PARECER N° A 6 . 2 0 d | l 3 CENTRAL SINDICAL

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO
PARECER N°
A6.20d|l3
CENTRAL SINDICAL. CUT.
REPRESENTAÇÃO CLASSISTA.
LIBERAÇÃO DE SERVIDORES.
REMUNERAÇÃO. CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
LEI FEDERAL N s 11648/08.
LEI N 9 9073/90.
Vem a esta Equipe de Consultoria da Procuradoria de Pessoal da
Procuradoria-Geral do Estado o EA ne 000885-2148/13-0, no qual empregada da Fundação
Proteção apresenta pedido de "reconsideração" de decisão que deferiu liberação "não
remunerada" para que a mesma atue junto à Central Única dos Trabalhadores - CUT.
Entende a peticionária que, com a edição da Lei Federal nQ 11648/08, tal
entidade, como "entidade associativa" comporia o conjunto de entidades sindicais para as
quais se prevê a liberação do trabalhador para o cumprimento de mandato sindical, com
remuneração, assim como a Lei nQ 9073/90 também conteria dispositivo que abrigaria a
pretensão.
A Assessoria Jurídica da entidade se manifestou no sentido de o mandato em
central sindical não permite a liberação remunerada do trabalhador, uma vez "não
integrando o sistema confederativo previsto na Constituição Federal" (fl. 04).
Assim me é posta a questão, a qual passo a analisar.
É o Relatório.
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No que respeita ao tema da representação sindical dos servidores e
empregados públicos, já tivemos a oportunidade de analisar a matéria, consolidada na
Informação n° 055/11/PP, como segue:
INFORMAÇÃO N9 055/11/PP
SERVIDOR
PÚBLICO.
REPRESENTAÇÃO
CLASSISTA.
REPRESENTATIVIDADE. NÚMERO DE DISPENSAS. PARECERES PGE 14589,
14613 E14831.
(...)
A questão posta pelo Gabinete da Procuradoria-Geral do Estado - PGERS diz
respeito à necessária adequação da representação sindical/associativa no âmbito
do serviço público estadual, em compatibilidade com as garantias constitucionais e
com a legislação estadual pertinente.
A matéria, como apontado no documento inaugural já foi tratada por esta Casa,
restando a posição consolidada no Parecer 14589/06, nos seguintes termos:
PARECER N s 14589/06
Servidor Estadual. Entidade Sindical. Mandato Classista. Licença. Lei 9073/90.
Interpretação Restritiva. Representatividade. Número de dispensas. Constituição
Federal. Unicidade Sindical. Princípio da Razoabilidade. Preservação do Interesse
Público.
(...)
A questão posta pelo Procurador-Geral Adjunto para Assuntos Administrativos,
vinculada à representação dos trabalhadores por intermédio de entidades
representativas da categoria profissional, tem repercutido continuamente neste
órgão de consultoria, como se pode observar das inúmeras manifestações já
produzidas.
0 próprio signatário já teve a oportunidade de tratar da matéria repetidamente,
inclusive tangenciando o problema específico ora colocado, como se pode ler no
corpo do Parecer n. 13984/04, nos seguintes termos:
Trazida a dúvida a esta Equipe de Consultoria mister que, para o deslinde da
questão, se promova o seu tratamento de forma segmentada, como já em outros
momentos - e.g. Parecer 13809/03 - tive a oportunidade de me manifestar.
Em primeiro lugar é necessário que se verifique acerca da possibilidade de
concessão da licença pretendida para, ao depois, responder acerca da
compreensão adequada a ser dada ao art. 2- da Lei Estadual 9073/90.
No que diz com o direito à dispensa, deve-se perquirir acerca da legislação que
regula tal instituto relativamente ao desempenho de cargo em entidade de
representação sindical, em particular as Leis 10098/94 e 9073/90, consectárias
das normas constitucionais presentes em sede federal (art. 8S) e estadual (art. 27),
respectivamente.
Portanto, para que se delimite adequadamente o tema é necessário que partamos
da sede constitucional, origem e síntese de toda a ordem jurídica pátria.
Desde logo, assente está pela Carta Política de 1988 - art. 8S - que ao
trabalhador está assegurada a liberdade sindical, como princípio inerente ao
âmbito das relações de trabalho - públicas ou privadas. Todavia, tal
liberdade vem condicionada pela unicidade sindical, imposta pelo inciso II
do mesmo artigo. Ou seja, ao mesmo tempo em que a Constituição garante o
exercício da atividade sindical, assegurando a liberdade de atuação do
trabalhador nestas e através destas entidades, limita o meio de atuação
através da imposição da unicidade sindical alicerçada em critérios
territoriais, como se lê:
Art 8S - É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
1 - omissis
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II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau,
representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial,
que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não
podendo ser inferior à área de um Município;
( )
Assim, a unicidade sindical condiciona territorialmente a liberdade sindical,
não permitindo a constituição de mais de uma entidade sindical na mesma
base territorial.
Quanto ao servidor público, define a Carta Magna, em seu art 37, VI.
