,
cobertura e desempenho, 1990-2003”. Os autores assinalam que é necessário tomar certos
cuidados ao considerar o termo “sistema de proteção social”; pois, a proteção social
argentina não chega a se configurar como um sistema com a coordenação e a articulação
necessárias para ser qualificado como tal. Pelo contrário, existe um conjunto de esquemas
e programas, em distintos níveis de governo e administrados por instituições públicas e
privadas de diferentes naturezas e, ainda, sem o suficiente vínculo entre as diversas áreas e
suas formas de coordenação. 85
85
Cf. Fabio BERTRANOU, Damián BONARI (coords.), Protección Social en Argentina: financiamento,
cobertura y desempeño, 1990-2003, 2005, p. 62. Essa publicação contém um diagnóstico geral do esquema
de proteção social em seus diferentes aspectos. O estudo foi promovido pela Organização Internacional do
Trabalho (OIT) em diferentes países selecionados da África, América Latina, Ásia e Europa, em parceria
com a Secretaria de Política Econômica do Ministério de Economia da República Argentina, e no contexto da
proposta de “efetividade da proteção social para todos”. Sob o intuito de que os conteúdos da pesquisa
constituam uma ferramenta de difusão e promoção das políticas de proteção social baseadas na evidência
82
Na busca de atender a essa complexidade, a lógica da exposição deste capítulo estará
sujeita a essas particularidades. A perspectiva aqui adotada contempla uma visão ampla da
proteção social, e tem como ponto de partida aspectos das primeiras formas assistenciais e
seu processo de conformação na consolidação do Estado argentino, envolvendo os
conteúdos normativos vigentes na época. Resgata a maneira como a Constituição de 1949
entendeu o social no período de extensão das formas de proteção social aos trabalhadores,
assim como o Estado institucionalizou a assistência social e as formas paralelas de
intervenção social, construindo o andaime institucional de programas e instituições a partir
de problemáticas que atenderam a categorias específicas. Por último, examina as áreas da
proteção social, a partir da década de 1990, na Constituição Nacional Argentina vigente, e
nas Constituições provinciais, destacando as colocações acerca do caráter subsidiário do
Estado argentino e sua influência nas políticas sociais, particularmente a assistência social.
É consenso considerar que as áreas que conformam a proteção social na Argentina
abrangem saúde, deficiência, acidentes de trabalho, doenças profissionais, previdência
social (que envolve velhice, invalidez e sobrevivência), família e filhos, entendidas como
proteções familiares; proteção contra o desemprego e mercado de trabalho; habitação e
saneamento; educação, alimentação e nutrição, assistência social, e outras.
Essas áreas, para alguns autores, e, em particular, as estritamente ligadas às políticas de
assistência social na Argentina, resultam de camadas de programas ou de intervenções
específicas. Emilio Tenti, em seu trabalho “Políticas de assistência e promoção social na
Argentina”, assinala que a organização do Estado assistencial argentino se assemelha
mais a uma capa de Arlequim do que a um sistema racional estruturado em função de fins
claramente delimitados. Desse modo, os programas e as instituições se acumulam uns ao
lado de outros, e dão lugar a um aparato administrativo que, como a superfície terrestre,
está constituído por uma série de camadas geológicas superpostas sem outra
racionalidade que a das suas gênesis históricas sucessivas no tempo.86
A ênfase nas formas assistenciais e assistência social procura recuperar a sua evolução
nesse percurso e como se processaram as propostas internacionais na matéria, e, nesse
devir, contribuir com respostas a algumas interrogações tendentes a repensar as
empírica, o trabalho abordou os diferentes aspectos da proteção social no decurso de i) relevância das áreas
que a compõem, ii) avaliação do gasto, financiamento, cobertura e desempenho. (pp. 13-17).
86
Emilio TENTI, Políticas de asistencia y promoción social en la Argentina, 1987, p. 118.
83
articulações possíveis entre legislação social e os direitos sociais. A escolha das
informações aqui apresentadas foi feita a partir das produções escritas de autores com vasta
experiência e protagonistas na área, de modo que a autoridade de seus apontamentos é
altamente valiosa e contribui para a caracterização proposta.
A seguir, examinaremos as feições distintivas de formas assistenciais e de assistência
social, que colaboram para melhorar a compreensão da construção do Estado assistencial
argentino.
A introdução destes assinalamentos é essencial para acompanhar o percurso das
intervenções do Estado no período que compreende a institucionalização das primeiras
formas de assistência, e a incorporação da seguridade social no conjunto da proteção
social.
2.1 A institucionalização da beneficência
Uma das formas desse estudo parte de um enfoque que prioriza o processo de
institucionalização de intervenções estatais orientadas para a atenção das necessidades
sociais. O trabalho de Emilio Tenti, “Políticas de assistência e promoção social na
Argentina”, resgata um estudo pormenorizado de como o Estado moderno instala
instituições especializadas na intervenção sobre necessidades específicas dos setores
tipificados como pobres, privilegiando uma abordagem que o autor denominou de “análise
das políticas assistenciais e de promoção”.
A Sociedade de Beneficência foi criada em 2 de janeiro de 1823 e constitui uma das
primeiras formas de intervenção orgânica em assuntos sociais do Estado Argentino, na
tentativa de se deslocar dos padrões básicos da caridade cristã da qual herdou alguns ritos e
formas.
Cabe destacar que essa forma assistencial, anterior à Constituição Argentina de 1853,87 que
é considerada o primeiro ordenamento constitucional sobre o qual se assentaram as bases
do Estado moderno, traz três décadas de disputas entre as províncias.88
87
Inicia-se com um preâmbulo que sintetiza o programa legislativo e político dos constituintes. “Nós, os
representantes do povo da Nação Argentina, reunidos em Congresso Geral Constituinte por vontade e eleição
das províncias que a compõem, em cumprimento dos pactos preexistentes, com o objeto de constituir a união
84
A Sociedade de Beneficência expandiu suas atividades na atenção às crianças órfãs, idosos,
mães desamparadas e pessoas em situação de pobreza geral ao ritmo do crescimento e
institucionalização do aparelho estatal argentino. Sob sua égide, difundiu-se e empregou-se
a categoria do “pobre envergonhado” e indecoroso, que tem uma larga tradição na
Argentina e fez parte do discurso das estratégias de beneficência até quase 1940.
Correspondem nesse momento àqueles que padeceram de um descenso social consideramos como “merecedores” da ajuda social.
Emilio Tenti (1989) e Estela Grassi (1989)
89
coincidem em assinalar que, apesar dos
reiterados discursos comemorando a iniciativa privada, a maior parte dos fundos da
instituição provinham do orçamento nacional; situação que contrasta com o uso
discricionário que fizeram deles as damas que compunham sua direção. As damas da
beneficência da Capital provinham dos estratos mais altos da estrutura social da época,
todas foram recrutadas entre esposas e parentes próximos dos grandes latifundiários,
comerciantes e proprietários significativos da cidade e da província de Buenos Aires.
nacional, afiançar a justiça, consolidar a paz interior, prover à defesa comum, promover o bem-estar geral, e
assegurar os benefícios da liberdade para nós, para nossa posteridade e para todos os homens do mundo que
querem habitar no solo argentino; invocando a proteção de Deus, fonte de toda razão e justiça: ordenamos,
decretamos e estabelecemos esta Constituição para a Nação Argentina.” Esse Preâmbulo teve valor
interpretativo para a doutrina constitucional argentina, tanto que a Corte Suprema de Justiça da Nação
explicou que a idéia de promover o bem-estar geral é sinônimo de bem comum.
88
O conteúdo do texto recebeu a inspiração da Constituição estadunidense, ao adotar o modelo
presidencialista e o federalismo, componente essencial da ordem constitucional norte-americana. A
Constituição foi aprovada com o apoio dos governos provinciais, com exceção de Buenos Aires, que se
separou da Confederação Argentina até 1859, quando negociou sua reincorporarão à condição de modificar o
texto constitucional.
89
Cf. Emilio TENTI, Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención, 1989, p. 41-44. Também se pode
consultar Estela GRASSI, La mujer y la profesión de asistente social, 1989. A autora faz um percurso pela
história da assistência social na Argentina, para conciliar os conteúdos da sua hipótese, que apontava que as
condições que justificavam a presença de mulheres para o exercício da beneficência se mantinham vigentes
como atitude necessária para o desempenho de trabalho social ao fim da década de 1980. Claudia
KRMPOTIC, La protección social pre-mercantilizada: la experiencia argentina desde la sociedad colonial
hasta la caída de Rosas (1515-1852), 2002.
85
Quadro 8. Fundamentos e ações da beneficência na constituição do Estado moderno argentino
•
•
•
Beneficência
Constitui-se na instituição típica de
• Exprime-se por meio de ações exemplares
intervenção no social no momento
dirigidas aos beneficiários que exaltaram a
constitutivo do Estado moderno.
moral dos atos de vida.
Inscreve-se no processo de consolidação
da laicização de intervenção social, a
qual, em uma etapa anterior, pertenceu a
outras corporações: igreja, congregações,
etnias, etc.
O Estado intervém por delegação, embora
os recursos sejam públicos, aleatórios e
descontínuos.
•
Prioriza a internação e a segregação.
•
Não é responsabilidade de “especialistas” nem
de um corpo de funcionários do Estado, mas
sim de pessoas dotadas de tempo, riqueza e
condições morais consideradas superiores.
•
Estabelece-se uma relação de tutela entre o
que da e o que se recebe.
•
É um dever para aquele que dá e não um
direito para quem recebe.
Fontes: Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980; Emilio TENTI, Estado y
pobreza: estrategias típicas de intervención, 1989; Estela GRASSI, La mujer y la profesión de asistente social, 1989.
Embora surgissem nesses anos outras entidades privadas laicas e religiosas, a Sociedade de
Beneficência foi hegemônica nessa área, até que começaram a se perfilar os argumentos
provenientes do campo da medicina social e da higiene públicas, que fundamentaram a
intervenção do Estado no social. Na fase constitutiva do Estado argentino, as intervenções
estatais atendiam a diferentes níveis de necessidades: educação, saúde, abandono, velhice,
etc., e foram feitas de forma indistinta até, progressivamente, se constituírem em políticas
especializadas: educação e saúde. A política de assistência foi se ancorando naquelas
pessoas que não eram atendidas pelos sistemas formais de prestação em formação nas
quais o incipiente Estado argentino delegou o controle e a expansão da beneficência e, por
sinal, a educação primária esteve em mãos de uma sociedade privada que foi subsidiada e
constituída, como tal, pelo poder público.
Em 1880, foi criado o Departamento Nacional de Higiene e seu diretor, Dr. Juan Gil,
formulou um anteprojeto de lei sanitária, de higiene e beneficência públicas, pelo qual a
Sociedade de Beneficência passou a depender do Governo Nacional. Essa direção nacional
seria a encarregada de administrar economicamente todos os estabelecimentos públicos de
caridade ou beneficência custeados ou subvencionados com recursos nacionais ou
municipais.
No início do século XX, com o processo de expansão da vida urbana e a imigração em
massa, a dádiva e o prêmio, que exemplificavam e moralizavam, não constituíram mais os
86
recursos eficazes para resolver os desafios modernos que envolviam os problemas de
moradia, saúde pública e criminalidade urbana. Esses assuntos tornaram-se os vetores
principais dos debates sobre a questão social. No momento de instituição da beneficência,
a concepção de pobreza era explicada com base em dois argumentos: o azar (doença, morte
ou acidente), ou falta de moral e ausência de virtude. A ação da beneficência foi uma
iniciativa do poder público sob um tom moralizador e não se constituiu em resposta a uma
demanda ou exigência na qual se impõe uma visão da sociedade organizada em estratos
com deveres e obrigações.
2.2 A construção de um saber sobre o social
Esse período assinalou um espaço de tempo no qual a relação entre Estado e Sociedade, e
as instituições políticas e sociais em que essa relação se exprimiu, foi debatida por várias
vertentes reformistas: católica, socialista e liberal, não só do ponto de vista estatístico,
social e econômico, como também um desafio intelectual e fator de ponderação para a
elaboração de um projeto de transformações políticas e ideológicas.90 Surgem os esquemas
e as classificações explícitas e sistemáticas dos pobres, em consonância com a expansão de
serviços sociais, e, notadamente nos hospitais que dependem da Assistência Pública da
Municipalidade de Buenos Aires, estabelecem-se regulamentos nos quais se exige um
atestado de pobreza dos pacientes.
O desenvolvimento de uma nova legislação social e das instituições que deveriam tratar os
novos problemas sociais exigia um novo tipo de conhecimento, que economistas,
sociólogos e juristas podiam proporcionar. Eduardo Zimerman (1992) assinala que esses
intelectuais se manifestaram como um grupo nitidamente diferenciado e manifestadamente
comprometido em levar adiante a transformação institucional do país. O autor distingue
três distinções nessa geração de intelectuais que constituiu o reformismo liberal:
•
quanto à sua base social, foram os profissionais advogados e médicos, com vocação
para a vida intelectual e ativa participação no mundo acadêmico;
90
Para aprofundar o tema, pode-se consultar: Eduardo ZIMMERMAN, Los intelectuales, las ciencias
sociales y el reformismo liberal: 1890-1916, 1992; Mirta LOBATO, Nueva historia Argentina: el progreso,
la modernización y sus límites (1880-1916), 2000; José Luis ROMERO e Luis Alberto ROMERO, Buenos
Aires: historia de cuatro siglos, 2000; Alfredo CARBALLEDA, Del desorden de los cuerpos al desorden de
la sociedad, 2004; Margarita ROZAS, Las modificaciones de la intervención profesional en relación a la
cuestión social en el contexto del Estado argentino: el caso del Trabajo Social, 2001.
87
•
ideologicamente, foram os liberais com convicções ligadas à idéia de progresso,
freqüentemente com marcada oposição ao clero. Suas posturas quanto à solução da
questão social dirigiram-se à busca de um caminho intermediário entre o modo de
fazer (laissez-faire) ortodoxo e o socialismo de Estado;
•
as posturas reformistas no social basearam-se na legalidade, ou na convicção de
que a política parlamentar era a instância própria para a busca de soluções, a partir
de um olhar científico que acentuará a importância das ciências sociais como guias
da política estatal na matéria. Esse olhar baseado na ciência inspirava-se nas
produções científicas que estreavam no panorama internacional, e procurava
adaptar às condições locais os precedentes estrangeiros. A partir do exame do
período
pode-se
distinguir
uma
nova
linguagem
política,
centrada
no
91
“social”: Aqueles que advogavam por uma extensão das atividades estatais em
matéria social, não estavam introduzindo um conceito revolucionário no discurso
político do momento. De fato, na mudança do século, havia suficientes instâncias
de intervenção estatal em matéria econômica e social para tornarem difícil a
categorização das políticas oficiais como um estrito laissez-faire;
•
não obstante o reconhecimento da situação prévia, não há dúvida de que a nova
linguagem do “social” introduzida no debate político a partir das ciências sociais
significou um forte impulso ao movimento reformista. O surgimento da sociologia
como ciência ‘total’ da sociedade, a substituição de postulados individualistas da
economia política clássica pela nova “economia social”, desenvolvimentos de
teoria jurídica que introduziram conceitos como “defesa social” em direito criminal
ou “risco social” e “obrigação social” em matéria civil deram nova forma à noção
tradicional de responsabilidade. A medicina social obteve alto grau de prestígio
acadêmico e acompanhou a fundação de instituições como o Museu Social
Argentino. Essas feições foram alguns dos sinais do impacto que essa nova
91
Em anos recentes, os historiadores das idéias argumentaram que o objeto próprio da disciplina deveria ser
não a repetida encadeação de idéias ou grandes textos que conformam o princípio geral do pensamento
político ocidental, mas, pelo contrário, o estudo do surgimento de novas linguagens políticas, e das formas de
inserção dessas novas linguagens no contexto social e intelectual do período em estudo. Pode-se aprofundar
essas idéias em Eduardo ZIMMERMAN, Los intelectuales, las ciencias sociales y el reformismo liberal:
1890-1916, 1992, p. 563, cita: J.G. POCOCK, Languages and their implications: the transformation of the
study of the political thought”, In: Politics, language and time: essays on political and history, (Londres,
Methuen, 1972). pp. 3-41, SKINNER, “Some problems in the analysis of political thought and action” (In:
Political theory, 23, 1974), pp. 277-303.
88
linguagem política do “social” produz na sociedade argentina no começo do século
XX;
•
a introdução da corrente reformista social modificou profundamente a definição das
relações entre o Estado e a sociedade, fato nem sempre reconhecido na
historiografia do período. Contudo, isso não produziu o abandono dos fundamentos
liberais na política, na economia e na cultura. Os mesmos reformistas reconheciam
os princípios liberais como ainda vigentes nesse momento. Foi a chegada do
radicalismo ao poder que abalou a confluência entre liberalismo e reforma social.
Em definitivo, seria nos anos de entre-guerras que o nacionalismo e as novas
correntes ideológicas afetariam de maneira dramática o debate político argentino e
que o demarcaram entre o Estado e a questão social com forte influência nas
décadas que se seguiram.
Uma das caraterísticas da corrente acadêmica ligada ao reformismo social, político e moral
foi orientar as incipientes ciências sociais argentinas para o estudo de problemas práticos,
numa perspectiva que ponderava os limites da intervenção estatal na sociedade, sem
esquecer a necessidade de efetivar uma reforma moral, social e política. Muitos deles
consideram como parte do seu dever pôr em prática suas idéias por meio da criação de
novas instituições estatais orientadas para distintas áreas da reforma, situando seus
argumentos em um ponto eqüidistante entre a concepção de Estado não intervencionista, a
concepção de laissez-faire ortodoxa, e o socialismo de Estado.
Eduardo Wilde e Guillermo Rawson, reconhecidos médicos ligados à corrente higienista,
foram os primeiros a argumentar a favor da ampliação de um conceito de saúde pública
que envolvesse a idia da saúde física e moral da população. Assim, na medida em que a
pauperização da população foi reconhecida como um problema colectivo e não individual,
reclamaram pela institucionalização de serviços que, por um lado, satisfariam às
necessidades da população e, por outro, melhorariam as condições gerais de acesso ao
trabalho.92
92
Desde o governo de Bernardino Rivadavia, os médicos desempenharam funções no Estado para as quais
apenas eles tinham habilitação. Durante a segunda metade do século XIX, organizados em associações,
reorganizaram velhas faculdades ou recriaram outras; criaram a Academia de Medicina e deram vida a
numerosas publicações médico-profissionais. Por múltiplos caminhos, ofereceram à sociedade uma imagem
de si mesmos caritativa e científica e foi por isso que assumiram funções destinadas a preservar a saúde
pública e manter as repartições de assistência pública municipal.
89
2.3 Institucionalização da assistência social e os seguros sociais
Desde meados do século XIX, a cidade de Buenos Aires, os Estados nacional e provinciais
desenvolveram obras isoladas de assistência em instituições que a Sociedade de
Beneficência havia recebido a seu cargo em 1823. Ambas formavam um significativo
conjunto. De acordo com dados de Emilio Coni, em 1916, a cidade capital contava com
vários asilos noturnos para desamparados, dois deles municipais. O primeiro Asilo
Noturno Municipal foi inaugurado por Coni, em 1892. Esse asilo estava destinado a
oferecer hospedagem durante a noite e café pela manhã e planejava estender seu campo de
ação “proporcionando-lhes banhos, roupas, cuidados de asseio e até trabalho, como
acontece nos asilos franceses”. Em 1880, foi fundado o Departamento Nacional de
Higiene, e, em 1883, a Assistência Pública da Capital Federal.93
A assistência social pública e as mutualidades, as medidas de salubridade, higiene pública
e social e as incipientes legislações do trabalho constituíram-se nos esboços do sistema de
proteção social argentino. Nesse cenário, a assistência social, enquanto ação
governamental, passa a ser distribuidora de serviços orientados a segmentos caracterizados
como ‘necessitados sociais’, e, paralelamente, vai se conformando o espaço dos
assegurados.
Esse desenvolvimento esteve acompanhado por políticas imigratórias, processos de
urbanização e emergência de novas forças sociais e políticas. Segundo autores como
Ernesto Isuani,94 no contexto do Estado liberal, no qual o movimento trabalhador ainda
estava em formação, as políticas de seguro social foram basicamente uma iniciativa estatal.
O movimento dos trabalhadores como força social ficou marginalizado do aparato estatal,
pois estava composto majoritariamente por imigrantes que não possuíam direitos políticos;
também, do ponto de vista político-ideológico, sua conformação era basicamente
anarquista e, por isso, rechaçavam os instrumentos eleitorais e parlamentares. Os
93
Emilio CONI, Higiene social: asistencia y previsión social, Buenos Aires caritativo y previsor, 1918. O
Doutor Emilio Coni, quando criança, morou na França e, de volta a Buenos Aires, estudou no Colégio
Nacional Buenos Aires. Posteriormente, graduou-se na Faculdade de Ciências Médicas e representou o país
nas grandes conferências de higiene e medicina que se realizavam na época: em Haia, Genebra, Londres e
Washington. Em 1887, publicou em Paris um longo ensaio intitulado “Progès de l’hygiène dans la
République Argentine”. Em 1892, foi diretor da Administração Sanitária e Assistência Pública de Buenos
Aires.
94
Cf. Ernesto A. ISUANI, Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina, 1985, pp.117-125.
Também, se pode consultar Héctor RECALDE, Beneficencia, asistencialismo estatal y previsión social,
1991.
90
empresários da área industrial, por sua vez, não tiveram maior impacto no Estado, pois
grande parte deles era de origem estrangeira e com interesses subordinados aos grupos
agrários e mercantis.
O primeiro projeto argentino de legislação sobre os riscos profissionais foi apresentado no
Congresso Nacional, em 1902, por Belisario Roldán Filho e Marco M. Avellaneda. Com
base em antecedentes europeus, principalmente a lei francesa de 1898 e a lei espanhola de
1900, consagrou o princípio de risco profissional. A lei francesa sobre risques
professionels foi uma importante base para a doutrina argentina. Belisario Roldán Filho
(1929) citava em seu apoio o debate parlamentar francês sobre o tema: “desde que a
indústria substituiu a máquina humana pela máquina de aço, a força inteligente é
responsável pela força cega e irresponsável, [...] ao domínio da liberdade do sucedido, o
risco; em outros termos, o problema que antes era jurídico, é, hoje, econômico e social”.95
Entre 1902 e 1912, o Estado foi o principal propositor de políticas sobre acidentes de
trabalho. Esas medidas estiveram permeadas pelos interesses dos grupos agrário-mercantis
representados pelo Partido Autonomista Nacional, que pugnavam pela entrada no mercado
internacional, por meio da venda de produtos alimentícios aos países europeus. Alguns
congressistas, como é o caso de Avellaneda, Escobar e Roldán, provenientes do campo
conservador, foram os propulsores dessas iniciativas. Os conflitos dos trabalhadores
estiveram orientados para questões salariais e para a redução da jornada de trabalho, mas,
em termos de proteção social, o papel central foi assumido na esfera estatal. A partir de
1919, as poucas iniciativas em matéria de legislação social já estavam ligadas aos reclamos
dos trabalhadores, como o projeto de jornada de trabalho de oito horas, as aposentadorias
para trabalhadores de bonde e o Código de Trabalho do Presidente Irigoyen.96
Zimmerman (1992) analisa como fato destacado a influência dos intelectuais na
formulação de um projeto de reforma política, sendo organizado, no ano de 1916, pelo
95
Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 1902, vol. I, pp. 118-123; Belisario ROLDÁN (filho),
Discursos Completos, (El Ateneo, 1929); cita de Eduardo ZIMMERMAN em Los intelectuales, las ciencias
sociales y el reformismo liberal: 1890-1916, 1992, p. 560.
96
Para aprofundar este esse período, pode-se consultar: Alberto BARBEITO, Rubén LO VUOLO, La
modernización excluyente, 1995, VII, 2: “Construção e maduração do sistema de políticas sociais
argentino”; José PANETTIERI, Las primeras leyes obreras, 1984; Guillermo ALONSO, Política y
seguridad social en la Argentina de los ’90, 2000, capítulo I e capítulo II; Margarita, ROZAS, “Las
modificaciones de la intervención profesional en relación a la cuestión social en el contexto del Estado
argentino: el caso del trabajo social”, 2001.
91
governo, o Congresso Americano de Ciências Sociais,97 atividade que fez parte das
festividades do Centenário da Declaração da Independência.
O comitê organizador foi integrado por nomes representativos, associados ao
desenvolvimento das incipientes ciências sociais argentinas, entre eles: Gregorio Aráoz
Alfaro, Carlos O. Bunge, Joaquin V. González, Alfredo Palacios.
Na seção do congresso denominada de Trabalho, Previsão e Assistência Social, reuniramse representantes das distintas correntes reformistas ocupadas com a questão social do
período: o Círculo de Trabalhadores Católicos, o Museu Social Argentino, a União
Industrial Argentina, o Departamento do Trabalho, o Movimento Social Católico e o
Socialismo Argentino.
A comissão dedicou-se ao estudo da legislação social destinada a melhorar o nível de vida
das classes trabalhadoras. A ênfase foi colocada sobre a necessidade de sancionar
legislação do trabalho e social, assim como na criação de instituições estatais que deram
uma resposta científica aos novos problemas sociais. Nesse ponto, surgiram grandes
similitudes com outros movimentos reformistas liberais da Europa e dos Estados Unidos.98
Gregorio Aráoz Alfaro, precursor da higiene e da medicina social argentina, insistia na
necessidade de que o ensino universitário fosse orientado para as necessidades básicas,
destacando, como exemplos, as doenças do trabalho, a organização da assistência social e
da higiene industrial, entre outros. Augusto Bunge e José Ingenieros dirigiram a Seção de
Higiene Industrial do Departamento Nacional de Higiene e o Instituto de Criminologia.
Nesse período, as instituições de assistência social foram todas de caráter oficial e, em
grande número, estavam subsidiadas pelo Estado. Esses subsídios correspondiam a um
97
O congresso foi organizado em 11 seções que abrangeram: o direito civil, direito criminal, direito
comercial, a economia, as finanças públicas, as relações internacionais, a imigração, a história, a sociologia, a
higiene, a medicina social, a moral pública, o trabalho e a assistência pública. Eduardo Zimmerman destaca
que a realização desse Congresso não era um fato novo, pois, desde 1898, quando aconteceu o primeiro
Congresso Científico Latino-americano na cidade de Buenos Aires, as elites intelectuais argentinas haviam
exteriorizado sua inclinação para esse tipo de encontro. O Congresso Científico Pan-americano (com a
participação dos Estados Unidos) celebrado em Santiago de Chile, em 1908, colocou várias resoluções
concernentes à questão social e, em particular, à organização e regulação das relações industriais.
98
Eduardo ZIMMERMAN em Los intelectuales, las ciencias sociales y el reformismo liberal: 1890-1916,
1992, pp. 561-562.
92
anexo do orçamento da Nação, denominado Assistência Social.99 Duas linhas aparecem
constantemente, confrontadas com a problemática da moralidade dos pobres e a
resignação: o tronco assistencial, ligado à velha Sociedade de Beneficência, que negava
que o Estado se imiscuísse em suas ações, e os higienistas, que propunham estratégias mais
eficientes nas intervenções assistenciais do Estado.
As oposições de discurso e de ação, entre ambas as linhas, centravam-se notavelmente na
forma de outorgar subsídios, por parte do Estado, para obras privadas de assistência social,
ainda atendidas pela obra da beneficência, e na falta de coordenação dos recursos
(instituições e subsídios) para obras de assistência social que atendessem a um formato
eficiente, racional, centralizado e aos padrões internacionais.
Os fatos históricos aqui resgatados denotam um ponto de inflexão para a área da
assistência social, e para a forma de conceber a proteção social durante esse período. Ele é
seguido por um período de forte atividade estatal, orientado para tarefas centralizadoras e
técnico-organizativas, na área de assistência social.
99
Estela GRASSI, La mujer y la profesión de asistente social, 1989, em citação de Francisco José
MARTONE, Medicina preventiva, asistencia social, servicio social, ed. Cesaria, Buenos Aires, 1956.
93
Quadro 9. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na Argentina,
período colonial - 1930
Ano
Século
XVII
1789
1810
1820
1823
Aspectos relevantes para o estudo da proteção social
na Argentina
Criação de “hospitalitos” para o atendimento de
urgências
25 de maio: processo de independência da coroa
espanhola
Nascimento do incipiente Estado argentino
Criação da Sociedade de Beneficência Beneficência
Pública
1853
Congresso Constituinte de Santa Fé Constituição de
1853
1857
Sociedade Tipográfica
1880
Criação do Departamento Nacional de Higiene
1884
Lei 1.420: educação pública, gratuita, laica, comum a
todos e graduada
1889
Congresso Internacional de Assistência Social na
França
1895
Aspectos relevantes da evolução
política
Colonização de terras
Dependência da Coroa Espanhola
Revolução Francesa
Primeira Junta de Governo. Etapa
revolucionária
Unitários (partidários do poder
central em Buenos Aires) e Federais
(partidários
das
autonomias
provinciais). Governo de Bernardino
Rivadavia (1826-1827)
Estado de Buenos Aires e Federação
Governo de Justo José de Urquiza
(1854-1860)
Período de organização nacional
Buenos Aires passa a formar parte da
Federação. Governo de Julio A. Roca
(1880-1886).
Incorporação
da
Argentina ao mercado mundial como
exportadora de matérias-primas
Ocupação do território nacional e
organização institucional: economia,
imigração, comunicações, ferrovias
Governo de Miguel Juárez Celman
(1886-1890)
População total: 4.044.911.
População urbana: 37,4%. Governo
de José Uriburu (1895-1898)
Governo de José Figueroa Alcorta
(1906-1910)
1907
Criação do Departamento Nacional do Trabalho
1911
Criação do Museu Social Argentino
Governo de Roque Sáenz Peña
(1910-1914)
1914
Projeto de Seguro Social
1915
1916
Primeira Lei de Acidentes de Trabalho. Primeira Lei de
Seguridade Social Argentina
Lei sobre Descanso Dominical
Lei sobre Trabalho de Mulheres e Menores
Lei de Aposentadorias para Trabalhadores Ferroviários
Centenário da Declaração da Independência
Primeira Guerra Mundial (19141918). População total: 7.903.662
habitantes. População urbana: 52,7%
Governo de Victorino de la Plaza
(1914-1916)
1923
Congresso Americano de Ciências Sociais
Lei de Aposentadorias
Governo de Hipólito Yrigoyen
(1916-1922)
União Cívica Radical (UCR)
Governo de Marcelo Torcuato de
Alvear
(1922-1928)
Fontes: Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980; Ernesto ISUANI, Los orígenes conflictivos de
la seguridad social argentina, 1985; Estela GRASSI, La mujer y la profesión de asistente social: el control de la vida cotidiana,
1989; Emilio TENTI, “Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención”, 1989; Fabio BERTRANOU, Damián BONARI (coords.),
Protección Social en Argentina: financiamento, cobertura y desempeño, 2005. Os dados referentes à população correspondem a dados
censitários disponíveis no relatório da OIT. (Construção própria.)
94
2.4 A centralização e a incorporação da perspectiva técnica na assistência social
As três grandes áreas de ação social processadas durante o período que cinge as três
primeiras décadas do século XX foram a saúde e a higiene pública; a delinqüência; e o
desamparo. Essa época assinala um ponto de inflexão no percurso da proteção social: a
saúde constitui uma área estratégica em que os médicos higienistas inspiraram as correntes
filantrópicas que reclamavam a intervenção estatal. Na área jurídico-judicial, mantiveramse as formas assistenciais privadas subsidiadas pelo Estado; mas ambas as estratégias
convergiam no intuito de incorporar a intervenção na proteção, direção e educação da
família. Nelas se exprimem as tendências que tendem a definir “a população” como um
conceito claro e exato, por meio de variáveis próprias: morbidez, fecundidade, estado de
saúde, formas de alimentação e moradia. Todas elas categorias passíveis de estudo e
intervenção, a partir das quais se definem as políticas específicas.
No ano de 1911 foi inaugurado o Museu Social Argentino, fundado pelo engenheiro
Tomás Amadeo e inspirado no Museu Social de Paris (1894). Sob sua égide, no ano de
1930, foi inaugurada a Escola de Serviço Social, orientada pelo médico higienista
Germinal Rodriguez, que indicava, como métodos para a nova ciência social chamada
Serviço Social, a estatística, a antropologia social, a genética, a patologia social, a higiene
social e a terapêutica social.
Em um artigo intitulado “A Escola de Serviço Social”, escrito pelo Dr. Germinal
Rodríguez e publicado no jornal La Nación, de Buenos Aires, em 2 de dezembro de 1927,
em um anexo denominado “A Ciência do Serviço Social”, refere-se ao papel da assistência
pública:100
A Assistência Pública nutriu durante muitos anos as necessidades dos desamparados e preenchia sua obra
humanitária dando cama aos doentes, comida aos necessitados, abrigo aos sem refúgio. Mas a assistência
pública trata somente dos efeitos da miséria, sem entrar na averiguação das causas pessoais ou sociais que
levaram o sujeito a colocar-se na senda da indigência.
100
Citado por Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980, Anexo do
capítulo V, “Escuela de Servicio Social del Museo Social Argentino”.
95
Quando a profilaxia das doenças infecciosas veio a demonstrar que a vacina, o isolamento e a desinfecção
resolviam o problema das doenças contagiosas a mínimo custo e sem dor, um amplo horizonte se apresentou
às ciências médicas e um novo postulado de ação se impôs com caráter axiomático, afirmando que valia mais
prevenir que curar. [...]
Com quanta razão não se teria que produzir uma evolução igual dentro da medicina social, quando a análise
dos fatos vem a confirmar que muitas das causas sociais da dor humana são bem evitáveis se são atendidas a
tempo![...]
A assistência social, à diferença da assistência pública, remonta ao estudo dessas causas sociais, tais como a
miséria e a procura de tratamento da mesma para evitar seus efeitos.
Na área jurídica, a profissionalização da área da assistência social não foi tardia em relação
à área que nasceu envolvida com a medicina; os objetivos vinculavam-se à defesa social, à
prevenção e à vigilância social. Durante o ano de 1918, foi inaugurado o Patronato de
Liberados, entidade de natureza privada com reconhecimento oficial e, no ano de 1933, foi
fundado, para atender às necessidades femininas, o Patronato de Reclusas e Liberadas. A
política assistencial tendeu a incorporar um saber científico sobre o problema social e a
tecnologia social - mas com embates acirrados entre o higienismo e a linha jurídica -,
substituindo as considerações religiosas e humanitárias que legitimavam a ação social do
Estado por uma racionalização da ação estatal através de um discurso que propunha a
eficiência, e a ação centralizada do Estado.
Em 1932, é regulado o Fundo de Assistência Social com o intuito de definir as condições
que devem reunir as instituições que pretendem o subsídio, os procedimentos para fazê-lo
efetivo e a vigilância dos estabelecimentos subsidiados.
Os fatos marcantes que contribuíram para a construção do andaime assistencial estatal
durante esse período foram: a racionalização dos subsídios outorgados às entidades
privadas relacionadas com o velho tronco assistencial da Sociedade de Beneficência, e a
realização da Conferência Nacional de Assistência Social de 1933, convocada pelo
governo nacional.101
101
Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en Argentina, 1980; Estela GRASSI, La mujer
y la profesión de asistente social, 1989; Emilio TENTI, Estado y pobreza: estrategias típicas de
intervención, 1989; Claudia KRMPOTIC, La conferencia nacional de asistencia social de 1933. Los debates
en torno al progreso, la pobreza y la intervención estatal, 2002.
96
A Primeira Conferência Nacional de Assistência Social exprimiu dois eixos de debate:
•
o eixo jurídico e administrativo, que assinalava as bases do melhor aproveitamento
dos recursos públicos e privados;
•
o eixo técnico-científico, que promovia a difusão de saberes e técnicas que
contribuiriam para tornar as práticas assistenciais voltadas a uma administração
eficiente e científica da população.
Emilio Tenti (1989) denota que, durante a Conferência, exprimiu-se uma mudança de
perspectiva em relação à responsabilidade que caberia ao Estado na assistência social.
Tratou-se de deixar manifesto que a “responsabilidade de dar” - por oposição à
beneficência e à caridade - seria transferida ao Estado como expressão do critério de
administrador racional dos recursos públicos com vistas ao desenvolvimento e progresso
da sociedade, mas, nessa relação Estado-Sociedade, o Estado seria obrigado a intervir
como quem dá e não como quem garante o direito dos que necessitam.
A década de 1940 marca a hierarquização das instâncias administrativas encarregadas da
gestão da saúde e da assistência social. Inicialmente, criou-se o Registro Nacional de
Assistência Social, que tinha, entre suas funções, registrar as entidades de assistência
social, oficiais ou privadas, assim como centralizar as investigações e informações sobre a
matéria.
Durante o ano de 1944, pela modificação do artigo 1º do Decreto 12.311, criou-se a
Direção Nacional de Saúde Pública e Assistência Social. Tudo o que se relacionava até
esse momento à beneficência, aos lares e à assistência social dependeria da Secretaria de
Trabalho e Previdência sob um novo organismo: a Direção-Geral de Assistência Social,
que envolveu: o Registro Nacional de Assistência Social, a Comissão Nacional de Ajuda
Escolar, o Patronato Nacional de Cegos. A Sociedade de Beneficência continua
dependendo da Direção Nacional de Saúde Pública.
97
2.5 A Direção Nacional de Assistência Social e a Fundação María Eva Duarte de
Perón
Em 19 de junho de 1948, foi criada a Fundação de Ajuda Social María Eva Duarte de
Perón com o objetivo de realizar uma obra de “verdadeiro interesse social” - segundo os
seus estatutos. Em seu desenvolvimento, se registraram duas etapas diferentes: a primeira,
até a morte de Eva Perón; a segunda, a partir desse momento até a sua dissolução.
Ambas as instituições, a Fundação Eva Perón e a Direção Nacional de Assistência Social,
coexistiram a partir de 1948. A primeira exerceu uma preponderância, em termos da ação
social estatal, durante todo o governo do general Perón, por um lado, intervindo em áreas
inéditas da ação médico-social - trem sanitário, hospitais modernos para a época - e, por
outro, pela magnitude das suas intervenções. Situou-se em um ponto eqüidistante entre a
administração central do Estado – o patrimônio era subvencionado por lei, legados e
doações particulares - e a administração privada.
102
Advirta-se, também, que a Direção
Nacional de Assistência Social incorporou as numerosas atividades e instituições ligadas à
tradicional Sociedade de Beneficência, e, portanto, coexistiram duas formas de se conceber
a assistência social.
A Fundação teve ingerência durante sete anos. Desenvolveu suas atividades em três áreas:
ação social, ação educativa e ação médica. A atividade social estendeu-se por todo o país.
Em relação à beneficência e à ajuda social, María Eva Duarte de Perón dizia: “Eu sempre
lutei contra a beneficência. A beneficência satisfaz a quem a pratica. A ajuda social satisfaz
ao povo. A beneficência deprime, a ajuda social dignifica. Beneficência não, ajuda social
sim, porque significa justiça”. 103
102
Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980; Estela GRASSI, La
mujer y la profesión de asistente social: el control de la vida cotidiana, 1989; Emilio TENTI FANFANI,
Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención, 1989.
103
Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980. O professor Alayón
realiza um estudo e seleção dos pensamentos de Eva Perón em relação à beneficência, e à ajuda social,
baseado em livros de Eva Perón, tais como “La razón de mi vida”, “Historia do peronismo” e “La palabra,
el pensamiento y la acción de Eva Perón”, e outros que aludem às atividades desenvolvidas por esta, tais
como o de Silverio Pontieri, “La Fundación”, publicado em 1972.
98
A Fundação desenvolveu sua ação assistencial em dois planos de atividade: a construção
de grandes estabelecimentos - hospitais regionais, lares para idosos, escolas-lares, lares
transitórios e centros turísticos -, e a distribuição de subsídios e bens materiais - a Memória
e Balanço do ano de 1954 indica a distribuição de 3.726.164 unidades de roupa, calçado,
livros, móveis, etc. A ajuda social direta não tinha limites nem geográficos nem de
requerimentos e foi conformada por móveis, roupas, medicamentos, brinquedos,
ferramentas, artigos para a casa, cozinha, livros e materiais escolares, máquinas de costura,
etc.
Estes trabalhos eram realizados pelas “células mínimas”. Eva Perón dizia, sobre elas:
As células mínimas são as assistentes sociais que percorrem o território da pátria para ir
verem cada casa, em cada lugar, o problema que haverá de se solucionar de imediato.
Com um organismo burocrático na Capital Federal, com filiais no interior do país, não
faríamos mais que empregar funcionários, sem chegar a solucionar o problema social, que
é o que nos interessa. 104
Entre as obras de infra-estrutura, construíram-se quatro policlínicas, assim como havia um
trem sanitário que percorreu as províncias oferecendo serviços de assistência médica geral.
Foram criadas clínicas de readaptação para crianças, instalados serviços médicos para
vários grêmios. A Fundação possuía colônias de férias em Córdoba e Mar del Plata, desse
modo, muitas crianças gozaram pela primeira vez de férias em lugares onde se acessava as
assistências médica, escolar, física, cultural e recreativa. A Fundação criou sua própria
escola de enfermaria. No campo educacional, construíram-se mil escolas, que foram
vendidas ao Estado após a morte de Eva Perón. Foi construída a Cidade Universitária de
Córdoba, com capacidade para dar alojamento a 400 alunos argentinos e 150 estrangeiros.
Segundo Tenti, baseando-se nas Memórias da Fundação, esta mobilizou um equivalente
em recursos que, inicialmente, correspondeu a 50% do orçamento nacional em assistência
104
Em citação de Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980, p. 98,
destacamos que, quase concomitantemente, foi criada a Escola de Assistentes Sociais da Faculdade de
Direito da Universidade de Buenos Aires. Essa escola dependeu da Escola de Assistentes Penais e, nela,
encontra-se a instituição que deu origem à atual Faculdade de Trabalho Social da Faculdade de Ciências
Sociais da Universidade de Buenos Aires.
99
social. Em 1953 representou 123% do orçamento da administração nacional em assistência
social. 105
Para se referir a como deveria ser denominada a ação social desenvolvida pela Fundação,
Eva Perón assinalava: 106
Não é filantropia, não é caridade, nem é esmola, não é solidariedade social, nem
beneficência. Nem sequer é ajuda social, embora o nome aproximado que eu lhe dei foi
esse. [...] Para mim é estritamente justiça. O que mais me indignava no princípio da ajuda
social era que a qualificassem como esmola ou beneficência. [...] Porque a esmola para
mim sempre foi um prazer dos ricos: o prazer desalmado de excitar o desejo dos pobres
sem deixá-lo nunca satisfeito. E, para isso, para que a esmola fosse ainda mais miserável e
cruel, inventaram a beneficência e assim somaram ao prazer perverso da esmola, o prazer
de se divertir alegremente com o pretexto da fome dos pobres. A esmola e a beneficência
são para mim uma ostentação de riqueza e de poder para humilhar os humildes.
Quando eu concebi minha obra de ajuda social, não pensei nem remotamente que teria
necessidade de fazer tudo o que depois me vi obrigada a realizar. A mim me obrigou a
necessidade dos pobres. Nisto se diferencia minha obra da que realizaram as decadentes
sociedades de damas de beneficência. [...] As obras da Fundação surgem da necessidade
dos descamisados de minha Pátria. As obras de assistência social que as “damas”
construíram na velha Argentina estavam pensadas por pessoas que ignoraram sempre a
necessidade dos pobres.
A Fundação proclamou os direitos dos idosos, os quais foram inclusos na Constituição de
1949. Foram construídos lares para idosos na Província de Buenos Aires, em Santa Fé, San
Miguel de Tucumán e Córdoba. E, ainda, três abrigos de trânsito na Capital Federal, com
capacidade para 1150 camas. Contava também com o Lar da Empregada “General Don
José de San Martín”, com uma capacidade de 500 camas, que disponibilizava abrigo a
empregadas domésticas que, por virem das províncias ou por não terem um lugar digno
para viver, precisavam de alojamento e alimentação.
105
Emilio TENTI FANFANI, Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención, 1989, p. 81.
Em citação de Norberto ALAYON, Norberto. Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980,
pp. 100-101.
106
100
No dia 26 de julho de 1952, falece Eva Perón, e, como conseqüência, há uma mudança
significativa no funcionamento da Fundação. Dando seguimento ao regulamento
estatutário, passou a ser dirigida por um Conselho, que inicialmente foi presidido pelo
general Perón, e, finalmente, foi dissolvida em junho de 1956, com o fim do governo
peronista. Os estabelecimentos a ela vinculados passaram a integrar o Instituto Nacional de
Ação Social, os Ministérios de Assistência Social e Saúde Pública e os Ministérios de
Educação e Justiça.
Há um impasse em relação aos objetivos e à concepção da assistência social durante esse
período. Em alguns trabalhos, a opinião é que as intervenções da Fundação eram quase
sempre de ações pontuais, que não condiziam com a noção de direito à satisfação de
necessidades. Os bens e serviços foram atendidos caso a caso, em virtude de uma demanda
que recebia tratamento menos arbitrário por parte de quem tinha o poder de distribuí-los e
outorgá-los. 107
Margarita Rozas resgata três posições em relação às tarefas desenvolvidas pela Fundação:
uns, que defendem que a assistência social foi considerada um direito, e os pobres se
constituíram em sujeitos de direito; outros consideram que foi um espaço que praticava
uma assistência clientelista para desenvolver lealdades em relação ao governo peronista;
outros consideram que a Fundação, como organismo nacional de assistência social,
conjuntamente com outras políticas sociais, favoreceu um processo de inclusão dos setores
dominados da sociedade por meio do mecanismo de redistribuição da riqueza, isso
constituiu um avanço na ampliação de direitos sociais, mas não de direitos civis e políticos.
108
Considero que a Fundação Eva Perón combinou um trabalho que envolveu a ajuda social
direta e a efetivação de grandes obras de infra-estrutura ligadas às políticas universais de
saúde e educação, assim como incorporou necessidades e campos nunca considerados até
então, tais como o lazer e o turismo social. Ao ponderar, conjuntamente, que a ajuda social
direta e as obras de infra-estrutura possibilitaram o acesso massivo a serviços básicos para
uma grande parte da população, ocorreu uma efetiva mudança para aqueles que, até esse
momento, só tinham acesso a prestações e serviços restritos.
107
Cf. Emilio TENTI, Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención, 1989, pp. 79-80.
Margarita, ROZAS, Las modificaciones de la intervención profesional en relación a la cuestión social en
el contexto del Estado argentino: el caso del trabajo social, 2001, p. 110.
108
101
2.6 A Constituição de 1949 e os direitos sociais
Durante o primeiro governo do general Perón, no ano de 1949, foi reformada a
Constituição Nacional. Essa modificação regeu o ordenamento jurídico da Argentina até o
ano de 1955 . A reforma introduziu novos direitos que se somaram aos da Carta Magna de
1853 com as modificações de 1860. Entre eles, destacam-se os direitos do trabalhador, os
direitos da família, da velhice, da educação, da cultura. Assim como referências à função
social da propriedade, à intervenção do Estado na economia, à propriedade estatal sobre as
fontes de energia e aos serviços públicos. 109
Os antecedentes normativos-constitucionais internacionais da reforma constitucional do
ano de 1949 podem ser referenciados no marco do constitucionalismo social, movimento
que nos países ocidentais exprimiu a ampliação do regime de garantias e uma limitação das
contingências sociais produzidas pelas características próprias do modo de produção
capitalista, pela crise mundial pós-Segunda Guerra Mundial e, para alguns autores, pelos
temores sobre o surgimento de movimentos políticos ligados ao socialismo. A
institucionalização da instância tripartite - Estado, trabalhadores, empresários - constituiu
uma matéria fundamental para a construção dos eixos da seguridade social e da
solidariedade social. O Capítulo III, consagrado aos trabalhadores, à família, à velhice, à
educação e à cultura, exprime uma boa parte dos conteúdos do projeto político social do
período, portanto, as bases das políticas que foram implementadas. A seguir, são
apresentados os títulos que tratam dos direitos do trabalhador, da família e da velhice.
Capítulo III. Direitos do trabalhador, da família, da velhice, da educação e da cultura.110
Capítulo III. Título 1. Do trabalhador.
1. Direito de trabalhar: o trabalho é um meio indispensável para satisfazer as necessidades espirituais e
materiais do indivíduo e da comunidade, a causa de todas as conquistas da civilização e o fundamento
da prosperidade geral; daí que o direito de trabalhar deva ser protegido pela sociedade, considerando-o
com a dignidade que merece e provendo ocupação a quem dela necessite.
109
110
Vide: www.saij.jus.gov.ar
Vide: www.saij.jus.gov.ar. Sistema Argentino de Informação Jurídica.
102
2. Direito a uma retribuição justa: sendo a riqueza, a renda e o interesse do capital frutos exclusivos do
trabalho humano, a comunidade deve organizar e reativar as fontes de produção de forma tal a
possibilitar e garantir ao trabalhador uma retribuição moral e material que satisfaça suas necessidades
vitais e seja compensatória do rendimento obtido e do esforço realizado.
3. Direito à capacitação: o melhoramento da condição humana e a preeminência dos valores do
espírito impõem a necessidade de propiciar a elevação da cultura e a atitude profissional, almejando
que todas as inteligências possam se orientar em todas as direções do conhecimento, e incumbe à
sociedade estimular o esforço individual, proporcionando os meios para que, em igualdade de
oportunidades, todo indivíduo possa exercitar o direito a aprender e se aperfeiçoar.
4. Direito a condições dignas de trabalho: a consideração devida ao ser humano, a importância que o
trabalho reveste como função social e o respeito recíproco entre os fatores congruentes da produção
consagram o direito dos indivíduos a exigir condições dignas e justas para o desenvolvimento da sua
atividade e a obrigação da sociedade de cuidar da estrita observância dos preceitos que as instituem e
regulamentam.
5. Direito à preservação da saúde: o cuidado da saúde física e moral dos indivíduos deve ser uma
preocupação primordial e constante da sociedade, à qual corresponde cuidar para que o regime de
trabalho reúna requisitos adequados de higiene e seguridade, não exceda as possibilidades normais de
esforço e possibilite a oportunidade de recuperação pelo repouso.
6. Direito ao bem-estar: o direito dos trabalhadores ao bem-estar, cuja expressão mínima se concretiza
na possibilidade de disporem de moradia, indumentária e alimentação adequadas, de satisfazerem sem
angústias suas necessidades, e as da família, de forma que lhes permita trabalhar com satisfação,
descansar livres de preocupações e gozar de expansões espirituais e materiais, impõe a necessidade
social de elevar o nível de vida e de trabalho com os recursos diretos e indiretos que permitam o
desenvolvimento econômico.
7. Direito à seguridade social: o direito dos indivíduos a serem amparados nos casos de diminuição,
suspensão ou perda de sua capacidade para o trabalho promove a obrigação da sociedade de tomar de
forma unilateral a seu cargo as prestações correspondentes ou de promover regimes de ajuda mútua
obrigatória destinados, uns e outros, a cobrir ou complementar as insuficiências ou a falta de aptidão,
próprias de certos períodos da vida ou das que resultem de infortúnios provenientes de riscos
eventuais.
8. Direito à proteção da família: a proteção da família responde a um natural desígnio do indivíduo,
desde que nela se geram seus mais elevados sentimentos, e todo o empenho tendente a seu bem-estar
deve ser estimulado e favorecido pela comunidade como o modo mais indicado de propender ao
melhoramento do gênero humano e à consolidação de princípios espirituais e morais que constituem a
essência da convivência social.
9. Direito à melhora econômica: a capacidade produtora e o empenho de superação encontram um
incentivo natural nas possibilidades de melhoramento econômico, motivo pelo qual a sociedade deve
apoiar e favorecer as iniciativas dos indivíduos tendentes a esse fim, e estimular a formação e
utilização de capitais, enquanto constitua elementos ativos da produção e contribuam para a
prosperidade geral.
103
10. Direito à defesa dos interesses profissionais: o direito de se agremiar livremente e de participar em
outras atividades lícitas tendentes à defesa dos interesses profissionais, constituem atribuições
essenciais dos trabalhadores, que a sociedade deve respeitar e proteger, assegurando seu livre exercício
e reprimindo todo ato que possa dificultá-lo ou impedí-lo.
II. Da família
A família, como núcleo primário e fundamental da sociedade, será objeto de proteção preferencial por
parte do Estado, que reconhece seus direitos no que diz respeito a sua constituição, defesa e ao
cumprimento de seus fins.
1. O Estado protege o matrimônio, garante a igualdade jurídica dos cônjuges e o pátrio poder.
2. O Estado formará a unidade econômica familiar, de conformidade com o que uma lei especial
estabeleça.
3. O Estado garante o bem da família conforme a lei especial que o determine.
4. A atenção e a assistência à mãe e da criança gozarão da especial e privilegiada consideração do
Estado.
III. Da velhice
1. Direito à assistência: todo idoso tem direito à sua proteção integral, por conta e cargo de sua família.
Em caso de desamparo, corresponde ao Estado prover a essa proteção, seja de forma direta ou por
intermédio das instituições e fundações criadas, ou que se criarem com esse fim, sem prejuízo da subrogação do Estado ou de ditas instituições, para demandar aos familiares remissos e solventes os
aportes que lhes correspondam.
2. Direito à moradia: o direito a um albergue higiênico, com um mínimo de comodidades do lar, é
inerente à condição humana.
3. Direito à alimentação: a alimentação saudável e adequada, que corresponda à idade e ao estado
físico de cada um, deve ser contemplada de forma particular.
4. Direito à vestimenta: o vestido decoroso e apropriado ao clima complementa o direito anterior.
5. Direito ao cuidado da saúde física: o cuidado da saúde física dos idosos há de ser preocupação
especial e permanente.
6. Direito ao cuidado da saúde moral: deve se assegurar o livre exercício das expansões espirituais,
acordes com a moral e o culto.
7. Direito ao lazer: há de se reconhecer para os idosos o direito de gozar, com mesura, de um mínimo
de entretenimentos para que possam sobrelevar com satisfação suas horas de espera.
8. Direito ao trabalho: quando o estado e as condições o permitam, a ocupação por meio da terapia de
trabalho produtivo. Evitar-se-á assim, a diminuição da auto-estima.
9. Direito à tranqüilidade: gozar de tranqüilidade, livre de angústias e preocupações, nos últimos anos
de existência, é patrimônio do idoso.
10. Direito ao respeito: a velhice tem direito ao respeito e consideração de seus semelhantes.
104
A Constituição de 1949 foi derrogada pela chamada Revolução Libertadora, no ano de
1956, e a Convenção Constituinte promoveu outra reforma constitucional, que se conhece
como Reforma de 1957. Reforma pela qual ficava sem efeito a Constituição de 1949 e se
retomava a Constituição de 1853, e cuja ênfase, enquanto projeto social, volta a estar no
artigo 14 bis, que garante direitos civis e políticos. O fundamento ideológico da “reforma
do ano 49” na Argentina, foi a justiça social, entendida como a prática social e política do
que se chamou Estado de Bem-Estar, cujo desenvolvimento se entrosou com a
institucionalização e a implementação de políticas sociais.
No que se refere à institucionalização da assistência social, podem-se destacar duas feições
importantes, a primeira, relativa às mudanças na formação dos profissionais da assistência
social, no ano de 1959, como decorrência da criação do Instituto de Serviço Social,
dependente do Ministério de Assistência Social e Saúde da Nação, durante a presidência do
Doutor Arturo Frondizi.111
Essa instituição foi desenhada a partir das recomendações da assessora chilena, Valentina
Maidagán de Ugarte, que assinalava que as denominações de “Instituto de Serviço Social”
e de “Trabalhador Social” (título utilizado pela primeira vez na Argentina para os
graduados de Serviço Social) tinham por objetivo diferenciar e dar nível profissional ao
ensino que, pela intensidade e duração dos estudos e práticas, era totalmente distinto do
oferecido até esse momento. Concluía assim uma etapa iniciada em 1957, dando origem a
um relevante centro de formação em Serviço Social, que se constitui em bastião
profissional do período ‘desenvolvimentista’. Erigiu-se como um elemento fundamental de
atualização e dinamização profissional, com a conseqüente seqüela de conflitos inerentes a
esse tipo de situações.112
111
Segundo assinala Norberto ALAYON, no livro Historia del trabajo social en la Argentina, 1980, p. 219220. No ano de 1957, o governo argentino tinha solicitado à Administração de Assistência Técnica das
Nações Unidas a missão de assessorar tecnicamente a efetivação do ensino de Serviço Social. As tarefas
específicas encomendadas a Maidagán de Ugarte foram as de a) revisar os programas das Escolas de Serviço
Social em funcionamento, acentuando a importância da “super- vigilância” do trabalho prático, b) promover
uma relação estreita entre as escolas de Serviço Social e c) interpretar o Serviço Social como uma profissão,
nas instituições e organismos interessados, por meio de dissertações, entrevistas, reuniões, etc.
112
Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980. p. 225. O livro aporta,
em apêndice, dados sobre as escolas de Serviço Social que conformam os antecedentes, na Cidade de Buenos
Aires, do período denominado de profissionalização do Serviço Social. A Escola de Serviço Social da
Faculdade de Direito e Ciências Sociais da Universidade de Buenos Aires (atualmente funciona na Faculdade
de Ciências Sociais) foi fundada em abril de 1941 e a Escola de Visitadoras de Higiene, dependente da
Faculdade de Ciências Médicas da Universidade de Buenos Aires, foi fundada em agosto de 1924. A
105
Outro fato importante, em termos de institucionalização da assistência social, deu-se
durante o ano de 1966, quando da criação do Ministério de Bem-Estar Social e, em cuja
égide, instalou-se a Secretaria de Promoção e Assistência à Comunidade. Foi a partir desse
ministério que se desenvolveram as tarefas ligadas ao desenvolvimento da comunidade
relacionado às políticas de governos de tom desenvolvimentista para a América Latina. A
mudança social é concebida como produto do esforço consciente dos governos e dos
técnicos. As políticas sociais e, dentre elas, a assistência social, estiveram tensionadas entre
as propostas que se vinham desenvolvendo desde 1930 e o advento da comunidade como
ferramenta para a mudança.
Segundo Barbeito e Lo Vuolo (1998), a visão do “desenvolvimento da comunidade”, que
alimentou a ideologia e a prática de importantes grupos vinculados à área das políticas
sociais na Argentina explica, em parte, a dinâmica das políticas assistenciais. A ideologia
corporativa-comunitária permeou a construção do Estado de Bem-Estar autóctone, pelo
menos em dois aspectos: 1) a transferência de fundos públicos a organizações
intermediárias (sindicatos, corporações e instituições religiosas); 2) o privilégio nas
políticas de assistência social enquanto práticas isoladas e focalizadas, e a limitação das
possibilidades de mobilizar os setores beneficiários na perspetiva de um modelo de Estado
social baseado na integração.
2.7 A assistência aocial e as discussões sobre a gênese e desenvolvimento do Estado de
bem-estar argentino
Existe consenso em reconhecer que entre 1943 e 1950 se formularam as bases do que seria
o Estado de Bem-Estar argentino e, do mesmo modo, se considera que o modelo se
alongou até 1976, ano que marca o início do último governo do regime militar. Em vista
disso, o modelo teve como característica a alternância de regimes de governo democráticos
e militares. O modelo argentino de Estado de Bem-Estar conservou algumas características
do modelo clássico atribuído aos países europeus, como a intervenção estatal na economia,
no contexto de trânsito de uma economia agro-exportadora ao modelo de substituição de
importações, e instituições sociais que não foram desmontadas, apesar da alternância de
Faculdade de Serviço Social da Universidade do Museu Social Argentino foi fundada em junho de 1930. O
Instituto de Serviço Social, criado em 1959, ligada ao Ministério, deixou de funcionar no ano de 1969.
106
regimes, embora não se possa falar claramente da ocorrência da desmercadorização de
acessos sociais, como afirma Esping Andersen na caraterização dos welfare states. A
escolha das datas não invalida os processos. O trânsito, entre uma forma de relação Estado
e Sociedade, sem dúvida, responde a processos e não a datas ajustadas. A escolha, no caso
argentino, tem a ver com os períodos de governo cuja caraterística determina ou não a
prevalência das garantias e direitos constitucionais, o que resulta útil para a exposição das
idéias preponderantes.
Numa avaliação relativamente recente, Barbeito e Lo Vuolo,
113
tomando como modelo a
tipologia de análise proposta por Esping-Andersen, abalizam que, na Argentina, no período
de amadurecimento do Estado de Bem-Estar, configurou-se um “híbrido institucional” no
qual confluíram um modelo conservador ou corporativo de proteção social e traços do
modelo social- democrata. As políticas que assumiram aspectos típicos do modelo
corporativo foram as de previdência social, de alocações familiares e de obras sociais
baseadas na trajetória de trabalho formal dos beneficiários (que se constituíam em
possuidores do direito a partir da realização de contribuições baseadas na inserção pelo
trabalho). As políticas que assumiram traços do modelo social-democrata foram a
educação e alguns itens da saúde. Nesse modelo, segundo esses autores, as políticas de
assistência social foram residuais, pelas funções e objetivos difusos atribuídos às mesmas.
Dois momentos recentes geraram uma profunda revisão dos princípios fundadores da
relação Estado-Sociedade na Argentina, e, em particular, da gênese e amadurecimento do
Estado de Bem-Estar: as reformas estatais e da economia, na década de 1990, e a crise de
2001. Nesse percurso, ocorreram dois fatos marcantes: o governo militar iniciado em 1976,
que correspondeu a um dos períodos não democráticos mais extensos na história argentina,
e os anos conhecidos como de redemocratização, a partir do governo de Raúl Alfonsín, em
1983. Numerosos trabalhos na área das ciências sociais foram produzidos nesses anos,
cujos conteúdos contribuíram para se repensar a relação Estado-Sociedade, e as políticas
desenvolvidas no período entre as décadas de 1940 e 1976.
Ainda que o objetivo aqui não seja elucidar o caráter do Estado de Bem-Estar argentino nem apresentar um relato pormenorizado dos fatos recentes da história argentina - mas
113
Alberto BARBEITO e Rubén LO VUOLO, La nueva oscuridad de la política social: del estado
populista al neoconservador, 1998; Guillermo ALONSO, Política y seguridad social en la Argentina de los
’90, 2000, capítulo I e capítulo II.
107
contribuir com a configuração histórica da assistência social nos diversos contextos, as
reflexões sobre o caráter desse modelo social poderão colaborar para uma melhor
compreensão do enquadramento do objeto de estudo. Já é de praxe pôr em questão a idéia
da existência de um Estado de Bem-Estar na Argentina, assim como em outros países da
América Latina, se amparando no argumento de que os países dessa região não atingiram o
patamar de desenvolvimento das condições de universalidade alcançadas por alguns dos
países europeus. Segundo Repetto, durante grande parte da segunda metade do século XX,
na Argentina, gerou-se a ilusão de se contar com um sistema universal de política social
cujo eixo dominante foi a seguridade social e no qual o alcance da previdência social e das
contribuições familiares aumentaram consideravelmente.
A educação, a partir da Lei 1.420, promulgada no ano de 1884, teve um caráter universal e
com garantia de acesso a todos os cidadãos, sem distinção. Na saúde, existiu uma
superposição de uma proposta universal e os interesses dos sindicatos, cuja força e poder
decisório aumentaram durante os governos peronistas, que defenderam as “obras
sociais”.114 como prestadoras de serviços de saúde e por ramo do trabalho e cuja
conseqüência foi um modelo misto de cidadão-trabalhador, que perdurou até o fim dos
anos 1980. O desenvolvimento da categoria de trabalhador e seus direitos específicos
mantiveram como residual a assistência social destinada àqueles que não pudessem se
incorporar ao mercado de trabalho.
Grassi, Hintze e Neufeld (1994) assinalam que a característica da Argentina foi um
escasso desenvolvimento da categoria de cidadão, e um amplo alcance da categoria de
trabalhador, e reconhecem que a expansão dos direitos sociais não esteve ligada à
cidadania, mas sim à constituição da categoria de trabalhador. O processo de
universalização de direitos derivou-se na ampliação dessa categoria, quase sobreposta à de
cidadão, mas as autoras reconhecem que a questão se reveste de maior complexidade
porque se superpõem direitos constitutivos (e complementares) que obrigam a considerar
as políticas por campo de direitos. No entanto, a educação foi um caso típico de política
cujo direito de acesso constitui cidadãos, qualquer que seja o lugar destes na estrutura
114
Instituições ligadas aos sindicatos de categorias profissionais, com o objetivo de fornecer, aos
trabalhadores sindicalizados, serviços de saúde, cultura e lazer, de forma gratuita ou em condições adequadas
para esses trabalhadores. A Lei 18.810 determinou uma contribuição de 3% do salário para este fim, que é
administrada pelo sindicato da categoria correspondente.
108
social, e as obras sociais e a previsão social foram determinadas pela posição e capacidade
de contribuição ao sistema.
Em trabalho de tese recente, Margarita Rozas destaca que o ponto máximo do princípio da
universalidade, na Argentina, foi atingido no momento em que toda a população esteve
juridicamente amparada pela assistência social e pelo regime de seguros sociais. Esse
período corresponde aos anos de 1950-1956, no qual o seguro social operou a previdência
social, e a cobertura de saúde era complementada com a provisão de assistência social e de
saúde prestada nos hospitais públicos. Também a educação gratuita oferecida nos
estabelecimentos estatais nos níveis primário, secundário e superior, a expansão do salário
familiar e as aproximações ao pleno emprego implicavam uma seguridade integral em
relação ao salário, à saúde e educação. 115
Para alguns autores, a constituição dos traços que modelaram a etapa inicial de constituição
do Estado de Bem-Estar tornou necessária uma redefinição do Estado em sua relação com
a sociedade, por via das políticas sociais e das políticas laborais. A justificativa da
assistência em termos de justiça, e da regulação do mercado e das relações laborais em
termos de direitos, dão o caráter fundador a um novo modelo social, no qual e a partir do
qual a categoria de trabalhador se redefine e amplia, atingindo - e dando identidade - a um
espectro de categorias que ultrapassam a categoria de trabalhador da indústria, mas que
cabem na de assalariado formal. A regulação de âmbitos laborais, tão distintos como a do
jornalismo (com a sanção do estatuto do jornalista) e o de peões rurais (com o estatuto do
peão rural), são bons exemplos do alcance desta categoria e da formalização do trabalho,
que assim pode se constituir em quase substitutiva da cidadania. 116 O sujeito dos direitos
tem sido o trabalhador (mais ainda o trabalhador formal) e as altas taxas de ocupação
deram sustento a estigmatizar a clientela pobre da assistência social, população excluída
do mercado de trabalho e dos direitos específicos de seus membros. 117
115
Margarita ROZAS, Las modificaciones de la intervención profesional en relación a la cuestión social en
el contexto del Estado argentino: el caso del Trabajo Social, 2001, p. 93, citando a tese de doutorado de
Mercedes Escalada, da Universidade Iberoamericana, México, 1997.
116
Estela GRASSI, Susana HINTZE, María Rosa NEUFELD, Políticas sociales, crisis y ajuste estructural,
1994, p. 122.
117
Cf. Estela GRASSI, Susana HINTZE, María Rosa NEUFELD, Políticas sociales, crisis y ajuste
estructural, 1994, p. 123. Também assinalado por Alberto BARBEITO, Rubén LO VUOLO, La
modernización excluyente, 1995, pp. 120-122.
109
Para Barbeito e Lo Vuolo, a matriz política que permeou a construção e maturação do
Estado de Bem-Estar argentino não se explica nem pela coabitação entre partidos
políticos competitivos e políticas econômicas keynesianas – ao estilo das sociaisdemocracias européias - nem também como um jogo de pressão de forças sociais
organizadas em torno de reivindicações de classe. Antes bem, aparece como uma
complexa teia de aranha em que se foram agregando de forma anárquica as negociações
do poder político de turno e os diferentes grupos corporativos, sob o amparo de uma visão
dualista do funcionamento do sistema econômico.118
A idéia de que a economia argentina se desenvolvia num círculo virtuoso de crescimento
auto-sustentado, sem problemas de absorção de emprego assalariado e com tendência
crescente de salário, alimentou um discurso que supunha a universalização da cobertura
mediante a agregação de corpos autônomos de seguros sociais, identificados com
contingências e grupos laborais específicos, aspectos estes permeados por uma constante
tensão entre o universalismo e o particularismo. A confusão entre uma pretensão universal
e uma prática particular permeou a construção do sistema de políticas sociais e encontrou
um ambiente funcional no modelo econômico prevalecente durante o processo de
industrialização por substituição de importações. Essa lógica permeou o processo de
construção e maturação do sistema de políticas sociais na Argentina. Junto com o discurso
universal, global e solidário, convive uma realidade fragmentada, particularista e
corporativa. A expansão das atividades públicas na Argentina deve ser entendida como um
instrumento utilizado para consolidar lealdades e construir poder político. 119
118
Cf. Alberto BARBEITO, Rubén LO VUOLO, La modernización excluyente, 1995, p. 119.
Cf. Alberto BARBEITO, Ribén, LO VUOLO, Rubén. La modernización excluyente: transformación
económica y Estado de Bienestar en Argentina, 1995. O termo corporativo, segundo os autores, não esgota
a referência às tradicionais associações sindicais ou empresarias; elas incluem grupos de interesse vinculados
com diversas áreas do Estado, seja ao interior do mesmo, como empreiteiros de obras, fornecedores de
insumos, instituições subsidiadas, e grupos de profissionais de diferentes áreas: advogados na administração
de justiça, médicos na saúde, docentes na educação, etc. Pode-se consultar: Alberto BARBEITO e Rubén
LO VUOLO, La nueva oscuridad de la política social: del estado populista al neoconservador, 1998;
Guillermo ALONSO, Política y seguridad social en la Argentina de los ’90, 2000, capítulo I e capítulo II;
Fabián REPETTO e Guillermo ALONSO, La economía política de la política social argentina, 2004.
119
110
Quadro 10. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na Argentina,
período de 1930 a 2001
Ano
1930
1932
1933
1937
1940
1941
1943
1944
1945
1948
Aspectos relevantes para o estudo da proteção social
na Argentina
Subsídio à maternidade
Criação da Comissão de Assistência Social ao
desemprego
Criação do Fundo de Assistência Social (antes Fundo
de Subsídios)
Primeira Conferência Nacional de Assistência Social
organizada pelo Ministério de Relações Exteriores e
Culto
Criação do Registro de Entidades de Assistência Social
e organização do Ficheiro de necessitados de
assistência social
Criação do Registro Nacional de Entidades de
Assistência Social
Criação do subsídio por filho
Criação da Direção-Geral de Subsídios
Direção Nacional de Saúde Pública e Assistência
Social (incluía o Departamento de Higiene, a Comissão
Assessora de Albergues e Hospitais, o Instituto
Nacional de Nutrição, a Sociedade de Beneficência da
Capital Federal, o Registro Nacional de Assistência
Social e Médicos).
Criação da Secretaria de Trabalho e Previdência
Criação da Direção Geral de Assistência Social
(beneficência, lares e abrigos, assistência social),
dependente da Secretaria de Trabalho e Previsão
Criação da Comissão de Serviços Sociais, cujo objetivo
foi impulsionar a criação de serviços sociais em
estabelecimentos dedicados a diferentes áreas da
atividade humana
Direção Nacional de Saúde Pública
Criação da Direção de Serviço Social, dependente da
Direção de Assistência Social da Secretaria de
Trabalho e Previdência.
19 de junho. Criação da Fundação de Ajuda Social
María Eva Duarte de Perón, cujos objetivos incluíam a
criação de estabelecimentos hospitalares, assistenciais,
turísticos, a construção de moradia, a outorga de
bolsas, subsídios, a promoção do esporte infantil e
juvenil, etc.
Agosto. Criação da Direção Nacional de Assistência
Social (Direção-Geral de Assistência Social da
Secretaria de Trabalho e Previsão, Sociedade de
Beneficência da Capital Federal e associações, com
fins idênticos, localizadas no território nacional)
1949
Constituição de 1949: inclusão dos direitos sociais.
1955
Fim da Fundação Eva Perón. A estrutura passa a
formar parte do Instituto Nacional de Ação Social,
dependente da Presidência Provisional da Nação.
Aspectos relevantes da evolução
política
Governo de José Félix Uriburu
Crise Mundial de 1930
Governo de Agustín P. Justo (1932-1938)
Pacto Roca-Runciman: maior
dependência com a Inglaterra
Governo de Roberto Ortiz (1928-1942)
Governo de Ramón Castillo (1942-1943)
Governo de Farrell
(1944-1946)
O general Perón é o secretário de
Trabalho e Previdência.
População total: 15.893.811.
População urbana: 62,2%.
Governo de Juan Domingo Perón (19461952 e 1952-1955)
Declaração Universal
Humanos de 1948
dos
Governo do general Lonardi
(1955)
Direitos
111
1956
1957
Dissolução
da
Fundação
Eva
Perón.
Os
estabelecimentos dependentes dela se incorporaram ao
Instituto Nacional de Ação Social, ao Ministério de
Assistência Social e Saúde Pública; e ao Ministério de
Educação e Justiça
Reforma Constitucional do ano de 1957 Retorno aos
conteúdos da Constituição de 1853
1958
Governo de Arturo Frondizi (1958-1962).
Modelo Desenvolvimentista
Criação do Instituto de Serviço Social do Ministério de
Assistência Social e Saúde Pública da Nação
1959
1973
1976
Ditadura militar (1976-1983)
1980
1983
Restabelecimento de liberdades públicas e direitos
humanos
1991
Reformas econômicas
Privatização de serviços públicos
Descentralização da educação primária, educação
secundária e saúde
Lei 24.013. Seguro-desemprego (cobertura oficial a
todos os trabalhadores formais de todos os setores)
1994
1995
1997
2001
Governo do general Pedro Eugenio
Aramburu
(1955-1958)
População total: 20.013.793.
População urbana: 72% (dados para
1960)
Governo de Arturo Illia (1963-1966).
Governo de Cámpora, Lastiri e Juan
Domingo Perón. Governo de Maria Estela
Martínez de Perón (1974-1976)
Governo Militar do general Videla
(1976-1981)
População total: 27.949.480.
População urbana: 82,8%.
Governo de Raúl Alfonsín (1983-1989)
Governo de Carlos Saúl Menem (19891999).
População total: 32.615.528
População urbana: 88,4%.
Reforma constitucional de 1994. Constituição vigente
Lei 24.241. Sistema Integrado de Aposentadorias e
Pensões
Criação da Secretaria de Desenvolvimento Social
Lei 24.557. Lei de Riscos do Trabalho (LRT).
Lei 24.907. Criação do Sistema de Prestações Básicas
de Atenção Integral a Favor das Pessoas com
Deficiência.
Criação do Conselho Nacional de Coordenação de
Políticas Sociais (CNCPS)
Governo Fernando de la Rua. Crise de
2001. População total: 36.260.130
População urbana: 89,4%
Fontes: Norberto ALAYON, Hacia la historia del trabajo social en la Argentina, 1980; Ernesto ISUANI, Los orígenes
conflictivos de la seguridad social argentina, 1985; Estela GRASSI, La mujer y la profesión de asistente social: el
control de la vida cotidiana, 1989; Emilio TENTI FANFANI, Estado y pobreza: estrategias típicas de interv2.8ención,
1989; Fabio M. BERTRANOU e Damián, BONARI (coords.), Protección Social en Argentina: financiamento,
cobertura y desempeño, 2005. Os dados referentes à população correspondem a dados censitários disponíveis no
relatório da OIT. (Construção própria)
112
2.8 A conformação das áreas da proteção social e assistência social
Na introdução deste capítulo, acentuaram-se as áreas da proteção social na Argentina.
Aqui, vai se tratar da síntese de sua inclusão nesta arquitetura, desde a década de 1990.
A área de saúde foi entendida como responsabilidade do Estado, durante as décadas de
1940 e 1950, sob um projeto que atingiu a atenção das condições sanitárias de toda a
população. Evoluiu de um sistema baseado na beneficência e o mutualismo em direção a
um sistema fragmentado, assentado na provisão pública administrada pelos governos
provinciais, o sistema de seguro social das obras sociais, e o setor privado, cujos serviços
são financiados pelas instituições de seguridade social e os aportes dos particulares.
Inicialmente, o sistema público de atenção médica estava composto por estabelecimentos
municipais, em todo o território nacional, sociedades de beneficência com aportes dos
benfeitores, subsídios públicos e tarifas sobre as prestações e estabelecimentos nacionais,
com sede na cidade de Buenos Aires. Durante a década de 1990, definiram-se os três eixos:
o setor público, a seguridade social e o setor privado.
A Lei 22.431, de 1981, é o antecedente mais importante da área de deficiência.120 Essa lei
dispôs que o Estado deve garantir a atenção integral à saúde, educação e condições
adequadas de emprego às pessoas cuja situação esteja certificada pelo Ministério de Saúde
e Meio Ambiente, sempre e quando careçam de sustento econômico e cobertura de
saúde.121 Durante o ano de 1997, criou-se o Sistema de Prestações Básicas de Atenção
Integral a favor das pessoas com deficiência, pela Lei 24.901, cujo fim é assegurar a
universalidade da atenção a essas pessoas por meio de políticas e recursos institucionais
próprios. Esse sistema oferece prestações de caráter preventivo, de reabilitação,
terapêuticas, educativas e assistenciais.
120
Essa lei considera como deficiente “toda pessoa que padeça de uma alteração funcional permanente ou
prolongada, física ou mental em relação a sua idade e meio social, implique desvantagens consideráveis para
sua integração familiar, social, educacional ou trabalhista”. A Comissão Nacional Assessora para a
Integração de Pessoas com Deficiência tem a função de regular e elaborar normas a respeito. Para
implementar o sistema, foi criado o Registro Nacional de Pessoas com Deficiência e o Registro Nacional de
Prestadores, assim como se estabeleceu uma nomenclatura para padronizar as prestações e os critérios de
financiamento. A responsabilidade final ficou a cargo do Serviço Nacional de Pessoas com Deficiência,
dependente do Ministério de Saúde e de Meio Ambiente. Em caso de descumprimento, as pessoas com
deficiência podem recorrer à justiça e apresentar recursos de amparo - liminares - e, assim, solicitar o
cumprimento de seus direitos.
121
Lei 22.431, Institución del Sistema Integral de Personas Discapacitadas, Buenos Aires, 16 de março de
1981.
113
A área de acidentes de trabalho e doenças profissionais está contemplada no sistema
integrado de prevenção e reparação dos sinistros trabalhistas, que se incorporou à estrutura
jurídica no ano de 1995, a partir da sanção da Lei 24.557, conhecida como LRT (Lei de
Riscos do Trabalho) 122. Até então, a legislação só contemplava a compensação econômica
do dano ocorrido, sem procurar medidas preventivas.
A área que inclui velhice, invalidez e sobrevivência conformou-se a partir do sistema de
previdência, ao final do século XIX, a partir dos regimes de seguridade social para grupos
específicos de trabalhadores; os primeiros a receber proteção foram os militares e juízes,
posteriormente, esta se estendeu a empregados públicos e segmentos minoritários de
assalariados.
A partir da década de 1940, a cobertura do sistema estendeu-se até quase alcançar a
totalidade dos trabalhadores formais e uma parte dos trabalhadores autônomos. Ao fim da
década de 1960, essa extensão foi consolidada pelo Sistema Nacional de Previdência
Social. Em 1994, pela Lei 24.241, introduziu-se uma reforma estrutural do sistema
previdenciário e se estabeleceu o Sistema Integrado de Aposentadorias e Pensões, que
passou a compreender todos os trabalhadores maiores de 18 anos em relação de
dependência, na atividade pública ou privada, e os trabalhadores autônomos. Os
empregados públicos provinciais ou municipais mantiveram suas coberturas nesses
níveis.123
A área família e filhos inclui o sistema de alocações familiares. 124 Esse sistema surgiu em
meados da década de 1930, com o subsídio à maternidade, e, na década de 1940,
incorporou-se o subsídio por filho, no setor bancário. Esse sistema estabelece que o
122
Alicia GIORGI, Manual de Seguridad Social, 1999, capítulo VIII. Considera-se acidente de trabalho,
todo acontecimento súbito e violento ocorrido pelo trabalho ou em ocasião do trabalho, ou no trajeto entre o
domicílio do trabalhador e o local de trabalho. Com relação às doenças profissionais, o seu reconhecimento
está vinculado à relação de doenças profissionais que a lei especifica.
123
A Lei 18.037, de 1969, determinou um único regime para os trabalhadores em relação de dependência e,
pela Lei 18.038, estabeleceu-se um regime para os trabalhadores autônomos. (Alicia GIORGI, Manual de
Seguridad Social, 1999, capítulo VI.)
124
Alicia GIORGI, Manual de Seguridad Social, 1999, capítulo IX. Na década de 1950, formalizou-se o
sistema de alocações, a partir da criação de caixas compensadoras estabelecidas pelos convênios coletivos de
trabalho.
A partir de 1967, unificou-se a normativa do sistema, embora cada caixa (por convênio de trabalho)
mantivesse sua estrutura administrativa independente. Nos inícios da década de 1970, estendeu-se o beneficio
aos empregados públicos, e, no ano de 1973, aos aposentados. As caixas mantiveram seu caráter público não
estatal e as prestações dos passivos eram cobertas com os aportes dos ativos.
114
empregador deve pagar mensalmente o montante total de alocações familiares, calculado
como uma porcentagem fixa da massa salarial. As alocações por nascimento, adoção e
matrimônio são pagas pelo empregador, enquanto que as alocações por matrimônio, prénatal, filhos, filhos com deficiência, e ajuda escolar são solicitadas à Administração
Nacional da Seguridade Social (ANSES). 125
A área de proteção do desemprego e mercado laboral e a implementação do segurodesemprego que cobre todos os setores, são tardias. A partir da sanção da Lei 24.013, no
ano de 1991, geraram-se condições necessárias para implantar o seguro-desemprego e
programas de emprego.