Art 37 - A administração publica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte
( )
VI - e assegurado ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;
( )
Ja, em sede constitucional estadual, reconhece-se, também e como não poderia
ser diverso, a possibilidade de organização sindical, bem como o exercício da
atividade sindical por parte dos servidores públicos estaduais, assegurando a
dispensa das atividades funcionais aos servidores para o exercício de mandato
classista, como se verifica do art 27, II da Carta estadual:
Art 27 - É assegurado:
I - omissis
II - aos representantes das entidades mencionadas no inciso anterior, nos casos
previstos em lei, o desempenho, com dispensa de suas atividades funcionais, de
mandato em confederação, federação, sindicato e associação de servidores
públicos, sem qualquer prejuízo para sua situação funcional ou remuneração,
exceto promoção por merecimento.
Estes são, portanto, os dispositivos constitucionais - federal e estadual - que
delimitam a garantia atribuída à atividade sindical dos trabalhadores, seja no setor
público, seja na iniciativa privada
Já, o Estatuto do Servidor Público - Lei 10098/94 -, em seu art. 149, apenas
implementa a garantia constitucional da liberdade sindical, assegurando meios
para o exercício da atividade classista Diz o mencionado texto legal'
Art 149 - É assegurado ao servidor o direito à licença para o desempenho de
mandato classista em central sindical, em confederação, federação, sindicato,
núcleos ou delegacias, associações de classe ou entidade fiscahzadora da
profissão, de âmbito estadual ou nacional, com a remuneração do cargo efetivo,
observado o disposto no art 64, inciso XIV, alínea "f"
Parágrafo Único - A licença de que trata este artigo será concedida nos termos da
lei
Ora, a Lei 9073/90 veio, portanto, para concretizar a garantia constitucional
repercutida na Lei 10098/94 e é explícita quando, em seu art. 1 s , dispõe:
Art. 1 e - Ficam dispensados do exercício das atribuições de seus cargos, funções
e empregos os servidores, admitidos sob o regime estatutário e consolidado das
Leis do Trabalho, da Administração Pública Direta e Indireta, eleitos para
exercerem mandato em confederação, federação, sindicato ou associação de
classe, de âmbito estadual ou nacional, sem prejuízo da sua situação funcionai ou
remuneratória, exceto promoção por merecimento.
Parágrafo Único - Será considerado como de efetivo exercício, para todos os
efeitos legais, o período de dispensa.
Porém, estabeleceu limites específicos, em acordo com o texto
constitucional, em seu art. 2-, quando assim disciplina:
Art 2- - A dispensa fica limitada
a) no caso de entidades associativas, a um dirigente, quando a entidade não
atingir duzentos associados, e a dois dirigentes, quando congregar de duzentos a
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quinhentos, acrescidos de mais um a cada grupo de quinhentos associados, até o
máximo de nove;
b) no caso de entidades sindicais, aos integrantes da Diretoria Executiva, na forma
estatutária, até o limite de onze, salvo ampliação mediante convenção coletiva de
trabalho, (grifei)
Ou seja, a referida Lei 9073/90 apenas quantificou a representação sindical
como fórmula para viabilizar a garantia constitucional da liberdade sindical,
tratando diversamente os tipos de organizações associativas.
Dessa forma, para as entidades associativas estabelece uma relação entre o
número de representantes e o número de representados e, diversamente,
para as entidades sindicais vinculou o exercício da representação sindical
àqueles componentes da sua Diretoria Executiva, tomando por base a opção
dos próprios trabalhadores expressa no Estatuto do órgão, tomando como
número máximo 11 (onze), no caso, servidores, utilizando para isso a
locução até.
Sendo assim, no caso, há reconhecimento normativo que substrata a pretensão
do servidor público a ter deferida dispensa para o exercício de mandato sindical,
inclusive sem que se apresente explícita qualquer restrição, no caso de entidade
sindical, que não aquela que limita o número de dispensados.
Neste caso, tal limite ficou condicionado, por um lado, pelas normas estatutárias,
presentes no Estatuto da entidade, e, por outro, em um quantum máximo
estabelecido pela lei - no caso, 11 (onze) servidores.
Tal regra deve ser entendida, no contexto assecuratorio da liberdade de
atividade sindical, como de caráter concretizador de tal garantia, bem como
definidor de parâmetros que considerem, ao mesmo tempo, a própria
continuidade inerente ao serviço público, pois não poderia, a Administração
Pública, ver-se constrangida a ter que dispensar um número exacerbado de
servidores, até mesmo descontextualizado da lógica que preside a fórmula
representativa de interesses, tal qual ocorre no âmbito da representação
política, quando se tem presente parâmetros legislativos que definem a
composição dos organismos de representação.
Ainda, da leitura do texto em apreço emerge a informação que dá conta de que o
número máximo ali estatuído vem estabelecido como teto e não como
quantidade fixa. Ou seja, o limite de 11 (onze) deve ser verificado em face da
composição da Diretoria Executiva da entidade. Acaso esta seja composta por
um número menor de membros, este será o número de servidores dispensáveis
pela Administração Pública e, caso tal direção seja composta por um número
maior de cargos, o ente público não poderá ser constrangido a dispensar um
número de servidores que exceda tal quantidade.
Portanto, sendo o ato administrativo apenas declaratório do direito do interessado
e estando presentes os pressupostos legislativos não há como a Administração
Pública deixar de praticar os atos que viabilizem o exercício do mesmo por parte
do servidor.
Respondendo à indagação, não há como a Administração Pública inviabilizar
o exercício da atividade sindical alicerçado que está na garantia
constitucional da liberdade sindical e concretizado em norma
infraconstitucional, devendo, contudo fazê-lo respeitando os limites nesta
estabelecidos, tomando em conta a distinção entre "entidades associativas"
e
"entidades
sindicais",
descabendo
promover-se
qualquer
proporcionalidade entre as respectivas alíneas do artigo 2- da Lei 9073/90,
ou conveniência para a Administração Pública.
Tal se deve, como já elucidado pelo Parecer 13046/01 desta Procuradoria-Geral
do Estado, por tratar-se de dispensa com caráter compulsório para a
Administração Pública, apenas admitindo exceção com base na ausência de
preenchimento de requisitos exigidos pela lei. No referido Parecer lê-se:
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Não há previsão legal de impedimento do servidor por ser ele indispensável às
atividades do órgão, fundação ou empresa. Ao contrário, todas as normas
examinadas asseguram o direito ao exercício do mandato eletivo, porque este o
bem a ser juridicamente protegido.
Para as últimas, como determina a Lei 9073/90, o número de servidores passíveis
de serem dispensados deve ser equivalente ao número de cargos componentes
da Diretoria Executiva da entidade até o máximo de 11 (onze).
Para o caso em análise, entretanto, um outro aspecto há de ser considerado pelo
administrador público na gestão da matéria, qual seja o limite constitucionalmente
fixado à liberdade sindical - malgrado a sua excrescência no âmbito da matéria pela unicidade territorial imposta à representação dos interesses - art. 8S, II da
CF/88.
Quanto a tal aspecto, embora não sendo objeto específico de questionamento,
porém estando presente no contexto dos expedientes administrativos, há que se
considerar que, na situação posta, levanta-se a dúvida quanto à dualidade de
representação da categoria, afetando frontalmente o texto constitucional limitador
da garantia.
Ora, se a unicidade sindical está presente na ordem constitucional pátria não há
como afastá-la, devendo-se a representação dos trabalhadores conformarem-se a
tal disposição.
Por outro lado, se tal unicidade se aplica ao caso analisado e sendo a
Administração Pública constrangida pelo princípio da legalidade que, mesmo
compreendido sob a ótica substancialista que lhe deve ser aplicada, impõe a
prática de atos em conformidade com a lei, não há como, dando concretude ao
conteúdo da Lei 9073/90, viabilizar-se a dispensa prevista para ambas as
entidades sindicais, posto que apenas uma delas seria representativa da
categoria, com a possibilidade, então, de ver os seus componentes da direção
executiva dispensados por parte do ente público.
Neste aspecto, portanto, deve a Administração Pública, para praticar o ato
administrativo de dispensa do servidor para o exercício de mandato classista fazêlo apenas relativamente àquele que seja o organismo de classe reconhecido na
base territorial respectiva, uma vez que apenas este, diante do parâmetro
constitucional, representará efetivamente a categoria profissional ou funcional de
servidor público, tal como referido nos Pareceres 10811/96 e 13711/03 desta
Casa.
Considerando o aqui expresso, entendo que a Lei 9073/90, ao definir os
parâmetros a serem seguidos pelo administrador público para a dispensa de
servidor para o exercício de mandato classista, não deixa margem ao mesmo
para ponderar acerca da conveniência e/ou oportunidade para a prática de
tal ato de dispensa, estando presentes os requisitos nela expressos,
vinculando-se quantitativamente ao tipo de entidade em apreço, uma vez
tratadas diversamente pelo legislador, devendo, contudo e ainda, ter em
conta o limite constitucional da unicidade sindical, o que impede sejam
dispensados trabalhadores para mais de um organismo na mesma base
territorial, (grifei)
Assim, a reflexão acima reproduzida já aponta para o deslinde da questão ora
analisada, merecendo, todavia, aclarações e especificações, uma vez ter sido
emitida lateralmente e para o caso então duvidoso.
Neste sentido, para a equação aqui posta é preciso que se contemple o tema mais
pontualmente, sobretudo no que diz com uma adequada compreensão do
conteúdo das normas a serem aplicadas para o seu tratamento.
Desde logo, merece referência a circunstância de a legislação que trata
particularizadamente da matéria dever ser interpretada em consonância com os
pressupostos constitucionais que condicionam a representação profissional das
entidades associativas classistas, bem como com os princípios norteadores da
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Administração Pública, uma vez dizer respeito, no caso, a entes representativos
de servidores públicos.
As normas constitucionais, como se pode ler do conteúdo do Parecer acima
transcrito, asseguram a atividade sindical, atrelando-a, contudo, ao
pressuposto de que a representação dos trabalhadores deverá ser realizada
por entidade única por categoria profissional ou econômica em uma mesma
base territorial, não inferior àquela de um Município - art. 8S, CF/88.
Portanto, embora o ato de concessão de licença, no caso, se caracterize
como um ato vinculado para a Administração Pública, como afirmado no
Parecer n. 13984/04, tal não significa que este deva ser produzido
desconsiderando-se uma verificação correta não apenas dos pressupostos
legais exigidos para a sua produção como a sua adequação a todo o sistema
normativo incidente na matéria, em particular através da verificação da
conformidade da entidade à sua apresentação como ente de representação
de categoria profissional em um determinado espaço territorial.