126
Os programas de emprego adquirem importância na década de 1990, a partir da sanção da
Lei 24.013, que autorizou o Ministério de Trabalho e Seguridade Social a estabelecer
periodicamente programas destinados a fomentar o emprego de trabalhadores desocupados.
127
Durante o ano de 2002, no marco do que o Poder Executivo Nacional denominou
Emergência Ocupacional, implementou-se o Plano Chefas e Chefes de Lares
Desempregados, cujo objetivo foi dar uma ajuda mensal não remunerativa de 150 pesos
aos chefes de lar desempregados com filhos menores de 18 anos, com o fim de proteger os
lares e assegurar a concorrência à escola e o controle da saúde dos filhos a seu cargo.128
125
Esse montante pode exceder ou não o total efetivamente pago aos trabalhadores por alocações familiares.
O sistema permite o cômputo da diferença como crédito ou débito dos aportes de alocações familiares à caixa
compensadora. O sistema limita o recebimento de alocações familiares a um dos cônjuges, e os limites de
ingressos se aplicam sobre os salários individuais e não sobre os familiares. O montante das alocações é
determinado pelo Poder Executivo Nacional e não conta com um mecanismo de atualização.
126
Alicia GIORGI, Manual de Seguridad Social, 1999, capítulo X. O seguro-desemprego pode ser
solicitado pelos trabalhadores compreendidos na Lei de Contrato de Trabalho 20.744, de 1974, sob as
seguintes condições: ter aportado ao Fundo Nacional de Emprego durante ao menos 12 meses, e ter perdido o
seu trabalho por causas consideradas como situações legais do desemprego: a) demitido sem causa justa, b)
demitido for falta ou diminuição de trabalho, não imputável ao empregador, c) rescisão do contrato por
denúncia do trabalhador fundada em causa justa, d) extinção coletiva total por motivo econômico ou
tecnológico do contrato de trabalho, e) extinção do contrato por falência ou concurso do empregador, f)
expiração do tempo acordado para a realização da obra ou serviço objeto do contrato, g) morte, aposentadoria
ou invalidez do empresário e sob as condições que determinem a expiração do contrato, h) não reinício do
contrato de trabalho de temporada por causas alheias ao trabalhador.
127
A partir de 1997, as províncias complementam o acionar da Nação com planos de financiamento e
desenho próprios. Os mais importantes programas nacionais desde 2001 foram: Programa de Emergência
Laboral Trabalhar e Criar Trabalho, Proemprego, Serviços Comunitários, Programas Especiais de Emprego e
Programa Forestar. Fabio M. BERTRANOU e Damián, BONARI (coords.), Protección Social en
Argentina: financiamento, cobertura y desempeño, 1990-2003, 2005.
128
Os municípios e os Conselhos Consultivos Locais determinam as atividades que deveriam cumprir os
beneficiários do programa como contraprestação. Nos mesmos, podem participar organismos públicos ou
privados, sem fins lucrativos, propondo atividades ou projetos e assim incorporando beneficiários para que
realizem uma contraprestação. Para isso, devem estar habilitados como “organismos executores” pelos
Conselhos Consultivos Locais.
115
A área das Pensões não Contributivas toma forma no ano de 1994, quando é separada dos
regimes contributivos do Sistema Integrado de Aposentadorias e Pensões. Em princípio,
essas pensões dependiam da Secretaria de Desenvolvimento Social, da Presidência da
Nação, e, desde 1999, são administradas pelo Ministério de Desenvolvimento Social. Essas
pensões são outorgadas sob diversas modalidades: por velhice, por invalidez, mães com
mais de sete filhos, para aqueles que foram combatentes da Guerra das Malvinas, para
familiares de desaparecidos durante a ditadura, pensões discricionárias para legisladores
nacionais.
Existem, ainda, a área de educação básica, que compreende os programas destinados a
complementar as atividades do sistema educativo (programas de bolsas, provisão de livros
e materiais escolares) e a melhorar a prestação do serviço educativo nas escolas
desfavorecidas, e a área de moradia e saneamento.
Na área de assistência social, um dos fatos que marcou a década de 1990 foi a criação da
Secretaria de Desenvolvimento Social, no ano de 1994, sob o objetivo de “centralizar e
aprofundar as políticas de assistência social da população, incluindo na mesma estrutura o
setor da moradia, as políticas voltadas à terceira idade e o desenvolvimento de projetos de
cooperação técnica com outros ministérios e com organismos internacionais”.129 Durante o
ano de 2000, elevou-se a condição da Secretaria de Desenvolvimento Social e institui-se o
Ministério de Desenvolvimento Social e Meio Ambiente, cujo objetivo foi “o de coordenar
e executar as políticas de promoção dos grupos humanos com necessidades básicas
insatisfeitas, gerar e implementar programas para proteger o meio ambiente e executar
programas para promover o esporte”.
Segundo assinala o Relatório da OIT, os programas sociais nacionais caracterizaram-se por
um reduzido grau de permanência, e só alguns se mantiveram durante o período de 19942003: o Programa Social Agropecuário, o Programa de Desenvolvimento Social de Áreas
de Fronteira do Noroeste Argentino com Necessidades Básicas Insatisfeitas. Por outro
lado, praticamente todos os programas de assistência social são focalizados - por critérios
129
A secretaria implementou programas focalizados em diferentes dimensões, e em cuja definição
intervieram os organismos internacionais, o Banco Mundial especialmente.
Em 1997, como tentativa para reduzir a fragmentação dos programas sociais e com o propósito de definir
metas claras para a alocação de recursos, se constituiu o Gabinete Social, como âmbito interministerial e
integrado pelos ministros de Trabalho, Economia, Saúde, do Interior, o secretário de Desenvolvimento Social
e o presidente da Comissão Nacional de Terras Fiscais Nacionais; em 2002 foi dissolvido.
116
geográficos, de auto-exclusão ou por indicadores socioeconômicos - e são executados
pelos governos provinciais, municipais e por organizações da sociedade civil, embora
financiados com recursos nacionais e crédito externo. 130
O principal programa, o Ingresso para o Desenvolvimento Humano (IDH) inicia-se com o
intuito de contribuir para reduzir a emergência social, e seus recursos provinham, na etapa
inicial, da reformulação do programa de atenção a grupos vulneráveis, e de créditos
específicos outorgados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Os eixos do
programa são:
•
o ingresso para as famílias, por meio de subsídios sujeitos a contraprestação em
saúde e escolaridade, para aquelas com filhos menores de 19 anos, e que não
recebam ajuda econômica do Estado, nem alocações familiares. O montante é
calculado em proporção ao tamanho da família, sendo 100 pesos para o primeiro
filho, e incrementa-se com o número de filhos até um máximo de 200 pesos;
•
a gestão associada, cujo objetivo é facilitar o acesso dos beneficiários aos serviços
de saúde básicos e de educação, e, ao mesmo tempo, como parte das
contraprestações requeridas.
A área de alimentação e nutrição encontra origem no ano de 1936, com a criação da
Direção Nacional de Maternidade e Infância e o Programa Materno-Infantil (PMI)
implementado um ano depois, com o objetivo de atender e promover a saúde das mulheres
grávidas, mães, filhos e adolescentes.131 Na década de 1960, a unidade de intervenção
passou a ser a comunidade, no lugar do indivíduo. Nesse contexto, surgiu o Programa de
Refeitórios Escolares, e, tempo depois, o programa de Promoção Social Nutricional, da
Secretaria de Bem-Estar Social, para dar ajuda alimentária aos engenhos açucareiros de
Tucumán afetados pela crise econômica. Em 1984, foi implementado o Programa
Alimentar Nacional (PAN), que atingiu quase cinco milhões de beneficiários e cujo
130
Cf. Fabio M. BERTRANOU e Damián BONARI (coords.), Protección Social en Argentina:
financiamento, cobertura y desempeño, 1990-2003, 2005, p. 168-169. Pode-se consultar a respeito: Claudia
KRMPOTIC e María Beatriz LUCUIX, La reforma de la asistencia social en Argentina y Brasil:
ciudadanía y marco jurídico-institucional en una perspectiva comparada, 2001.
131 No ano de 1946, o PMI passou a depender do Ministério de Saúde e, em 1948 incorporou às suas
prestações a entrega de leite. No ano de 1989, foram implantados os Bônus Solidários (Bonos Solidarios),
que os beneficiários podiam trocar por alimentos e roupas. O programa Políticas Sociais Comunitárias
(Posoco), aprovado em 1989, absorveu os recursos do PAN e do Bônus Solidário.
117
objetivo foi enfrentar a situação de deficiência alimentar. Em 2001, no marco do processo
de descentralização dos serviços sociais, o Programa de Políticas Sociais Comunitárias e o
Programa Social Nutricional foram transferidos às províncias, com a correspondente
afetação de recursos de co-participação dos impostos.
Por outro lado, desde o ano de 1993, o Ministério de Saúde e Meio Ambiente executa o
Programa Materno-Infantil e Nutricional e o Programa Materno-Infantil, cujas principais
ações são entregar o leite a mulheres grávidas e crianças até seis anos, fornecer
medicamentos, e capacitar equipes de saúde.
A partir do Ministério de Desenvolvimento Social, também se implementaram vários
programas. Durante 1990, foi criado o Programa Prohorta, para o estabelecimento de
hortas familiares, escolares e comunitárias. No ano de 1993, o Programa Solidário para
Adultos Maiores (Asoma), cujo fim é atender adultos maiores sem cobertura da
previdência, com foco na alimentação. No ano de 1996, foi criado o Programa Alimentar
Nutricional Infantil (Prani), orientado para crianças em situação de pobreza e,
especificamente, para transferir recursos aos lares com maior risco social. Durante o ano de
2000, esses programas foram reestruturados no âmbito da Secretaria de Políticas Sociais do
Ministério de Desenvolvimento Social, no que se chamou Programa Unidos. 132
No ano 2000, foi criado o Plano Solidariedade, sob a égide do Ministério de
Desenvolvimento Social, do Ministério de Saúde e Ministério de Educação, e cujo objetivo
foi fortalecer a família em suas condições de nutrição, alimentar, de saúde e através de
ações de promoção, educação e prevenção, mas problemas operacionais e dificuldades de
articulação entre os ministérios impediram que não fosse implementado da forma prevista.
132 O Instituto Nacional de Aposentados financia os refeitórios de centros de aposentados e a entrega de
sacolas com alimentos, mediante o programa Probienestar, cujos beneficiários são afiliados titulares ao
Instituto, deficientes, ou esposas e esposos de aposentados com filhos menores de 14 anos sob sua
responsabilidade. Os programas alimentares nacionais, salvo o Probienestar, executam-se de forma
descentralizada, mediante transferências dos governos provinciais, que atuam de forma direta ou indireta, por
meio dos governos municipais ou de organizações da sociedade civil.
118
2.9 O social na Constituição Nacional de 1994
A Constituição Argentina de 1994 estabelece a ordem de hierarquia das normas,
constituída por ela mesma como máxima categoria na “pirâmide legislativa”, à qual se
incorporam, no mesmo nível de reconhecimento, os tratados de caráter constitucional.
Esses tratados e concordatas têm hierarquia superior às leis da nação e compreendem: a
Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem; a Declaração Universal dos
Direitos Humanos; a Convenção Americana sobre os Direitos Humanos; o Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e seu Protocolo Facultativo; a Convenção
sobre a Prevenção e a Sanção do Delito de Genocídio; a Convenção Internacional sobre a
eliminação de todas as formas de discriminação contra a mulher; a Convenção contra a
tortura e outros tratos ou penas cruéis ou degradantes; a Convenção sobre os Direitos das
Crianças.133
A Constituição Nacional está subdividida em duas partes: direitos e garantias individuais e
organização política da Nação. Os direitos sociais, 134 introduzidos pelo constitucionalismo
social, aparecem inclusos no preâmbulo, que enfatiza a noção de justiça, e na declaração de
direitos e garantias, no artigo 14 bis, que é produto da reforma constitucional de 1957.
•
O artigo 14 bis, primeira parte, capítulo primeiro, Declarações, Direitos e
Garantias, da Constituição Argentina, está fracionado em três porções de texto que
se referem ao direito do trabalho, direito coletivo do trabalho e à seguridade social:
135
Artigo 14 bis: O trabalho em suas diversas formas terá a proteção das leis, que assegurarão ao
trabalhador: condições dignas e eqüitativas de labor, jornada limitada; descanso e férias pagas;
retribuição justa; salário mínimo vital e móvel; igual remuneração por igual tarefa; participação nos
ganhos das empresas, com controle da produção e colaboração na direção; proteção contra a demissão
arbitrária; estabilidade do empregado público; organização sindical livre e democrática, reconhecida
pela simples inscrição num registro especial.
133
Esses tratados, nas condições de vigência, têm hierarquia constitucional, não derrogam artigo algum da
primeira parte da Constituição e devem ser entendidos como complementares aos direitos e garantias por ela
reconhecidos. Só poderão ser denunciados pelo Poder Executivo Nacional, com prévia aprovação das duas
terceiras partes da totalidade dos integrantes de cada Câmara (Deputados e Senadores).
134
Alicia GIORGI, Manual de Seguridad Social, 1999, Capítulo III; Equipo Federal del Trabajo, Derechos
sociales en la Constitución Nacional y principio de la legalidad, 1999. Pode-se consultar: www.
georgetown.edu/pdba, Universidad Georgetown, Base de datos políticos de las Américas.
135
Disponível em: www.gobiernoelectronico.ar/constitucion_nacional
119
Resta garantido aos grêmios: concertar convênios coletivos de trabalho, recorrer à conciliação e
arbitragem, e o direito à greve. Os representantes gremiais disporão das garantias necessárias para o
cumprimento da sua gestão sindical e as relacionadas com a estabilidade do emprego.
O Estado outorgará os benefícios da seguridade social, que terá caráter de integral e irrenunciável. Em
especial, a lei estabelecerá: o seguro social obrigatório, que estará a cargo de entidades nacionais ou
provinciais, com autonomia financeira e econômica, administradas pelos interessados com a
participação do Estado, sem que possa existir superposição de aportes; aposentadoria e rendas móveis;
a proteção integral da família; a defesa do bem da família; a compensação econômica familiar e o
acesso a uma moradia digna.
Segundo especialistas em direito da seguridade social, o artigo 14 bis, quando se refere à
seguridade social em particular, contém uma cláusula de caráter programático, da qual se
depreende o reconhecimento de um direito universal, integral e irrenunciável, solidário e
sem especificação da técnica de instrumentação; sendo, o seguro social, uma técnica
possível, preferível, mas não a única. As prestações não contributivas também estão
compreendidas. A idéia de proteção ao sujeito social família previsto na mesma cláusula
seria incompatível com um sistema exclusivamente de seguro social porque dito sistema
supõe a contribuição. O artigo 75, inciso 23, também prevê a proteção integral da criança
em situações de desamparo, a qual também seria incompatível com um sistema de
contribuições de seguro social.136
Contudo, a Argentina não ratificou o Convênio da OIT, “Norma Mínima da Seguridade
Social” n. 102137, cujo regulamento estabelece suas próprias limitações em face de riscos
não cobertos. Na Argentina, reconhece-se a infância e a velhice como sendo os dois
extremos da sociedade mais vulneráveis. Em vista disso, as necessidades desses
segmentos, que se consideram legítimas e necessárias de cobertura, são: cuidados, albergue
especializado (permanente ou transitório), atenção médica e, em alguns casos, readaptação,
ajuda especializada para patologias mentais, alcoolismo, adições às drogas, delinqüência,
prevenção sanitária e a acidentes, entre outras. O financiamento realiza-se com a
participação do Estado, as prestações guardam relação com a necessidade e são
transitórias.138
136
Cf. Alicia GIORGI, Manual de Seguridad Social, 1999, p. 30.
Convênio 102: relativo á norma mínima de seguridade social proposta pela OIT. Data de entrada em
vigor: 27 de abril de 1955.
138
Cf. Alicia GIORGI, Manual de Seguridad Social, 1999, p. 30. No direito do trabalho, subsistem
prestações como a proteção temporária dentro da empresa pelo desemprego, o período de aviso prévio e
doenças inculpáveis.
137
120
A Argentina está dividida em 24 jurisdições, que compreendem 23 províncias e a Cidade
Autônoma de Buenos Aires, que é a sede do governo nacional. A forma de governo
adotada pela nação Argentina - segundo o artigo 1 da Constituição Nacional - é a
representativa, republicana e federal.
O artigo 5 da mesma Constituição Nacional assinala que cada província tem a obrigação de
ditar para si, sua própria Constituição, sob o sistema representativo republicano, e de
acordo com os princípios e garantias da Carta Magna; nessas condições, o governo federal
garante a cada província o exercício das suas instituições, assegura a autonomia municipal
e o conteúdo da ordem institucional, política, administrativa, econômica e financeira. A
seguir, será exposta uma análise detalhada de cada constituição provincial, na procura de
melhor compreender o projeto social constitucional argentino e obter uma melhor
caracterização do lugar da assistência social nele.
As províncias de Corrientes, La Pampa, Santa Cruz e Mendoza não apresentam artigos
específicos, isto não significa um óbice para o enquadramento na Constituição maior, tal
como foi assinalado no parágrafo precedente.
A província de Buenos Aires e a Cidade Autônoma de Buenos Aires enfatizam a
necessidade da proteção moral e material das famílias, das políticas de assistência social
orientadas a segmentos específicos: mães sós a cargo do lar, e ao grupo familiar. Assim
como reconhece, no campo dos direitos sociais, os direitos dos deficientes, dos idosos, da
família, da infância, da mulher. Segue o quadro que examina os artigos constitucionais a
respeito.
121
Quadro 11. Artigos de referência nas constituições da província de Buenos Aires e da Cidade
Autônoma de Buenos Aires
Província
Artigos de referência da Constituição Provincial
Seção primeira. Declarações, direitos e garantias.
Art. 36. A província promoverá a eliminação dos obstáculos econômicos, sociais, ou de qualquer
outra natureza, que afetem ou impeçam o exercício dos direitos e garantias constitucionais.
Atendendo a tal fim, reconhece os seguintes direitos sociais:
Da família. 1. A família é o núcleo primário e fundamental da sociedade. A província estabelecerá
políticas que procurem seu fortalecimento.
Da infância. 2. Toda criança tem direito à proteção e formação integral, ao cuidado preventivo e
supletivo do Estado em situações de desamparo e à assistência tutelar e jurídica em todos os casos.
Da mulher. 4. Toda mulher tem direito a não ser discriminada por seu sexo, à igualdade de
oportunidades, a uma proteção especial durante os estados de gravidez e lactação e as condições de
trabalho deverão permitir o cumprimento da sua essencial função familiar. A província promoverá
políticas de assistência à mãe só ao cargo do lar.
Da deficiência. 5. Toda pessoa deficiente tem direito à proteção integral do Estado. A província
garantirá a reabilitação, educação e capacitação em estabelecimentos especiais tendendo à
equiparação; promoverá sua inserção social, no mundo do trabalho e a tomada de consciência com
respeito aos deveres de solidariedade com os deficientes.
Da terceira idade. 6. Todas as pessoas da terceira idade têm direito à proteção integral por parte de
sua família. A província promoverá políticas assistenciais e de revalorização de seu papel ativo.
Da moradia. [...]
Cidade
Livro Primeiro. Direitos, garantias e políticas especiais. Capítulo Primeiro. Disposições Comuns.
Autônoma [...] Art. 17. A Cidade desenvolve políticas sociais coordenadas para superar as condições de pobreza
de Buenos e exclusão mediante recursos orçamentários, técnicos e humanos. Assiste às pessoas com
Aires
necessidades básicas insatisfeitas, e promove o acesso aos serviços públicos para os que têm menores
possibilidades.
6. Reconhece aos idosos o direito a uma assistência particularizada.
7. Garante a prevenção da deficiência e a atenção integral das pessoas com necessidades especiais.
Capítulo décimo. Crianças e adolescentes. Art. 39. […] Quando se achem afetados ou ameaçados,
podem requer por si mesmos a intervenção dos organismos competentes. Outorga-se prioridade no
conjunto das políticas públicas, às destinadas às crianças e adolescentes, às que devem promover a
contenção do núcleo familiar e assegurar:
1. A responsabilidade da Cidade com respeito às crianças privadas de seu meio familiar, com
cuidados alternativos à institucionalização;
2. O amparo às vítimas de violência e exploração sexual;
3. […] A Cidade intervém necessariamente nas causas assistenciais.
Capítulo décimo-terceiro. Pessoas com necessidades especiais. Art. 42. A Cidade garante às pessoas
com necessidades especiais o direito a sua plena integração, à informação e à equiparação de
oportunidades. Executa políticas de promoção e proteção integral, tendentes à prevenção,
reabilitação, capacitação, educação e inserção social e laboral. [...]
Buenos
Aires
Fonte: www.argentina.gov.ar/provincias; www.biblioteca.jus.gov.ar
122
A província de Neuquén faz referência à assistência social assumindo uma perspetiva da
saúde e da higiene públicas e estabelecendo uma relação expressa entre medicina e
assistência social, como pode se examinar no próximo quadro.
Quadro 12. Artigos de referência na constituição da província de Neuquén
Província Artigos de referência da Constituição Provincial
Neuquén
Sexta Parte. Capítulo 2. Asistencia Social.
Art. 287. É obrigação iniludível da Província zelar pela saúde e a higiene públicas, especialmente no
que se refere à prevenção de doenças, pondo à disposição de seus habitantes serviços gratuitos e
obrigatórios em defesa da saúde, pelo que esta significa como capital social.
Art. 288. A Província reconhece que o melhoramento das condições sanitárias da população está
condicionado às premissas seguintes:
a. Criação de fontes de trabalho em todo o território da Província;
b. Medicina preventiva;
c. Medicina assistencial adequada;
d. Efetivos serviços de assistência social;
e. Condições de salubridade no trabalho;
f. Implantação de um amplo regime de amparo social.
Art. 289. Coordenar-se-á, em grau especial com os municípios, todos os serviços assistenciais de
profilaxia preventiva e curativa, tendentes a assegurar a saúde do indivíduo, da família e da
comunidade.
Art. 290. A coordenação, planejamento e formas de aplicação destes serviços estarão a cargo de um
Conselho Provincial de Sanidade [...]
Fonte: www.argentina.gov.ar/provincias; www.biblioteca.jus.gov.ar
A província de Entre Ríos inclui como parte de seu projeto social o que se denomina
regime econômico e do trabalho, e se refere à assistência social como complemento de
outras formas de previdência.
Quadro 13. Artigos de referência na constituição da província de Entre Ríos
Província Artigos de referência da Constituição Provincial
Entre
Ríos
Capítulo 2. Seção II. Regime econômico e do trabalho.
Art. 42. [...] A Província regulamentará por leis especiais as condições de trabalho dos obreiros e
empregados residentes. Regulamentará, especialmente,
a) a jornada e a seguridade do trabalho [...];
b) Os seguros e o socorro mútuo, em caso de doença, gravidez, morte, infância desvalida, velhice e
deficiência;
c) as outras formas de previdência e de assistência social. [...]
Fonte: www.argentina.gov.ar/provincias; www.biblioteca.jus.gov.ar
123
As províncias de Tierra del Fuego e Ilhas do Atlântico Sul, Santa Fé e Catamarca,
enfatizam em suas Constituições os direitos sociais da família, da infância, assim como a
idéia do amparo e da proteção que potencialmente compete ao Estado exercer. Os
princípios da seguridade social surgem no artigo 52 da Constituição de Tierra del Fuego,
Antártica e Ilhas do Atlântico Sul.
Quadro 14. Artigos de referência nas constituições das províncias de Tierra del Fuego e Ilhas do
Atlântico Sul, Catamarca e Santa Fé
Província Artigos de referência da Constituição Provincial
Tierra del
Fuego,
Antártica e
Ilhas
do
Atlântico
Sul
Seção Segunda. Direitos. Capítulo II. Direitos Sociais. [...]
Da mulher. Art. 17. [...] A mãe goza de adequada proteção durante a gravidez. As condições de
trabalho devem lhe permitir o cumprimento de sua essencial função familiar.
Da infância. Art. 18. As crianças têm direito à proteção e formação integral por conta e cargo da
sua família; merecem trato especial e respeito a sua identidade. O Estado prevê e penaliza qualquer
forma de mortificação ou exploração que sofreram. Têm direito a que o Estado provincial,
mediante o seu acionar preventivo e subsidiário, lhes garanta seus direitos, especialmente quando
se encontrem em situação desprotegida, carente ou de exercício abusivo da autoridade familiar ou
sob qualquer outra forma de discriminação. Em caso de desamparo, corresponde ao Estado
provincial prover dita proteção, seja em lares adotivos ou substitutos ou em lares com pessoal
especializado, orientando sua formação com base nos valores da argentinidade, solidariedade e
amizade, sem prejuízo da obrigação de se sub-rogar o exercício de ações para demandar os aportes
correspondentes aos familiares obrigados.
Catamarca
Seção primeira. Capítulo I. Princípios, declarações, direitos e garantias.
Art. 58. [...] A província garantirá a constituição e o funcionamento de:
i) A família como base fundamental da sociedade é responsável primária dos cuidados e educação
dos filhos. O Estado promove as condições necessárias para sua unidade e garantirá a “pátria
potestade” e o direito dos cônjuges a procriar e, de acordo com a lei, fomenta o acesso à moradia
própria, à unidade econômica familiar e à compensação econômica familiar. Fomenta a adoção dos
menores abandonados e facilita o funcionamento dos lares substitutos e contará com o aporte
econômico do Estado.
Seção Primeira. Capítulo Único. Princípios, direitos, garantias e deveres.
Santa Fé
Art. 21. O Estado cria as condições necessárias para promover a seus habitantes um nível de vida
que assegure seu bem-estar e das suas famílias, especialmente, a alimentação, a vestimenta, a
moradia, os cuidados médicos e serviços sociais necessários. Toda pessoa tem direito à provisão
dos meios adequados a suas exigências de vida se estiver impedida de trabalhar e carecer dos
recursos indispensáveis. Nesse caso, tem direito à readaptação e reabilitação profissional.
O Estado institui um sistema de seguridade social, que tem caráter integral e irrenunciável. Em
especial, a lei propende ao estabelecimento do seguro social obrigatório, aposentadorias e pensões
[...]
Art. 23. A Província contribui para a formação e defesa integral da família e o cumprimento das
funções que lhe são próprias, com medidas econômicas ou de qualquer outra índole enquadradas
na esfera de seus poderes. Promove que a criança cresça sob a responsabilidade, e amparo, do
núcleo familiar. Protege, no âmbito material e no moral, a maternidade, a infância, a juventude e a
velhice, diretamente ou fomentando as instituições privadas orientadas a tal fim. [...]
Fonte: www.argentina.gov.ar/provincias; www.biblioteca.jus.gov.ar
124
As Constituições de 11 províncias argentinas: Chaco, Chubut, Córdoba, La Rioja,
Misiones, Rio Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero e Tucumán enfatizam
proteções para os segmentos: família, infância, idosos e deficientes, e algumas incluem os
direitos do trabalho.
Em alguns dos seus conteúdos, é possível distinguir o caráter subsidiário atribuído a
algumas formas de proteção social reconhecidas pelo Estado argentino. No caso da
província de Chubut, aparece expressamente a cláusula que diz que “em caso de falta de
amparo, o Estado proverá sua proteção, sem prejuízo da obrigação de pôr em exercício
ações para demandar os aportes correspondentes aos familiares obrigados”. No caso da
província de Córdoba, inclui-se a assistência entre as proteções integrais.
A Constituição da província de Santiago del Estero reconhece o caráter preventivo e
subsidiário do Estado Provincial. A província de Río Negro destaca, para os idosos, o
papel das famílias como componente fundamental da proteção: As pessoas da terceira
idade [...] “têm direito a sua proteção integral por conta e cargo de sua família. Em caso
de desamparo, corresponde ao Estado prover dita proteção, em lares com pessoal
especializado, sem prejuízo da obrigação de se sub-rogar no exercício das ações para
demandar, aos familiares obrigados, os aportes correspondentes”.
125
Quadro 15. Artigos de referência nas Constituições das províncias de Chaco, Chubut, Córdoba, La
Rioja, Misiones, Rio Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero e Tucumán
Província
Artigos de referência da Constituição Provincial
Chaco
Capítulo III. Direitos Sociais.
Família
Art. 35. A família, baseada na união do homem e da mulher, como célula primária e fundamental da
sociedade, é o agente natural da educação, lhe assiste tal direito com respeito aos seus filhos, de acordo
com suas tradições, valores religiosos e culturais. [...] O Estado protege integralmente a família e lhe
assegura as condições necessárias para sua constituição regular, sua unidade, o acesso a uma moradia
digna e ao bem de família.
Garantirá a proteção da maternidade, a assistência à mãe em situação de desamparo, da mulher chefa de
família e das mães solteiras e adolescentes. Também reconhece a existência das uniões de fato e as
protege.
Esta Constituição assegura os seguintes direitos:
1. Da mulher. [...]
2. Da infância. [...] Sem prejuízo do dever dos pais, o Estado, mediante sua responsabilidade preventiva
e subsidiaria, garantirá estes direitos e assegura, com caráter não delegatório, a assistência à
menoridade desprotegida, carente ou a respeito de qualquer outra forma de discriminação, ou de
exercício abusivo da autoridade familiar ou de terceiros. [...]
4. Dos idosos. [...]
5. Das pessoas deficientes. O Estado garante a prevenção, assistência e amparo de pessoas com
deficiência, promovendo a educação especializada, terapia de reabilitação e a incorporação à atividade
social em função das capacidades.
Capítulo II. Direitos Sociais.
Art. 25. Da família.
O Estado reconhece o direito de todo habitante a constituir uma família e assegurar sua proteção social,
econômica e jurídica como núcleo primário e fundamental da sociedade. [...]
Art. 26. Da mulher. [...] A mãe gozará de adequada proteção desde a gravidez. As condições de
trabalho devem garantir o cumprimento de sua essencial função familiar.
Art. 27. Da infância. A família assegura prioritariamente a proteção integral da criança. O Estado, em
forma subsidiária, promove e executa políticas tendentes ao pleno gozo de seus direitos. [...]
Art. 29 Dos idosos. A família prioritariamente, a sociedade e o Estado promovem a proteção do idoso
de forma a evitar sua marginalidade social e cultural, promovendo o desenvolvimento de tarefas
criativas e de serviço. [...] Em caso de falta de amparo, o Estado proverá sua proteção, sem prejuízo da
obrigação de pôr em exercício ações para demandar os aportes correspondentes aos familiares
obrigados.
Art. 30 Da deficiência. A família, a sociedade e o Estado têm a seu cargo a proteção integral das
pessoas deficientes. Essa proteção atinge a prevenção, assistência, reabilitação, educação, capacitação,
inserção na vida social e no trabalho.
Capítulo II. Direitos Sociais.
Da mulher. Art. 24. A mãe gozará de adequada proteção desde a gravidez. As condições de trabalho
devem garantir o cumprimento de sua essencial função familiar.
Da infância. Art. 25. A criança tem direito a que o Estado, mediante sua responsabilidade preventiva e
subsidiaria, garanta o crescimento, o desenvolvimento harmônico e o pleno gozo dos direitos,
especialmente quando se ache em situação de desproteção, carente ou de qualquer forma de
discriminação ou de exercício abusivo de autoridade familiar.
Da juventude. Art. 26.
Da deficiência. Art. 27. Os deficientes têm direito a obter a proteção integral do Estado, que abranja
prevenção, assistência, reabilitação, educação, capacitação, inserção na vida social e promoção de
políticas tendentes à tomada de consciência da sociedade com respeito aos deveres da solidariedade.
Dos idosos. Art. 28
Capítulo II. Direitos e garantias.
Art. 34. Proteção à família. A família como núcleo primário e fundamental da sociedade será objeto
preferente de atenção por parte do Estado provincial, que reconhece seus direitos no que diz respeito à
constituição familiar, defesa e cumprimento de seus fins. […] A atenção e a assistência da mãe e da
criança gozarão de especial consideração do Estado. [...]
Art. 36. Proteção da criança e do adolescente. Toda criança ou adolescente têm direito à proteção
integral por conta e cargo da sua família. Em caso de desamparo total ou parcial, moral ou material,
permanente ou transitório, corresponde à Província, como inescusável dever social, prover a dita
proteção, seja em forma direta ou por meio de instituições.
Chubut
Córdoba
La Rioja
126
Misiones
Río
Negro
Salta
San Juan
Art. 37. Proteção da velhice. Todo idoso tem direito à proteção integral por conta e cargo de sua
família. Em caso de desamparo, corresponde ao Estado prover a dita proteção, seja em forma direta ou
por intermédio das instituições ou fundações criadas para esse fim.
Art. 38. Proteção do deficiente. A Província promoverá políticas de prevenção e proteção, reabilitação e
integração dos deficientes físicos e psíquicos […].
Capítulo II. Família. Proteção à velhice e à menoridade.
Art. 37. A lei assegurará:
1) a proteção integral da família, assegurando-lhe os meios que sejam necessários para o cumprimento
de suas funções espirituais, culturais, econômicas e sociais;
2) o amparo à maternidade, à infância, aos menores, deficientes e à velhice de quem carece de família.
Art. 38. Toda mulher que esteja para dar à luz ou haja dado à luz, todo idoso, todo deficiente e todo
menor de idade que se encontre em estado de desamparo, serão protegidos pelo Estado. Para tal efeito,
a lei criará os organismos que assumirão essas tarefas.
Capítulo III. Direitos Sociais.
Proteção à família. Art. 31. O Estado protege a família, como célula base da sociedade, estabelecida,
organizada e projetada através do afeto, facilitando sua constituição e o logro de seus fins culturais,
sociais e econômicos. Os pais têm o direito e a obrigação de cuidar e de educar seus filhos. [...]
Amparo à infância. Art. 33. As crianças têm direito à proteção e formação integral por conta e cargo
da família; merecem trato especial e respeito a sua identidade, o Estado previne e penaliza qualquer
forma de mortificação ou exploração. Em caso de desamparo, corresponde ao Estado prover dita
proteção, em lares com pessoal especializado, sem prejuízo da obrigação de se sub-rogar no exercício
das ações para demandar, aos familiares obrigados, os aportes correspondentes. [...]
Direitos da terceira idade. Art. 35. As pessoas de terceira idade, por sua experiência e sabedoria,
continuam aportando para o progresso da comunidade. Se lhes garante o direito a trabalhar e a gozar do
lazer, tranqüilidade e respeito de seus semelhantes. Têm direito a sua proteção integral por conta e
cargo de sua família. Em caso de desamparo, corresponde ao Estado prover dita proteção, em lares com
pessoal especializado, sem prejuízo da obrigação de se sub-rogar no exercício das ações para demandar,
aos familiares obrigados, os aportes correspondentes.
Deficientes – Excepcionais. Art. 36. O Estado protege integralmente toda pessoa deficiente, garantindo
sua assistência, reabilitação, educação, capacitação e inserção na vida social. Implementa políticas de
prevenção e promove que a sociedade tome consciência e adote atitudes solidárias. As construções
públicas prevêem o deslocamento normal dos deficientes. [...]
Capítulo III. Deveres e direitos sociais.
Da família. Art. 32. Reconhecimento e proteção da família. A família é o núcleo primário e
fundamental da sociedade. Os poderes públicos protegem e reconhecem os seus direitos para o
cumprimento de seus fins. A mãe goza de especial proteção e as condições laborais devem lhe permitir
o cumprimento de sua essencial função familiar.
Art. 33. Da infância. O Estado assegura a proteção da infância, cobrindo suas necessidades afetivas,
ambientais, de educação, saúde, alimentação e lazer. [...]
Art. 35. Da velhice. Reconhece-se à velhice o direito a uma existência digna, considerando-a como uma
etapa fecunda da vida, suscetível de integração ativa; é dever do Estado, proteger, assistir e assegurar os
direitos. A Província assegura aos habitantes da terceira idade: a assistência, a moradia, a alimentação,
o vestuário, a saúde física, a saúde moral, o lazer, o trabalho adequado às suas condições físicas, a
tranqüilidade, o respeito.
Art. 36. Dos deficientes. Os poderes públicos brindam aos deficientes físicos, ou psíquicos, a
assistência apropriada, com especial ênfase na terapia de reabilitação e na educação especializada.
Ampara-se-os para que gozem dos direitos que lhes correspondam como membros plenos da
comunidade. [...]
Capítulo IV. Direitos, liberdades e garantias sociais.
Proteção da família. Art. 52. O Estado assegura a proteção integral da família, como elemento natural
espontâneo e fundamental da sociedade, promove a auto-satisfação econômica da unidade familiar,
elabora programas de apoio materno-infantil e sistema de proteção para os problemas econômicos e
sociais da infância e da velhice.
Proteção materna. Art. 53. O Estado protege a maternidade com assistência integral e garante uma
satisfatória realização pessoal da mãe, com plena participação no trabalho, intelectual, profissional,
cívica e possibilita o cumprimento de sua essencial função familiar.
Proteção da infância. Art. 54. As crianças têm direito, em especial os órfãos e abandonados, à proteção
estatal contra qualquer forma de discriminação, de opressão ou autoritarismo, da família e demais
127
instituições. É obrigação do Estado atender à nutrição suficiente dos menores até os seis anos de idade,
no mínimo. Criar-se-á um registro dos menores carentes para se individualizar os beneficiários. Toda
falsa declaração dirigida à obtenção dos benefícios da prestação alimentar será punida.
Proteção aos deficientes. Art. 56. O Estado deve instrumentar políticas de prevenção, proteção,
reabilitação e integração dos deficientes físicos e mentais, incluídas as ações que apontem para a
tomada de consciência da sociedade a respeito dos deveres de solidariedade para com eles.
Proteção da velhice. Art. 57. O Estado e os habitantes devem promulgar a proteção dos idosos e a sua
integração social e cultural, evitando sua marginalidade, e com a finalidade de que eles possam realizar
tarefas de criação livre, realização pessoal e de serviço para a sociedade.
Santiago Título II. Direitos. Capítulo IV.
del Estero Da família. Art. 27. Promoção da família. A família é o núcleo fundamental da sociedade. Deve gozar
das condições sociais, econômicas, culturais e os serviços essenciais necessários para seu
desenvolvimento integral. O Estado Provincial a protege, facilita sua promoção e o cumprimento de
seus fins. O cuidado e a educação dos filhos são um direito, e uma obrigação dos pais. [...]
Da mulher. Art. 28. Proteção da mulher. […] A Província ditará um regime de seguridade especial de
proteção da mãe durante a gravidez e o período de lactação. As condições de trabalho deverão permitir
à mãe o cumprimento das suas funções familiares essenciais.
Da infância. Art. 29. Proteção à infância. A Província assegura a proteção da infância e o respeito a sua
identidade, prevenindo e penalizando qualquer forma de mortificação, tráfico ou exploração que sofrer.
O Estado Provincial, mediante ações preventivas e subsidiárias, garantirá os direitos da criança,
especialmente quando se encontrem em situação desprotegida, carente, de exercício abusivo de
autoridade familiar ou sob qualquer forma de discriminação. Em caso de desamparo, corresponde ao
Estado Provincial prover dita proteção, seja em lares adotivos ou substitutos ou em lares com pessoal
especializado. Atenderá também à nutrição suficiente de menores, com um registro, controle e
seguimento individual dos beneficiários, cuja implementação estará a cargo do organismo que
determine a lei. Declara-se vigente em todo o território provincial e incorpora-se como texto
constitucional, a Convenção sobre os Direitos da Criança aprovada pela Lei 23.849.[...]
Tucumán
Pessoas com necessidades especiais. Art. 33. O Estado Provincial promoverá políticas de proteção a
toda pessoa com necessidades especiais e a sua família, facilitando sua assistência, reabilitação,
educação, capacitação e integração na vida social e no trabalho. Implementa políticas de prevenção.
[…]
Da velhice. Art. 34. Amparo à velhice. A família prioritariamente, a sociedade e o Estado Provincial
atenderão à assistência e proteção dos idosos, propiciando que a legislação contemple: o acesso
irrestrito à saúde, à moradia e sua integração social e cultural, tendendo a que desenvolvam tarefas de
reinserção laboral, de realização pessoal e serviços à comunidade.
Seção 1. Capítulo 1. Declarações, direitos e garantias.
Art. 35. Na esfera de suas atribuições, a província procurará especialmente que as pessoas gozem dos
seguintes direitos: [...]
3. a uma adequada proteção da maternidade, favorecendo a participação no trabalho sem que isso afete
as tarefas próprias do lar. A trabalhadora grávida terá um tratamento especial no trabalho em virtude da
gravidez, e depois do parto.
4. [...] as crianças órfãs e abandonadas serão devidamente protegidas mediante uma legislação especial.
5. Os deficientes terão, por parte do Estado, a necessária proteção, a fim de assegurar sua reabilitação,
promovendo sua incorporação às atividades laborais em função da sua capacidade, sem discriminação
alguma.
9. As pessoas idosas serão protegidas adequadamente para se assegurar o desenvolvimento de
atividades úteis a si mesmas e à sociedade.