Tal matéria, como se lê no mesmo, foi apenas tangenciada naquele momento,
merecendo, então, esclarecimentos, a fim de evitar uma apropriação equivocada,
parcial ou distorcida, como transparece da leitura das informações e documentos
contidos nos EAs. ora analisados.
Ora, a CF/88, ao mesmo tempo em que reconhece a liberdade sindical, impõe
à representação classista o limite de esta ser realizada por apenas uma
entidade em um determinado território, o qual não pode ser inferior ao de um
Município, o que veicula a conhecida unicidade sindical.
No caso agora analisado, vê-se duas entidades de representação profissional,
para os mesmos destinatários e com a mesma abrangência territorial, visando,
para a constituição de seus órgãos dirigentes, a concessão de licença para
servidores ocuparem cargos junto às diretorias das mesmas. Tal pretensão se vê
confrontada, desde logo, com o princípio constitucional limitador da representação
sindical, não se podendo, de imediato, saber qual delas detém a efetiva
representação da categoria - mesmo que visualizado tão só pelo viés quantitativo , apesar de, pelos dados constantes dos autos, uma delas, em números absolutos,
deter um percentual bastante superior de filiados, no caso o SINDISPGE/RS, de
uma categoria bastante reduzida numericamente.
Ou seja, o primeiro problema que se apresenta intransponível para o deferimento
dos pleitos presentes nos EAs diz com a contradição da representação dúplice
com a norma constitucional limitadora da mesma presente no art. 8 2 da Carta
Política.
Não bastasse este elemento de contrariedade à pretensão, da análise fática das
informações apresentadas pode-se constatar que a representatividade das
entidades requerentes apresenta-se comprometida quando se relaciona o
universo de representados com aquele dos filiados às mesmas.
A PGE conta com um total de 238 (duzentos e trinta e oito) servidores - ativos
(182 dentre estes) e inativos -, como informa o Departamento de Administração.
Diante desta realidade, por mais que se admitisse a ocorrência de duas estruturas
representativas da categoria - servidores - no âmbito da PGE, há que se ter
presente que em face do pequeno número de componentes deste grupo seria
inevitável ou a divisão dos membros ou sua concentração em uma das entidades,
o que ou inviabilizaria a existência de ambas ou asseguraria a sobrevivência de
apenas uma delas.
Ainda, pode-se supor que, de fato, ocorra a duplicação de membros associados,
quando estes pertençam a ambas, como deixam entrever os respectivos textos
normativos estatutários - art. 4o do Estatuto do SINDISPGE/RS e art. 3o do
Estatuto da ASPGE/RS - uma vez que ambas vinculam-se à representação de
servidores desta Procuradoria-Geral do Estado.
Esta situação leva, por outro lado, a que os objetivos que pautam tais entidades
também sejam superpostos, uma vez que operam em ambiente idêntico, aliás,
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como se observa do art. 2o de ambos os Estatutos, os quais são de todo
semelhantes.
Tal aspecto se reflete, ainda, na composição da própria direção da entidade pois,
como se observa da Ata n. 03/2005, anexada ao EA 38598-1000/05-1, a
ASPGE/RS tem na sua diretoria as servidoras Marlise Pasin Bergamaschi, como
Secretário-Geral e Leia Therezinha Rodrigues de Aguiar, como Diretor SócioCultural, as quais são, respectivamente, Diretor-Presidente Adjunto e DiretorPresidente do SINDISPGE/RS, como se lê na informação prestada pela Equipe de
Recursos Humanos do Departamento de Administração, sendo que a última
servidora mencionada era, até a eleição realizada em 08 de abril de 2005, a
Presidente da ASPGE/RS, como consta da Ata n. 01/2005.
Assim, percebe-se que há uma duplicidade de representação classista, sendo
impossível à Administração Pública, para dar cumprimento à determinação legal,
ter conhecimento acerca de qual das entidades realmente representa o conjunto
dos servidores da instituição.
Porém, este não é o único aspecto que interfere na pretensão apresentada pelas
entidades. Para além, deve-se ter presente, ainda, o contexto da
representação sindical no âmbito da Administração Pública. No espaço
público há que se observar, também, os pressupostos que orientam e
vinculam a ação administrativa do Estado, tais como: a razoabilidade, a
moralidade e a proporcionalidade além de não ser afastado em momento
algum o interesse público como parâmetro fundamental para a prática
administrativa, como bem apanhado pelo Procurador-Geral do Estado para
Assuntos Administrativos.
Ou seja, na aplicação e execução da lei, tanto quanto na sua elaboração, o
agente público deve pautar sua atuação com vistas a sempre dar concretude
ao interesse público, sobretudo quando o Estado assume um feitio
finalístico voltado à construção de uma sociedade justa e solidária, como
Estado Democrático de Direito, da forma como delineado pela CF/88.
Para tanto, a prática administrativa deve priorizar, sempre, a decisão que melhor
atinja tais fins. Assim, os demais princípios da/para a ação administrativa estatal
contribuem para o atingimento destes interesses e como tal, quando em
contradição eventual interesse particular com outro de caráter coletivo - no sentido
de "público" - este deverá prevalecer.