Fonte: www.argentina.gov.ar; www.biblioteca.jus.gov.ar
128
As Constituições provinciais de Formosa e Jujuy incluem também o regime de seguridade
social como parte do regime social, na seção correspondente às declarações, direitos e
garantias.
Quadro 16. Artigos de referência nas Constituições das províncias de Formosa e Jujuy
Província Artigos de referência da Constituição Provincial
Formosa
Capítulo IV. Regime Social.
Art. 68. A Província protege a família como célula base da sociedade estabelecida, organizada e
projetada através do afeto, facilitando sua constituição e o logro de seus fins culturais, sociais e
econômicos. [...]
Art. 69. A família tem o direito e a obrigação de proteger a criança de forma integral. O Estado
ampara, especialmente, ao desprotegido e carente. Assume a responsabilidade subsidiária e
preventiva, particularmente sobre crianças que se encontram sob qualquer forma de discriminação ou
exercício abusivo de autoridade familiar ou de terceiros. Em caso de desamparo, corresponde ao
Estado prover dita proteção, em forma direta ou através de institutos com pessoal especializado, e
com vocação de serviço, ou lares substitutos, sem prejuízo da obrigação de se sub-rogar no exercício
das ações para demandar os aportes correspondentes aos familiares obrigados. O Estado criará e
estimulará a formação de associações intermediadoras ou fundações destinadas a esses fins. Do
mesmo modo, resguardará a criança dos efeitos perniciosos dos medicamentos, da dependência das
drogas, a corrupção, o alcoolismo e o tabagismo, e emitirá pelos meios de comunicação mensagens
pacíficas e orientadas a sua formação, com base nos valores da argentinidade, solidariedade e
amizade. [...]
Art. 71. O Estado propiciará para as pessoas da terceira idade uma proteção integral que as valorize
como ativos protagonistas da sociedade.
Em caso de desamparo, corresponde ao Estado prover dita proteção, seja de forma direta ou por
intermédio de instituições e fundações criadas ou por criar, com estes fins: atenção de caráter
familiar; estabelecimentos especiais organizados com fins preventivos; lares ou centros de dia;
assistência integral domiciliar; acesso à moradia através do crédito de ampliação, de adjudicação em
propriedade ou em comodato vitalício, destinando uma porcentagem das moradias construídas com
fundos nacionais ou provinciais e municipais; promover sua reinserção laboral com fins de
laborterapia e aproveitamento de sua experiência e capacitação, a qual será regulamentada por lei
para o justo gozo de dito direito.
Art. 72. Os deficientes têm direito:
À proteção integral do Estado, seja de forma direta ou por intermédio das instituições e fundações
criadas ou a serem criadas para esse fim. À atenção em estabelecimentos especiais de tratamento
preventivo, sendo o Estado que controla os objetivos definidos. À promoção de políticas que
desenvolvam a consciência social e a solidariedade em relação a eles. [...]
Art. 73. O Estado [...] oferecerá especial amparo as mães solteiras desprotegidas. Implementará
creches zonais de forma direta ou com entidades competentes.
Art. 76. A Província estabelecerá um regime de seguridade social que compreenderá toda a
população, durante o transcurso da existência humana, contemplando as contingências econômicosociais da desocupação, nascimento, doença, desamparo, invalidez, velhice e morte. Fomentará as
instituições de solidariedade social.
129
Jujuy
Seção Primeira. Declarações, direitos, deveres e garantias. Capítulo III: Direitos e deveres sociais.
Art. 44. Proteção à família […]
Art. 45. Proteção à maternidade e paternidade. [...]
3. A mãe e a criança gozarão de especial e privilegiada proteção e assistência. Atendendo a esses
fins, o Estado arbitrará os recursos necessários.
Art. 46. Proteção à infância.
1. O Estado possibilitará que a criança possa gozar de uma vida saudável, mitigando os efeitos da
miséria, da orfandade ou seu desamparo material ou moral.
2. Os funcionários do Ministério Público de Menores, quando as crianças careçam de pais ou de
representantes legais, ou quando estes não cumprirem com suas obrigações, deverão solicitar a
designação de tutores especiais para que demandem o que seja necessário para a adequada proteção
material e espiritual delas, sob sua supervisão. [...]
Art. 47. Garantias para a juventude. [...]
Art. 48. Proteção aos deficientes. O Estado garante o direito à assistência educativa e integral dos
deficientes, fornecendo os meios que lhes sejam necessários para sua integração plena à sociedade.
Art. 49. Proteção às pessoas em idade avançada. As pessoas de idade avançada têm direito à
seguridade econômica e social, ao gozo da cultura, do tempo livre, a uma moradia digna e a
condições de convivência que possam lhes proporcionar oportunidades de realização plena por meio
de uma participação ativa na vida da comunidade. [...]
Art. 59. Seguridade social.
1. O Estado, dentro de sua competência e, em alguns casos, em coordenação com o Governo Federal
e as províncias, outorgará os benefícios da seguridade social, que terá caráter de integral e
irrenunciável, sem prejuízo da ação de instituições particulares de solidariedade e assistência social.
[...]
Fonte: www.argentina.gov.ar; www.biblioteca.jus.gov.ar
130
2. 10 O Estado outorgará: uma interpretação do princípio subsidiário do Estado e as
prestações de assistência social
Bernabé Chirinos, especialista em direito da seguridade social, faz uma análise do
princípio de obrigação estatal e a sua relação com os benefícios de seguridade social. Para
realizar a análise, parte de uma reflexão sobre o tipo de Estado e o marco constitucional
para poder configurar que tipo de papel lhe cabe na seguridade social.
Para Chirinos, a estrutura do Estado argentino com base na divisão de poderes, determina o
Estado de direito, no qual a lei é soberana e não a vontade soberana de algumas pessoas.
No Estado democrático, vemos duas grandes linhas de ação, que aparecem perfeitamente
delineadas em nosso sistema institucional. A primeira linha está dada pelos denominados
seguros sociais, no artigo 14 bis, e, a segunda, pela responsabilidade estatal de organizar a
assistência social, que emana do princípio inserto no preâmbulo da Constituição Nacional,
de promover o bem-estar geral. Ambas as linhas de ação não devem ser competitivas,
senão concorrentes. Nas ações que denominamos assistenciais a cargo do Estado, não se
deve excluir a atividade responsável dos particulares, seja através de sistemas contributivos
ou impositivos.139
Segundo Chirinos, se analisado o princípio “o Estado outorgará os benefícios da
seguridade social”, cabe determinar se é o Estado que deve garantir as proteções por meio
de atos de gestão direta e prestação de serviços ou, pelo contrário, o termo “outorgará”
refere-se só à função de poder de polícia do Estado e, por conseqüência, de controle de
acesso à seguridade social.
Da perspectiva da função que cabe ao Estado em relação aos particulares, há uma função
subsidiária e supletiva.
A mesma deve ser exercitada, uma vez esgotados os esforços de cada pessoa emergente de
sua responsabilidade individual, para amparar ou socorrer suas necessidades se ditos
esforços não são suficientes para tal fim. Neste terreno, se encontram as prestações dos
serviços assistenciais ou as que se devem prestar quando a atividade privada ou setorial, é
insuficiente para cobrir as necessidades emergentes das contingências. (CHIRINOS, 1991:
43-44).
139
Bernabé CHIRINOS, La seguridad social y la Argentina, 1991, pp. 35-37.
131
Nessa interpretação, o Estado tem uma função de suplência, e atua em situações
excepcionais nas intervenções transitórias justificadas por razões urgentes que incumbam
ao bem comum. O termo “outorgará” que surge da Constituição “é o exercício da
faculdade legislativa de que está investido o Estado para plasmar em lei os direitos e
obrigações do campo da seguridade social, e exercer as funções próprias da assistência
social, quando esta deva ser prestada, em função do disposto em relação a prover ao bemestar geral”. 140
Até aqui foram apresentados os conteúdos medulares do debate sobre o rol do Estado na
seguridade e na assistência social, que abalizam as linhas sobre as quais foram se
edificando as intervenções sociais na Argentina. Sem dúvida, essas linhas constitucionais
devem ser compreendidas na complexidade do regime político argentino e nas alternâncias
entre governos civis e militares e conseqüente suspensão das garantias constitucionais.
Entre 1930 e 1976 se sucederam seis governos militares: 1930, 1943, 1955, 1962 e 1976, e
nem se pôde consolidar a democracia nem se puderam estabilizar no poder os governos
militares.
No período de 1949 a 1955 teve vigência a denominada Constituição de 1949, na qual foi
incluso o direito ao trabalho como direito social, assim como os direitos dos idosos e da
família. Essa Constituição perdeu vigência em 1957, momento a partir do qual voltaram os
conteúdos da versão anterior ao ano de 1949, mas com reformas. Sem dúvida, esses
condicionantes devem ser levados em conta no acompanhamento da construção das
intervenções estatais na área social, embora se deter neles exceda as possibilidades deste
trabalho.
A partir da revisão dos elementos que compõem o sistema de proteção social na Argentina,
e, particularmente nele, o lugar da assistência social, é possível observar que, na
perspectiva constitucional e dos direitos, a assistência social não é contemplada como tal.
Nem na Constituição de 1949, que mesmo não vigente, se destaca pelo seu papel na
incorporação do direito ao trabalho, dos direitos dos idosos e dos direitos da família - entre
outros direitos sociais - no andaime constitucional. Isto também é notado no regime
constitucional atual, vigente desde 1994, no qual, a partir da ponderação do texto
140
Bernabé CHIRINOS, La seguridad social y la Argentina, 1991, pp. 43-44.
132
constitucional e dos conteúdos das Constituições provinciais, observa-se que se destacam
claramente proteções a segmentos específicos: trabalhadores, pessoas com deficiência,
idosos, família, mas de um ponto de vista que reforça a noção de um “Estado garantidor” e
obrigado em relação à necessidade.
Os questionamentos sobre o papel do Estado na seguridade social e na assistência social
foram tratados a partir da análise de alguns especialistas do campo do direito, das quais se
desprende o caráter transitório, desse ponto de vista do direito, das prestações de
assistência social. Pareceria estar inclusa na seguridade social, mas com a característica de
estar sujeita à legalidade, e à afirmação das prestações do seguro social já legalizadas.
Autores relevantes da área da proteção social na Argentina, como é o caso de Aldo Isuani
(2006),141 insistem em colocar no debate atual a revisão do caráter deste Estado e de suas
obrigações no desenvolvimento e amadurecimento do Estado-Nação e do Estado de BemEstar. Para esse autor, há três princípios sobre os quais se estruturou a política social na
Argentina. Por um lado, o princípio discricionário, pelo qual quem dá não tem obrigação
de dar e quem recebe não tem direito a receber; esse modelo se correlaciona com a
beneficência e se mantém até o presente momento nas políticas públicas argentinas.
Isuani coloca como exemplos recentes os programas de subsídios, as políticas alimentares
e o plano de chefas e chefes de lar desempregados; baseados em que não existe obrigação
de continuidade, os programas são montados ou desmontados e podem ser mudados por
outros. Um segundo princípio no andaime das políticas públicas é a contribuição, na qual
estão inclusos: o seguro social, as obras sociais e as aposentadorias. E o terceiro princípio
corresponde à cidadania, que se adquiriu e se defendeu, nas políticas de saúde e educação e
que, como acompanhamos de forma breve, no momento das avaliações ex post do Estado
de Bem-Estar na Argentina, teve uma trajetória diferente, no sentido das bases legislativas
e constitucionais constitutivas.
Na Argentina, as primeiras políticas foram as discricionárias, desde o século XIX, desde a
Sociedade de Beneficência, passando pela Fundação Eva Perón até o atual Ministério de
Desenvolvimento Social. Há toda uma linha de políticas que se administram segundo o
princípio de discricionariedade. O seguro social nasce no século XX e se desenvolve até
141 Ernesto Aldo ISUANI, Política social, derecho para todos, 2004; Compensar o distribuir, 2006.
133
agora. Logo se desenvolveram os sistemas de cidadania, que são o sistema educativo,
implementado desde começos do século XX, e o sistema púublico de saúde, desde meados
do século XX. Então, temos hoje uma camada geológica, uma política social que mantém
três subsistemas com princípios diferentes. Se observados os gastos, a metade dos recursos
é utilizada em educação pública e saúde pública. Isto significa que a cidadania leva a
metade dos recursos das políticas sociais, o resto, praticamente, leva o seguro social. Resta
uma pequena proporção, que é destinada a planos assistenciais e programas de caráter
discricionário que conhecemos.142
Contudo, é necessário considerar que, no imaginário argentino, embora já entrado o século
XXI, com menor força, primou um discurso ligado à idéia do direito muito forte. Tal como
foi assinalado, no item consagrado à ação assistencial da Fundação Eva Perón e aos
governos peronistas da metade de século XX, a racionalidade ideológico-política, das
ações desenvolvidas pela Fundação, foi acompanhada por um discurso que apresentava as
ações assistenciais como orientadas para transferir um “direito”, direito dos trabalhadores,
dos idosos, das crianças, e já não como um dever dos membros mais privilegiados da
sociedade. Essa representação - segundo este autor - foi relevante porque assumida pelos
setores vinculados à classe trabalhadora e àqueles que não estavam incorporados ao
mercado de trabalho, os quais começaram a traduzir suas necessidades em interesses
explícitos e demandas pontuais ante as instâncias nas quais se decidem as políticas
públicas.
A tendência a perceber o benefício como exclusivamente vinculado com um direito,
independentemente de outras considerações (oportunidade, recursos, etc.), constitui uma
característica básica da ideologia dos setores populares argentinos que subsiste até a
atualidade e se entronca com esse rasgo da cultura nacional que constitui o Estado como
depositário de todas as esperanças e dono das soluções de todos os problemas que
apresenta a sociedade (TENTI, E. 1989: 82).
Talvez esta trajetória, construída a partir da metade do século XX, em disputa com os
fundamentos legais das políticas, seja uns dos caminhos em que repousa a confusão que
acompanha as práticas no campo das políticas assistenciais. Além disso, se analisadas as
142
Cf. Aldo ISUANI, Compensar o distribuir, 2006, pp. 15-16.
134
políticas assistenciais do ponto de vista da institucionalização, merece se considerar que
houve momentos de marcada importância nessa trajetória, tais como no início do século
XX, em que se fixaram as bases institucionais e de centralização da assistência social,
inclusive incorporando consistentemente as noções e os princípios da experiência francesa,
que acabaram dando forma ao aparelho institucional argentino, ainda que, devemos
admitir, essas idéias fossem legisladas na construção de uma arquitetura institucional, e
não pelos princípios constitucionais e legislativos.
2.11 A assistência social e os desafios das mudanças nas formas de administração e
gestão a partir da década de 1990
A partir de 1990, a economia e a administração do Estado passaram por reformas
estruturais que envolveram a privatização de empresas públicas, abertura financeira e
comercial com taxa de câmbio fixa, passagem de serviços públicos ao setor privado,
desregulação de mercados internos e igual tratamento para o capital estrangeiro e local. Do
ponto de vista do desenho institucional, redefiniu as normas no denominado “processo de
modernização do Estado” como imperativo para consolidar a estabilidade econômica e as
mudanças institucionais. Em segundo lugar, foi reformulada a Constituição Nacional, e
começou a ter vigência a Constituição de 1994, que foi tratada neste capítulo. Cabe
lembrar que, na tradição latino-americana, a Constituição é considerada uma fonte
relevante de legitimidade dos atos do poder político, um argumento importante dos atos
dos governos e partidos políticos, enfatizando direitos e garantias. Na área social, se
descentralizou a educação primária e a secundária; foi instituída uma nova lei nacional
para o regimento do sistema educativo: a Lei Federal de Educação. Houve mudanças no
sistema de saúde e de obras sociais, foi reorganizado o sistema da previdência e reformado
o regime de acidentes de trabalho e doenças profissionais.
Até meados da década de 1970, acreditava-se que as oscilações próprias da economia
compunham o processo de crescimento e desenvolvimento. A idéia dos bloqueios ao
desenvolvimento era meramente circunstancial e os arranjos institucionais do Estado de
Bem-Estar se construíram como prolongamento do suposto funcionamento positivo da
economia. Pode-se falar de crise do Estado de Bem-Estar na América Latina desde a
década de 1980, quando a recuperação do Estado de direito na ordem política foi
135
acompanhada por ações tendentes à desregulacão normativa das instituições públicas em
favor da “regulação” automática das forças do mercado.
As reformas implementadas na Argentina, a partir de algumas medidas tomadas durante o
governo de Raúl Alfonsín (1983-1989), mais amplamente aprofundadas durante o governo
de Carlos Menem (1989-2000), são consideradas como uma fundação dos novos desenhos
institucionais no âmbito social e na economia da Argentina. Para alguns autores, deixou de
ser um modelo híbrido para se assemelhar a um regime residual de tipo liberal. 143
A descentralização constitui-se, na Argentina, em uma idéia-chave das reformas sociais do
governo de Carlos Menem. Foi considerada como a principal solução para superar as
falhas de decisão e gestão concentradas que tinham caracterizado a política social dos
serviços de caráter universal: saúde, educação e fundos sociais da área da moradia e de
política alimentar, durante o século XX. O processo de descentralização teve caráter
setorial administrativo, feito por meio da transferência de poderes ao âmbito local – as
províncias –, como a decisão e a gestão de serviços públicos. O mecanismo que
caracterizou o processo foi a transferência de estruturas organizacionais e recursos
humanos para um esquema de certa autonomia política (“descentralização política”)
aumentando o protagonismo das províncias e diminuindo, ao mesmo tempo, o
protagonismo dos municípios, com exceção de alguns casos pontuais.144
A partir desse diferencial, as políticas de assistência enfrentam dois desafios, se
considerados sob a análise da conformação do desenho institucional argentino a partir da
reforma:
•
o federalismo, que é um marco institucional de referência: desde suas origens, o
funcionamento e financiamento do Estado caracterizaram-se pela separação de
responsabilidades e funções constitucionais entre os diferentes níveis de governo, o
nacional e o provincial, tal como foi apresentado nos primeiros parágrafos. As
atribuições e a capacidade de arrecadar impostos do governo nacional prevalecem
143
Alberto BARBEITO e Rubén LO VUOLO, La nueva oscuridad de la política social: del estado
populista al neoconservador. 1998.
144
Para esse processo, pode-se consultar o trabalho de Fabián REPETTO e Guillermo ALONSO, La
economía política de la política social argentina, 2004, item III. “La descentralización de los servicios
sociales (y de fondos sociales): tránsito hacia un nuevo federalismo.”
136
sobre os governos provinciais e ambos os governos estão articulados pelo regime
de co-participação federal de impostos, permanentemente sujeito a uma disputa
pela distribuição de recursos entre o governo nacional e as províncias;
•
a fragmentação institucional: em diversos acordos institucionais, vem se tentando
articular políticas de proteção social entre o governo nacional e as províncias. O
processo de transferência de responsabilidades nas áreas de saúde, educação e
execução de programas sociais às jurisdições provinciais, a partir da reforma de
1990, demandou a criação de conselhos coordenadores, entre os quais se destacam
os “conselhos federais”: Conselho Federal de Saúde, o Conselho Federal de
Educação, o Conselho Federal do Trabalho e o Conselho Federal de Previdência
Social.
Repetto e Alonso (2004) observam que as províncias receptoras de serviços e programas
sociais correspondem a um “heterogêneo mosaico de realidades”. Naquelas províncias que
já tinham uma estratégia própria de política social que incorporava aspectos da
descentralização ou que tiveram capacidade para construí-la rapidamente durante o
processo, a transferência do nível central de serviços e programas e recursos resultou
positiva, pois permitiu potenciar uma ação própria e coerente de uma perspectiva
territorial. Nas províncias que careciam de estratégias próprias, a descentralização
promovida a partir do plano nacional acentuou a falta de projetos autônomos. Contudo, os
processos de descentralização derivaram numa marcada dispersão e fragmentação do modo
de decidir, desenhar, financiar, implementar e avaliar a política social argentina. O
problema não é a coexistência de múltiplos desenhos institucionais, mas a dispersão e
fragmentação, a baixa qualidade institucional formal e informal e a falta de acordos básicos
e sustentáveis para definir quem faz o que (e com que recursos).
Pela profundidade da crise durante o ano de 2001, criou-se o Conselho Nacional de
Coordenação de Políticas Sociais (CNCPS), cujas funções são:
•
a coordenação horizontal entre os distintos executores das políticas setoriais no
território nacional, a fim de integrar e orientar algumas intervenções;
•
a fixação de políticas, a concessão de recursos e o fortalecimento da gestão;
137
•
a busca de atenuar e resolver as desigualdades entre os atores da área das políticas
sociais: um governo nacional relativamente forte e governos provinciais frágeis e
muito heterogêneos;
•
a busca de outorgar legitimidade aos programas nacionais e aos organismos
financeiros internacionais.
A relação entre direitos, legislação e políticas é fundamental para definir um modelo de
país, pois determina, entre outros aspectos, o marco institucional medular a partir do qual
se exprimem as políticas sociais. Este exercício, acredito que pode contribuir para reparar,
no valor do nível jurídico-normativo, na definição, elaboração e implementação de
políticas sociais, em particular, as de assistência social. Nos últimos anos, as
“formalidades” jurídicas foram se deslocando de um raciocínio que exalta a discordância
entre o direito formal e a realidade social, fato que não nego, mas, ao mesmo tempo, há um
aumento e multiplicidade de normas organizativas que se incorporam à estrutura
institucional estatal. Contudo, um Estado que procure garantir integração e bem-estar ao
conjunto dos cidadãos, é compelido a incorporar o direito como mediação entre o Estado e
a Sociedade, para o logro desses fins. Trata-se de fins do Estado que estão além do direito,
mas que se realizam por meio dele. Sua ação vai ser mensurável pelo cumprimento de
normas jurídicas e também pela aplicação de objetivos éticos, sociais, econômicos e
interesses políticos. Conclui-se que é nesse contexto que se deve pensar os processos de
reorganização político-institucional e um novo debate que incorpore o direito à assistência
social nos processos de concepção jurídico-legislativa das políticas sociais argentinas.
138
CAPITULO 3
BRASIL. A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988, introduziu a
seguridade social, integrando nela as políticas de saúde, previdência e assistência social. O
caráter social do texto constitucional constituiu-se no ponto de partida para redirecionar o
papel do Estado na redução das desigualdades sociais e na busca de um novo padrão de
relações entre Estado-Sociedade.
A Carta Magna, ainda que não respondesse a todos os anseios dos vários segmentos da
sociedade, sem dúvida nenhuma é a garantia jurídico-formal das liberdades e direitos
básicos dos cidadãos brasileiros. Elevou o nível dos direitos sociais e responsabilizou o
Estado pela direção de mais justiça social. Reabriu o espaço para o reencontro do Estado
de direito, fincando-o em modernos princípios liberais.
A partir do estudo produzido pela Universidade de Georgetown, em parceria com a
Organzação dos Estados Americanos (OEA) e a Faculdade Latino-americana de Ciências
Sociais do Chile (Flacso), que compara as Constituições de países latino-americanos, podese ponderar que apenas as Constituições da Bolívia e a de Cuba fazem menção à
assistência social, embora com nuanças de proteção ou amparo social. Honduras e Panamá
comprometem-se a institucionalizar a assistência social. O México promulgou
recentemente uma lei de assistência social, mas não detalha em sua Carta Magna referência
à assistência social. A inclusão do direito à assistência social nos conteúdos constitucionais
de 1988 coloca o Brasil em posição avançada, pela adesão a um conceito amplo de
cidadania, que responsabiliza prioritariamente o poder público pelas políticas sociais,
situadas em um patamar de destaque e harmonizadas com uma política ampla de proteção
social. 145
145
A Base de Dados Políticos das Américas é um projeto do Centro de Estudos Latino-americanos da
Universidade de Georgetown em colaboração com a Subsecretária de Assuntos Políticos da Organização dos
Estados Americanos e a Faculdade Latino-americana de Ciências Sociais do Chile. Oferece informação
sistematizada sobre instituições e processos políticos, constituições nacionais, poderes do Estado, eleições,
estudos político-constitucionais e outros temas vinculados à democracia, para os seguintes países: Antiga and
Barbuda; Argentina; Bahamas; Barbados; Belize; Bolívia; Brasil; Canadá; Chile; Colômbia; Costa Rica;
Cuba; Dominica; Equador; El Salvador; Estados Unidos da América; Granada; Guatemala; Guiana; Haiti;
139
A introdução da assistência social na seguridade social apresentou, nos anos posteriores a
1988, várias inquietações. Por um lado, o conceito de seguridade social, sistematizado em
1942 pelo I Relatório de Lord Beveridge, já exprimira uma postura com relação à pobreza,
estabelecendo o reconhecimento do cidadão, atribuindo-lhe direitos sociais, propondo a
universalização dos programas de saúde, educação e assistência social e sustentando a
concepção de Estado de Bem-Estar Social. A Constituição de 1988 surge quando o Brasil
se encontra no estágio de ter que levar o Estado a assumir suas responsabilidades na área
social e responsabilizá-lo por esta política de atenção - embora em parceria com toda a
sociedade civil -, com quem devia assumir o custeio e a sua construção. Na mesma época,
nos países capitalistas desenvolvidos, ocorrem discussões a respeito da crise do Estado de
Bem-Estar Social, revendo-se a proteção estatal conquistada no pós-guerra sob a égide da
seguridade social e colocando-se como fundamental a cooperação subsidiária da sociedade.
Além do mais, iniciava-se no país um vasto percurso reflexivo da prática da assistência
social, e desta como política pública - nunca antes considerada pela tradição constitucional
-, visando desvendar uma retórica que avança no sentido da democracia e da conquista de
direitos sociais, mas que, ao mesmo tempo, encontra raízes em práticas e fundamentos
teórico-ideológicos conservadores.
Este capítulo propõe retomar esses conteúdos sobre a assistência social e examinar os
fundamentos teórico-ideológicos, as faces da regulamentação estatal das formas
assistenciais e da assistência social a partir da perspectiva que incorpora os conteúdos
constitucionais e as formas assumidas por essas regulações no contexto da configuração
assumida pela proteção social. A constituição da assistência social é parte de um processo
complexo, no qual o Estado têm objetivos diversos, que se exprimem em uma política e
construção de uma arquitetura institucional para implementá-la. A exposição parte das
questões propostas pelos trabalhos de Aldaíza Sposati (1987 e 1988) e Maria Luiza
Mestriner (1992 e 2001), utilizando-os como fontes, e sugere um análise que procura
recuperar as relações entre a conformação do Estado e a assistência social, com ênfase nos
conteúdos constitucionais, no período da passagem das formas assistenciais do Brasil
Honduras; Jamaica; México; Nicarágua; Panamá; Paraguai; Peru; República Dominicana; San Kits e Nevis;
Santa Luzia; San Vincent e as Granadinas; Suriname; Trindade e Tobago; Uruguai; Venezuela. (Anexo I)
140
Imperial à Velha República e na constituição do Estado de Bem- Estar, para finalizar com
a abordagem da configuração recente.
3.1 As formas assistenciais na passagem do Brasil Imperial à Velha República
Na Carta de 1824, encontra-se o primeiro intento de formalizar a proteção social no Brasil
imperial. Essa Constituição, ancorada no conceito liberal, coloca uma base para a
construção do andaime protecional. Esses postulados podem ser rastreados no capítulo das
“Disposições Gerais, e Garantias dos Direitos Civis e Políticos dos Cidadãos Brasileiros”.
No capítulo está definido o “socorro” como um direito do ser humano, cuja garantia é a
própria Lei Magna, numa formulação ainda incipiente: a Constituição também garante os
socorros públicos (art. 179, inciso 31, da Constituição de 1824).146
Ainda assim, a Legislação Imperial que regulava a ação das Câmaras Municipais, na Carta
Lei de 1828 estabelecia no seu art. 69, no subitem “posturas policiais”, que as “Câmaras
deveriam cuidar de observar o estabelecimento e conservação de casas de caridade, a
criação de órfãos, a atenção aos doentes e a vacinação de todos os meninos do distrito.147.
Aldaíza Sposati (1987) demonstra que, em todo o Brasil, as práticas assistenciais com
maior visibilidade partiram da Irmandade de Misericórdia, que, para manter seus orfanatos
e Santas Casas, possuíam como provedores os próprios governadores, inaugurando já a
forma de transferência das responsabilidades do poder público para as ações de
benemerência. Instalou-se em São Paulo, como uma pequena enfermaria que era ao mesmo
tempo albergue e hospital, atendendo com abrigo, alimentação e enfermagem a escravos e
homens livres. Tomando-se como exemplo a cidade de São Paulo, o quadro de
organizações sociais no Brasil vem se formando há mais de 400 anos.
Francisco de Varnhagem148 relata que a primeira Casa de Misericórdia foi a de Lisboa,
instituída pela rainha Dona Leonor, em agosto de 1498, e foi recomendada às outras
146
Constituição Política do Império do Brasil de 25 de março de 1824. Dísponíivel em:
www.planalto.gov.br/legislacao. Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987, e
Vida urbana e gestão da pobreza, 1988.
147
Aldaíza SPOSATI, Vida urbana e gestão da pobreza, 1988, p. 81.
148
Francisco de VARNHAGEM, História geral do Brasil: tomo segundo, 1975, pp. 23-24.
141
cidades e vilas do reino, pela Carta Real de 1499, para cumprirem obras piedosas entre os
presos e os desamparados. Em Santos, foi introduzida em 1543 por Brás Cubas. Além das
Misericórdias para os pobres e desamparados havia também irmandades ou comunidades,
em que, sob a invocação de algum santo, e com certas práticas devotas, os irmãos se
obrigavam, por compromissos, a prestar auxílio. Essas irmandades, que depois se
estenderam como anexas a ordens religiosas, produziram hospitais e outros benefícios,
junto com os beneditinos, franciscanos e carmelitas. A Santa Casa de Misericórdia foi
exemplo expressivo da ação social das ordens religiosas, sendo o atendimento
predominante durante esse período.
Em 1874, a primeira Conferência Vicentina da Sociedade São Vicente de Paulo foi
instalada em São Paulo. E a primeira Associação das Damas de Caridade da Sociedade São
Vicente de Paulo foi fundada em 1887. As obras pias, localizadas em conventos e igrejas
católicas, inicialmente procuraram abrigar necessitados, sem separá-los e classificá-los. Já
na segunda metade do século XIX, reorganizam-se para prestar a assistência higienista,
desenvolvida em aliança com a medicina social, visando prevenir a sociedade das doenças
contagiosas. 149
3.2 A institucionalização das formas assistenciais e a previdência na Velha República
Com o advento do regime republicano no Brasil (1889) inaugura-se um período de largas
transformações. Apesar de seu caráter provisório, adapta, por força, leis e mudanças de
direito público que supunham ser a essência de uma nova fórmula, assim como ocorrem
mudanças estruturais decorrentes da passagem de uma economia mercantil escravista para
uma economia exportadora capitalista. Fortalece-se o baronato, com o distanciamento da
metrópole portuguesa e a inserção do país no mercado internacional.
No final do século XIX, os grandes centros do Brasil são marcados pela emergência do
modo de produção de mercadorias, São Paulo, em particular, é marcado pelo crescimento
da atividade cafeeira, o desenvolvimento comercial da cidade e a instalação de melhoras
públicas. Essa mudança na economia provoca um aumento significativo da população
149
Cf. Maria Luiza MESTRINER, Assistência Social: oposições e aproximações, 1992, pp. 40-41. O período
focalizado nesta dissertação de mestrado se estende de outubro de 1988, desde o estabelecimento da
seguridade social pela Constituição da República Federativa do Brasil, incluindo a assistência social como
sua política componente e o percurso na busca da sua regulamentação subconstitucional, pela aprovação da
sua Lei Orgânica, até o primeiro semestre de 1992.
142
urbana, o desenvolvimento comercial da cidade e melhorias públicas. A mão-de-obra
estrangeira era tão volumosa que os salários só eram rentáveis para os proprietários.
Assim, o imigrante era o mais um expropriado, vivendo em situação de pauperismo. Como
apoio a esta mão-de-obra, é criada, em 1888, no Estado de São Paulo, a Hospedaria do
Imigrante, para abrigar o recém-chegado e adota medidas de higiene, com manutenção de
quarentena, vacinação, etc. A direção cabe à Sociedade Protetora da Imigração, criada por
fazendeiros paulistas, que, em contrato com a Irmandade da Misericórdia, reservaram a
possibilidade de atenção médica, em Hospital recém-inaugurado.150
Pouco antes da promulgação da Constituição Republicana, entre os anos de 1888 e 1891,
sob o governo provisório, criou-se uma legislação que dá proteção material setorial às
diversas categorias de trabalhadores do serviço público federal, bem como uma legislação
que regulamenta o trabalho do menor no Distrito Federal (interdição do trabalho fabril aos
menores de 12 anos, jornada máxima de nove horas não-consecutivas para esses menores,
etc.).
A Lei 3.397, de 24 de novembro de 1888, é considerada a primeira com conteúdo
previdenciário, a partir da qual se criou a Caixa de Socorros para os trabalhadores das
estradas de ferro de propriedade do Estado, acompanhadas, no ano seguinte, de normas
para os seguros sociais obrigatórios dos empregados do correio, das oficinas da Imprensa
Régia e o montepio dos empregados do Ministério da Fazenda.
A primeira Constituição republicana do país relegou a Constituição Imperial que continha
os traços liberais de sua época. A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil
de 24 de fevereiro de 1891, inspirada no modelo norte-americano, viria a consagrar como
forma de governo a República liberal federativa, garantindo ampla autonomia para os
Estados e instituindo um regime formalmente representativo democrático.
Na Constituição de 1891, constam dois artigos, em suas disposições constitucionais, acerca
da proteção social, descritos nos artigos 5 e 75, a saber:
150
Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987.
143
Art. 5. Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e
administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os
solicitar. [...]
Art. 75. A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço
da Nação. [...]
Constata-se que a Carta Magna Republicana inaugura, em seu artigo 75, a proteção social
vinculada a uma categoria de trabalhadores, assegurando uma das prestações concedidas
até hoje pela previdência social: a aposentadoria. Nesse texto, não existem ainda regras
acerca da previdência social, mas já assinala uma inflexão na proteção social pela
possibilidade de incorporar a previsão, embora ainda orientada aos funcionários públicos.
Não fez nenhuma referência às atividades da saúde. Se a previdência começa a ganhar
forma com todo esse processo acelerado de mudanças sociais, o mesmo não acontece com
a saúde e a assistência social. No período republicano, a saúde e a assistência vão
gradualmente se institucionalizar, embora esta última continue mantendo o caráter de
benesse, enquanto que a previdência social vai se estruturar como direito.
Tomando como exemplo as ocorrências na cidade de São Paulo, verifica-se que o trabalho
assalariado da mão-de-obra estrangeira passa a ser usado na lavoura de café. É, sobretudo,
o imigrante estrangeiro que, a partir do final do século, e no início da República, vai
constituir o maior contingente de trabalhadores assalariados, tanto nas fazendas, como na
indústria urbana. Assim, inicialmente, no sistema de parceria de endividamento, os
estrangeiros são submetidos a um processo de trabalho espoliador, em que, além de
trabalhar um número de horas excessivo, ainda dependiam do preço de gêneros de
subsistência estabelecido pelo proprietário. 151
Durante a Primeira Guerra Mundial, a indústria brasileira registrou alto índice de expansão,
fruto do declínio do comércio internacional e da conseqüente necessidade de substituição
das importações. Com o aumento das atividades industriais, cresce o contingente de
trabalhadores organizados, o que fortaleceu o movimento operário. Uma das formas
iniciais de manifestação coletiva dos trabalhadores foi o mutualismo ou a organização de
sistemas de socorro mútuo. No ano de 1859, já havia sido fundada a Benemérita
151
Cf. Maria Luiza MESTRINER, Assistência Social: oposições e aproximações, 1992, pp. 45-46.
144
Associação Portuguesa de Beneficência152 por um grupo de imigrantes de Portugal. Sua
finalidade inicial: procurar emprego para a subsistência dos que não pudessem trabalhar,
auxílio a doentes, sepultamento de indigentes. Também eram seus objetivos facilitar a
educação de filhos de portugueses, angariar recursos para os que precisavam voltar a
Portugal e contratar advogados para auxiliar em questões jurídicas. Seus fundadores
possuíam as mais variadas profissões: alfaiates, barbeiros, vendedores, leiloeiros.
A identidade nas dificuldades entre os grupos de ocupação ou de imigrantes, somada
algumas vezes à aspiração de romper sua subalternidade e mostrar força, potenciam as
organizações de socorro mútuo. Os cuidados médico-assistenciais, tendo no hospital o
“locus” privilegiado dessa ação, caraterizam o modo perfilado pela Beneficência
Portuguesa. Esta foi a organização mutualista de maior vulto, embora não fosse
representativa do operariado.153
A prática do mutualismo serve de base para conceber uma parte da sua organização ligada
à proteção. No decorrer desse período, surgem inúmeras federações e confederações de
operários.
A virada da década de 1910 para a de 1920 foi uma época em que eclodiram grandes
greves nas principais cidades do país. O movimento operário ganhava força e reivindicava
melhores condições de vida e de trabalho. A esses movimentos, a resposta principal do
Estado da Primeira República foi a repressão policial.154 Em decorrência, o debate sobre a
questão social e sobre as medidas necessárias para enfrentá-la ganhou espaço no cenário
político nacional, assim como acontecia no plano internacional. A esse respeito colocaramse posicionamentos que refletiam no Brasil as correntes filosóficas européias em torno das
propostas de solução, embora, para a maioria dos políticos da época, a questão social não
fosse percebida como de natureza econômica ou mesmo social, mas, sim, como um
problema de moral e higiene. Com o tempo, a questão educacional e a questão sanitária
152
Disponível em: www.beneficencia.org.br.
Aldaíza SPOSATI, Vida urbana e gestão da pobreza, 1988, p. 97.
154
Uma das mais importantes foi a greve de 1917, em São Paulo. Durou uma semana e foi duramente
reprimida. Uma das justificativas era que o movimento operário era controlado por lideranças estrangeiras
que iludiam aos trabalhadores nacionais. Por conta disso, foi aprovada, em 1921, a Lei de Expulsão de
Estrangeiros, que permitia a deportação de lideranças envolvidas em distúrbios da ordem e o fechamento de
organizações operárias.
153
145
abriram-se para novas discussões, sobre as reformas educacionais e o movimento
sanitarista.
O Centro Industrial do Brasil (CIB) funcionou como um órgão de negociação. Jorge Street,
industrial presidente do CIB, representava a corrente mais favorável à concessão de certos
direitos para a classe trabalhadora. Além disso, aceitava a intervenção estatal na
regulamentação do mercado de trabalho, até então relativamente ausente, desde que fosse
respeitada a iniciativa individual dos empresários.
Em face da pressão reivindicatória, entre meados da década de 1910 e a segunda metade da
década de 1920, a legislação trabalhista vai ser a parte fundamental da regulamentação
jurídica do mercado de trabalho. Um grande número de projetos referentes às áreas
trabalhista e previdenciária foram apresentados no Congresso, procurando regulamentar
questões relativas à situação sanitária das indústrias, assim como ao trabalho de menores e
mulheres.
Em 1919, foi aprovado o projeto apresentado ao Congresso em 1915, por Adolfo Gordo,
referente a acidentes de trabalho ocorridos na área urbano-industrial e também na
agroindústria. A novidade desse dispositivo legal, com relação à lei civil anteriormente
vigente, estava em que ele substituía o princípio da responsabilidade pelo princípio do
risco profissional. No regime jurídico anterior, para que se pudesse pedir na justiça uma
indenização ao empregador, por danos pessoais resultantes de um acidente do trabalho,
dever-se-ia provar em juízo que tal acidente teria sido provocado, por dolo ou por culpa,
pelo patrão. A partir da lei de 1919, todo acidente do trabalho passava a ser
invariavelmente de responsabilidade do empregador, por ser encarado como um risco
objetivamente inerente a certo tipo de atividade econômica.155
Em seguida é promulgada a Lei Eloi Chaves, no dia 24 de janeiro de 1923, considerada a
primeira lei brasileira de previdência social. Ela assenta as bases para a criação das Caixas
de Aposentadorias e Pensões (Caps) para a categoria dos ferroviários, segundo um modelo
organizacional que será aplicado em outras categorias. Tais Caixas, embora nominalmente
relacionadas com a categoria profissional dos ferroviários, foram organizadas por empresa,
abrangendo todos os empregados - ferroviários ou não - e diferentes ramos da atividade
155
Décio AZEVEDO, Direitos sociais e transição para o capitalismo: o caso da Primeira República
Brasileira (1889– 1930), 2006, pp. 26-27.
146
industrial.156 Seguindo o modelo proposto por esta lei, em 1926, criam-se as Caixas de
Aposentadorias e Pensões (Caps) para portuários e marítimos. Desde então, difundiu-se
rapidamente esse formato previdenciário: em 1926, já havia 33 Caps.157
O diferencial entre as Caixas e os Institutos consistia principalmente na abrangência dos
segmentos protegidos. As Caixas restringiam-se aos trabalhadores de empresas
determinadas e os Institutos abarcavam categorias profissionais conexas e tinham alcance
nacional, diferente das Caixas. Ambas as entidades estavam vinculadas e submetidas ao
controle financeiro, administrativo e diretivo do governo federal.
A par das mudanças no sistema previdenciário, houve um importante progresso da política
sanitária, que afetou notavelmente o formato assumido pela proteção social do período. A
corrente sanitarista, também chamada higienista, foi sua principal propulsora. Essas idéias
chegaram ao Brasil no fim do século XIX e início do século XX, e, mediante
reapropriações e reinterpretações, propunham um novo ideal, cujo eixo era a preocupação
com a saúde da população, coletiva e individual.
Em 1916, a publicação do relatório da expedição realizada ao Norte e Nordeste brasileiros
e a repercussão da frase do médico Miguel Pereira "o Brasil é um imenso hospital"
transformaram as precárias condições de saúde do homem do interior em tema de debate
público, em prol do saneamento dos sertões brasileiros. Respaldados pelos resultados
empíricos das viagens científicas organizadas pelo Instituto Oswaldo Cruz, o principal
obstáculo ao desenvolvimento nacional eram as doenças, sobretudo as endemias rurais.
Assim, para redimir o Brasil, seria necessário o saneamento e, para isso, tornava-se
fundamental o aumento da intervenção do Estado na área da saúde pública.158
Entre 1918 e 1919, esse movimento congregou um grande número de intelectuais,
médicos, políticos, jornalistas e cientistas em volta da necessidade de uma ação mais
vigorosa no combate às endemias rurais, especialmente a Doença de Chagas, a
156
O financiamento de cada Caixa far-se-ia por contribuição partilhada entre o empregador, o empregado e,
o governo; e, cobriria tanto as aposentadorias por tempo de serviço e as pensões por velhice, invalidez ou
morte. A administração de cada Caixa estaria a cargo de representantes dos patrões e dos empregados, sem
interferência do governo.
157
Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987; Maria Luiza MESTRINER,
Assistência e seguridade social: oposições e aproximações, 1992; Décio AZEVEDO, Direitos sociais e
transição para o capitalismo: o caso da Primeira República Brasileira (1889 – 1930), 2006.
158
Cf. Gilberto HOCHMAN, A Era do Saneamento: as bases da política de saúde pública no Brasil, 1998.
147
ancilostomose e a malária. A campanha pelo saneamento rural formaliza-se e ganha maior
amplitude com a atuação da Liga Pró-Saneamento do Brasil, criada em 1918, cuja
principal proposta foi institucionalizar o combate às endemias rurais por meio de uma
política sanitária de caráter nacional exercida de maneira centralizada pelo governo federal.
Contando com a adesão de importantes setores da sociedade civil, a Liga confere grande
visibilidade ao tema da saúde pública, que se tornou uma questão central no debate político
nacional.
Suas propostas residiam na defesa da saúde e da educação pública e no ensino de novos
hábitos higiênicos. A idéia central foi a de valorizar a população como um bem, como
capital, como recurso principal da nação e as propostas eram traduzidas na intervenção
pública. O principal resultado prático da campanha pelo saneamento do Brasil é a criação,
pelo Congresso Nacional, em janeiro de 1920, do Departamento Nacional de Saúde
Pública, órgão que, sob a direção de Carlos Chagas, reorganiza os serviços sanitários do
país e amplia a todo o território nacional a competência da União na promoção e regulação
desses serviços.
Essas propostas atingiam diretamente o cotidiano das pessoas, corporificadas em uma
legislação sanitária, na construção de edifícios públicos e privados, e na circulação pela
cidade. Se o primeiro período republicano é identificado pelo controle científico de
doenças infectocontagiosas pela aplicação da bacteriologia, o período a partir de 1910 é
marcado pela presença da educação sanitária nos serviços de saúde, do médico na ação
preventiva, e do surgimento gradativo do centro de saúde como espaço de novas práticas
governamentais.159
Também nessa época ocorre um rápido desenvolvimento das ações assistenciais praticadas
por particulares e, acentuadamente, pela Igreja Católica. De forma concomitante,
desenvolve-se o apostolado social e se expande em todo o país a Ação Católica. Proliferam
as entidades sociais de religiosos ou de leigos. A maioria delas, de amparo a crianças,
predominando as de atenção a meninos e meninas órfãos, como internatos, educandários,
de caráter asilar e dispensarial. Multiplicam-se também instituições instrucionais centradas
na disciplina e no preparo para o trabalho: escolas paroquiais, escolas noturnas, albergues e
associações de benemerência. Na medida em que o número e o tipo dessas instituições
159
Cf.Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987
148
aumentam, o poder público desenvolve seu caráter fiscalizador e, para este fim, cria-se a
Junta de Auxílios e Subvenções.
No livro Vida Urbana e Gestão da Pobreza, Aldaíza Sposati resgata como foi colocado o
debate para a opinião pública sobre as questões assistenciais assumidas durante os
primeiros anos republicanos do Brasil, a partir da experiência de um Juiz de Corte de
Apelação do Rio de Janeiro, que traz a discussão que se dava contemporaneamente na
França, na Inglaterra, na Itália e na Alemanha sobre o lugar da assistência pública e a
beneficência privada. Ataulpho Nápoles de Paiva esteve presente no Congresso
Internacional de Assistência Pública e Privada, ocorrido em Paris, por ocasião da
Exposição Universal, em 1889.
As exposições internacionais condensaram o que o século XIX entendeu como
modernidade. O moderno conceito de ciência desenvolveu-se em meados desse século,
facilitado pelo progresso dos novos meios de comunicação e pela reorganização das
universidades. Essas exposições foram organizadas sob a idéia da possibilidade infinita de
um progresso supranacional alavancado nos avanços da ciência e da indústria. A liberdade
foi entendida como livre mercado. O cosmopolitismo baseou-se na idéia de que o
conhecimento humano e a produção seriam transnacionais, objetivos e sem limites. As
exposições ofereceram o material simbólico e as descobertas científicas que serviram de
base para sustentar a construção e a organização político-administrativa dos Estados
ocidentais que cresceram após a Primeira Guerra Mundial.
Com respeito à assistência, na Exposição Universal de Paris, se discutiram-se duas
posições. Uma delas baseou seus fundamentos nas concepções altruístas de La
Rochefoucauld Liancourt, para quem a assistência seria um dever da república e não um
benefício, assim como, também, essa forma republicana deveria garantir a sobrevivência
dos cidadãos necessitados pelo trabalho ou pelos socorros aos que não tivessem condição
física de trabalhar. Thiers160 desenvolveu em 1850, um posicionamento que considerava
ações assistenciais como um sinal da destruição dos costumes e do amor ao trabalho. Para
160
Após a derrota da França na guerra franco-prussiana, Louis Adolphe Thiers (1797-1977) foi eleito
presidente do Governo Provisório de Defesa Nacional que declara novamente a III República Francesa.
Desempenhou um importante papel na repressão à Comuna de Paris, em 1871, por ocasião da resistência
popular ante a invasão alemã. A Comuna de Paris é considerado o primeiro governo operário da história;
durou oficialmente de 26 de março a 28 de maio, e enfrentou tanto o invasor alemão como também tropas
francesas. Mais de 20.000 communards foram executados pelas forças de Thiers.
149
ele, essas ações deveriam se restringir à manifestação espontânea da virtude dos
indivíduos. Ataulpho de Paiva resgatou esses ideais para propor a criação de um órgão
nacional de controle das ações de assistência que deveria associar a ação pública e privada
e introduzir uma organização racional e um saber no processo de ajuda. Nessa concepção,
era preciso saber dar esmolas; a ação estatal teria fiscalização da filantropia para não
alimentar a aparição de mendigos e bandidos; o Estado posicionar-se-ia como fiscalizador
da mendicidade para que os asilos socorressem os verdadeiros mendigos. 161
Paiva, articulista do Jornal do Comércio do Rio de Janeiro, usou esse espaço para difundir
a idéia da criação de um órgão nacional de controle das ações de assistência, que,
associando as iniciativas públicas e privadas, romperia o espontaneismo da assistência
esmolada e introduziria uma organização racional no processo de ajuda. Conforme essa
concepção, o Estado manteria posição supletiva à iniciativa privada na atenção àqueles
temporária ou definitivamente impossibilitados de, pelo trabalho ou pelo apoio familiar,
prover as necessidades de sobrevivência. Paiva defende a criação do Ofício Geral de
Assistência Pública na condição de uma diretoria-geral de assistência pública, por cerca de
25 anos, mas o projeto de lei que chega a apresentar no Congresso Internacional de Milão,
em 1906, como a posição do Brasil em relação à assistência pública, não segue adiante.162
Apesar dos apelos de Ataulpho de Paiva, só em 1938 consolida-se a primeira
regulamentação da assistência social no Brasil, com a criação do Conselho Nacional de
Serviço Social (CNSS), no tecido de outras instituições que exprimiram a centralização da
ação estatal durante o governo de Getúlio Vargas, principalmente em sua face ditatorial
pós-Estado Novo de 1937.
Até o ano de 1930, no Brasil, vigorou a República Velha, como é conhecida hoje. Esta
tinha forte embasamento na economia cafeeira e, portanto, vínculos com grandes
proprietários de terras. O Estado que a sucede, após a Revolução de 1930, se orientará para
uma organização da sociedade civil com base em entidades representativas dos interesses
de diferentes categorias profissionais e de diferentes setores da elite. Ao mesmo tempo,
inaugura-se uma nova forma de inserção do Estado na relação capital-trabalho, na qual tem
primazia o trabalho como princípio regulador.
161
162
Cf. Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987.
Cf. Aldaíza SPOSATI, Vida urbana e gestão da pobreza, 1988.
150
Com a reestruturação do Estado, em 1930, inicia-se um processo de centralização do
controle e administração dos processos administrativos, em consonância com as tendências
mundiais que impeliam à construção de um aparelho institucional e das bases de um poder
central que estabeleceu novas relações com a sociedade. Essas medidas de aparelhamento
administrativo foram acompanhadas por programas de ordenamento econômico, criação de
infra-estrutura física, constituição de empresas públicas e providências que atingiram a
proteção social.
Em 1930, foi criado o Ministério de Trabalho, Indústria e Comércio, o Ministério de
Educação e o Ministério de Saúde Pública. A regulação estatal da assistência social no
Brasil começa na década de 1930, com a atribuição direta de auxílios a organizações
sociais, com a contribuição da caridade cobrada sobre a importação de bebidas alcóolicas e
distribuída em cotas por meio de um direito anual.
Esse processo continuou com a criação, em 1931, da Caixa de Subvenções, pelo Decreto
20.531/31, para auxiliar instituições de caridade, exigindo atestado de funcionamento e
gratuidade dos serviços e atribuindo ao Ministério de Justiça e dos Negócios a fiscalização
e o registro dos requerentes. A Lei Federal 119/35 extingue essa Caixa e cria um conselho
de caráter consultivo, formado por cinco especialistas da área e nove representantes
governamentais, vinculado ao Presidente da República, ampliando o universo de
instituições e incluindo as de saúde e educação.163
O Conselho Nacional de Serviço Social (1938) foi um dos órgãos de cooperação do
Ministério da Educação e Saúde e constituí-se na primeira forma de presença da assistência
social na administração estatal federal, com a função de subsidiar as organizações sociais
de amparo social. 164
Foi integrado por personalidades que possuíam vasta experiência pública na área e
pertenciam ao quadro diretivo de instituições sociais destacadas: Liga Brasileira contra a
Tuberculose (Rio de Janeiro), Preventório Da. Amélia (Paquetá), Dispensário Viscondessa
163
Cf. Maria Luiza MESTRINER, O Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001. pp. 58-63.
Cf. Aldaíza SPOSATI, Cidadania ou filantropia: um dilema para o CNAS, 1994. pp. 58-59. A “Caixa de
Subvenções” foi criada no Ministério de Justiça e Negócios Interiores. Destinava-se a auxiliar
estabelecimentos de caridade, como hospitais, maternidades, creches, leprosários, institutos de proteção à
criança, entre outros, imprimindo no pós-30 nova racionalidade na relação entre o Estado e as atividades
caritativas ou filantrópicas.
164
151
de Morais, Dispensário Azevedo Lima e Serviço de Vacinação BCG, Serviço de Obras
Sociais do Distrito Federal, Associação Cristã Feminina do Rio de Janeiro, Abrigo Cristo
Redentor, Associação das Senhoras Brasileiras. Constitui-se, de fato, num conselho de
auxílios e subvenções, cumprindo, na época, o papel do Estado de subsidiar a ação das
instituições privadas. As atas e os atos desse conselho fazem referência à assistência social
a partir do conceito de amparo social, em contraponto ao desamparo que as populações
urbanas imersas nos efeitos da questão social padeciam.165
Na primeira fase, o Conselho cadastrou e atribuiu subvenções, assim como ensaiou uma
função normatizadora e fiscalizadora. Apresentou projetos de lei ao governo, bem como
elaborou propostas de criação de serviços, centros sociais e outras. O Presidente Vargas
acompanhava seu funcionamento e, segundo assinala Maria Luiza Mestriner citando Maria
Isolina Pinheiro, o seu interesse pelo serviço social era muito grande e ele examinava
pessoalmente muitas das solicitações de subvenções, atendendo as justas, segundo o
parecer do Conselho. 166
Ao reconhecer a “questão social”, o governo Vargas faz seu enquadramento jurídico,
intervindo no domínio das relações entre capital e trabalho. A compreensão da natureza
específica desta “questão” será colocada no discurso governamental como dever do
Estado nacional, que reconhece a sua função de velar pelo bem-estar da sociedade e de
proteger os mais fracos, propiciando-lhes uma situação mais digna e humana (é claro que
de forma ocasional e não universal) [....] O trabalho, antes forma de escravidão, será
enfocado no novo discurso oficial como valor social. Passa a ser um direito e um dever do
homem, uma tarefa moral e um ato de realização, uma obrigação para com a sociedade e
o Estado e uma necessidade do próprio indivíduo.167
A Constituição de 1934, com influência da Constituição alemã de Weimar, alarga os
direitos fundamentais, incluindo os direitos sociais: da família, os direitos do trabalho, e
entre eles as férias remuneradas, a regulamentação do trabalho de mulheres e crianças.
Tanto que as Cartas de 1824 e 1891 assumiram a característica de Constituições liberais, a
165
Maria Luiza MESTRINER, O Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001, p. 56, detalha uma
vasta referência sobre a biografia de Ataulpho Nápoles de Paiva, quem finalmente acabou presidindo, em
1938, o Conselho Nacional de Serviço Social representando a Liga Brasileira contra a Tuberculose.
166
Maria Luiza MESTRINER, O Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001, p. 65, citação de
Maria Isolina Pinheiro em Serviço Social: uma interpretação do pionerismo no Rio de Janeiro, Edições
UERJ, 1985.
167
Maria Luiza MESTRINER, O Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001, pp. 72-73.
152
Constituição de 1934 e seguintes (com exceção da Carta de 1937) podem ser classificadas
como Constituições Sociais. Nelas, objetivava-se disciplinar aquela categoria de direitos
que assinalam o primado da Sociedade sobre o Estado.
A declaração de direitos sociais na Constituição de 1934, nos artigos 34 e 144, destaca o
lugar da responsabilidade de amparo estatal à família.
Título III. Da Declaração de Direitos. Capítulo II. Dos Direitos e das Garantias Individuais 168
Art. 34: A todos cabe o direito de prover à própria subsistência e à de sua família, mediante trabalho
honesto. O Poder Público deve amparar, na forma da lei, os que estejam em indigência.
Título V. Da Família, da Educação e da Cultura. Capítulo I. Da Família
Art. 144: a família, constituída pelo casamento indissolúvel, está sob a proteção especial do Estado.
A mesma declaração introduziu instrumentos de proteção para o mundo do trabalho, no
capítulo relativo à Ordem Econômica e Social. Apesar de sua curta duração, representou
um instrumento de grande valia na evolução histórico-constitucional do Brasil. Segundo
Wagner Balera (1989), teve como ponto marcante a consagração do modelo tripartite de
financiamento do sistema de previdência social e os limites amplos da proteção social.
Título IV. Da Ordem Econômica e Social
Art. 121: a lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e
nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do país.
1º A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimem melhorar as
condições do trabalhador:
a) proibição de diferença de salário para um mesmo trabalho, por motivo de idade, sexo, nacionalidade
ou estado civil;
b) salário mínimo, capaz de satisfazer, conforme as condições de cada região, às necessidades normais
do trabalhador;
c) trabalho diário não excedente de oito horas, reduzíveis, mas só prorrogáveis nos casos previstos em
lei;
d) proibição de trabalho a menores de 14 anos; de trabalho noturno a menores de 16 e em indústrias
insalubres, a menores de 18 anos e a mulheres;
168
Disponível em: www.planalto.gov.br/legislação
153
e) repouso hebdomadário, de preferência aos domingos;
f) férias anuais remuneradas;
g) indenização ao trabalhador dispensado sem justa causa;
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e
depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante
contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da
maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte;
i) regulamentação do exercício de todas as profissões;
j) reconhecimento das convenções coletivas de trabalho.
2º Para o efeito deste artigo, não há distinção entre o trabalho manual e o trabalho intelectual ou
técnico, nem entre os profissionais respectivos.
3º Os serviços de amparo à maternidade e à infância, os referentes ao lar e ao trabalho feminino, assim
como a fiscalização e a orientação respectivas, serão incumbidos de preferência a mulheres
habilitadas.
4º O trabalho agrícola será objeto de regulamentação especial, em que se atenderá, quanto possível, ao
disposto neste artigo. Procurar-se-á fixar o homem no campo, cuidar da sua educação rural, e
assegurar ao trabalhador nacional a preferência na colonização e aproveitamento das terras públicas.
5º A União promoverá, em cooperação com os Estados, a organização de colônias agrícolas, para onde
serão encaminhados os habitantes de zonas empobrecidas, que o desejarem, e os sem trabalho.
Art. 138: incumbe à União, aos Estados e aos Municípios, nos termos das leis respectivas:
a) assegurar amparo aos desvalidos, criando serviços especializados e animando os serviços sociais,
cuja orientação procurarão coordenar;
b) estimular a educação eugênica;
c) amparar a maternidade e a infância;
d) socorrer as famílias de prole numerosa;
e) proteger a juventude contra toda exploração, bem como contra o abandono físico, moral e
intelectual;
f) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a morbidade infantil; e de
higiene social, que impeçam a propagação das doenças transmissíveis;
g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais.
Os conteúdos constitucionais de 1934, além de dar legitimidade à legislação social,
incluíram interesses expressos da Igreja Católica por meio da garantia de
154
institucionalização de alguns de seus princípios fundamentais e posições no aparelho de
Estado essenciais a sua função de controle social e político.169
A Carta Constitucional reconheceu explicitamente o catolicismo como religião oficial, a
indissolubilidade do matrimônio com a validação do casamento religioso pela lei civil,
garantia do acesso da Igreja à educação pública e outras instituições de interesse público.
As atividades desenvolvidas pela Igreja Católica, segundo Raul Carvalho (1982), resultam
de uma complexa relação com o governo de Vargas.
No que se refere à montagem de aparelhos próprios, a partir de 1932, a Igreja imprime
vigor ao trabalho organizativo. Tendo como base instâncias já existentes - como o Centro
Dom Vital, de grande influência nesse período, e a Confederação Católica -, promoveu a
formação da Ação Universitária Católica, do Instituto de Estudos Superiores, da
Associação de Bibliotecas Católicas, de círculos operários, da Confederação Nacional de
Operários, da Liga Eleitoral Católica e da Ação Católica, esta em 1935. Da incrementação
desse processo, e produto de um seminário sobre Serviço Social na Bélgica em que
participaram jovens da Ação Católica e da Ação Social, foi criado o Centro de Estudos e
Ação Social (Ceas). Esse Centro foi considerado o vestíbulo da profissionalização do
Serviço Social no Brasil. Poucos anos depois, em 1936, criava-se a Escola de Serviço
Social de São Paulo, diretamente inspirada pela Ação Católica e pela Ação Social.170
A persistência do componente liberal nos conteúdos constitucionais fará com que se
determine o equacionamento da assistência social, sempre tendo como referência, de um
lado, o trabalho, e, de outro, o princípio de subsidiaridade, que desresponsabiliza e libera o
Estado dessa intervenção.
169
Em 1931, comemorando os 40 anos da Encíclica Rerum Novarum (centrada na questão operária),
divulgava-se em Roma a encíclica Quadragésimo Ano, na qual se promovia a restauração da ordem social, a
reforma das instituições e a melhora dos costumes e da qual se inferem componentes da prática do serviço
social. A Rerum Novarum foi inspiradora de uma verdadeira ciência social católica, avaliava as relações
operárias-patronais, o papel do Estado, a função dos católicos, e o perigo que o socialismo representava para
a ordem burguesa.
170
Cf. Manuel MANRIQUE CASTRO, História do Serviço Social na América Latina, 2000. pp. 103-104
155
Quadro 17. Aspectos relevantes para o estudo da assistência
período colonial - 1936
Aspectos relevantes para o estudo da proteção social
Ano
no Brasil
Século Irmandade da Misericórdia
XVI
Santa Casa do Porto de Santos
1789
1802
Lazareto de São Paulo
Filantropia caritativa
Obras pias orientadas a órfãos, inválidos, enfermos,
delinqüentes e alienados
Carta Imperial (1824)
1888
Regulação do direito à aposentadoria dos empregados
dos Correios
Inauguração da Hospedaria do Imigrante em São Paulo
1889
Congresso Internacional de Assistência Social na
França
Criação do Fundo de Pensões do Pessoal das Oficinas
da Imprensa Nacional
Filantropia higiênica
Início da diversificação dos atendimentos por
segmentos e por instituições específicas: orfanatos,
internados, asilos, hospícios, sanatórios, lazaretos,
associações de socorro mútuo
1890
Aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro
Central do Brasil
1891
Constituição da República dos Estados Unidos do
Brasil
O projeto de lei apresentado pelo deputado Medeiros e
1894
Albuquerque visava instituir um seguro de acidente do
trabalho
1904
Diretoria-Geral de Saúde Pública
1919
1921
1923
1930
1931
1933
Lei 3.724 que responsabiliza as empresas pelos
acidentes de trabalho
Reforma Carlos Chagas. Criação de serviços de
atenção hospitalar, combate à tuberculose, lepra e
doenças venéreas
Criação do Conselho Nacional do Trabalho, com
atribuições relativas à previdência social
Lei 4.682 ou Lei Eloi Chaves: criação de uma Caixa de
Aposentadoria e Pensões para os empregados de cada
empresa ferroviária. Primeira lei brasileira de
previdência social
Criação do Ministério do Trabalho e do Ministério da
Educação e Saúde
Criação da Caixa de Subvenções
Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos:
primeira instituição brasileira de previdência social de
âmbito nacional, com base na atividade genérica da
empresa
social na proteção social no Brasil,
Aspectos relevantes da evolução
política
Brasil colonial (1560-1822)
Revolução Francesa
Brasil imperial (1822-1889)
Imperador Dom Pedro I
Velha República ou Primeira
República (1889-1930)
Governo Provisório Marechal Deodoro da
Fonseca (1889-1891)
População: 14.333.915 habitantes
Primeiro Governo Republicano do
Marechal Deodoro da Fonseca (1891)
Governo de Floriano Peixoto
(1891-1894)
Governo de Rodrigues Alves (1902-1906)
Primeira Guerra Mundial (1914-1918)
Governo de Wensceslau Braz
(1914-1918)
Governo de Delfim Moreira (1918-1919)
População
em
1920:
30.635.605
habitantes
Governo de Epitácio Pessoa (1919-1922)
Governo de Arthur Bernardes (19221926)
Governo de Washington Luiz (19261930)
Revolução de 1930
Governo Provisório de Getúlio Vargas
(1930-1934)
156
1934
1935
1936
Constituição de 1934
Código Penal
Código de Processo Penal
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT)
Departamento de Assistência Social de São Paulo
Lei Federal 119/35 que regula a distribuição de
subvenções a instituições de assistência, educação e
cultura
Criação da Escola de Serviço Social do Centro de
Estudos e Ação Social
Governo de Getúlio Vargas
(1934-1937)
Fontes: Aldaíza SPOSATI et al., Assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras: uma questão em análise,
1985; Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987 e Cidadania ou Filantropia: um dilema
para o CNAS, 1994; Maria Luiza MESTRINER, Assistência e seguridade social: oposições e aproximações, 1992 e O
Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001; www.previdenciasocial.gov.br; www.ibge.gov.br;
www.planalto.gov.br; www.mds.gov.br. (Construção própria)
3.3 A assistência social e o Estado de bem-estar
Após a Segunda Guerra Mundial, que na Europa deu origem ao formato dos Estados de
Bem-Estar Social, ocorre uma direção particular no Brasil.
A Carta Constitucional de 1934 vigorou até 1937, quando Vargas implantou o período
ditatorial conhecido como Estado Novo, foi estruturada em face do processo de
modernização internacional e do desenvolvimento do próprio modo de produção capitalista
brasileiro e acompanhada de um projeto social que institucionalizou uma legislação social
para servir de sustentação ao processo de desenvolvimento do setor industrial.
Em 1935, já existia, em São Paulo, o Departamento de Serviço Social, e em seguida o
Conselho Nacional de Serviço Social, assim, o aparelho estatal para a assistência social e a
particularização de uma política específica no Brasil se instalou a partir dos anos de 1940,
quando as ações e as intervenções vão se configurando numa esfera diferente da do
trabalho e adquirindo um formato institucional e conteúdos próprios.
Pelo lado do trabalho, entre 1930 e 1945, foram criados o Ministério de Trabalho, Indústria
e Comércio; o Instituto de Aposentadorias e Pensões; o salário mínimo, em 1940, que foi
interpretado como salário de subsistência; a indenização por dispensa de trabalho sem justa
causa; a regulamentação dos sindicatos; a Lei Orgânica do Ensino Industrial; o Serviço
Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); a Lei Orgânica do Ensino Comercial; o
Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac); a Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), que, entre outras medidas, estabelece a proteção ao trabalho da mulher e
do menor e a diminuição da jornada de trabalho; a legislação que enfatizava os ensinos
157
primário e o secundário, dando a este o cunho profissionalizante; o Departamento Nacional
da Tuberculose, o Departamento Nacional da Criança, o Serviço Nacional da Malária.
A Constituição outorgada de 1937, embora não se harmonizasse com a ordem instituída
pela Carta de 1934, não deixou de enumerar riscos sociais cobertos pelo seguro social.
Apenas empregou a expressão “seguro social” em vez de “previdência social” em seu
texto. No campo de direitos sociais, a área trabalhista ganhou destaque, mas também
assinalando uma regulamentação rígida em relação à organização dos trabalhadores, entre
elas, a proibição de greve. Sob a sua égide, foi editado o Decreto 7526, de 7 de maio de
1945, que determinou a criação de um só Instituto de Previdência, denominado de Instituto
de Seguros Sociais do Brasil (ISSB), que não chegou a ser instalado.
O volume das medidas e de atribuições que são assumidas pelo Estado durante o período
de 1930-1945 permite ponderar a relevância dada à questão do trabalho e ao recurso da
legislação social centrada no controle estatal. A saúde e a educação relacionam-se com o
trabalho. De um lado, a educação favorece a formação de mão-de-obra qualificada por
meio do ensino profissionalizante, e os investimentos na saúde melhoram a capacidade
produtiva do trabalhador. O Estado regula o trabalho no campo sindical, transformando os
sindicatos em organismos oficiais, numericamente restritos e voltados exclusivamente para
as reivindicações profissionais.
Mas, paralelamente à regulamentação e legislação que protege o trabalhador e suas
condições de vida, criam-se formas institucionalizadas com considerável presença
feminina na assistência social, tais como a Legião Brasileira de Assistência (LBA).
Em 1942, foi criada a primeira grande instituição brasileira de assistência social, a LBA,
com origem na mobilização do trabalho civil, feminino e de elite em apoio ao esforço
nacional representado pela entrada do Brasil na Segunda Guerra Mundial. Nela, o caráter
de doação é exaltado para aqueles que não são capazes de prover sua própria subsistência,
assim como esse formato exprime um dos pilares sob os quais vai se erigindo um setor da
política com eixos, legislação e formato institucional diferentes daqueles que se ocupam
dos que têm vínculos trabalhistas.
158
Assim, surgem as voluntárias da defesa passiva-antiaérea, preparadas para atuar na
proteção da população em caso de provável bombardeio; as voluntárias da alimentação,
preparadas para transmitir ensinamentos às donas de casa sobre práticas da economia e
consumo de alimentos; as visitadoras e educadoras sociais, responsáveis pela prestação de
assistência às famílias dos soldados – esposas e filhos; as samaritanas socorridas, formadas
para o atendimento de enfermagem. 171
Em 1942, quando surgiu, a Legião Brasileira de Assistência destinava-se a apoiar as
famílias dos soldados brasileiros que participavam da FEB e lutavam na Itália contra o
nazi-fascismo. Dona Darcy, mulher do Presidente Vargas, assumiu a responsabilidade de
liderar as mulheres brasileiras para participar do esforço de guerra que se fazia no país.
As voluntárias da LBA fizeram um belíssimo trabalho. Quando a guerra acabou, decidiuse que a Legião continuaria fazendo na paz o que fez tão bem na guerra, assistindo aos
necessitados e, especialmente, as crianças e suas mães.172
Apesar de o nascimento da LBA estar associado ao esforço de guerra, a instituição surgiu
com diretrizes em relação ao papel que caberia aos brasileiros e ao Serviço Social. Em seu
primeiro estatuto, tinha como finalidades básicas:173
I. Executar seu programa pela fórmula do trabalho em colaboração com o poder público e a iniciativa
privada;
II. Congregar os brasileiros de boa vontade, coordenando-lhes a ação no empenho de se promover, por
todas as formas, serviços de assistência social;
III. Prestar, dentro do esforço nacional pela vitória, decidido concurso do governo;
IV. trabalhar em favor do progresso do Serviço Social no Brasil.
Com o objetivo de prestar assistência social, diretamente ou em colaboração com
instituições especializadas, foi reconhecida como órgão de cooperação do Estado e de
consulta no que concerne ao funcionamento de associações de congêneres. Voltada a
aglutinar as organizações assistenciais, vai integrar a iniciativa privada às intervenções do
171
Cf. Ivana SMILI, A construção de uma personagem: a trajetória da primeira-dama Darcy Vargas (19301945), 2007.
172
Apud Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, Maria do Carmo. LBA: identidade
e efetividade das ações no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, p. 13. Palavras do Presidente Sarney
no programa “Conversa ao Pé do Rádio”, por ocasião do 44o aniversário da Instituição, em 1986.
173
Estatutos LBA, 1942, apud Maria de Fátima LIMA EVANGELISTA em LBA: tratamento pobre para o
pobre, 1994.
159
Estado na era Vargas, assegurando estatutariamente a presidência às primeiras-damas da
República.
Dona Darcy, quando criou a LBA, deu inicialmente o nome de Legião de Caridade Darcy
Vargas. Depois trocou o nome para Legião Brasileira de Assistência por achar que
caridade poderia significar apenas ajuda aos pobres, aos necessitados.174
A LBA foi criada em nível federal, registrada no Ministério da Justiça e Negócios
Interiores, com núcleos por todo o país, como uma sociedade civil de finalidades não
econômicas e voltada para congregar as organizações assistenciais. Desde sua criação,
expressa um vínculo entre o público e o privado e atua fundamentalmente com parcerias.
Administrativamente, esse vínculo institucional da LBA foi duplo, de um lado, o
Ministério da Justiça e Negócios Interiores para as ações sociais, e, de outro, o Ministério
de Trabalho, Indústria e Comércio, para aplicação de recursos. Seus recursos procedem de
cotas iguais de colaboração entre empregados, empregadores e a União.
Não tem seu aparecer social imediatamente atrelado ao governo, e a esposa do governante
não se identifica com um órgão público gerenciado por técnicos e com capacidade de
propor ações fundadas em análises, planos e teorias. Naquele momento, a LBA não tinha
quadro funcional próprio. Sua organização expressa a parceria entre o voluntariado civil e
o empresariado. A criação da LBA coloca o papel contributivo da mulher no
enfrentamento das situações sociais adversas.175
A ação da mulher como voluntária e a mobilização da contribuição da sociedade para
enfrentar situações adversas seguem sendo, até os dias atuais, marcos que a LBA
institucionalizou na sociedade brasileira. A LBA em sua criação, portanto, é a expressão
da parceria entre o Estado, o empresariado e o voluntariado feminino civil, para entender
a pobreza.176
174
Apud Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, Maria do Carmo. LBA: identidade
e efetividade das ações no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, p. 16.
175
Cf. Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, LBA: identidade e efetividade das
ações no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, pp. 13-14.
176
Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, LBA: identidade e efetividade das ações
no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, p. 16.
160
Do corpo do voluntariado, as voluntárias da defesa passiva antiaérea foram transformadas
em peças-chave das engrenagens institucionais. Embora os fins visados com a atuação
delas fosse proteger a população, elas tiveram participação ativa nas campanhas
desenvolvidas pela instituição, como, por exemplo, da borracha usada, a Horta da Vitória e
foram as responsáveis pela intermediação do contato entre a instituição e os soldados,
distribuindo os objetos coletados pela LBA nos quartéis onde os soldados estavam
aguardando o embarque para o front de guerra, como cigarros, roupas, fósforos, dentre
outros. Além das voluntárias formadas pela instituição, as mulheres também aderiram a
outras espécies de trabalho voluntário: as legionárias da costura, responsáveis pela
produção de materiais médico-hospitalares para serem usados no front de guerra e de
roupas para serem doadas aos soldados; as madrinhas dos combatentes, que se incumbiram
da escrita de cartas para os soldados no front; e mulheres que se envolveram em diversos
serviços, como, por exemplo, a organização da biblioteca do combatente, angariando livros
e levando leitura aos soldados aquartelados.177
A LBA retomou um discurso já advogado no Brasil do século XIX, que defendeu a
educação das mulheres em função do bendito fruto de seu ventre, o futuro cidadão
brasileiro. Em 1946, Viçoso Jardim, presidente da LBA no Estado do Rio de Janeiro,
expressava:
Lembrando que 8% dos jovens de 20 anos, já selecionados pelo exame de convocação,
haviam sido recusados para os serviços da Forca Expedicionária Brasileira por
problemas de saúde – alarmante fenômeno que ameaçava tão seriamente o nosso futuro e
que à LBA caberia doravante a sua atividade e todos os seus recursos na defesa de nossa
raça, cuidando das mães e das crianças, os homens de amanhã.178
As preocupações da LBA com esses três objetivos para a mãe e a criança foram então
expressas nos Boletins: 179
177
Cf. Ivana SIMILI, A construção de uma personagem: a trajetória da primeira-dama Darcy Vargas (19301945), 2007.
178
Apud Maria de Fátima LIMA EVANGELISTA em LBA: tratamento pobre para o pobre, 1994, p. 35.
179
Apud Maria de Fátima LIMA EVANGELISTA em LBA: tratamento pobre para o pobre, 1994. pp. 36-37.
A partir de 1966, com a alteração dos estatutos, inclui em seus objetivos: a pesquisa, o estudo e a avaliação
de grupos comunitários, e implementam-se os programas de Educação para o Trabalho, Serviço Social e
Medicina e de Assistência e Registro Civil.
161
A proteção à saúde, através da assistência médica, dentária e alimentar, com o objetivo de melhorar as
condições de vida e de nutrição, produzirá seres perfeitos sob o ponto de vista biológico, promovendo
a sua adaptação e seu completo equilíbrio vital (LBA, Boletim 1946);
[...] tornar os indivíduos moral e intelectualmente capazes de uma assimilação perfeita e integração,
tanto quanto possível completa, ao ambiente social LBA (LBA, Boletim, 1946);
[...] conjunto de meios de reivindicação e defesa dos direitos da criança, baseados na legislação
específica, para evitar (a) a ociosidade e a mendicância, vistas como conseqüência do abandono
infantil e a decadência moral do meio, e (b) o problema dos filhos ilegítimos, considerados como
filhos sem pai (LBA, Boletim, 1946);
Disso decorre que uma problemática a ser pensada é a participação do feminino na política
do Estado brasileiro e no desenvolvimento de políticas sociais e assistenciais destinadas à
infância e à maternidade por intermédio das mulheres. No que cabe à proteção social em
seu conjunto, cria-se, nesses anos, um quadro institucional em que a saúde pública e a
previdência social procuram delimitar espaços de atuação mais ou menos claros e a rede de
serviços da LBA vai aparecer como de alta relevância, exprimindo-se como extensão da
proteção dada aos trabalhadores pela legislação trabalhista e previdenciária. 180
Ainda assim, o Serviço Social procura ultrapassar a concessão de auxílios financeiros e
materiais, com aplicação de técnicas psicossociais, para redução da dependência e
capacitação do cliente, fazendo surgir a dicotomia entre assistência e promoção social.
Com a teorização e maior racionalidade do Serviço Social, a assistência passa a ser
relegada a voluntários e auxiliares sociais.
Os estatutos da LBA foram reformulados, em 1946, e ela passa a atingir rapidamente 90%
dos municípios brasileiros, redefinindo-se como instituição de defesa da maternidade e
infância, criando unidades próprias como creches, lactários, maternidades e hospitais
infantis, em mútua relação governo-sociedade. Um de seus programas-base foi chamado
180
No período pós-64, a LBA transita de um perfil legionário para o de órgão governamental. Desde meados
da década de 1970, a LBA esteve vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), ao
Ministério do Interior (MI), ao Ministério de Habitação e Bem-Estar Social (MHBES), ao Ministério de Ação
Social (MAS) e ao Ministério de Bem-Estar Social (MBES). A vida da instituição é permeada por histórias
de extinção e de crises financeiras. A primeira, em 1945, com o final da guerra, sugerida pelo então
presidente interino, José Linhares. A segunda ameaça de extinção ocorreu em 1988, no momento da
Assembléia Constituinte, em que setores ligados a uma postura de defessa dos direitos entendiam ser
desnecessária a existência da estrutura da LBA. Finalmente, em 1991, pela atuação da primeira-dama Rosane
Collor, que presidia o caso, desencadeando-se uma forte crise política, com denúncias de corrupção e 14
inquéritos policiais.
162
“Educação da Mulher” e previa a assistência material, social e jurídica da infância. O
andamento da instituição acompanhava a preocupação do pós-guerra pela modernização
administrativa e ativação social dos órgãos estatais.
O pacto do pós-guerra começa a exigir do empresariado maior organização e novas
atitudes e relação à força de trabalho. O desenvolvimento social passa a ser compreendido
como um dever do Estado, e a figurar nos discursos governamentais como bandeira. Com o
fim da Segunda Guerra Mundial e o processo de redemocratização, vieram também as
reformulações constitucionais, inclusive no Brasil. A Assembléia Constituinte de 18 de
setembro de 1946 promulga a Nova Constituição, que introduz uma organização política
diferente da Constituição do Estado Novo, mas, entretanto, manteve vários artigos que
regulamentavam a legislação social.
Essa Constituição caracterizou-se por abolir a expressão “seguro social”, dando ênfase pela
primeira vez na Carta da República à expressão “previdência social”, e consagrando-a em
seu artigo 157.181
Título V. Da Ordem Econômica e Social
Art. 145. [...] Parágrafo único - A todos é assegurado trabalho que possibilite existência digna. O
trabalho é obrigação social.
Art. 157. A legislação do trabalho e a da previdência social obedecerão aos seguintes preceitos, além
de outros que visem a melhoria da condição dos trabalhadores:
I. salário mínimo capaz de satisfazer, conforme as condições de cada região, as necessidades normais
do trabalhador e de sua família;
II.
proibição de diferença de salário para um mesmo trabalho por motivo de idade, sexo,
nacionalidade ou estado civil;
III. salário do trabalho noturno superior ao do diurno;
IV. participação obrigatória e direta do trabalhador nos lucros da empresa, nos termos e pela forma
que a lei determinar;
V. duração diária do trabalho não excedente a oito horas, exceto nos casos e condições previstos em
lei;
VI. repouso semanal remunerado, preferentemente aos domingos e, no limite das exigências técnicas
das empresas, nos feriados civis e religiosos, de acordo com a tradição local;
181
Disponível em: www.planalto.gov.br
163
VII. férias anuais remuneradas;
VIII. higiene e segurança do trabalho;
IX. proibição de trabalho a menores de quatorze anos; em indústrias insalubres, a mulheres e a
menores de dezoito anos; e de trabalho noturno a menores de dezoito anos, respeitadas, em qualquer
caso, as condições estabelecidas em lei e as exceções admitidas pelo Juiz competente;
X. direito da gestante a descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do emprego nem do salário;
XI - fixação das percentagens de empregados brasileiros nos serviços públicos dados em concessão e
nos estabelecimentos de determinados ramos do comércio e da indústria;
XII - estabilidade, na empresa ou na exploração rural, e indenização ao trabalhador despedido, nos
casos e nas condições que a lei estatuir;
XIII - reconhecimento das convenções coletivas de trabalho;
XIV - assistência sanitária, inclusive hospitalar e médica preventiva, ao trabalhador e à gestante.