E esta é a situação que se apresenta. Na concretização da Lei 9073/90, estando
a autoridade administrativa colocada na presença de um interesse particular
- o do acolhimento do pleito de licença para o servidor desempenhar
mandato classista - e o interesse público na prestação do serviço público,
este deve prevalecer, posto que mais conforme com o desiderato
constitucional que privilegia este último, sem que isso signifique a negação
daquele, apenas a sua adequada conformação com o projeto constitucional
em vigor.
Dessa forma, há, o agente público responsável, de se perguntar, diante da
situação, qual a melhor concretização - razoável e moral - da norma para o
cumprimento dos fins do Estado. E outra não pode ser a resposta,
considerando-se, também, o pressuposto da unicidade acima referido, que
não o de que a hermenêutica da lei, conforme a tais fins, indica que o texto
não alberga, no seu contexto, a possibilidade de licença de servidor para o
fim pretendido quando se está diante de uma multiplicidade de entidades
representativas, indo de encontro à unicidade imposta pela norma
constitucional, considerando-se, ainda, que, e também em razão disso, a
representatividade das entidades associativas não fica demonstrada.
Ainda, em reforço desta compreensão, há que se considerar que a previsão
legislativa de licença para mandato classista deve ter uma interpretação
conforme e, esta, indica que a multiplicação de entidades, se autorizada a
liberação de servidores para todas elas e na quantificação prevista, além de
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afetar a prestação dos serviços e sua continuidade, impõe custos acrescidos
e excessivos para o erário público, o que não se compatibiliza com a sua
economicidade e eficiência.
Deve-se ter presente que, no âmbito do Estado Democrático de Direito, o princípio
da legalidade há que ser entendido, como sugere Cármen Lúcia Antunes Rocha
(In Princípios Constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Del Rey,
1994), como legalidade substancial, indicando que a prática administrativa, para
estar conforme à lei, deve reivindicar a realização dos fins do Estado, como
Estado Social em seu sentido ampliado, o que implica que a previsão do art. 37,
caput, da Carta Política indica a conformidade do ato administrativo ao direito e
não apenas à lei, impondo à moralidade administrativa estar a gestão do ente
público e de suas políticas direcionada à realização dos objetivos e fins que se
põe a sociedade ao constituir o Estado, tendo presente a ultrapassagem da
dicotomia liberal-individualista que colocava este separado e em contraposição ao
que era tido como espaço próprio à/da sociedade civil.
Com isso percebe-se que a prática administrativa do Estado está sempre pautada
pelos parâmetros dos princípios norteadores da Administração Pública e voltada à
realização do Estado Social, o que se pode notar, no caso concreto, quando da
correspondência entre a moralidade, a proporcionalidade, a impessoalidade e a
supremacia do interesse público a indicar a melhor concretização do texto legal.
Não é diversa a orientação definida pela jurisdição estadual, como se depreende
do conteúdo da decisão proferida pelo 2o Grupo Cível, nos Autos do MS
70008966053, abaixo transcrita:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. LICENÇA. INADMISSiBILIDADE.
1. Consoante precedente do STF, a licença para o servidor público exercer
mandato classista, e genericamente autorizada no art. 27, II, da CE/89, e nos arts.
1 e e 2° da Lei 9.073/90, se subordina à representatividade do sindicato, que na
espécie não se demonstrou.
2. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO POR MAIORIA.
Nos votos proferidos pode-se observar a construção hermenêutica realizada pelos
julgadores, a qual vem ao encontro dos argumentos ora apontados, como se lê
nos votos dos Desembargadores Luiz Ari Azambuja Ramos, Araken de Assis e
Vladimir Giacomuzzi abaixo transcritos:
DES. LUIZ ARI AZAMBUJA RAMOS - Senhor Presidente, uso da Faculdade
regimental para antecipar o voto. E o faço porque, quando pensava que se
repetiria o resultado do julgamento do anterior mandado de segurança, concluído
hoje, vejo que a situação, pela discussão que seguiu, deve ser tratada sob um
enfoque mais amplo.
Já chamava a atenção, quando iniciado o anterior julgamento, de que outras
ações certamente viriam, porquanto haveriam outros postos a preencher. E não
deu outra, não sendo demais advertir, ainda agora, que a senda postulatória tem
tudo para prosseguir. Afinal, ainda há cargos diretivos a preencher.
Dito isso, tenho que a existência de lei autorizando o afastamento, dentro do limite
imposto, não pode vincular a administração. Na verdade, trata-se de entidade que
não congrega um grande número de associados, de modo que não se justifica, à
primeira vista, a liberação de vários servidores para geri-la, remunerados pelos
cofres públicos. O preço para a sociedade é muito alto, daí a razão, seguramente,
do indeferimento na via administrativa.
Tenho dificuldade, assim, em impor uma ordem à autoridade impetrada para
liberar um número expressivo de servidores, requerido à "conta-gotas". A aparente
legalidade que embasa o pedido não pode ser levada às últimas conseqüências,
em detrimento de outros princípios de igual hierarquia. Dentre os quais, o da
moralidade administrativa, da proporcionalidade e em especial o da razoabilidade.
Assim, por estas singelas razões, muito mais embalado pela consciência no julgar,
estou a concluir que não há ato ilegal ou abusivo, via de conseqüência direito
líquido e certo violado, a merecer correção na via estreita da ação de segurança.