Os incisos XV a XVII tratavam da obrigatoriedade da instituição do seguro de acidente de
trabalho por conta do empregador e dos desempregados. O inciso XVI do artigo 157
mencionava que a previdência social, custeada com a contribuição da União, do
empregador e do empregado, deveria garantir a maternidade, bem como os riscos sociais,
tais como: a doença, a velhice, a invalidez e a morte.
XV - assistência aos desempregados;
XVI - previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da
maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, da invalidez e da morte;
XVII - obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho.
O Capítulo dedicado às famílias reforça a idéia de amparo social e da proteção do Estado:
Título VI. Da Família, da Educação e da Cultura. Capítulo I. Da Família
Art. 163. A família é constituída pelo casamento de vínculo indissolúvel e terá direito à proteção
especial do Estado. [...]
Art. 164. É obrigatória, em todo o território nacional, a assistência à maternidade, à infância e à
adolescência. A lei instituirá o amparo de famílias de prole numerosa. [...]
Esse texto constitucional, promulgado durante o Governo de Eurico Gaspar Dutra, mantém
a regulação dos direitos trabalhistas, retoma a liberdade de associação sindical e o direito a
greve. Um dos fatos mais destacáveis da Constituição de 1946 foi a imposição aos
empregadores de manterem o seguro de acidente de trabalho, e, embora não houvesse
outras mudanças substanciais nela, deu margem à legislação infraconstitucional como o
164
projeto de lei que previa a proteção social a toda a população, que, após longo período de
tramitação, em virtude dos debates realizados, resultou na Lei Orgânica da Previdência, em
1960.
Os rumos do seguro social e a dinâmica das políticas públicas, entre elas a assistência
social, foram longamente discutidos entre as décadas de 1940 e 1960.
Gilberto Hochman (1987) examina essas discussões a partir dos trabalhos publicados por
cientistas sociais que analisaram a previdência social, em consonância com a perspectiva
da difusão de experiências internacionais. 182
Nessa linha, em 1947, foi realizado o Primeiro Congresso Brasileiro de Serviço Social, na
Cidade de São Paulo. O Congresso foi estruturado em seis comissões: o Serviço Social e a
Família, o Serviço Social de Menores, Educação Popular e Lazeres, Serviço Social
Médico, o Serviço Social na Indústria, Comércio e Agricultura, os Agentes de Serviço
Social.
O prefácio do livro que contém as teses e comunicações selecionadas e apresentadas nesse
evento exprime a posição do Serviço Social nesse momento:
Destinado a estabelecer, por processos científicos e técnicos o bem-estar social da pessoa humana,
individualmente ou em grupo, ao Serviço Social se reserva um papel sobremaneira relevante em nosso
meio [...] Ação entroncada na arvore cristã, o Serviço Social conduz no seu âmago a semente
renovadora da caridade, do sentimento caloroso de proximidade evangélica, porquanto não se pode
compreender uma atividade, essencialmente inclinativa, sem o apoio do amor que manda o homem
reconhecer no homem o irmão e samaritanamente consolá-lo, socorrê-lo, aquecê-lo de
amizade.[....]Serviço Social não deixa o homem só. Com Serviço Social não haverá solidão para o
homem. É, aliás, um conceito que precisa ficar assentado, neste século de tantas solidez. [...]
Os trabalhos apresentados ao Congresso revelam o intuito de construir uma profissão
baseada em critérios técnicos e portadora de uma racionalidade administrativa e de um
182
Gilberto HOCHMAN, Aprendizado e difusão na constituição de políticas: a previdência social e seus
técnicos, 1987. O trabalho examina a discussão sobre a criação do Instituto de Serviços Sociais do Brasil
(ISSB) em 1945, e o debate sobre os rumos do seguro social durante a tramitação do projeto de Lei Orgânica
da Previdência Social, aprovada em 1960, até a unificação do sistema previdenciário, em 1967. O estudo foi
realizado a partir dos trabalhos publicados por cientistas sociais que analisaram a previdência social, em
consonância com a perspectiva da difusão de experiências internacionais no entendimento da dinâmica das
políticas públicas entre as décadas de 1940 e 1960.
165
conhecimento técnico conforme às discussões internacionais sobre previdência social com
a assistência social. Houve posições que procuraram esclarecer a relação do Serviço Social
e a assistência social, trazendo o debate internacional para a perspetiva brasileira. Moacyr
Velloso Cardoso de Oliveira, especialista em direito previdenciário, exprimiu essas
diferenças utilizando os conteúdos da época para contornar ambos aspectos. Na
conferência intitulada O Serviço Social: chave da solução dos problemas sociais
contemporâneos, avalia-se que:
Há um sentido genérico de expressão, que abrange, assim, as diferentes manifestações da “assistência
social” e que, de algum modo, com ela se confunde. Eis como o definiu a “Primeira Conferência
Internacional de Serviço social”: o Serviço Social é o conjunto dos esforços que visam mitigar os
sofrimentos provenientes da miséria (assistência paliativa); reajustar os indivíduos e as famílias às
condições normais da existência (assistência curativa); prevenir os males sociais (assistência
preventiva); melhorar as condições sociais e elevar o nível de existência (assistência
construtiva).Igualmente o Bureau Internacional do Trabalho, em seu relatório de 1933, classificou,
entre os “serviços sociais”, os serviços relativos: a acidentes, doenças, maternidade, invalidez, velhice,
desemprego, responsabilidades familiares, seguros sociais, assistência, casas operárias, abonos.
A publicação do relatório de William Beveridge e suas propostas de reforma do sistema
previdenciário inglês tiveram forte impacto no debate internacional sobre os caminhos do
seguro social e os direitos sociais. A ressonância dessas idéias, no Brasil, foi quase
imediata, influenciando todo um grupo de técnicos e especialistas, entre os quais estava
Moacyr Velloso, que buscavam um melhor entendimento sobre previdência social. Esse
autor resgata como esses intelectuais interpretaram o espírito da época em relação às
propostas e transformações das políticas sociais e dos sistemas previdenciários que
ocorrem no plano internacional no pós-guerra, e, do mesmo modo, a inserção desse grupo
no debate internacional sobre seguridade social, que lhe garantiu o status de especialista na
questão e o colocou em lugar privilegiado no tratamento da política previdenciária,
principalmente na proposição de como ela "deveria ser". 183
O modelo de seguridade social discutido internacionalmente, que propunha uma mudança
"radical" nos sistemas previdenciários, a difusão do debate sobre a maximização da
eqüidade no seguro social e a propagação da redemocratização do pós-guerra, que
implicou rediscutir a cidadania e os direitos sociais, foi reforçado pela presença das
183
Gilberto HOCHMAN, Aprendizado e difusão na constituição de políticas: a previdência social e seus
técnicos, 1987, pp. 17-18.
166
agências internacionais, pela OIT e a Associação Internacional de Seguro Social (Aiss).
Esses movimentos influenciaram, balizaram e informaram as propostas de políticas em
outros países, inclusive no Brasil, ainda que dentro de um contexto totalmente diverso
daquele em que foram originalmente elaborados e gerando resultados diferentes.
Segundo Hochman (1987), esse processo de difusão foi possível por causa dessa elite
técnica, que operou como agente do aprendizado institucional e da inovação. Ainda que
nem sempre bem-sucedidos, os temas de mudança introduzidos pelos técnicos continuaram
em questão, fazendo com que o grupo fosse referência como portador da racionalidade
administrativa e do conhecimento técnico sobre previdência social e, ainda, ultrapassando
as conjunturas governamentais.
Nesse linha, Moacyr Velloso Cardoso de Oliveira trouxe, ao Primeiro Congresso Brasileiro
de Serviço Social, uma proposta para a assistência social e o Serviço Social:
Há, porém, um outro sentido de “Serviço Social”, mais restrito, que nos parece mais importante, pelo
menos na fase de sua evolução que vimos atravessando, no Brasil. É aquele de “assistência social
tecnicamente realizada”, ou, melhor ainda, da própria técnica de realização da assistência. Nesse
sentido, não é toda a forma de “assistência social” necessariamente um “Serviço Social”, senão aquela
realizada de conformidade com uma determinada “técnica de ação”, resultado da aplicação de
princípios previamente estudados por pessoas que se especializaram para esse fim. Representa isto
uma nítida evolução dos métodos de “ação social”, determinada pela complexidade cada dia maior dos
problemas a resolver [...] É o Serviço Social, portanto, como que a penetração de uma seiva nova nas
obras sociais, um fermento que penetra em toda a ação social [...] Sobre a ação desse fermento, a
assistência passa a agir em bases seguras, aplicando métodos cientificamente estudados e
demonstrados, para atingir a fins previamente conhecidos e de alcance preestabelecido. 184
A mesma exposição retoma e examina o papel do Estado, os conteúdos constitucionais de
1946 e os serviços sociais.
À luz do Serviço Social a própria ação do Estado adquire especial significação; deixa de ter aquele
caráter paternal, que tanto desagrada aos beneficiados e que tem sido a causa do fracasso de tantas
obras sociais realizadas com as melhores e mais puras intenções, mesmo pelos particulares.
O Estado, aplicando a técnica do Serviço Social, não sufocará as iniciativas individuais, antes as
estimulará, garantindo-lhes a independência e a personalidade. Em suas obras mesmas, o Estado não
aparecerá como o benfeitor, a exigir a cada momento o reconhecimento dos assistidos; será tão-
184
Moacyr VELLOSO CARDOSO de OLIVEIRA, Primeiro Congresso Brasileiro de Serviço Social, 1947.
167
somente o anjo tutelar que vela pela consecução dos seus fins, cuida que tudo ande bem, mas quase
sem ser percebido.
E é este um ponto essencial a ser defendido em nossa organização democrática, tal como o consigna o
art. 145 da Constituição Federal de 1946: “A ordem econômica deve ser organizada conforme os
princípios da justiça social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorização do trabalho
humano”.
Longe o Estado total, o Estado providência, do qual tudo se espera e que tudo dá. Na democracia, a
iniciativa não pode nunca ser tirada ao homem e transferida totalmente ao Estado.
185
A assistência social no aparato estatal constitui-se um tema relevante nos debates da época
mas ainda oscilando entre uma retórica portadora de uma racionalidade organizativa e
ações de caráter conservador.
A era de Juscelino Kubistchek (1956-1961) representou o início da modernização do
aparelho do Estado, pela implantação de grandes usinas elétricas, siderurgia e da
institucionalização gradativa de órgãos estatais voltados às políticas sociais com um tom
nitidamente assistencial. A LBA seguiu sua trajetória de órgão paralelo à ação
governamental. Suas ações assistenciais evoluíram desde a arrecadação de fundos para a
manutenção de instituições carentes, auxílio econômico, amparo e apoio à família,
orientação maternal, campanhas de higiene, fornecimento de filtros, assistência médicoodontológica, manutenção de creches e orfanatos, lactários, colônias de férias, concessão
de instrumentos de trabalho, etc., até as ações mais técnicas. Expandiu, na época, na
maioria dos Estados, sua rede de equipamentos sociais: Casas da Criança, Postos de
Puericultura, Hospitais Infantis, Maternidades, Educandários. 186
A gestão pública da LBA foi centralizada e com representação nos 26 Estados da
Federação e do Distrito Federal e sua linha programática foi se constituindo em diferentes
áreas:
185
•
Assistência social;
•
Assistência judiciária;
•
Atendimento médico-social e materno-infantil;
•
Distribuição de alimentos para gestantes, crianças e nutrizes;
Moacyr VELLOSO CARDOSO de OLIVEIRA, Primeiro Congresso Brasileiro de Serviço Social, 1947.
Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, LBA: identidade e efetividade das ações
no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, p. 19.
186
168
•
Assistência integral a crianças, adolescentes e jovens (creches e abrigos);
•
Qualificação e iniciação profissional;
•
Liberação de instrumentos de trabalho;
•
Orientação advocatícia para a regularização e registro de entidades;
•
Programas educacionais para o trabalho;
•
Geração de renda;
•
Projetos de desenvolvimento social local (serviços de microempresas - creches,
cooperativas e outros);
•
Assistência ao idoso (asilos e centros de convivência);
•
Assistência à pessoa portadora de deficiência;
•
Assistência ao desenvolvimento social e comunitário;
•
Programa nacional de voluntariado.
Essa instituição adequou a sua linha programática para os ciclos de vida das populações
mais vulneráveis e para isso estabeleceu parceria com cerca de 6.000 organizações nãogovernamentais, governos estaduais e municipais. Dispôs de um Programa Nacional de
Voluntariado, com coordenação nos 26 Estados e no Distrito Federal, que contou com
aproximadamente 3.000 voluntários.
Na análise da evolução discursiva da LBA desde seus primórdios até a década de 1990,
Maria de Fátima Lima Evangelista (1993) assinala que esta não pode ser classificada de
maneira linear. Os discursos, via de regra, que anunciavam uma prática nova, justificavam
ou criticavam a prática anterior. Não pareciam discursos orientadores de uma ação
programática, mas, ao contrário, justificadores. No recorte do discurso acerca da
assistência social que foi veiculada pela instituição a cada nova gestão presidencial, o
discurso transitou desde o reconhecimento de certo espírito filantrópico carente de
sistematização técnica até a incorporação de inovações técnico-científicas nos
atendimentos.
Numa avaliação ex post das atividades da LBA, Sposati e Brant de Carvalho (1989)
denotam que na trajetória histórica da ação foram se ampliando seus programas e
modernizando suas ações em três eixos. A creche substitui o orfanato, embora subsista o
orfanato. A assistência à mulher transitou da distribuição de alimentos ou agasalhos à
educação social, ao controle da natalidade, à formação profissional, etc. Contudo, nos
169
programas da área da assistência, novas e velhas formas se combinam, daí o amplo elenco
de programas nos quais convivem formas arcaicas e modernas. Em segundo lugar, a
expansão dos programas da LBA deu-se via introdução de atividades decorrentes da
conjuntura econômica-política, como, por exemplo, na década de 1970, a área de formação
e reciclagem de mão-de-obra. Finalmente, a LBA assumiu áreas não desenvolvidas pelas
demais políticas sociais, como os idosos, os excepcionais e a infra-estrutura urbana para os
destituídos.
Quanto ao padrão de consolidação e do formato da proteção social desenvolvidos no Brasil
entre 1930 e 1950, Sonia Fleury (1997) pondera que a ascensão de Vargas exprimiu uma
centralização do poder político nem um aparelho estatal modernizado, que foi capaz de
incorporar as demandas dos setores médio e industrial, sem ferir os interesses dos setores
agrários tradicionais. O Estado se estabelece como regulador das estruturas de proteção
social, com a organização de demandas dos trabalhadores por instrumentos de política
social, e da legislação trabalhista, mas incorporando seletivamente aquelas frações da
classe trabalhadora que, por estarem situadas em setores mais dinâmicos da economia,
incrementaram seu poder de pressão e negociação. Portanto, estabelecendo um modelo de
proteção a partir do qual se corporizou uma estrutura fragmentada composta por
multiplicidade de instituições, cada uma delas funcionando com diferentes parâmetros de
contribuições, critérios de negociação e categoria de benefícios; dependendo do poder de
negociação e poder no interior do aparelho estatal da categoria do assegurado.
Sposati e Brant de Carvalho (1989) avaliaram que os programas sociais tiveram forte
caráter assistencial e foram se alterando e se moldando às diversas conjunturas,
respondendo às necessidades do capital - preparo de mão-de-obra, ampliação de demanda
por bens de consumo e controle social. A rede de serviços da LBA apareceu como de alta
relevância naquilo que já se insinuava claro: a assistência social é complemento
fundamental das políticas sociais no que refere a extensão de alguns serviços à massa de
trabalhadores pauperizados.
Sintetizando, pode se referir que a política de assistência social, a partir da década de 1940,
foi administrada como uma forma sócio-assistencial que nasceu centralizada, construiu
uma destacável estrutura administrativa descentralizada e uma rede de serviços próprios,
ancorada sob os cuidados da primeira-dama, mas independente de uma política estatal, e
170
desvinculada da perspetiva do direito. Por outro lado, os programas de seguridade social,
durante os governos de Getúlio Vargas, foram influenciados pelo modelo alemão de fins
do século XIX; basearam-se no princípio da contribuição individual e foram cofinanciados pelo empregador e pelo Estado. Nesse período, o modelo ainda não avançou
para aqueles trabalhadores não inseridos formalmente no mundo do trabalho.
A expansão da cobertura da seguridade social, na primeira metade do século XX, relacionou-se com o poder econômico e de negociação dos grupos socioprofissionais. Nesse
contexto, foi o contrato de trabalho que definiu as condições de pertença do trabalhador à
esfera da previdência ou à esfera da assistência social.
Dessa forma, o resultado foi um Estado de Bem-Estar estratificado, que reproduzia, e em
alguns casos aprofundava, a desigualdade social. Da mesma forma que em outros países da
América Latina, os trabalhadores com menor visibilidade ou menor reconhecimento social
- trabalhadores informais, trabalhadores domésticos e trabalhadores rurais - sem suficiente
poder de negociação política, não foram efetivamente incluídos na cobertura da seguridade
social até o fim da década de 1960.
Sposati (1990) denominou de um modelo de Bem-Estar Ocupacional, no qual são
substituídas as relações de direitos constitucionalmente assegurados pelas de direito
contratual; contudo, o campo da previdência social foi o dos “assegurados”, e o campo da
assistência social foi o dos “necessitados”.
A edição da Lei 3.807, de 26 de agosto de 1960, denominada de Lei Orgânica da
Previdência Social (Lops), uniformizou as normas existentes sobre previdência social e se
constituiu no elo da universalidade da previdência social, ainda que alguns segmentos de
trabalhadores (domésticos e rurais) não fossem contemplados pela nova norma. No
entanto, teve a virtude de padronizar o sistema, aumentar as prestações ofertadas - auxílionatalidade, auxílio-funeral, auxílio-reclusão e a aposentadoria especial -, e direcionar o
percurso subseqüente da seguridade social. A unificação administrativa da previdência
social só veio com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), pelo
Decreto-Lei 72, de 21 de novembro de 1966. 187
187
Maria Luiza MESTRINER, Assistência e seguridade social: oposições e aproximações, 1992.
171
O Serviço Social Rural, em 1955, destinado à proteção de serviços sociais no meio rural,
teve o mérito de servir de marco da preocupação com os problemas dos homens ligados à
atividade agrícola. Posteriormente, surgia o Fundo de Assistência e Previdência do
Trabalhador Rural (Funrural) aperfeiçoado e implementado por Leis Complementares de
1971 e outubro de 1973.
A sanção da Lei 4.266, regulamentada pelo Decreto 55.153, de 10 de dezembro de 1963,
instituiu o salário-família, não apenas para os que recebiam salário mínimo, mas para todos
os trabalhadores de empresas ligadas à Previdência Social. Essa medida foi posteriormente
incluída no artigo 158 da Constituição de 1967, que assegurou, entre os direitos do
trabalhador, "o salário-família aos seus dependentes".188
Em matéria de proteção social, a Carta de 1967 previu os mesmos riscos sociais arrolados
desde a Constituição de 1934. A década seguinte caracteriza-se pela necessidade de
investimento no desenvolvimento e pela expansão acelerada da economia, assim como
pelo crescimento e aumento da complexidade do aparelho estatal federal, estaduais e
municipais.
Em 1974, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, desmembrado do
Ministério do Trabalho e Previdência Social e baseado na centralidade e exclusividade da
ação federal. Mas, será com o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
(Sinpas), criado pela Lei 6.439, de 1° de setembro de 1977, que se desenvolve um modelo
concentrado de ações para a assistência social no nível federal e se estende a cobertura
previdenciária à quase totalidade da população urbana e parte da população rural.
O Sinpas foi controlado pelo Ministério da Previdência e Assistência Social que
permaneceu como responsável pela proposição da política de previdência e assistência
médica, farmacêutica e social, bem como pela supervisão dos órgãos que lhe são
subordinados e das entidades a ele vinculadas.
188
A Lei nº 5.890, de 1973, integrou o salário-família no elenco das prestações asseguradas pela Previdência
Social, delegando aos empregadores o encargo de conceder e pagar as quotas aos respectivos empregados. A
Constituição Federal de ´88, no artigo 7, assegurou o salário-família a todos os trabalhadores, sem distinção
quanto ao valor da remuneração. Com a Emenda Constitucional nº 20, desde 16 de dezembro de 1998, o
salário-família passou a ser um benefício restrito aos trabalhadores de baixa renda. A alteração constitucional
outorgou-o aos trabalhadores com renda inferior a um teto fixado regularmente por lei.
172
Esse sistema nacional teve a finalidade de integrar todas as atribuições ligadas à
previdência social rural e urbana, tanto a dos servidores públicos federais quanto a das
empresas privadas e traçou o caminho para a construção de um sistema de seguridade
social, como pretendido pela Constituição de 1988. Foi composto de sete entidades:
Instituto Nacional Previdência Social (INPS), Instituto de Administração Financeira da
Previdência e Assistência Social (Iapas), Instituto Nacional de Assistência Médica e
Previdência Social (Inamps), Legião Brasileira de Assistência (LBA), Fundação Nacional
de Bem-Estar do Menor (Funabem), Empresa de Processamento de Dados da Previdência
(Dataprev) e Central de Medicamentos (Ceme). 189
3.4 Assistência social e os processos pré e pós-Constituição de 1988
Entre os anos de 1985 e 1990, a assistência social passou a ser amplamente debatida e teve
um espaço definido nas áreas públicas. O debate abrangeu os trabalhadores da LBA que
desenvolveram, em 1986, um seminário nacional sobre a Transformação da Assistência
Social no Brasil. Em 1986, foi criado, na Secretaria de Assistência Social, o Grupo
Interministerial de Pesquisa, que produziu investigações sobre assistência social. O Plano
Setorial do Ministério de Previdência e Assistência Social 1986/89 formulou um conjunto
de princípios como: democratização da gestão, contemplando a participação de
contribuintes, beneficiários e usuários; a descentralização das ações, em particular da
assistência médica e da assistência social; a modernização e a racionalização gerencial,
instituindo mecanismos eficazes de planejamento e implementação e controle das ações. A
articulação que se gestou entre intelectuais e profissionais da prática da assistência social,
elaborou coletivamente propostas de ação, mas ainda não amadurecidas como proposta de
política de assistência social.190
O intuito prevalecente durante a elaboração dos capítulos sociais da Constituição de 1988,
escrita após o fim do governo militar, objetivava a adoção de medidas de caráter universal
para evitar os vazios deixados pelas decisões anteriores. Ainda assim, uma ala
conservadora do Congresso Nacional centrou seus esforços nas questões econômicas e
financeiras. Paralelamente, várias propostas dos grupos de interesse ligados à defesa de
direitos, com trajetória nos movimentos sociais, que, desde a metade dos anos 1970,
189
Aécio PEREIRA, Evolução histórica da Previdência Social e os direitos fundamentais, 2005.
Maria Luiza MESTRINER, Assistência Social: oposições e aproximações, capítulo 6, A trajetória da
regulamentação constitucional da seguridade social, 1992. pp. 79-82.
190
173
lutavam por esses direitos, impulsionaram demandas, de forma que implementassem
mudanças profundas nos princípios da política social. Isso significou, entre outros, a
introdução de um conceito amplo de seguridade social, conceito novo no Brasil, que
passou a ser entendida como a conjunção e coordenação das políticas de Previdência
Social, Assistência Social e Saúde.
A inclusão da assistência social na Constituição de 1988, integrando o tripé formativo da
seguridade social tornou-se algo inédito para essa área, embora fossem denotadas
preocupações desde o ano 1986, quando o Grupo de Trabalho para a Reestruturação da
Nova Previdência, por meio do documento “Rumos da Nova Previdência”, antecipava a
necessidade de um sistema integrado de proteção social. Maria Luiza Mestriner (1992)
resgata,191 a partir de uma entrevista com Aloisio Teixeira, que existiu uma vontade de
reestruturar essa área desde o Ministério de Waldir Pires. Esse ministro impulsionou
estudos com a assessoria de técnicos especializados, mas, apesar de a gestão de Pires ter
sido interrompida, desses estudos resultou uma primeira medida, que foi a universalização
do atendimento médico na rede hospitalar do Instituto Nacional de Assistência Médica e
Previdência Social (Inamps), antes privativa dos contribuintes. A produção desse grupo foi
a semente da reforma constitucional, não ficando restrita só à previdência, embora tenha
sido seu foco inicial, mas promovendo a integração de um conjunto com a saúde e a
assistência social desde uma perspectiva conceitual e de harmonização de um sistema que
comporte uma ação estatal inclusiva de todos os segmentos da sociedade.
A separação das áreas que compõem o sistema de seguridade social, entre previdência,
saúde e assistência, teve como marco diferenciador o espectro de abrangência das camadas
de proteção. Em vez do formato de um modelo bismarckiano, tratou de introduzir no
sistema de proteção social brasileiro conceitos universalistas inspirados no modelo
proposto por Lord William Beveridge para o pós-guerra inglês. Essa proposta previa que,
além de um eixo contributivo previdenciário, o Estado também provê benefícios básicos
mínimos, financiados por meio de tributos, para evitar as situações de pobreza naqueles
grupos sociais que possuíssem baixa capacidade contributiva individual. A saúde e a
assistência social estão focadas para o atendimento do que se convencionou chamar de
191
Maria Luiza MESTRINER, Assistência Social: oposições e aproximações, capítulo 6, A trajetória da
regulamentação constitucional da seguridade social, 1992.
174
mínimos sociais, a previdência social busca "assegurar níveis economicamente mais
elevados de subsistência, limitados, porém, a certo valor”. 192
Deste modo, a Constituição Federal de 1988, ergue-se como o marco legal para a
compreensão das transformações e redefinições do perfil histórico da assistência social no
Brasil, que a qualificou como política de seguridade social no artigo 194.193
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base
nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da
comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.
Essa Carta constitucional dedica, no Capítulo da Seguridade Social, uma seção específica
para a assistência social, prevendo, inicialmente, em seu artigo 203, os destinatários desse
segmento da ordem social.
Art. 203: A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição
à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração
à vida comunitária;
192 Para aprofundar o estudo do processo da história da inclusão da assistência social na política de proteção
social brasileira na Constituição de 1988, pode-se consultar: Aldaíza SPOSATI, Carta tema: a assistência
social no Brasil (1983-1990), 1988; a dissertação de Mestrado em Serviço Social de Maria Luiza
MESTRINER, Assistência e seguridade social: oposições e aproximações, 1992, realiza um análise detalhado
dos processos que envolveram a inclusão da assistência social na seguridade social na Constituição de 1988;
Aldaíza SPOSATI, Cidadania ou filantropia: um dilema para o CNAS, 1994.
193
Disponível em: www.planalto.gov.br
175
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso
que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família,
conforme dispuser a lei.
Já o artigo seguinte, 204, não somente indica a fonte primária dos recursos que custearão
tais ações, mas, sobretudo, as diretrizes a serem adotadas na política de assistência social.
Art. 204: As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do
orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base
nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal
e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a
entidades beneficentes e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e
no controle das ações em todos os níveis.
No que diz respeito às ações a serem desenvolvidas neste setor, no artigo 204 da
Constituição, exprimem-se dois aspectos fundamentais: a descentralização políticoadministrativa e a participação da sociedade brasileira na discussão dos temas afetos ao
setor.
Em 1989, após a promulgação dessa Carta constitucional, no dia 5 de outubro de 1988 foi
eleito o primeiro presidente, desde o início dos anos 1960. Essa Constituição dispunha, em
suas disposições transitórias, que a organização da seguridade social e dos planos de
custeio e de benefícios seriam apresentados pelo Poder Executivo, no prazo máximo de
seis meses, ao Congresso Nacional e que este teria um período similar para ponderá-los.
No entanto, a eleição do Presidente Collor, em 1989, não facilitou a seqüência da
regulamentação dos aspectos relativos à assistência social. Até logo depois do prazo
estipulado, o Poder Executivo não havia encaminhado ao Congresso as propostas de lei da
assistência social. Contudo, a primeira versão da lei de assistência social foi vetada pelo
Presidente Collor, durante seu mandato.
A Lei 8.742, Lei Orgânica de Assistência Social, foi finalmente aprovada depois do
processo de impeachment, ao que foi submetido o Presidente Collor, durante o ano de
1992, e foi sancionada após a apresentação, discussão e negociação de vários projetos e
emendas pelo Presidente Itamar Franco, em 7 de dezembro de 1993, e publicada no Diário
176
Oficial da União de 8 de dezembro de 1993, mas, só veio a ser plenamente implementada
em 1995.194
Essa lei estabeleceu a mudança da estrutura institucional da política de assistência social.
Assim, a Legião Brasileira de Assistência e outras instituições governamentais de formato
fragmentado deixaram de funcionar. Embora a Secretaria de Assistência Social do
Ministério da Previdência e Assistência Social tenha sido criada em 1977, foi
implementada somente em 1995, e sob sua responsabilidade ficou a coordenação, a
formulação e a execução de políticas da área da assistência social.
Sob esse formato, a política de assistência social passou a ser progressivamente
descentralizada e os níveis federal, regional e local a tomar parte na elaboração conjunta de
políticas, bem como a dividir, entre si, o financiamento das ações. Também passaram a
participar diferentes grupos da sociedade civil, por meio do Conselho de Assistência
Social, nos três níveis federativos. Em cada nível, requereu-se a elaboração de um
documento básico, que apresentasse os fundamentos da respectiva política de assistência
social, respaldados em diagnóstico dos problemas e das necessidades locais.
Entre 1995 e 1998, diversos instrumentos previstos e requeridos pela Lei Orgânica de
Assistência Social (Loas) tiveram de ser definidos: foi criada uma Política Nacional de
Assistência Social e foram emitidas Normas Operacionais Básicas (NOB) para instituir
comissões administrativas bipartites e tripartites, capazes de promover diálogo entre os três
níveis governamentais: federal, estaduais e municipais, determinar o escopo de ação de
cada nível governamental, acertar aspectos financeiros e implementar os conselhos
participativos nos níveis nacional, regional e local.
Antes da Constituição de 1988 e da Loas, a assistência social não fora uma política pública
ancorada em direitos. Essa lei tem a qualidade de introduzir, no artigo 1, a definição da
assistência social como uma política de seguridade social não contributiva, sendo os
mínimos sociais o parâmetro que direciona essa política.
Por um lado, a definição de mínimos sociais colocou no debate os limites da cidadania que
a normativa constitucional expressa na seguridade social brasileira traria, mas também
194
Disponível em: www.mds.gov.br /Histórico da política de assistência social
177
impulsionou um conjunto de ações e de medidas que foram usadas para operacionalizar
essa política desde a perspectiva de um patamar de direitos e de alargamento da cidadania.
Do ponto de vista das possibilidades dos mínimos sociais, a argumentação de Aldaíza
Sposati (1997) é esclarecedora a respeito. Para essa autora, a provisão dos mínimos sociais
prevista na Loas, longe de uma proposta minimalista ou de um pacto pelo conformismo,
exprimiu um padrão básico de inclusão vinculado a patamares de padrão de vida digno.
Essa conceituação, entendida em geral como o limite de subsistência no limiar da pobreza
absoluta, ou sobrevivência biológica, implica ter condições para o enfrentamento do
mercado de trabalho e obter renda, na perspectiva de alcançar um padrão de vida digno e
de atenção e acesso a um padrão de qualidade de vida por meio de serviços e garantias. Na
definição da autora, “mínimos sociais são os pressupostos para a cidadania, isto é, oferta de
oportunidades de educação, saúde, trabalho, segurança e qualidade de vida e não somente o
atendimento às necessidades básicas”. 195
Um dos avanços relevantes obtidos com a Loas foi a reforma do sistema de benefícios,
com a implementação do Benefício de Prestação Continuada (BPC). Esse beneficio
começou a ter vigência em janeiro de 1996, e é direcionado a pessoas com 67 anos ou
mais; e incapacitados, incluindo aqueles com deficiências congênitas. Em ambos os casos,
exige-se que a renda familiar per capita do candidato ao benefício não ultrapasse um
quarto do valor do salário mínimo.
Da Silva, Yazbek e di Giovanni196 apontam que Constituição Brasileira de 1988 institui
três benefícios mínimos: a equiparação dos mínimos da previdências ao salário mínimo, a
Previdência Social Rural, e a Renda Mensal Vitalícia, que passaram ao âmbito da
assistência social. O primeiro benefício implicou a ampliação da base dos candidatos a
esses benefícios. Os outros dois comportaram a base dos programas de transferência de
renda.197
195
Aldaíza SPOSATI, Mínimos sociais e seguridade social: uma revolução da consciência da cidadania,
1997.
196
Maria Ozanira da SILVA, Carmelita YAZBEK, Geraldo di GIOVANNI, A política social brasileira no
século XXI, capítulo 1: Os programas de transferência de renda, inserção no contexto do sistema brasileiro de
proteção social, 2004.
197
Em 2007, a Previdência Social oferece dez modalidades de benefícios vinculados às contribuições
trabalhistas, além da aposentadoria: aposentadoria por idade, aposentadoria por invalidez, aposentadoria por
tempo de contribuição, aposentadoria especial, auxílio-doença, auxílio-acidente, auxílio-reclusão, pensão por
morte, salário-maternidade e salário-família.
178
O Beneficio de Prestação Continuada (BPC) substitui a Renda Mensal Vitalícia (RMV),
que tinha sido criada na década de 1970, durante o regime militar. Esse beneficio estava
direcionado às pessoas com deficiências ou com 70 anos ou mais de idade, incapazes de
prover o próprio sustento ou de serem sustentados por suas famílias, contudo, deveriam
também ter feito, no mínimo, 12 contribuições à previdência social, ao longo de sua vida
ativa. Assim, parte da população portadora de deficiência e/ou aqueles que nunca
ingressaram no mercado de trabalho formal não tiveram acesso à RMV.198
A importante distinção da RMV com relação aos BPC é o aspecto contributivo. Enquanto
que a RMV tinha como condição a contribuição à previdência social de pelo menos um
ano, o BPC tem caráter não contributivo e implicou uma importante expansão da cobertura
de beneficiários. Além disso o BPC foi previsto no artigo 203 no Ordenamento
constitucional de 1988 e assegurado pela Loas nos artigos 21 e 22.199
Da Silva; Yazbek e di Giovanni (2004) denotam que outros benefícios surgidos no devir da
proteção social brasileira podem ser enquadrados como mínimos sociais: o “salário
mínimo”, introduzido na legislação brasileira em meados da década de 1930 e
regulamentado pelo Decreto-Lei 2.162, de 1º de maio de 1940;200 o seguro-desemprego,
instituído em 1986;201o Abono Salarial,202 destinado aos empregados que tenham
198
O valor da RMV, até a Constituição de 1988, era de meio salário mínimo. O benefício era concedido e
pago pelo INPS para os segurados urbanos e pelo Funrural, entanto, existiu, para os beneficiários de áreas
rurais.
199
A coordenação do BPC é realizada pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)
e é avaliado em cooperação pelas Secretarias Estaduais e Municipais de Assistência Social. O pagamento é
feito no INSS, por intermédio da rede bancária e mediante cartão magnético.
200
A Lei 185 de janeiro de 1936 e o Decreto-Lei 399 de abril de 1938 regulamentaram a instituição do
salário mínimo. Na origem, sua instituição do SM significou o estabelecimento de um salário-base, cujo
objetivo era garantir condições de habitação, vestuário, cuidados médicos e educação para o trabalhador e sua
família, mas a entrada em vigor demorou quase quatro anos. Essa medida tem o significado de uma renda
mínima para os trabalhadores legalmente inseridos no mercado de trabalho e, portanto, não inclui aqueles que
participam do mercado informal de trabalho. In: www.mte.gov.br
201
Essa medida tem como objetivo prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado,
em virtude da dispensa sem justa causa, bem como auxiliar os trabalhadores requerentes de novo emprego,
inclusive possibilitando sua reciclagem profissional. O benefício é concedido por um período máximo de
quatro meses, de forma contínua ou alternada, a cada período aquisitivo de 16 meses, sendo considerada a
data da dispensa que deu origem à primeira habilitação. Os critérios de acesso forma revistos pela Lei 8.845,
de 20 de janeiro de 1994, ficando dispensado ao trabalhador desempregado comprovar os 15 meses de
trabalho nos últimos 24 meses (seguro-desemprego especial), passando a ter direito a receber, uma única vez,
três parcelas do referido seguro, mesmo que já o tenha recebido anteriormente. In: www.mte.gov.br
202
O programa do Abono Salarial é um benefício que surge conforme determina o artigo 239, § 3º da
Constituição Federal, aos que atendam aos critérios definidos pela Lei 7.998, de 11 de janeiro de 1990,
especificamente em seu artigo 9º, quais sejam: 1. Tenham exercido atividade remunerada pelo menos durante
30 dias no ano-base; 2. Estejam cadastrados há pelo menos 5 anos no Fundo de Participação PIS/Pasep ou no
Cadastro Nacional do Trabalhador. Instituído em 1970, por intermédio das Leis Complementares 7 e 8, de
forma similar para Empregados Privados e Servidores Públicos, objetiva promover a integração na vida e no
179
percebido salário de empregadores que contribuem para o Programa de Integração Social
(PIS), ou para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep).
Contudo, em 2004, o BPC foi considerado um dos maiores programas de transferência de
renda do mundo, tendo beneficiado, até dezembro de 2001, um total de 1.339.119 pessoas,
sendo 870.072 pessoas portadoras de deficiência e 469.947 idosos, com recursos gastos
na ordem de R$ 1.767.245.000.203
Durante o ano de 1999, a assistência social é desvinculada do Ministério da Previdência e
Assistência Social (MPAS) e a Secretaria Nacional de Assistência Social é transformada
em Ministério de Assistência Social (MAS). Logo após, absorvida no novo Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, em 2004.
3.5 A descentralização da assistência social com base na Loas e a rede de proteção
social
Na última década, podem se identificar duas trajetórias, que contornam a configuração da
assistência
social
como
política
pública:
o
processo
de
descentralização
e
institucionalização da assistência em face dos postulados da Loas; e o desenvolvimento de
uma rede de proteção social apoiada nos programas de transferência de renda, que tiveram
como novidade a exigência de contrapartida com o propósito de criar condições para sua
futura independência econômica: assistência à escola e visitas familiares aos centros de
saúde, por parte dos beneficiários.
O governo federal, a partir do ano de 2001, desenvolveu a rede de proteção social para
articular os programas existentes cujo eixo foram os programas nacionais de transferência
de renda: Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti); o Programa Agente Jovem;
o Programa Nacional de Renda Mínima (Bolsa-Escola), vinculado ao Ministério de
Educação; o Programa Bolsa-Alimentação, vinculado ao Ministério de Saúde; o AuxilioGás, do Ministério de Minas e Energia; e, mais recentemente, o Programa Cartão-
desenvolvimento das Empresas/Entidades Públicas, mediante contribuições dos empregadores a serem
distribuídas em contas individuais em nome de cada empregado/servidor. Posteriormente, foram unificados,
sob a denominação de PIS/Pasep, os fundos constituídos com recursos do Programa de Integração Social
(PIS) e do (PASEP) Programa de Formação do Servidor Público (Lei Complementar 26, de 1975).
203
Apud. Maria Ozanira da SILVA, Carmelita YAZBEK, Geraldo di GIOVANNI, A política social
brasileira no século XXI, 2004, p. 34.
180
Alimentação, do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome
instituído em 2003 pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva.204
Sob a justificativa de reduzir custos e proporcionar maior controle das concessões, foi
instituído, mediante o Decreto 3.877, de 24 de julho de 2001, o Cadastro Único de
Programas Sociais do Governo Federal, com o objetivo cadastrar, com uso do formulário
único, as famílias em situação de extrema pobreza de todos os municípios brasileiros,
tendo em vista a focalização das políticas públicas nessa população. Na perspectiva de
unificação no atendimento da população-alvo dessa rede também foi instituído o CartãoCidadão, que substitui os diversos cartões magnéticos utilizados em cada programa, e
permitir às famílias retirarem diretamente no banco o valor monetário correspondente ao
beneficio que lhe é devido.
Considerada a política de assistência social do ponto de vista da administração e da
organização nos patamares previstos pela Loas, a assistência social se descentralizou de
forma progressiva entre os níveis federal, estaduais e municipais. O Capítulo III dessa lei
trata da organização e da gestão da assistência social, assim como define que as ações de
assistência social deverão ser organizadas em sistema descentralizado e participativo,
cabendo ao Estado a primazia e a responsabilidade na condução da política de assistência
social nas esferas de governo.
Os conteúdos prevêem a repartição de funções entre as instituições de cada nível
administrativo e a participação dos três níveis governamentais na elaboração de políticas e
no financiamento dos programas requer articulações entre comissões bipartites ou
tripartites segundo o níveis governamentais inclusos em cada comissão.
Todavia, se impõe a elaboração de documentos básicos que exprimissem os fundamentos
da política de assistência social, respaldados no diagnóstico dos problemas e necessidades
locais. As definições legais atinentes à regulamentação da Política Pública da Assistência
Social, no período entre 1993 e 2003, se estabeleceram sob a base de três instrumentos, a
saber: a Loas, em 1993; o primeiro texto da Política Nacional de Assistência Social
(PNAS), de 1998; e as Normas Operacionais Básicas: NOB/97 e NOB/98. As NOBs
constituíram-se em instrumentos normatizadores e que exprimiriam as pactuações
204
Maria Ozanira da SILVA, Carmelita YAZBEK, Geraldo di GIOVANNI, A política social brasileira no
século XXI, 2004.
181
resultantes da negociação entre as três esferas de governo para assumir co-responsabilidade
em relação à gestão da assistência social.205
A NOB/97 conceituou o sistema descentralizado e participativo, estabelecendo condições
para garantir sua eficácia e eficiência, explicitando a concepção de descentralização da
assistência social. Ademais, ampliou as competências dos níveis de governo com a gestão
da política, sem, entretanto, delimitá-las. Propôs a criação de uma Comissão Tripartite, de
caráter consultivo, com representantes dos três níveis de governo, para discutir e pactuar
acerca dos aspectos relativos à gestão da política. Dessa forma, o modelo de gestão foi
fundado nas relações intergovernamentais, como estratégia capaz de revisar o papel do
Estado no campo da Assistência Social.
206
A Norma Operacional Básica da Assistência Social de 1998 conceituou e definiu
estratégias, princípios e diretrizes para operacionalizar a Política Nacional de Assistência
Social de 1998, e explicitou a diferenciação quanto ao financiamento dos serviços,
programas e projetos.
Ampliou as atribuições dos Conselhos de Assistência Social e propôs a criação de espaços
de negociação e pactuação, de caráter permanente, para a discussão dos aspectos
operacionais da gestão do sistema descentralizado e participativo da assistência social.
Esses espaços de pactuação foram denominados de Comissão Intergestores Tripartite (CIT)
e Comissão Intergestores Bipartite (CIB), que passaram a ter caráter deliberativo no âmbito
operacional da gestão da política. A CIT foi constituída pelas três instâncias gestoras do
sistema: a União, representada pela então Secretaria de Assistência Social (SAS), os
estados, representados pelo Fórum Nacional de Secretários de Estado de Assistência Social
(Fonseas) e os municípios, representados pelo Colegiado Nacional de Gestores da
Assistência Social (Congemas).207
Do Conselho Nacional de Assistência Social participam diversos segmentos da sociedade
em decisões relacionadas com os princípios da política. De acordo com a Loas, os níveis
regional e local devem ser os principais executores da política, em consonância com o
205
Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao. As pactuações incluiriam a definição de mecanismos e
critérios de partilha e transferência de recursos do Fundo Nacional de Assistência para os Fundos Estaduais,
do Distrito Federal, e Municipais de Assistência Social.
206
Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao
207
Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao
182
princípio de descentralização. No entanto, o governo federal, por meio da Secretaria de
Assistência Social, possui um papel de coordenação em nível nacional.208 Mais
recentemente, em 2007, o Plano Decenal tem sua primeira versão em debate.
Em 2004, foi criado o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), e,
em novembro desse mesmo ano, foi definida a Política Nacional de Assistência Social
(PNAS).
209
A relação de debate com a sociedade efetivada por meio dos mecanismos de
participação, o processo desencadeado pelo Conselho Nacional de Assistência Social
(CNAS) e pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), e a
realização das conferências municipais, do Distrito Federal, estaduais e nacional da
assistência social, culminou na definição das novas bases e diretrizes para a nova Política
Nacional da Assistência Social (PNAS), concretizada em setembro de 2004.210
A PNAS significou um importante passo na definição da assistência social como política
de proteção social, que garanta a provisão dessa proteção a todos que dela necessitarem
sem exigência de contribuição prévia.211
Essa política define os princípios, as diretrizes, os objetivos, os usuários e as proteções
(social básica e social especial). Ainda, a Proteção Social Especial de Média Complexidade
e a Proteção Social Especial de Alta Complexidade levam em conta três vertentes de
proteção social: as pessoas, as suas circunstâncias e, entre elas, as famílias.
A proteção social definida pela PNAS, em 2004, exprimiu a necessidade da maior
aproximação possível do cotidiano da vida das pessoas, pois é nele que os riscos e as
vulnerabilidades se manifestam. Sob esse princípio, propôs se relacionar com as pessoas e
seus territórios, no caso, os municípios que, do ponto de vista federal, considerados como a
208
Cf. Helmut, SCHWARZER e Ana Carolina QUERINO, Benefícios sociais e pobreza: programas não
contributivos da seguridade social brasileira, 2002.
209
Uma versão preliminar da PNAS foi apresentada ao CNAS, em 23 de junho de 2004, pelo MDS/SNAS.
Essa primeira variante da PNAS foi divulgada e discutida nos Estados brasileiros em encontros, seminários,
reuniões, oficinas e palestras. O processo culminou com um debate na reunião do CNAS, realizada entre os
dias 20 e 22 de setembro de 2004, onde foi aprovada, por unanimidade, por aquele colegiado. Contribuíram
nesse processo os Conselhos de Assistência Social, o Fórum Nacional de Secretários de Assistência Social –
Fonseas, o Colegiado de Gestores Nacional, Estaduais e Municipais de Assistência Social, as Associações de
Municípios, os Fóruns Estaduais, Regionais, governamentais e não-governamentais, as Secretarias Estaduais,
do Distrito Federal e Municipais de Assistência Social, as Universidades e os Núcleos de Estudos, as
entidades de assistência social, os estudantes de Escolas de Serviço Social, a Escola de gestores da assistência
social, além de pesquisadores, estudiosos da área. Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao
210
Em dezembro de 2007, foi realizada a VI Conferência Nacional. A primeira delas data de 1995.
211
Aldaíza SPOSATI, Assistência Social: como construir e implementar uma gestão inclusiva, 2003.
183
menor escala administrativa governamental. Essa política denotou, ademais, a
possibilidade de existir a territorialização intra-urbana, trazendo a condição de outra
totalidade, além da nação. Assim como foi destacada a unidade sócio-familiar como aquela
que potencialmente permitirá estabelecer o exame da realidade a partir das necessidades e
dos recursos de cada núcleo/domicílio. 212
A Política Pública de Assistência Social marcou sua especificidade no campo das políticas
sociais, pois configurou as responsabilidades do Estado a assegurá-las aos cidadãos
brasileiros. Os princípios reguladores que configuraram a assistência social tal como
definida na PNAS apontaram ainda a possibilidade do reconhecimento público da
legitimidade das demandas de seus usuários e um espaço de ampliação de seu
protagonismo para sua reprodução social em padrão digno e cidadão.213
A noção de segurança como garantia desse padrão de dignidade que a assistência social,
como política de proteção social, deve contemplar foi inovadora para o campo da
assistência social.
Freqüentemente, a assistência social é vinculada a definições “pela falta”, culpabilizadoras,
ou pela compensação, quando outras políticas de direitos não atuam, ou também como uma
política para os desprotegidos. A virada do padrão de inclusão da assistência social na
proteção social para a possibilidade “de segurança” da garantia e da responsabilidade do
Estado nessa condição, foi radicalmente transformadora.
A PNAS define a segurança como:214
Por segurança da acolhida, entende-se como uma das seguranças primordiais da política de assistência
social. Ela opera com a provisão de necessidades humanas que começa com os direitos à alimentação,
ao vestuário e ao abrigo, próprios à vida humana em sociedade. A conquista da autonomia na provisão
dessas necessidades básicas é a orientação desta segurança da assistência social. A proteção social
deve garantir as seguintes seguranças: segurança de sobrevivência (de rendimento e de autonomia); de
acolhida; de convívio ou vivência familiar.
A segurança de rendimentos não é uma compensação do valor do salário mínimo inadequado, mas a
garantia de que todos tenham uma forma monetária de garantir sua sobrevivência, independentemente
212
Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao.
Aldaíza SPOSATI, Assistência Social: como construir e implementar uma gestão inclusiva, 2003.
214
Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao
213
184
de suas limitações para o trabalho ou do desemprego. É o caso de pessoas com deficiência, idosos,
desempregados, famílias numerosas, famílias desprovidas das condições básicas, todavia, que alguns
indivíduos não conquistem por toda a sua vida, ou por um período dela, a autonomia destas provisões
básicas, por exemplo, pela idade – uma criança ou um idoso –, por alguma deficiência ou por uma
restrição momentânea ou contínua da saúde física ou mental. Outra situação que pode demandar
acolhida, nos tempos atuais, é a necessidade de separação da família ou da parentela por múltiplas
situações, como violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego prolongado e
criminalidade. Podem ocorrer também situações de desastre ou acidentes naturais, além da profunda
destituição e abandono que demandam tal provisão.
A segurança da vivência familiar ou a segurança do convívio é uma das necessidades a ser preenchida
pela política de assistência social. Isto supõe a não aceitação de situações de reclusão, de situações de
perda das relações. É próprio da natureza humana o comportamento gregário. É na relação que o ser
cria sua identidade e reconhece a sua subjetividade. A dimensão societária da vida desenvolve
potencialidades, subjetividades coletivas, construções culturais, políticas e, sobretudo, os processos
civilizatórios. As barreiras relacionais criadas por questões individuais, grupais, sociais por
discriminação ou múltiplas inaceitações ou intolerâncias estão no campo do convívio humano. A
dimensão multicultural, intergeracional, interterritoriais, intersubjetivas, entre outras, devem ser
ressaltadas na perspectiva do direito ao convívio.
Essa forma de conceber a política tinha sido experimentada no Plano de Assistência Social
da Cidade de São Paulo (Plas-SP), em 2002, e estudada desde meados dos anos 1990, no
Núcleo de Pesquisa em Seguridade Social e Assistência Social (NEPSAS) da PUC-SP
coordenado pela Professora Aldaíza Sposati.
A idéia de proteção social exige forte mudança na organização das atenções, pois implica em superar a
concepção de que se atua nas situações só após instaladas, isto é, depois que ocorre uma
“desproteção”. A aplicação ao termo “desproteção” destaca o usual sentido de ações emergências
historicamente atribuído e operado no campo da assistência social. A proteção exige que se
desenvolvam ações preventivas. Por decorrência, deste entendimento é que a assistência social no
modelo brasileiro de proteção social não contributiva passa a ter três funções conforme explica a
Política Nacional de Assistência Social – PNAS -. Para além da proteção ela deve manter a vigilância
social e a defesa de direitos socioassistenciais.215
215
Aldaíza SPOSATI, Modelo brasileiro de proteção social não contributiva: concepções fundantes, 2007,
p. 4.
185
Assim mesmo, os conteúdos dessa política estipulam as bases conceituais para a definição
do Sistema Único de Assistência Social (Suas). Durante o ano de 2005 é apresentada a
NOB 2005 com as diretrizes do Suas.
A NOB/Suas 2005216 retoma as normas operacionais de 1997 e 1998 e constitui-se no
instrumento que estabelece as regulações do funcionamento do Sistema Único de
Assistência Social.
Aborda, dentre outros aspectos: a divisão de competências e
responsabilidades entre as três esferas de governo; os níveis de gestão de cada uma dessas
esferas; as instâncias que compõem o processo de gestão e controle dessa política e como
elas se relacionam; a nova relação com as entidades e organizações governamentais e nãogovernamentais; os principais instrumentos de gestão a serem utilizados; e a forma da
gestão financeira, que considera os mecanismos de transferência, os critérios de partilha e
de transferência de recursos.
216
Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao
186
Quadro 18. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social no Brasil,
período de 1938 a 2007
Ano
1938
1940
1942
1946
1947
Aspectos relevantes para o estudo da proteção social
no Brasil
Criação do Conselho Nacional de Serviço Social
(CNSS)
Aspectos relevantes da evolução
política
Governo de Getúlio Vargas (1938-1945)
Implantação do salário mínimo
População: 41.236.315 habitantes
Surgimento do Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI)
Legião Brasileira de Assistência (LBA)
Comissões Estaduais
Constituição Nacional de 19 de setembro
Lei Orgânica da Previdência Social
Institutos de Aposentadorias e Pensões
Mudança dos Estatutos a LBA (defesa da maternidade
e da infância por meio da proteção à família)
Primeiro Congresso Brasileiro de Serviço Social na
Cidade de São Paulo
1955
Serviço Social Rural
1960
Lei Orgânica da Previdência
1963
1974
Salário família
Criação do Ministério de Previdência e Assistência
Social
1977
Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
(Sinpas)
Criação do Seguro-Desemprego
1986
1988
1989
1990
1995
1996
1997
1998
1999
Governo Eurico Gaspar Dutra
(1946-1951)
Constituição da República Federativa do Brasil que
reconhece a assistência social como dever do Estado no
campo da seguridade social
Criação do Ministério do Bem-Estar Social que, pelo
contrário, fortalece o modelo da LBA
Aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social
(Loas)
Secretaria de Assistência Social no Ministério da
Previdência e Assistência Social (MPAS)
Implantação
do
Programa
Vale-Cidadania,
posteriormente denominado Programa de Erradicação
do Trabalho Infantil (Peti)
Programa Renda Cidadã, através do BPC
Edição da Norma Operacional Básica (NOB) que
conceitua o sistema descentralizado da assistência
social
Nova edição da NOB que diferencia serviços,
programas e projetos e amplia as atribuições dos
Conselhos de Assistência Social
Ministério de Assistência Social
População em 1950: 51.944.937
habitantes
Governo de Getúlio Vargas (1951-1954)
Governo de Café Filho (1954-1955)
Governo de Nereu Ramos (1955-1956)
População: 70.070.457 habitantes
Governo de Juscelino Kubistchek
(1956-1961)
Governo de João Goulart (1961-1964)
População em 1970: 93.139.037
habitantes
Governo de Ernesto Geisel (1974-1979)
População em 1980: 119.002.706
habitantes
Governo de José Sarney (1985-1990)
População: 146.825.475 habitantes
Governo de Fernando Collor (1990-1992)
Governo de Fernando Henrique Cardoso
(1995-1999)
Governo de Fernando Henrique Cardoso
(1999-2002)
187
2001
2003
2004
2004
2005
Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à
educação: Bolsa-Escola
Programa Bolsa-Alimentação
Programa Auxílio-Gás
Cadastro Único de Programas Sociais do Governo
Federal
Programa Fome Zero
Cartão-Alimentação
Criação do Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome, que fortalece o processo de
construção do Suas
Política Nacional de Assistência Social
População em 2000: 169.799.170
habitantes
Governo de Luiz Inácio Lula da Silva
(2003-2007)
Apresentação da NOB 2005 em que se discutem as
diretrizes do Suas
Fontes: Aldaíza SPOSATI et al. Assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras: uma questão em análise,
1985; Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987, Cidadania ou Filantropia: um dilema para
o CNAS, 1994; Maria Luiza MESTRINER, Assistência e seguridade social: oposições e aproximações, 1992 e O Estado
entre a filantropia e a assistência social, 2001; Maria Ozanira da SILVA, Carmelita YAZBEK, Geraldo, di GIOVANNI,
A política social brasileira no século XXI, 2004; www.previdenciasocial.gov.br; www.ibge.gov.br;
www.planalto.gov.br; www.mds.gov.br (Construção própria)
3.6 Desafios para a política de assistência social desde a perspectiva da proteção social
Em um trabalho que apresenta propostas para a melhor compreensão e possibilidades de
intervenção no modelo brasileiro de proteção não contributiva, Aldaíza Sposati denota e
que se trata de uma mudança forte para a maioria das cidades. Assim como exige o
exercício de pensar a gestão estatal fundada em princípios e valores sociais enquanto
direitos sociais, cidadania e dever de Estado.
Daí a necessidade de que cada ente governamental tenha um plano de ação e pense
racionalmente no todo das necessidades de proteção social propondo o que vai realizar e
submeta essa decisão à aprovação de um conselho de constituição paritária entre
representantes do governo e da sociedade. Não resulta simplesmente da implantação de
novos programas de governo, mas de uma mudança que exige do gestor público assumir
um novo papel baseado na noção de usuário (e não no carente ou assistido), de seus
direitos e da responsabilidade do Estado em se comprometer com a capacidade das
famílias educarem seus filhos tratando-as como núcleos básicos de proteção social.217
217
p.5.
Aldaíza SPOSATI, Modelo brasileiro de proteção social não contributiva: concepções fundantes, 2007,
188
Se considerado o conjunto de desafios que a Política Nacional de Assistência Social
exprimiu como necessário para sua operacionalização, o rompimento com a tradição de
fragmentar na prática essa política foi um dos itens mais relevantes. O trabalho em rede,
desde uma concepção territorial impôs a condição de avaliar o rompimento de práticas
construídas historicamente que se pautaram na segmentação, na fragmentação e na
focalização. Portanto, formulou-se uma exigência imperativa de pensar essa rede a partir
de uma perspectiva que integre e articule aquelas práticas num compromisso com a
organização da política ancorada no direito.
Isso expressou a necessidade, segundo assinalado na PNAS,
de se repensar o desenho da rede sócio-assistencial, redirecionando-a na perspectiva de sua diversidade,
complexidade, cobertura, financiamento e do número potencial de usuários que dela possam necessitar, assim
como a estruturação de um sistema nacional e integrado de informação e de políticas de monitoramento e
avaliação que forneçam elementos para o desenvolvimento desta em todo o território nacional, entanto base
estruturante e produto do Sistema Único de Assistência Social. Assim como a integração das bases de dados
de interesse para o campo sócio-assistencial e a definição de indicadores específicos de tal política pública.
218
A nova forma de gerir e conceber a política exigiu alterações que incidiram na prática
profissional. No desenvolvimento histórico-institucional, a assistência social foi se
posicionando como política que tem um campo de atuação e relação estreita com outras
políticas. Isso implica a necessidade de pautar uma política de recursos humanos orientada
para aqueles que operam essa política e reconhecer sua natureza e especificidade, assim
como o conteúdo intersetorial de sua atuação, e de forma que acompanhe a legislação que
regula a assistência social e as demais políticas sociais.219
Desde 2004, a assistência social vem ganhando um novo status de gestão, assumindo um
formato de política estruturada com a elaborarão e materialização de um delineamento
jurídico e normativo que compreende as atribuições das três esferas de governo e abaliza as
relações entre as esferas pública e privada. O Sistema Único de Assistência Social, que
classifica os municípios de acordo com os níveis de gestão (inicial, básica e plena), e
estabelece os conteúdos da rede de proteção social, transformou radicalmente a assistência
218
219
Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao, Política Nacional de Assistência Social, 2004.
Disponível em: www.mds.gov.br/legislacao, Política Nacional de Assistência Social, 2004.
189
social. Talvez, o maior desafio seja ainda entrosar a noção de direito e o sistema, num
movimento que instale, na agenda social e política, o reconhecimento amplo e público da
assistência social como um direito social e a sua possibilidade de exigibilidade.
190
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise do processo de regulação da política de assistência social na Franca, na
Argentina e no Brasil ofereceu a possibilidade de trazer à tona as tensões e as
particularidades de cada país, contornar as tendências da configuração da assistência social
como política, assim como o raciocínio utilizado para construir um modelo de atenção
pública no campo da assistência social em relação a outras formas de proteção social.
Os desenhos constitucionais, as feições das primeiras formas assistenciais, o desenho da
assistência social em face de outras políticas direcionadas a intervir no social, no período
de surgimento e expansão dos Estados de Bem-Estar social, e, ainda, nos processos de
descentralização político-administrativa, a partir da década de 1980, exprimem
movimentos de discussão sobre a possibilidade de intervenção ou não, da contração por
meio da centralização, e de expansão, do aparelho institucional estatal voltado à assistência
social.
No devir dos Estados modernos, a interpretação do trabalho como o eixo organizador da
vida dos cidadãos ergueu-se ao lado de outras concepções que diferenciavam aqueles que
recebiam dinheiro ou ajuda sem o correspondente esforço esperado para ganhá-los. Nesse
enfoque, a assistência social apareceu como residual e definida como necessária quando
não houve eficiência em outras políticas voltadas à regulação trabalhista. Contudo,
parafraseando o Professor Vicente de Paula Faleiros (1989) “a organização da assistência
social sempre foi um problema para a sociedade capitalista”, e, em particular, para a
arquitetura institucional do Estado moderno.
Embora a etapa mais intensa de preocupação estatal com a proteção social dos seus
cidadãos, em face das necessidades advindas das vicissitudes da vida em sociedade, tenha
ocorrido do fim do século XIX ao século XX, durante os séculos XVI e XVII, aconteceram
importantes regulações, que acompanharam o processo de secularização da vida social e
política dos Estados modernos.
Na França, durante o período monárquico, foi oficializada uma das primeiras instituições
de assistência no século XVI, o Grande Ofício dos Pobres de Paris, mas sob o objetivo da
191
defesa social. Com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em 1789, é que se
extinguiram os privilégios feudais e foi determinada uma dívida social da sociedade para
com aqueles cidadãos em situação de necessidade e a prescrição de mecanismos de
proteção consubstanciados nos socorros públicos como expressão da solidariedade social.
Ainda assim, o processo de regulação foi se construindo entre os vestígios de sentimentos
religiosos ou humanistas.
A Poor Law, promulgada em 19 de dezembro de 1601, foi considerada um ponto de
partida para o processo de reconhecimento da necessidade de atendimento daqueles que
sofriam os efeitos do incipiente processo de industrialização. Essa lei assentou-se em
quatro princípios: a) a obrigação do socorro aos necessitados; b) a assistência pelo
trabalho; c) a taxa cobrada para o socorro aos pobres; d) a responsabilidade das paróquias
pela assistência de socorros e de trabalho.
O Estado desempenhou um papel crucial na construção da identidade nacional francesa, e
uma das suas finalidades foi integrar as diversas partes do país. Em meados do século XIX,
um quarto da população não falava o francês e morava em comunas com idiomas próprios.
A maioria dos franceses vivia na zona rural, afastada dos grandes centros. Nessa época, era
comum referir-se à existência de uma França civilizada, culta, herdeira da revolução e do
espírito iluminista, e, outra, que exprimia o espírito do Antigo Regime de características,
conservadoras, próprias das comunas afastadas da capital.
O processo de impor coesão a uma sociedade tradicionalmente dividida, teve início durante
o Antigo Regime e avançou por toda a Revolução Francesa e o período napoleônico. A
Terceira República estendeu-se por 70 anos e seus maiores desafios ancoraram-se nas
tensões existentes entre Paris e as províncias; a influência das comunas e as identidades
locais; a relação entre Estado e Igreja e as revoltas sociais associadas à industrialização.
Nesse contexto, as ciências sociais emergiram como instrumento das reformas políticas.
A legislação nacional francesa para a área da assistência social pública que se ergueu nesse
período ancorou-se nesses objetivos de unificação nacional e colocou definitivamente o
Estado na posição de órgão prestador de assistência àqueles que – por idade, saúde e
deficiência congênita ou adquirida – não tiveram meios de garantir sua própria
subsistência. Desde o século XV, já se vinham perfilando as categorias de beneficiários e o
192
território, mas foi durante a III República Francesa que se definiu o ordenamento das
primeiras leis de assistência social pública e a institucionalização de um Conselho Superior
de Assistência Pública. Do mesmo modo que foram regulamentadas no nível nacional as
condições do direito e da pertença comunal como eixos da prática assistencial, assim como
a existência de uma administração de assistência para cada comuna.
A Argentina encontrou, na Constituição de 1853, uma fórmula que deu conta das
diferenças de interesses entre as elites regionais, mas a unidade efetiva do território só viria
a se concretizar em 1862.220 Mesmo depois disso, até 1880, o novo governo central
careceria não apenas de uma capital, mas de uma instituição financeira e da faculdade de
emitir moeda. A Argentina não dispunha de uma administração nacional, de funcionários,
de práticas administrativas, nem sequer de edifícios públicos que o simbolizassem. A
Constituição argentina de 1853, reformada em 1860, permaneceu inalterada durante quase
um século. 221
A Sociedade de Beneficência de Buenos Aires foi criada antes desse período de unificação
nacional, em 1823, e se conformou como uma das formas de intervenção orgânica em
assuntos sociais do Estado Argentino em construção. Essa instituição nasceu sob a égide
do processo de secularização da vida social e política dos Estados modernos. Um dos
mentores da Sociedade de Beneficência, Bernardino Rivadavia, representou aquelas
correntes de pensamento que propuseram a emancipação da moral da religião e
reivindicavam o primado da razão sobre as verdades reveladas. Contudo, essa instituição
conformou-se como um mix público-privado e perdurou, embora com mudanças, até o
século XX. No momento da instituição da beneficência, a pobreza foi explicada por meio
de dois argumentos: o azar (doença, morte ou acidente), ou a falta de moral ou ausência de
virtude. A ação da beneficência foi uma iniciativa do poder público moralizante e não
constitui uma resposta a uma demanda ou a uma exigência na qual se impunha uma visão
da sociedade organizada com deveres e obrigações como corresponderia a um Estado de
direito.
220
A Constituição de 1853 foi aceita pelas 13 províncias que integravam a Confederação Argentina e que
nomearam como presidente o governador de Entre Rios, Justo José de Urquiza, líder de uma coalizão contra
Rosas.
221
Cf. Boris FAUSTO, Fernando DEVOTO, Brasil e Argentina: um ensaio de história comparada (18502002), 2004. pp. 93-100.
193
Segundo Boris Fausto e Fernando Devoto (2004) a situação do Brasil e da Argentina, em
1850, não era muito alentadora, em vários terrenos. Contudo, por meios diferentes, ambas
as nações vinham consolidando certa unidade. No Brasil, havia o claro reconhecimento de
um poder estatal; na Argentina, uma espécie de se habituar a um estado de coisas – a
Confederação de fato, tutelada por Buenos Aires. A Argentina não contava de saída com
nenhuma das vantagens do caso brasileiro. O Brasil possuía melhores condições de partida,
como uma ordem político-institucional mais estável. O poder imperial – tanto a dinastia
imperial quanto a burocracia estatal –, fincou raízes na sociedade por meio de uma aliança
de interesses, embora nem sempre harmônica, com os dois setores economicamente mais
importantes: o dos grandes fazendeiros, sobretudo os cafeicultores, e dos grandes
comerciantes. 222
A Carta Imperial de 1824 trouxe um primeiro intento de formalizar a proteção social por
meio da proposta de garantia de socorros públicos. No entanto, as práticas assistenciais
hegemônicas foram realizadas pela Igreja Católica, inspiradas naquelas que vinham sendo
implementadas no Império, e, ancoradas no fundamento de caridade cristã. Com o advento
da República, em 1889, é que ocorreram mudanças tendentes a institucionalizar medidas
protetoras em direção de alguns setores do serviço público federal e a dar início a uma
prática previdenciária sobre a qual se assentaram as bases de uma proteção formalizada.
Com a proclamação da República, o Brasil, assim como a Argentina, passaram a adotar o
mesmo sistema político: a República Federativa, inspirada no modelo norte-americano. As
semelhanças do modelo institucional nos dois países evidenciam-se ao se comparar os
textos das duas Constituições. Embora separadas, em sua promulgação, pelo espaço de
pouco mais de 37 anos, ambas adotaram o sistema presidencialista, estabeleceram a divisão
entre os poderes da República, fixaram as relações e respectivas competências da União
(governo federal, no caso brasileiro) e dos estados (províncias, no caso argentino), etc.223
A modernização política das nações coloniais passou a colocar na esfera estatal seu ponto
principal de sustentação e a implementar um formato de política que compreendia as
222
Cf. Boris FAUSTO, Fernando DEVOTO, Brasil e Argentina: um ensaio de história comparada (18502002), 2004. pp. 93-100.
223
Cf. Boris FAUSTO, Fernando DEVOTO, Brasil e Argentina: um ensaio de história comparada (18502002), 2004. pp. 93-100.
194
necessidades de seus habitantes por meio de procedimentos administrativos públicos como
vinha sendo feito nos países que já tinham atingido certo grau de avanço na organização
jurídico-estatal, mas no contexto de uma realidade social fundada em padrões ainda ligados
à tradição.
No final do século XIX e primórdios do século XX, ocorreu um progressivo
aperfeiçoamento dos sistemas previdenciários das nações européias, cuja influência chegou
aos demais continentes, principalmente à América Latina. A revolução industrial, iniciada
na Europa no século XVIII e consolidada no século seguinte, deu impulso a mudanças de
caráter econômico, social e político. Com a urbanização, os laços comunitários tradicionais
foram desfeitos. Nesse processo, os problemas relativos à invalidez, morte prematura e
velhice se tornaram relevantes. A esses problemas, somaram-se os acidentes de trabalho e
o desemprego, que foram se definindo a partir de uma ótica previsível e regular e saindo do
campo da responsabilidade individual para o da solidariedade. Vem daí a organização de
uma forma de proteção assentada na técnica dos seguros, consolidada em 1883 na
Alemanha. Inspirada nela, em 1898, surgiu a lei sobre acidentes de trabalho francesa. Entre
1902 e 1912, legislou-se sobre acidentes de trabalho na Argentina. No Brasil, isso
aconteceu em 1919, com a primeira lei que responsabilizava as empresas por esses
acidentes.
A idéia de igualdade liberal fundada na dupla indivíduo-cidadão foi contestada pela
desigualdade social. Nesse cenário, acentuou-se a importância da criação e/ou
fortalecimento de instituições estatais – por meio de políticas e organismos públicos –
como elementos necessários para o tratamento da questão social e o estabelecimento de
uma nova modernidade. As exposições internacionais que foram realizadas no final do
século XIX promoveram a construção e a idealização das instituições dos Estados
modernos. As cidades nas quais as exposições foram montadas – Londres, Paris, Chicago,
entre outras – colocaram-se como o estágio mais avançado da civilização ocidental, mas
que ainda conviviam com os problemas advindos da desigualdade social de uma grande
parcela da população. Nesse sentido, propiciaram também o sentimento de estar em um
estágio de desagregação social em que tudo o que era familiar e seguro estava
desaparecendo.
195
Nesse contexto, foi realizado, em Paris, no ano de 1889, o Congresso Internacional de
Assistência Pública e Privada, em que se afirmou a necessidade de avançar em direção a
uma atividade assistencial pública baseada em critérios racionais, e no desenvolvimento de
um campo de saber para esta área que se assentou nos conhecimentos em saúde e em
higiene pública. Para as instituições privadas de assistência social, propôs-se que o Estado
fosse o controlador de suas atividades. Para esse evento, influíram notavelmente as idéias
de Ataulpho de Paiva, acerca da organização da assistência social pública para o Brasil,
embora não tenha sido concretizada até meados do século XX. Na Argentina, o Doutor
Emilio Coni chegou a fundar – inspirado na experiência francesa –, a Assistência Pública
da Capital Federal, em 1888. A França escolheu a via legal administrativa para legitimar as
ações na área da assistência pública, uma resolução do Conselho de Estado, de 15 de
fevereiro de 1909, define que a assistência pública é dada em virtude do direito da lei e não
por uma decisão discricional da autoridade administrativa.
Os efeitos do fim da Primeira Guerra Mundial manifestaram-se no pensamento como um
projeto de transformação político-ideológica que implicou um debate sobre o papel do
Estado, e à sociedade, a transformação institucional e a introdução de uma nova legislação
sobre o social. As correntes reformistas: liberal, católica e socialista, tinham posições
diferenciadas sobre cada um desses pontos, mas as três coincidiram na necessidade de
intervir na questão social e os seus intelectuais ocuparam
papel importante nessa
transformação. As idéias de estímulo à poupança, à previsão e à família como eixo da
intervenção socioassistencial assentaram as bases de um discurso e de uma intervenção
normativa na vida social mediada pelos aportes vindos do conhecimento científico vigente
na época.
No Brasil, o movimento sanitarista organizou uma campanha nacional em defessa da saúde
pública e a higiene, entre os anos de 1916 e 1920. Na Argentina, foi criado, em 1911, o
Museu Social Argentino, inspirado no Museu Social de Paris, e, sob sua égide, foi
inaugurada a Escola de Serviço Social, em 1930, ambas as instituições com inspiração
higienista. Em 1933, foi realizada a Primeira Conferência Nacional de Assistência Social.
Nela se avançou no papel do Estado como controlador das ações de assistência social e na
modernização das instituições sociais.
196
A Igreja Católica assumiu uma postura crítica acerca das tendências do mundo moderno
que resultou na criação de uma organização unitária e disciplinada apta para atuar na
organização estatal e na sociedade. Desse espírito, nasceu a Ação Católica, em 1931, na
Argentina e, alguns anos mais tarde, em 1935, no Brasil. 224 A primeira Escola de Serviço
Social, no Brasil, surgiu em 1936, sob a inspiração da Igreja Católica.
As mudanças para a assistência social no período de entre guerras ocorreram em direção de
uma
centralização
da
gestão
governamental
que
a
diferenciou,
estrutural
e
institucionalmente, de outras formas de proteção ancoradas no mundo do trabalho. Um
reordenamento institucional tendeu a dar especificidade ao social. A França culminou,
nesse período, a extensão da assistência social pública em todas as comunas. Nos casos
particulares da Argentina e do Brasil, foram institucionalizados os subsídios e o cadastro
de entidades ligadas à assistência social e a outras formas socioassistenciais, como a
caridade e a filantropia. Em 1932, foi criado, na Argentina, o Fundo de Assistência Social
e, em 1937, instituído o Registro de Entidades de Assistência Social. Em 1938, foi criado,
no Brasil, o Conselho Nacional de Serviço Social.
Destaca-se nesse período, a importância do Social Security Act, de 14 de agosto de 1935,
editada nos Estados Unidos como uma das medidas do New Deal, do governo Roosevelt,
em que se empregou pela primeira vez a expressão “seguridade social”.225 Essa lei
legitimou uma definição de seguridade social entendida como um conjunto de medidas que
deveria agregar os seguros sociais e a assistência social, organizados e coordenados pelo
poder público, visando atender ao desenvolvimento de toda a população. Além disso,
estabeleceu um compromisso para com os Estados democráticos de promover um nível de
vida minimamente digno para seus cidadãos.
Os relatórios da comissão formada pelo governo britânico e presidida por Sir William
Beveridge, em 1942 e 1944, foram tiveram a influência das idéias de Roosevelt, no que
tange ao postulado imperativo de erradicação das necessidades de toda a população, e pelo
economista Keynes, na defesa da distribuição de renda. Nessa proposta, o Estado devia
possibilitar a garantia da renda mínima, em caso de perda da capacidade para ganhá-la,
224
Um conjunto de acontecimentos como a própria guerra, a Revolução Russa, a reivindicação operária dos
anos de 1917 e 1921, nos dois países, e a crise de 1929, contornou uma conjuntura de incertezas sobre as
idéias liberais.
225
Essa lei teve como finalidade mitigar os problemas sociais trazidos pela crise de 1929.
197
assim como o acesso aos serviços estatais de saúde, educação e serviços sociais, pois por
meio desse acesso se abriria a igualdade de oportunidades para todos os cidadãos. Essa
igualdade de oportunidades significava a prática da cidadania.
A devastação econômica e social provocada pela Segunda Guerra Mundial impeliu a
aceitação dos princípios de uma definição ampla de proteção social - baseada naqueles
relatórios - por parte dos países europeus, que os obrigou a reformular as políticas voltadas
ao social, ainda que tivessem saído vitoriosos do conflito armado. A França
institucionalizou a seguridade social ideada e conduzida por Pierre Laroque, em 1945, e
implantou, em 1946, uma nova Constituição Nacional.
A política de seguridade social previu que o sistema atingiria a todos os cidadãos, com o
pleno emprego e as proteções associadas a ele. Paralelamente, a partir de 1953, consolidouse uma ampla reforma jurídica da área da assistência social, que ampliou as diversas
categorias beneficiárias e as caraterísticas desses benefícios, que tinham sido legisladas em
anos anteriores, para todos aqueles não inclusos no sistema nacional francês de seguridade
social. O sistema de proteção social francês passou a incluir, além da ajuda monetária, o
sistema de cuidados em domicílio para algumas categorias de beneficiários, na assistência
social.
Embora existam numerosas críticas ao modelo de Estado Providência francês estruturado a
partir dessa época, a assistência social não se constitui como uma medida isolada, pelo
contrário, foi-se combinando ao interior do sistema de proteção social junto com a lógica
previdenciária e a lógica da seguridade social, mas se consolidando como um campo com
uma lógica própria, isto é, com uma legislação, uma organização e uma funcionalidade,
com categorias e benefícios definidos, com uma nomenclatura própria ao interior do
sistema de proteção.
Nos períodos pré e pós Segunda Guerra Mundial, o posicionamento acerca da proteção
social foi diferente, para o Brasil e para a Argentina.
Entre os anos 1930 e 1940, o Brasil, nos governos de Getúlio Vargas, desenvolveu uma
parte da legislação trabalhista. O ordenamento constitucional de 1934 outorgou o marco
jurídico necessário para que se assentassem parte dessas medidas. A Constituição de 1946
198
incorporou a noção de previdência social. Em 1942, foi criada, sob os cuidados da esposa
do presidente, a primeira-dama, a Legião Brasileira de Assistência Social (LBA),
inicialmente orientada a sustentar as necessidades daqueles que participaram do conflito
armado, mas que evoluiu até se converter na maior instituição brasileira de assistência
social, se considerada sua extensão aos Estados e as categorias atingidas.
Na Argentina, em 1944, foi criada a Direção-Geral de Assistência Social e, durante o
primeiro governo do General Perón, foi criada a Fundação de Ajuda Social Eva María
Duarte de Perón (1948). Na Constituição Nacional Argentina de 1949, que rompeu com o
esquema liberal da Constituição de 1853, destacaram-se os capítulos sobre os direitos do
trabalho e dos idosos.
A Fundação Eva Perón e a Legião Brasileira de Assistência mostram, por um lado, o
percurso sócio-assistencial da esposa do presidente, e, por outro, trazem as marcas de como
o tratamento das expressões das questões sociais e assistenciais foi relacionado ao
feminino. Dizia Eva Perón, “me sinto responsável dos humildes como si fosse a mãe de
todos”.
226
Revelou-se, nas duas instituições, um discurso que defendia a preponderância
do sexo feminino, a natureza específica para a maternidade e o desempenho de atividades
relacionadas ao bem-estar das mulheres e das crianças, mas que, na prática, também foi
acompanhado explícita ou implicitamente de um alto conteúdo político.
De fato, tanto Darcy Vargas como Eva Perón foram esposas de presidentes em exercício, e
suas ações não poderiam estar fora de um cenário que impusesse ao mesmo tempo
legitimidade aos atos dos homens pela via da ajuda social. Ainda quando os objetivos sob
os quais ambas as instituições se fundaram foram diferentes. Por um lado, a LBA associouse ao esforço da guerra e da caridade, embora posteriormente evoluísse sob o nome de
Legião Brasileira de Assistência. A Fundação Eva Perón surgiu sob um rechaço direto à
beneficência, à caridade e à filantropia, e defendendo a ajuda social e ainda o direito à
assistência social, nunca legislado. Talvez isso possa ser pensado pelas origens sociais
diferentes das fundadoras. Evita provinha da classe baixa, enquanto que Dona Darcy era
filha de fazendeiros. Evita teve um discurso altamente opositor à burguesia portenha, e as
damas da beneficência foram um dos seus alvos. Dona Darcy invocou a classe média a
compartilhar as atividades da LBA.
226
Apud Estela GRASSI, La mujer y la profesión de asistente social, 1989, p. 94, citação do livro de Eva
Perón La Razón de mi vida, 1953.
199
Ambas as entidades promoveram a ajuda social direta e se expandiram aos Estados e às
províncias. As mulheres ocuparam um papel de destaque, nesse momento. Pelo lado da
Fundação, Eva Perón se apoiou nas “células mínimas”, militantes do Partido Peronista que
não somente executavam a ajuda direta como relevavam os pedidos e as necessidades nas
diferentes filiais. A LBA contava com as voluntárias femininas civis, que se transformaram
em executoras das campanhas e estiveram presentes naqueles serviços que a instituição
promovia.
A organização de ambas as instituições apresentou semelhanças e diferenças, que excedem
as possibilidades deste trabalho, porém a Fundação Eva Perón existiu até dois anos depois
da morte da sua fundadora, em 1954 - a infra-estrutura da Fundação foi absorvida pelo
Instituto Nacional de Ação Social, em 1955 – mas, apesar disso, a presença do seu acionar
permaneceu em boa parte na memória das gerações favorecidas por suas ações. A LBA
perdurou no tempo, ultrapassou o governo de Vargas, e, embora modificada, introduziu –
não sem acirradas críticas - a incumbência da primeira-dama no campo assistencial, no
Brasil, que subsistiu até finais do século XX, no nível federal, e se estendeu até hoje em
todos os Estados e municípios brasileiros.227
A configuração da assistência social no aparelho estatal da Argentina e do Brasil constitui
um tema relevante não só pelas atividades da LBA e da Fundação quanto pelo próprio
desenvolvimento do serviço social, como saber técnico, durante esse período. Ainda
percebe-se uma dualidade entre esse saber e as atividades de ambas as instituições, porém
a LBA, por haver permanecido vigente no tempo, conseguiu proceder a sua incorporação.