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Ante o exposto, com a devida vênia, denego a segurança. (Grifei)
DES. ARAKEN DE ASSIS - Eminentes Colegas.
1. Em outras oportunidades, concedi a segurança, pois se encontrava em jogo o
valor da remuneração. Porém, aqui se controverte outro aspecto da questão, que
é legitimidade da impetrante para pleitear licença para seus dirigentes, até o
número de onze, conforme dispõe o art. 1.° da Lei 9.073/90. Esta questão já
recebeu exame pelo Supremo Tribunal Federal (MS 21.806-DF, 28.04.95, Relator
o Sr. Ministro CELSO DE MELLO, DJU 16.01.96, p. 2.997). Naquela oportunidade,
perante texto similar da lei estatutária federal, decidiu a Corte Suprema que a
impetrante sequer se enquadrava como entidade de classe, pois congregava uma
fração dos integrantes de uma carreira jurídica dentro do universo dos servidores
públicos. Na espécie, verifico a mesma anomalia. Nada justifica que os servidores
do Ministério Público se dividam em inúmeras representações e que cada uma
delas possa obter para seus dirigentes uma fração do número máximo de licenças
previstas em lei. Trata-se, pois, da idoneidade da impetrante para seus dirigentes,
individualmente, obterem a licença de que cuida o art. 1.° já mencionado que não
reconheço, portanto.
2. Pelo fio do exposto, denego a segurança. Custas, pelos impetrantes. Sem
honorários, ante a Súmula 105 do STJ.
DES. VLADIMIR GIACOMUZZI (1 s VICE-PRESIDENTE) - Rememorando, os
impetrantes são servidores efetivos do Ministério Público. O primeiro, motorista e o
último, secretário de diligências.
A 08-11-2003, por ocasião da Assembléia-Geral da Fundação do Sindicato dos
Servidores do Ministério Público do RS, foram ambos eleitos para integrar a 1Diretoria Executiva daquela entidade de classe. Ivan foi eleito Diretor de Assuntos
Esportivos e Culturais e Paulo Diretor de Gestão Financeira e Patrimonial. Além
do Presidente, com os impetrantes foram eleitos quatro outros servidores e bem
assim seus respectivos suplentes.
Em abril de 2004 o Sindicato requereu ao Chefe do Ministério Público fosse
concedido aos ora impetrantes "licença para o desempenho do aludido mandato
classista", nos termos do art. 27 da CE e artigos 1 a e 2° da Lei Estadual ns
9.073/90.
Sustentando, em resumo, que o quadro dos Servidores Auxiliares do Ministério
Público do RS fazia-se representar, associativamente, pela APROJUS, mais
antiga, e pelo recém criado SIMPE/RS, entendeu o Dr. Procurador Geral de
indeferir, sic et in quantum o pleito formulado.
Isto porque, esclareceu a autoridade apontada coatora, a Administração do
Parquet já havia deferido licença a dois dirigentes da APROJUS e bem assim ao
Presidente do SIMPE/RS, o que fez com apoio no art. 2-, letras "a" e "b", da Lei
Estadual n s 9073/90, entendendo que, por questão de razoabilidade, não poderia
deferir desde logo o pleito formulado em favor dos ora impetrantes sem que antes
fosse demonstrada a real representatividade da categoria, o que haveria de ser
concretizado "com a adesão dos sindicalizados".
Lembrou que, nos termos da Lei Estadual ns 9073/90, art. 2-, no caso de
entidades associativas, a licença fica condicionada a um dirigente, quando a
entidade não atingir duzentos associados, e a dois dirigentes, quando congregar
de duzentos a quinhentos, acrescida de mais um a cada grupo de quinhentos
associados, até o máximo de nove; no caso das entidades sindicais, aos
integrantes da Diretoria Executiva, na forma estatutária, até o limite de onze, salvo
ampliação mediante convenção coletiva de trabalho, devendo no entanto tais
normas ser interpretadas conjuntamente.
Concedida a liminar pleiteada, com as informações e o parecer do nobre
Procurador de Justiça junto a este Egrégio 2- Grupo Cível, na sessão de 13-082004, após os votos dos Desembargadores Nelson, relator, Paulo de Tarso,
Matilde e Wellington, concedendo a segurança, e dos Desembargadores Araken,
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Vasco, Luiz Ari e João Carlos, denegando-o, vieram-me os autos, nos termos
regimentais.
A tese aceita pelos Eminentes colegas que concederam a ordem - o Des. Nelson
retira apenas o vale alimentação - baseia-se na interpretação da norma contida na
letra "b" do art. 2° da Lei estadual n2 9073/90 segundo a qual, em se tratando de
entidade sindical, o direito à licença para desempenho de mandato classista, é
deferido à Diretoria Executiva, até o limite de onze servidores, independentemente
de existência, ou não, de outros dirigentes classistas com igual prerrogativa e
independentemente do número de associados do sindicato.
A tese acolhida pelos Eminentes colegas que denegam a ordem pode ser assim
sintetizada: a lei local invocada pelos impetrantes não é suficientemente clara,
comportando interpretação que deve ser apoiada nos princípios gerais de direito.