Também coexistiram com formas estatais centralizadas com racionalidade administrativa
voltada à assistência social; no caso brasileiro, com as atividades do Conselho Nacional de
Serviço Social (CNSS), e, no caso argentino, com a Direção Nacional de Assistência
Social, mas respondendo a lógicas diferentes. No caso da Fundação Eva Perón, houve certa
restrição de algumas ações voltadas ao auxílio imediato, imprimindo um sentido de
provisoriedade na prática que desenvolvera, mas, ao mesmo tempo, implantaram-se obras
de infra-estrutura de porte e magnitude – hospitais, escolas profissionais – que a
227
Esses dados surgem da pesquisa “Indicadores da gestão municipal da política de assistência social no
Brasil: 2005/2006”, realizada pelo Núcleo de Pesquisa em Seguridade e Assistência Social (NEPSAS) da
PUC/SP.
200
ultrapassaram no tempo. A LBA chegou a possuir estrutura ampla de creches, lactários,
educandários, centros comunitários, hospitais, etc. e também ajudas diretas.
Em ambos os casos, persistiu o padrão da heterogeneidade e da fragmentação das práticas
e não houve uma legislação que as enquadrasse e lhes desse legitimidade, como foi
acontecendo no campo previdenciário. Ainda assim, têm sido instrumentos através dos
quais muitos indivíduos e grupos conseguiram satisfazer necessidades não contempladas
até esse momento. Lazer, férias, serviços de infra-estrutura, hospitais e escolas, no caso da
Fundação Eva Perón. A LBA conformou uma rede de serviços sociais (creches, abrigo
para idosos, atendimento a portadores de deficiências, hospitais) e serviços urbanos
(abertura de ruas, construção de habitações para os sem-renda, energia elétrica, perfuração
de poços d’água).
A ampliação dos serviços sociais foi um dos fundamentos sobre o qual se modelaram as
propostas de bem-estar, durante a década de 1940. As avaliações ex post que ponderam o
amadurecimento e desenvolvimento dos Estados de Bem-Estar para os três países revelam
que foram se construindo sobre uma arquitetura estatal complexa e que nenhum deles
responde a um modelo “puro”.
No caso francês, defende-se a postura de um mix bismarckiano e beveridgiano e ainda
destaca-se a herança da Revolução Francesa e do modelo republicano de desenvolvimento
da assistência pública da Terceira República como diferenciador em face da classificação
proposta por Esping Andersen. A partir de 1953, produziu-se uma extensão do campo da
assistência social que ampliou as categorias e os benefícios a partir da tipificação de
carências e segmentos, porém também incorporou-se o critério de comprovação de
recursos para as prestações próprias da área.
Na Argentina, alguns autores assinalam que ocorreu um momento de cobertura universal,
entre 1950 e 1956, durante o governo do General Perón. Porém, considerada sua evolução,
caraterizou-se por um modelo híbrido no qual primou a categoria do trabalhador sobre a de
cidadão, de uma forma complexa baseada na superposição de direitos constitutivos como
os de saúde e de educação e numa tensão entre a pretensão de universalidade de cobertura
e uma prática particular orientada aos trabalhadores organizados e com cobertura por
setores. Nessa perspectiva, a assistência social foi residual.
201
No Brasil, prevaleceu um modelo de Bem-Estar ocupacional, em que o Estado
transformou-se em regulador mediado pela legislação trabalhista, mas incorporando
seletivamente setores da classe trabalhadora e com uma estrutura fragmentada, composta
por multiplicidade de instituições baseadas no modelo bismarckiano de seguro individual.
A assistência social foi administrada hegemonicamente pela LBAssistência e não ficou
restrita aos organismos públicos de prestação direta de serviços. Por meio de subvenções
ou convênios, foi repassada, às entidades sociais privadas, a execução de programas
socioassistenciais e de serviços de infra-estrutura social (creches, asilos, centros de
formação de mão-de-obra, centros de reabilitação).
Desde meados da década de 1980, impuseram-se mudanças nas formas de conceber a
relação Estado e Sociedade, que provocaram alterações nos modelos forjados em torno da
centralidade estatal, nos três países ligados à condução gerencial do aparelho de Estado. Os
paradigmas sobre o Estado de Bem-Estar keynesiano foram substituídos por uma visão na
que primou o convencimento de que um retorno ao predomínio da lógica do mercado
poderia resolver os problemas a respeito dos quais se queixavam a economia e a sociedade.
Assim, durante os anos 1980, a descentralização foi recomendada como estratégia para
alcançar um modelo de Estado adequado ao processo de internacionalização das
economias. Não obstante, a hegemonia dessa lógica como princípio da organização social e
a diversidade de formas sobre as quais se vinha constituindo a sociedade e o Estado
moderno, fizeram com que fossem processada de formas diversas e nem sempre resolvida
pelo único recurso da instauração de mecanismos de mercado. Isso indica a existência de
descentralizações que se exprimiram como um conjunto de tendências dentro da evolução
de um sistema administrativo com caraterísticas e conteúdos políticos intrínsecos.
Do ponto de vista político, nesse período, o Brasil e a Argentina saíram de ditaduras
militares e editaram novas Constituições nacionais, em 1988 e 1994 respectivamente. A
França manteve-se sob os preceitos da Quinta República, permanecendo vigentes os
conteúdos constitucionais de 1958, porém sob mudanças nas diretrizes principais de
recomposição da administração estatal, mas mantendo um Estado central forte, herança do
processo de construção da nação.
202
Na França, os processos de descentralização administrativa do Estado foram interpretados
como de desconcentração de decisões, pois o poder central permaneceu forte e definindo
os lineamentos centrais das políticas prioritárias. A proteção social francesa tem como
caraterística não se desfazer dos dispositivos instituídos, daí que, ao final de 2002,
coexistiram o pólo assistencial, como vinha sendo definido desde a Terceira República, e a
Renda Mínima de Inserção, associados em uma lógica complementar e como resposta aos
desafios do que se definiu como “nova pobreza”, na qual se incluíam categorias e grupos
aptos para o trabalho, mas sem possibilidade de inclusão nele.
No quadro das transformações da relação Estado-Sociedade que se deram na década de
1990, as organizações não-governamentais – entidades da sociedade civil distintas do
Estado e das instâncias governamentais – foram adquirindo um papel central para atuar em
diferentes campos. Algumas delas orientaram-se à prestação de serviços diretos ou
indiretos de promoção, capacitação, pesquisa, assistência técnica de grupos, comunidades e
indivíduos excluídos do sistema formal de proteção social. A aide sociale francesa inserese nelas, pois oferece mais que auxílio em dinheiro ou em espécie àqueles cujas
necessidades não são atendidas por outros meios. Inclui serviços prestados aos doentes,
velhos, alienados mentais e aos sem-moradia.
Nesse contexto, e desde o ponto de vista da administração e organização da ação social, a
lei francesa de 2002 trouxe à consideração e à revisão o quadro de instituições públicas e
da sociedade civil prestadores de serviços de interesse público nos que se incluíram
aqueles ligados à aide sociale. Legislou sobre a racionalidade de recursos e de distribuição
de funções. Reconheceu a necessidade de uma revisão dos princípios sobre os quais se
assentaria a prestação dos serviços, de modo que cada estabelecimento deveria explicitarse em relação à competência que lhe caberia em face das administrações departamentais.
Assim como impôs a inclusão dos direitos dos usuários de estabelecimentos médicos e
sociais como elementos fundamentais de seu funcionamento.
Na Argentina, a descentralização significou, do ponto de vista administrativo e no que
tange às políticas sociais, a transferência de serviços nacionais às províncias, porém, em
1995, foi criada a Secretaria de Desenvolvimento Social, ligada à Presidência da
República, como uma tentativa de integrar os programas e as áreas diversas da política
social e superar a incerteza, por meio de uma função geral de orientação normativa dos
programas de intervenção, enquanto que a execução e a operação passaram a corresponder
203
aos níveis administrativos locais e provinciais. Nesse momento, no esquema administrativo
de planejamento e execução de programas sociais, não apareciam claramente definidas as
funções que compreenderiam os organismos nacionais em relação com as instâncias
provinciais locais públicas e privadas, somado ao caráter descontínuo das intervenções. No
interior das grandes categorias programáticas, desenvolveram-se atividades e serviços
segmentados segundo a tipificação de carências, apresentado alterações e variações de
acordo como o quadro conjuntural.
Em 2001, foi criado o Conselho Nacional de Coordenação de Políticas Sociais, cujo
objetivo era coordenar e superar os obstáculos que a fragmentação institucional de
programas e da administração provincial de políticas trouxeram ao funcionamento do
sistema. A configuração da assistência social argentina foi se enquadrando nesse esquema
de funcionamento.
A partir da crise argentina de 2001, exprimiram-se posicionamentos que colocaram na
agenda pública o debate a respeito do princípio discricionário sobre o qual foi se
estruturando a política social argentina. Uma leitura das Constituições provinciais vigentes,
e das colocações de autores do campo do direito previdenciário argentino, revelam a
recorrência à noção de amparo, auxilio, ou ajuda às famílias e aos segmentos da sociedade,
quando se trata de configurar a assistência social.
A noção de amparo significa proteção como abrigo ou resguardo, mas também indica
impedimento a que ocorra proteção. A noção de proteção indica maior vigilância e tende a
desenvolver ações para que alguma destruição não venha ocorrer.228 Daí que o debate
sobre a estrutura da política social argentina, além de postular os problemas de
administração ou descentralização das políticas, impõe a necessidade de um movimento de
desvelamento de condicionamentos e de uma revisão dos princípios legais e
constitucionais, como base analítica para pensar um projeto social que pondere direitos
inclusivos para todas as áreas das políticas sociais.
Os processos de descentralização administrativa, no Brasil, ganharam vários significados
fundamentais para a assistência social no conjunto da proteção social. De fato, ela passou a
ser reconhecida como direito e regulamentada na Lei Orgânica de Assistência Social
228
Aldaíza SPOSATI, Modelo brasileiro de proteção social não contributiva: concepções fundantes, 2007.
204
(Loas), de 1993, que exprimiu diversas preocupações, além da descentralização. A Loas
teve como intuito o estabelecimento de uma política baseada no direito à assistência social
ancorada em mecanismos participativos de decisão. Esse esforço tendeu a promover uma
reorganização de competências e atribuições entre as esferas de governo, bem como nos
órgãos envolvidos pelas ações assistenciais provocando a decolagem de um processo
amplo de descentralização política, administrativa e recentemente fiscal.
O processo de elaboração da Loas mobilizou universidades, instituições públicas, órgãos
da categoria e meios políticos, na busca de um padrão democrático e social da assistência
social. No debate sobre a política de assistência social brasileira, foi possível distinguir o
papel dos intelectuais da área, no posicionamento de temas na agenda pública. O livro
Carta Tema: a assistência social no Brasil: 1983-1990 denota quatro momentos no debate
brasileiro sobre a assistência social, entre o final da década de 1970 e a década de 1980,
que permitiram a desmontagem da noção não só como irracionalidade das primeiras-damas
mas também como tática e estratégia no interior das políticas sociais brasileiras. Os três
primeiros foram, as reflexões sobre o processo de reconceituação do serviço social, a
construção histórica que Marilda Iamamoto e Raul de Carvalho realizam em seu livro
Relações Sociais e Serviço Social (1982), a retomada das políticas sociais no campo da
previdência através da contribuição de Vicente Faleiros. A partir de 1983, com a pesquisa
A assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras, do Programa de Estudos PósGraduados em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, a partir da
qual o tema da assistência social ganha eixos de análise: a organicidade da assistência
social ao projeto societário brasileiro e organicidade da assistência social nas políticas
sociais públicas.229
Ainda nos processos desenvolvidos a partir de 2004, foi definida a Política Nacional de
Assistência Social, que introduziu a noção de segurança como um horizonte norteador para
a assistência social.
Do ponto de vista do direito, a França acorre mais às necessidades, ainda, quando utiliza,
desde a década de 1960, o critério de renda, pois os benefícios introduzem mecanismos de
eqüidade que diferenciam para mais o valor de benefícios mínimos, operando maior justiça
social. No Brasil, permanece sob a seleção de renda, que prevalece sobre a necessidade. Na
229
Aldaíza SPOSATI (coord.), Carta tema: a assistência social no Brasil 1983-1990, 1989.
205
Argentina, traduz-se em uma proposta de comprovação de renda associada à necessidade
para alguns segmentos, mas prevalece o princípio subsidiário.
A assistência social, para os três países, foi se erigindo sobre um discurso construído com
conteúdos constitucionais, legislação social, aparelhos institucionais, programas, que
promoveram justificações e práticas que estigmatizaram a pobreza e o sistema que dela se
ocuparia. Na assistência social, conviveram o arcaico e o moderno, mas, quando ancorada
na segurança, facilita sua compreensão, desde uma concepção de “possibilidade positiva” e
permite captar os avanços para o enfrentamento das desproteções e vicissitudes da vida
humana.
206
ANEXO 1. Presença da assistência social nas Constituições de países membros da
Base de Dados Políticos das Américas
Países da Conteúdo constitucional sobre assistência social, seguridade social e
América previdência
Latina
Argentina Art. 14 bis. O trabalho, em suas diversas formas, terá a proteção das leis, que
assegurarão, ao trabalhador: condições dignas e eqüitativas de labor, jornada
limitada; descanso e férias pagas; retribuição justa; salário mínimo vital e
móvel; igual remuneração por igual tarefa; participação nos ganhos das
empresas, com controle da produção e colaboração na direção; proteção contra
a demissão arbitrária; estabilidade do empregado público; organização sindical
livre e democrática, reconhecida pela simples inscrição num registro especial.
O Estado outorgará os benefícios da seguridade social, que terá caráter de
integral e irrenunciável. Em especial, a lei estabelecerá: o seguro social
obrigatório, que estará a cargo de entidades nacionais ou provinciais, com
autonomia financeira e econômica, administradas pelos interessados com a
participação do Estado, sem que possa existir superposição de aportes;
aposentadoria e rendas móveis; a proteção integral da família; a defesa do bem
da família; a compensação econômica familiar e o acesso a uma moradia
digna.
Bolívia
Brasil
Art. 7º. Toda pessoa tem os seguintes direitos fundamentais, conforme as leis
que regulamentam seu exercício:
k. À saúde pública e à seguridade social, na forma determinada por esta
Constituição e as Leis.
Art. 158. Seguridade social
I. O Estado tem a obrigação de defender o capital humano protegendo a saúde
da população; assegurará a continuidade de seus meios de subsistência e
reabilitação das pessoas inutilizadas; se predispõe ao melhoramento das
condições de vida do grupo familiar.
II. Os regimes de seguridade social serão inspirados nos princípios de
universalidade, solidariedade, unidade de gestão, economia, oportunidade e
eficácia, cobrindo as contingências de enfermidade, maternidade, riscos
profissionais, invalidez, velhice, morte, desemprego, alocações familiares e
moradia de interesse social.
Art. 164. O serviço e a assistência sociais são funções do Estado e suas
condições serão determinadas por lei. As normas relativas à saúde pública são
de caráter coercitivo e obrigatório.
Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer,
a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 26, de 2000)
Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que
visem à melhoria de sua condição social:
IV. Salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender
a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia,
alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e
previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder
207
aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;
Art.194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a
seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I. universalidade da cobertura e do atendimento; II. uniformidade e
equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III.
seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV.
irredutibilidade do valor dos benefícios; V. eqüidade na forma de participação
no custeio; VI. diversidade da base de financiamento; VII. caráter democrático
e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com
participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
20, de 1998 - D.O.U., 16 /12 /98)
Art.195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das
seguintes contribuições sociais:
I. do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei,
incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 D.O.U., 16/12/98) a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho
pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço,
mesmo sem vínculo empregatício; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
20, de 1998 - D.O.U., 16/12/98) b) a receita ou o faturamento; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16/12/98) c) o lucro;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16/12
/98) II. do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não
incidindo contribuição sobre a aposentadoria e pensão concedidas pelo regime
geral de previdência social de que trata o art. 201; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 161/2/98) III. sobre a receita de
concursos de prognósticos. IV. do importador de bens ou serviços do exterior,
ou de quem a lei a ele equiparar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42,
de 19/12/2003)
§ 1º. As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas
à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o
orçamento da União.
§ 2º. A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma
integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e
assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.
§ 3º. A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como
estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
§ 4º. A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou
expansão da seguridade social, obedecido ao disposto no art. 154, I.
§ 5º. Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado,
majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
§ 6º. As contribuições sociais de que trata este artigo só poderão ser exigidas
208
após decorridos 90 dias da data da publicação da lei que as houver instituído
ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, “b”.
§ 7º. São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades
beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em
lei.
§ 8º. O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador
artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em
regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para
a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da
comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12
⁄98)
§ 9º. As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo
poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade
econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da
condição estrutural do mercado de trabalho. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 47, de 2005)
§ 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema
único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada
a respectiva contrapartida de recursos. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 11. É vedada a concessão de remissão ou anistia das contribuições sociais de
que tratam os incisos I, “a”, e II deste artigo, para débitos em montante
superior ao fixado em lei complementar. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 12. A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais as
contribuições incidentes na forma dos incisos I, “b”; e IV do caput, serão nãocumulativas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19 ⁄12 ⁄2003)
§ 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição
gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, “a”,
pela incidente sobre a receita ou o faturamento. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19 ⁄12 ⁄2003)
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de
caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que
preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12
⁄98)
I. cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12
⁄98) II. proteção à maternidade, especialmente à gestante; (Redação pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98) III. proteção ao
trabalhador em situação de desemprego involuntário; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98) IV. salário-família
e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12
⁄98) V. pensão por morte dos segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou
companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 1º. É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão
de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social,
209
ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados
portadores de deficiência, nos termos definidos em lei complementar.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
§ 2º. Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o
rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário
mínimo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U.,
16 ⁄12 ⁄98)
§ 3º. Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de
benefício serão devidamente atualizados, na forma da lei. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 4º. É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em
caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 5º. É vedada a filiação ao regime geral de previdência social, na qualidade de
segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12
⁄98)
§ 6º. A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o
valor dos proventos do mês de dezembro de cada ano. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 7º. É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos
termos da lei, obedecidas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄.98) I. trinta e cinco anos de
contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98) II. sessenta e
cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido
em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para
os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes
incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U. ,16 ⁄.12 ⁄98)
§ 8º. Os requisitos a que se refere o inciso I do parágrafo anterior serão
reduzidos em cinco anos, para o professor que comprove exclusivamente
tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no
ensino fundamental e médio. (Redação dada pela Emenda Constitucional
20/98 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 9º. Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do
tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e
urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se
compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 10. Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser
atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor
privado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄.12
⁄98)
§ 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados
ao salário para efeito de contribuição previdenciária e conseguinte repercussão
em benefícios, nos casos e na forma da lei. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para
atender os trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se
210
dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência,
desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a
benefícios de valor igual a um salário-mínimo. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 47, de 2005)
§ 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste
artigo terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais
segurados do regime geral de previdência social. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 47, de 2005)
Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e
organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência
social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o
benefício contratado, e regulado por lei complementar. (Redação dada pela
Emenda Constitucional 20/98 - D.O.U., 16/12/98)
§ 1º. A lei complementar de que trata este artigo assegurará ao participante de
planos de benefícios de entidades de previdência privada o pleno acesso às
informações relativas à gestão de seus respectivos planos. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16 ⁄12 ⁄98)
§ 2º. As contribuições do empregador, os benefícios e as condições
contratuais previstas nos estatutos, regulamentos e planos de benefícios das
entidades de previdência privada não integram o contrato de trabalho dos
participantes, assim como, à exceção dos benefícios concedidos, não integram
a remuneração dos participantes, nos termos da lei. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16/12/98)
§ 3º. É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações,
empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas,
salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua
contribuição normal poderá exceder a do segurado. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U. 16/12/98)
§ 4º. Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, inclusive suas autarquias, fundações sociedades de
economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto
patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada, e suas
respectivas entidades fechadas de previdência privada. (Redação pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998 - D.O.U., 16/12/98)
§ 5º. A lei complementar de que trata o parágrafo anterior aplicar-se-á, no que
couber, às empresas privadas permissionárias ou concessionárias de prestação
de serviços públicos, quando patrocinadoras de entidades fechadas de
previdência privada. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
1998 - D.O.U., 16/12 /98)
§ 6º. A lei complementar a que se refere o § 4º deste artigo estabelecerá os
requisitos para a designação dos membros das diretorias das entidades
fechadas de previdência privada e disciplinará a inserção dos participantes nos
colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de
discussão e deliberação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
1998 - D.O.U., 16/12/98)
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I.
a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II. o
amparo às crianças e adolescentes carentes; III. a promoção da integração ao
mercado de trabalho; IV. a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de
211
Chile
Colômbia
deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V. a garantia
de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e
ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção
ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art.
195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I .
descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas
gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas
às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de
assistência social; II. participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos
os níveis.
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a
programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento
de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no
pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19/12/2003) I.
despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19/12 /2003) II. serviço da dívida; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 42, de 19/12/2003) III. qualquer outra despesa
corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19/12 /2003)
Art. 1. O Estado está a serviço da pessoa humana e sua finalidade é promover
o bem comum, para o qual deve contribuir criando as condições sociais que
permitam a todos e a cada um dos integrantes da comunidade nacional sua
maior realização espiritual e material possível, com pleno respeito aos direitos
e garantias que esta Constituição estabelece. [...]
Art. 19. A Constituição assegura a todas as pessoas:
7. O direito à liberdade pessoal e à seguridade individual.
h. Não poderá se aplicar como sanção a perda dos direitos previdenciários [...]
18. O direito à seguridade social.
As leis que regularem o exercício deste direito serão de quórum qualificado.
A ação do Estado estará dirigida a garantir o acesso de todos os habitantes ao
gozo de prestações básicas uniformes, sejam outorgadas através de instituições
públicas ou privadas. A lei poderá estabelecer contribuições obrigatórias. O
Estado supervisionará o adequado exercício do direito à seguridade social.
Art. 43. A mulher e o homem têm iguais direitos e oportunidades. A mulher
não poderá ser submetida a nenhuma classe de discriminação. Durante a
gravidez e após o parto gozará de especial assistência e proteção do Estado, e
receberá do mesmo subsídio alimentar se estiver desempregada ou
desamparada.
O Estado apoiará de maneira especial a mulher chefe de família.
Art. 46. O Estado, a sociedade e a família concorrerão para a proteção e a
assistência das pessoas da terceira idade e promoverão sua integração à vida
ativa e comunitária.
O Estado lhes garantirá os serviços da Seguridade Social integral e o subsídio
alimentar em caso de indigência.
Art. 47. O Estado adiantará uma política de previdência, reabilitação e
integração social para os deficientes físicos, sensoriais e psíquicos, aos quais
se prestará a atenção especializada que requeiram.
Art. 48. A Seguridade Social é um serviço público de caráter obrigatório que
212
será prestada sob a direção, coordenação e controle do Estado, sujeitando-se
aos princípios de eficiência, universalidade e solidariedade, nos termos que
estabeleça a lei.
É garantido a todos os habitantes o direito irrenunciável à Seguridade Social.
O Estado, com a participação dos particulares, ampliará progressivamente a
cobertura da Seguridade Social, que compreenderá a prestação dos serviços na
forma que determine a lei.
A Seguridade Social poderá ser prestada por entidades públicas ou privadas,
em conformidade com a lei. Não se poderão destinar nem utilizar os recursos
das instituições da Seguridade Social para outras finalidades.
A lei definirá os meios para que os recursos destinados a pensões mantenham
seu poder aquisitivo constante.
Costa Rica Art. 72. O Estado manterá, enquanto não exista seguro de desemprego, um
sistema técnico e permanente de proteção aos desocupados involuntários, e
procurará a reintegração dos mesmos ao trabalho.
Art. 73. São estabelecidos os seguros sociais em benefício dos trabalhadores
manuais e intelectuais, regulados pelo sistema de contribuição compulsória do
Estado, patrões e trabalhadores, a fim de protegê-los contra os riscos de
enfermidade, invalidez, maternidade, velhice, morte e demais contingências
que a lei determine.
A administração e a gerência dos seguros sociais estarão aos cuidados de uma
instituição autônoma, denominada Caixa Costarriquense de Seguro Social. [...]
Os seguros contra riscos profissionais serão de exclusiva conta dos patrões e
serão regidos por disposições especiais.
Cuba
Art. 47. Mediante o sistema de seguridade social, o Estado garante a proteção
adequada ao trabalhador impedido por sua idade, invalidez ou enfermidade.
Em caso de morte do trabalhador, garante similar proteção à sua família.
Art. 48. o Estado protege, mediante a assistência social, aos anciãos sem
recursos nem amparo e a qualquer pessoa não apta para trabalhar que careça de
familiares em condições de lhe prestar ajuda.
Equador
Art. 23. Sem prejuízo dos direitos estabelecidos nesta Constituição e nos
instrumentos internacionais vigentes, o Estado reconhecerá e garantirá às
pessoas o seguinte: o direito a dispor de bens e serviços, públicos e privados,
de ótima qualidade; a escolhê-los com liberdade, assim como a receber
informação adequada e verdadeira sobre seu conteúdo e característica.
Art. 47. Nos âmbitos público e privado, receberão atenção prioritária,
preferencial e especializada as crianças e adolescentes, as mulheres grávidas,
as pessoas com incapacidade, as que sofrem de enfermidades catastróficas de
alta complexidade e as da terceira idade. Do mesmo modo, serão atendidas as
pessoas em situação de risco e vítimas de violência doméstica, maltrato
infantil, desastres naturais ou antropogênicos.
Art. 53. O Estado garantirá a prevenção das incapacidades e a atenção e
reabilitação integral das pessoas com incapacidade, em especial em casos de
indigência. Conjuntamente com a sociedade e a família, assumirá a
responsabilidade de sua integração social e equiparação de oportunidades.
O Estado estabelecerá medidas que garantam, às pessoas com incapacidade, a
utilização de bens e serviços, especialmente nas áreas de saúde, educação,
capacitação, inserção laboral e recreação, e as medidas que eliminem as
barreiras de comunicação, assim como as urbanísticas, arquitetônicas e de
acessibilidade ao transporte, que dificultem sua mobilidade. Os municípios
terão a obrigação de adotar estas medidas no âmbito de suas atribuições e
213
circunscrições.
As pessoas com incapacidade terão tratamento preferencial na obtenção de
créditos, isenções e descontos tributários, de conformidade com a lei.
Reconhece-se o direito, das pessoas com incapacidade, à comunicação por
meio de formas alternativas, como a linguagem dos sinais equatoriana para
surdos, oralismo, o sistema braile e outras.
Art. 54. O Estado garantirá, às pessoas da terceira idade e aos aposentados, o
direito à assistência especial que lhes assegure um nível de vida digna, atenção
integral de saúde gratuita e tratamento preferencial tributário e em serviços. O
Estado, a sociedade e a família proverão, às pessoas da terceira idade e a
outros grupos vulneráveis, uma adequada assistência econômica e psicológica
que garanta sua estabilidade física e mental. A lei regulará a aplicação e defesa
destes direitos e garantias.
Art. 55. A seguridade social será dever do Estado e direito irrenunciável de
todos os seus habitantes. Será prestada com a participação dos setores público
e privado, de conformidade com a lei.
Art. 56. Se estabelece o sistema nacional de seguridade social. A seguridade
social será regida pelos princípios de solidariedade, obrigatoriedade,
universalidade, eqüidade, eficiência, subsidiaridade e suficiência, para a
atenção das necessidades individuais e coletivas, em procura do bem comum.
Art. 57. O seguro geral obrigatório cobrirá as contingências de enfermidade,
maternidade, riscos do trabalho, desemprego, velhice, invalidez, incapacidade
e morte. A proteção do seguro geral obrigatório se estenderá progressivamente
a toda a população urbana e rural, com relação de dependência laboral ou sem
ela, conforme permitam as condições gerais do sistema. O seguro geral
obrigatório será direito irrenunciável e imprescritível dos trabalhadores e suas
famílias.
Art. 58. A prestação do seguro geral obrigatório será responsabilidade do
Instituto Equatoriano de Seguridade Social, entidade autônoma dirigida por
um organismo técnico administrativo, integrado de forma tripartite e
paritariamente por representantes de segurados, empregadores e Estado, os
quais serão designados de acordo com a lei. Suas organização e gestão serão
regidas pelos critérios de eficiência, descentralização e desconcentração, e suas
prestações serão oportunas, suficientes e de qualidade. Poderá criar e promover
a formação de instituições administradoras de recursos para fortalecer o
sistema previdenciário e melhorar a atenção da saúde dos afiliados e suas
famílias.
O poder público poderá ter entidades de seguridade social.
Art. 59. Os aportes e contribuições do Estado para o seguro geral obrigatório
deverão constar anualmente no orçamento geral do Estado, e serão transferidos
oportuna e obrigatoriamente por meio do Banco Central do Equador. [...]
Os fundos e reservas do seguro social serão próprios e distintos dos do Estado,
e servirão para cumprir adequadamente aos fins de sua criação e funções.
Nenhuma instituição do Estado poderá intervir em seus fundos e reservas nem
afetar seu patrimônio.
As inversões do Instituto Equatoriano de Seguridade Social com recursos
provenientes do seguro geral obrigatório serão realizadas por meio do mercado
financeiro, com sujeição aos princípios de eficiência, seguridade e
rentabilidade, e serão efetuadas por uma comissão técnica nomeada pelo
organismo técnico administrativo do Instituto Equatoriano de Seguridade
Social. A idoneidade de seus membros será aprovada pela superintendência
214
sob cuja responsabilidade esteja a supervisão das atividades de seguros, que
também regulará e controlará a qualidade dessas inversões.
As pensões por aposentadoria deverão ajustar-se anualmente, conforme as
disponibilidades do fundo respectivo, o qual será capitalizado para garantir
uma pensão de acordo com as necessidades básicas de sustentação e custo de
vida.
Art. 61. Os seguros complementares estarão orientados a proteger
contingências de seguridade social, não cobertas pelo seguro geral obrigatório,
ou a melhorar suas prestações. Esses seguros serão de caráter opcional e
financiados com o aporte dos segurados, e os empregadores poderão efetuar
aportes voluntários. Serão administrados por entidades públicas, privadas ou
mistas, reguladas pela lei.
Salvador
Art. 50. A seguridade social constitui um serviço público de caráter
obrigatório. A lei regulará seus alcances, extensão e forma.
Tal serviço será prestado por uma ou várias instituições, que deverão guardar
entre si a adequada coordenação para assegurar uma boa política de proteção
social, de forma especializada e com ótima utilização dos recursos. Para os
recursos da seguridade social, contribuirão os patrões, os trabalhadores e o
Estado, na forma e quantia que determine a lei.
O Estado e os patrões ficarão excluídos das obrigações que lhes impõem as
leis em favor dos trabalhadores, na medida em que sejam cobertas pelo seguro
social.
Guatemala Art. 100. Seguridade social.
O Estado reconhece e garante o direito à seguridade social para beneficio dos
habitantes da Nação. Seu regime se institui como função pública, de forma
nacional, unitária e obrigatória. O Estado, os empregadores e os trabalhadores
cobertos pelo regime, com a única exceção do previsto pelo artigo 88 desta
Constituição, têm obrigação de contribuir para financiar tal regime e direito a
participar de sua direção, procurando seu melhoramento progressivo.
A aplicação do regime de seguridade social corresponde ao Instituto
Guatemalteco de Seguridade Social, que é uma entidade autônoma com
personalidade jurídica, patrimônio e funções próprias; goza de isenção total de
impostos, contribuições e arbítrios, estabelecidos ou por serem estabelecidos.
O Instituto Guatemalteco de Seguridade Social deve participar com as
instituições de saúde de forma coordenada.
O Organismo Executivo destacará, anualmente, no Orçamento de Receitas e
Despesas do Estado, uma verba específica para cobrir a quota que corresponde
ao Estado como tal e como empregador, a qual não poderá ser transferida nem
cancelada durante o exercício fiscal e será fixada de conformidade com os
estudos técnicos atuariais do instituto.
Contra as resoluções que se “ditaminem” nesta matéria, cabem os recursos
administrativos e contencioso-administrativos de conformidade com a lei.
Quando se tratem de prestações que deve outorgar o regime, corresponderão os
tribunais de trabalho e previdência social.
Honduras Art. 142. Toda pessoa tem direito à seguridade de seus meios econômicos de
subsistência, em caso de incapacidade para trabalhar ou obter trabalho
remunerado. Os serviços de Seguridade Social serão prestados e administrados
pelo Instituto Hondurenho de Seguridade Social, que cobrirá os casos de
enfermidade, maternidade, subsídio de família, velhice, orfandade,
desemprego, acidentes de trabalho, desocupação comprovada, enfermidades
profissionais e todas as demais contingências que afetem a capacidade de
215
México
Nicarágua
produzir. O Estado criará Instituições de Assistência e Previdência Social que
funcionarão unificadas num sistema unitário estatal com o aporte de todos os
interessados e do Estado.
Art. 143. O Estado, os patrões e os trabalhadores estarão obrigados a contribuir
com o financiamento, melhoramento e expansão do Seguro Social. O regime
de seguridade social será implantado de forma gradual e progressiva, tanto no
referente aos riscos cobertos como às zonas geográficas e às categorias de
trabalhadores protegidos.
Art. 144. Será considerada de utilidade pública a ampliação do regime de
Seguridade Social aos trabalhadores da cidade e do campo.
Art. 123. b) Entre os poderes da União, o governo do Distrito Federal e os
trabalhadores: [...] A seguridade social será organizada conforme as seguintes
bases mínimas:
Cobrirá os acidentes e enfermidades profissionais; as enfermidades não
profissionais e maternidade; e a aposentadoria, a invalidez, velhice e morte.
No caso de acidente ou enfermidade, será conservado o direito ao trabalho
pelo tempo que determine a lei.
As mulheres, durante a gravidez, não realizarão trabalhos que exijam um
esforço considerável e signifiquem um perigo para sua saúde em relação com a
gestação; gozarão forçosamente de um mês de descanso antes da data fixada
aproximadamente para o parto e de outros dois depois do mesmo, devendo
receber seu salário integral e manter seu emprego e os direitos que houverem
adquirido pela relação de trabalho. No período de amamentação, terão dois
descansos extraordinários por dia, de meia hora cada um, para alimentar seus
filhos. Ademais, desfrutarão de assistência médica e obstétrica, de remédios,
de auxílio para a amamentação e do serviço de creches infantis.
Os familiares dos trabalhadores terão direito a assistência médica e remédios,
nos casos e na proporção que determine a lei.
Serão estabelecidos centros para férias e para recuperação, assim como lojas
econômicas para benefício dos trabalhadores e seus familiares.
Serão proporcionadas aos trabalhadores habitações baratas para arrendamento
ou venda, conforme os programas previamente aprovados. Ademais, o Estado,
mediante os aportes que faça, estabelecerá um fundo nacional da moradia, a
fim de constituir depósitos em favor de tais trabalhadores e estabelecer um
sistema de financiamento que permita outorgar a estes créditos baratos e
suficientes para que adquiram a propriedade de habitações cômodas e
higiênicas, ou bem para construí-las, repará-las, melhorá-las ou pagar passivos
adquiridos por estes conceitos. Os aportes que se façam no citado fundo serão
comunicados ao organismo encarregado da seguridade social, regulando-se em
sua lei e nas que correspondam à forma e ao procedimento, de acordo com os
quais será administrado o citado fundo e se outorgam e adjudicarão os créditos
respectivos.
Art. 61. O Estado garante aos nicaragüenses o direito à seguridade social para
sua proteção integral em relação às contingências sociais da vida e do trabalho,
na forma e condições que determine a lei.
Art. 62. O Estado procurará estabelecer programas em beneficio dos
incapacitados para sua reabilitação física, psicossocial e profissional e para sua
colocação laboral.
Art. 63. É direito dos nicaragüenses estarem protegidos contra a fome. O
Estado promoverá programas que assegurem uma adequada disponibilidade de
alimentos e uma distribuição eqüitativa dos mesmos.
216
Panamá
Art. 109. Todo indivíduo tem direito à seguridade de seus meios econômicos
de subsistência em caso de incapacidade para trabalhar ou obter trabalho
remunerado. Os serviços de seguridade social serão prestados ou
administrados por entidades autônomas e cobrirão os casos de enfermidade,
maternidade, invalidez, subsídio de família, velhice, viuvez, orfandade,
desemprego, acidentes de trabalho, enfermidades profissionais e as demais
contingências que possam ser objetos de previdência e seguridade social. A lei
proverá a implantação de tais serviços à medida que as necessidades o exijam.
O Estado criará estabelecimentos de assistência e previdência sociais. São
tarefas fundamentais destes a reabilitação econômica e social dos setores
dependentes ou carentes de recursos e a atenção dos mentalmente incapazes,
os doentes crônicos, os inválidos indigentes e dos grupos que não hajam sido
incorporados ao sistema de seguridade social.
Art. 110. o Estado poderá criar fundos complementares com o aporte e
participação dos trabalhadores das empresas públicas e privadas a fim de
melhorar os serviços de seguridade social em matéria de aposentadorias. A lei
regulamentará esta matéria.
Paraguai
Art. 95. Da seguridade social. O sistema obrigatório e integral de seguridade
social para o trabalhador dependente e sua família será estabelecido pela lei.
Será promovida sua extensão a todos os setores da população. Os serviços do
sistema de seguridade social poderão ser públicos, privados ou mistos, e em
todos os casos serão supervisionados pelo Estado. Os recursos financeiros dos
seguros sociais não serão desviados de seus fins específicos e estarão
disponíveis, para este objetivo, sem prejuízo das inversões lucrativas que
possam acrescer seu patrimônio.
Peru
Art. 10. O Estado reconhece o direito universal e progressivo de toda pessoa à
seguridade social, para sua proteção frente às contingências que determine a lei
e para a elevação de sua qualidade de vida.
República
Art. 8º. Se reconhece como finalidade principal do Estado a proteção efetiva
Dominicana dos direitos da pessoa humana e a manutenção dos meios que lhe permitam
aperfeiçoar-se progressivamente dentro de uma ordem de liberdade individual
e de justiça social, compatível com a ordem pública, o bem-estar geral e os
direitos de todos. Para garantir a realização desses fins se fixam as seguintes
normas:
O Estado estimulará o desenvolvimento progressivo da seguridade social, de
maneira que toda pessoa chegue a gozar adequada proteção contra o
desemprego, a enfermidade, a incapacidade e a velhice.
O Estado prestará sua proteção e assistência aos anciãos, na forma que
determine a lei, de maneira que se preserve sua saúde e se assegure seu bemestar.
O Estado prestará, por si mesmo, assistência social aos pobres. Tal assistência
consistirá em alimentos, vestuário e, até onde seja possível, alojamento
adequado.
Uruguai
Art. 46. O Estado dará asilo aos indigentes ou carentes de recursos suficientes
que, por sua inferioridade física ou mental de caráter crônico, estejam
inabilitados para o trabalho. O Estado combaterá, por meio da lei e das
Convenções Internacionais, os vícios sociais.
Art. 67. As aposentadorias gerais e os seguros sociais serão organizados de
forma a garantir a todos os trabalhadores, patrões, empregados e operários,
aposentadorias adequadas e subsídios para os casos de acidentes, enfermidade,
invalidez, desemprego, etc. A suas famílias, em caso de morte, a pensão
217
Venezuela
correspondente. A pensão à velhice constitui um direito para quem atingir a
limite da idade produtiva, depois de grande permanência no país e careça de
recursos para suprir suas necessidades vitais.
Art. 55. Toda pessoa tem direito à proteção por parte do Estado através dos
órgãos de seguridade cidadã, regulados por lei, em relação a situações que
constituam ameaça, vulnerabilidade ou risco para a integridade física das
pessoas, suas propriedades, o desfrute de seus direitos e o cumprimento de
seus deveres [...].
Art. 86. Toda pessoa tem direito à seguridade social como serviço público de
caráter não lucrativo, que garanta a saúde e assegure proteção em
contingências de maternidade, paternidade, enfermidade, invalidez, doenças
catastróficas, incapacidade, necessidades especiais, riscos laborais, perda de
emprego, desemprego, velhice, viuvez, orfandade, moradia, despesas
derivadas da vida familiar e qualquer outra circunstância de previdência social.
O Estado tem a obrigação de assegurar a efetividade deste direito, criando um
sistema de seguridade social universal, integral, de financiamento solidário,
unitário, eficiente e participativo, de contribuições diretas ou indiretas. A
ausência de capacidade contributiva não será motivo para excluir as pessoas de
sua proteção. Os recursos financeiros da seguridade social não poderão ser
destinados a outros fins. As contribuições obrigatórias que realizem os
trabalhadores e as trabalhadoras para cobrir os serviços médicos e assistenciais
e demais benefícios da seguridade social poderão ser administradas somente
com fins sociais sob a direção do Estado. Os remanescentes líquidos do capital
destinado à saúde, à educação e à seguridade social se acumularão ao final de
sua distribuição e contribuição nesses serviços. O sistema de seguridade social
será regulado por uma lei orgânica especial.
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www.viepublique.fr. Sistema de informação sobre a documentação pública francesa.
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Virtual
sobre
Desenvolvimento
Institucional. Chile.
www.ilo.org. Oficina Internacional do Trabalho.
www.flacso.org. FLACSO. Faculdade Latino-americana de Ciências Sociais.
www.oea.org. OEA. Organização dos Estados Americanos.
Humano
e
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