Não é razoável que se exija das associações representatividade/proporcionalidade
para o deferimento da licença aos seus dirigentes e o mesmo não se faça em
relações aos sindicatos. Nem é razoável, afrontando sem dúvida nenhuma o
princípio da moralidade administrativa, que sejam licenciados simultaneamente
nove servidores da associação e outros onze do Sindicato, todos integrantes de
uma mesma categoria profissional pequena, ainda que importante, como é a dos
Servidores do Ministério Público.
Eminentes Colegas, peço vênia para me alinhar entre os que denegam a
segurança.
Com efeito, penso que não se pode perder de vista que, em matéria de
representatividade associativa ou sindical, o princípio é o da unicidade (CF art. 8S,
inciso II). Assim a regra a ser observada é que somente será admitida, para cada
categoria profissional, uma só entidade associativa / sindical.
O Desembargador Vasco, em seu respeitável voto, faz alusão ao MS n s 21.806-1DF, julgado pelo Tribunal Pleno do STF em 28-04-1995, oportunidade em que esta
questão foi objeto de amplos desates. O caso dizia respeito ao indeferimento, por
parte do Ministro Presidente do TCU, de pedido de licença para desempenho de
mandato classista de dirigentes da União Nacional dos Analistas de Finanças e
controle externo - UNITEC.
O Pretório Excelso, por maioria de votos, denegou a segurança. Nos votos
majoritários então emitidos por ocasião daquele julgamento, após referência ao
princípio da unicidade sindical, ficou consignado que "a UNITEC não se enquadra
em nenhuma dessas figuras previstas no art. 92 da Lei n s 8.112/90 confederação, federação, associação de classe - não sendo sequer entidade de
classe por congregar apenas os integrantes de uma carreira de servidores do
Tribunal de Contas da União, e, portanto, de uma fração de servidores dentro do
universo dos servidores públicos de um dos poderes da República".
Permito-me observar que a Lei que regula a matéria em âmbito federal, a Lei n9
8.112/90, inspiradora da Lei Estadual ns 9.073/90, limita a três o número de
servidores que podem vir a ser agraciados com licença para o desempenho de
mandato classista (art. 92, "a"), por classe ou categoria funcional, sendo que,
como se viu, o Pretório Excelso decidiu que uma só entidade pode representar a
categoria perante a Administração e no máximo três, dentre os dirigentes da
entidade, podem vir a se beneficiar da pretendida licença de afastamento do
cargo, do emprego ou da função, sem prejuízo de qualquer vantagem econômica.
No âmbito local a legislação foi mais generosa porque estende até nove e até
onze o número de dirigentes classistas que podem obter o benefício. Entre os
Juizes e os membros do Ministério Público a lei limita ao Presidente da respectiva
associação de classe o benefício do afastamento do cargo, como sabemos.
No caso em julgamento duas entidade de servidores reivindicam a
representatividade de seus filiados junto à Administração da Instituição, com a
conseqüente outorga do referido benefício em favor de seus dirigentes, observado
o limite legal.
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Magnanimamente a chefia do Ministério gaúcho acolheu as duas instituições,
deferindo a seus dirigentes licença para desempenho de mandato classista.
Penso que ao condicionar o deferimento de igual benefício aos ora impetrantes à
comprovação das mesmas exigências estabelecidas para a concessão de licença
aos dirigentes da associação de classe, a autoridade coatora não desrespeita a
lei. Antes dá-lhe atendimento, temperando-a, na sua interpretação, com o princípio
da razoabilidade, no propósito de preservar a moralidade administrativa.
Porque efetivamente não seria correto que uma classe, ou categoria profissional
reduzida, ainda que indispensável à instituição e integrada por qualificados
servidores, pudesse ter dupla representação junto à Administração e todos seus
dirigentes agraciados com o afastamento do cargo, sem prejuízo de suas
vantagens econômicas.
A interpretação literal, ou liberal, do texto legal, conduz a uma conclusão
inaceitável, porque afronta à razoabilidade e a moralidade administrativa, data
vênia.
Não vejo direito líquido e certo, conseqüentemente, no pedido dos impetrantes.
Daí porque denego a segurança.
Tal postura pode também ser lida na decisão do MS 70004437588, onde são
salientados os mesmos argumentos, dando-se ênfase à necessidade de, para
solver o dilema da representatividade, diante da multiplicidade de entidades
associativas, para um controle efetivo, promover-se o registro no Ministério do
Trabalho para que se atenda aos preceitos do art. 8o da Constituição Federal
acerca da liberdade sindical, especialmente o princípio da unicidade...
Portanto, embora vinculado o ato de concessão de licença para o exercício de
mandato de representação classista, quando presentes inequivocamente os
requisitos legais e não havendo dúvida quanto à representatividade da entidade
associativa, estando, ainda, respeitada a unicidade sindical constitucionalmente
imposta, o ato de concessão da licença não se prende à conveniência e
oportunidade stricto sensu para a Administração.
Entretanto, tais supostos não podem ser compreendidos acriticamente, como se
tornasse inexorável o acatamento do pedido, mesmo diante das circunstâncias
táticas que apontam para a falta de representatividade dos órgãos associativos
autores do pedido e, em conseqüência, contrastam com os princípios que
orientam a prática administrativa em um ambiente marcado pelo caráter finalístico
da ação do Estado, como demonstrado.
Portanto, diante das circunstâncias fáticas apresentadas e da construção
hermenêutica que melhor adequa o texto da Lei 9073/90 aos fins do Estado, como
demonstrado acima, não há como o agente público acatar os pedidos.
Ainda, em razão do reconhecimento das idiossincrasias presentes no texto legal
analisado, sugere-se deva o mesmo ser objeto de revisão com a finalidade de
melhor adequá-lo ao modelo de Estado e, conseqüentemente, de gestão pública
inaugurado pela Constituição da República de 1988.
É o Parecer.
Como se lê na transcrição acima, a questão da representação sindical vem
bem demarcada pela garantia à liberdade de associação, com os contornos
peculiares ao modelo constitucional que à circunscreve pelos princípios da
unicidade e territorialidade, bem como pelos parâmetros que a concretizam
em sede estadual, definindo limites quantitativos do número de servidores
passíveis de dispensa para o exercício da representação classista, assim
como pelos fins peculiares ao Estado Democrático de Direito margeado
pelas características impositivas às práticas administrativas.
Já se manifestou o Supremo Tribunal Federal:
"Organização
sindical:
interferência
na atividade.
Ação
direta
de
inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 34 da Constituição do Estado de
Minas Gerais, introduzido pela EC 8, de 13 de julho de 1993, que limita o número
de servidores públicos afastáveis do serviço para exercício de mandato eletivo em
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diretoria de entidade sindical proporcionalmente ao número de filiados a ela (...).
Mérito: alegação de ofensa ao inciso I do art. 8°, ao VI do art. 37, ao XXXVI do art.
5o e ao XIX do art. 5o, todos da CF, por interferência em entidade sindical.
Inocorrência dos vícios apontados." (ADI 990, Rei. Min. Sydney Sanches,
julgamento em 6-2-2003, Plenário, DJ de 11-4-2003.)
Pouca dúvida resta a respeito, bastando, para o exercício administrativo confrontar
tais padrões aos fatos narrados nos Autos.
Todavia, para um trato mais amplo, mister se agregue duas outras manifestações
desta Casa, dando conta de aspectos que condicionam a representação sindical,
particularmente no âmbito do Estado, e que deixam mais evidente a postura aqui
assumida.
Lê-se no Parecer 14613/06
PARECER Ns 14613
DISPENSA DO CARGO OU EMPREGO PARA EXERCÍCIO DE MANDATO
CLASSISTA. EXIGÊNCIA DE QUE A ENTIDADE SINDICAL CONGREGUE
APENAS SERVIDORES PÚBLICOS. REAFIRMAÇÃO DOS PARECERES PGE
N 2 13.949/02, N 2 14.043/04 E N 2 13.984/04.
(...)
A Constituição Federal, no artigo 8a, ao traçar os contornos à liberdade de
associação profissional ou sindical limitou em apenas uma entidade representativa
da categoria profissional ou econômica na mesma base territorial.
A Lei ns 9.073, de 15 de maio de 1990, regula a dispensa dos servidores, eleitos
pelos seus pares, para exercer mandato representativo das entidades sindicais,
associativas, ou, ainda, nos órgãos de fiscalização do exercício profissional, sem
prejuízo da remuneração, no intuito de tornar efetivo o direito constitucional de
associação profissional aos servidores estaduais.
Não restringe a liberdade de associação sindical ou profissional, pois não impõe
que o servidor participe de qualquer entidade sindical, nem o reprime de fazê-lo.
Tampouco cria qualquer obstáculo a tal associação.
Ao contrário, assegura esse direito à associação profissional aos seus servidores,
na medida em que dispensa do serviço com remuneração para o exercício do
mandato classista.
Licencia os eleitos para exercer mandato classista em sindicato que congregue
apenas servidores porque a licença se destina a assegurar a liberdade sindical a
todos eles, possibilitando esta representação. Dito de outro modo, não é um
benefício individual do servidor que se licencia, mas a todos os servidores, de
forma a viabilizar a própria associação sindical.
(...)
Já o Parecer 14831/08, reconhece:
PARECER N2 14831
SERVIDOR PÚBLICO. DISPENSA PARA EXERCER MANDATO CLASSISTA.
ENTIDADE DEVE TER COMO OBJETO SOCIAL REPRESENTAR A
CATEGORIA PROFISSIONAL OU FUNCIONAL DO SERVIDOR.
(...)
E, conforme já ressaltado no Parecer ne 10530/94, da lavra da Procuradora do
Estado SANDRA MARIA LAZZARI, a dispensa destina-se ao desempenho de
mandato classista, ou seja, para o "exercício de cargo eletivo em entidades que,
efetivamente, representem a categoria profissional ou funcional de seus filiados."
Todavia, a entidade associativa para a qual a servidora solicitou e teve deferidas
as diversas licenças para exercer mandato eletivo não se constitui em entidade
representativa dos interesses classistas, mas tem como objeto a representação
social, técnica e cultural dos seus associados, bibliotecários e bacharéis em
biblioteconomia, o que por si só não autoriza a concessão de licença para
exercício de mandato eletivo pela servidora.
Assim sendo, para além do já dito, na concessão de dispensa do servidor
público para o exercício de mandato classista há que se considerar, ainda:
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1)ser a entidade representativa de servidores públicos e,
2)a entidade deve ter por objeto a representação da categoria profissional ou
funcional do servidor.
Para todo o resto descabe liberação de servidores públicos com esta
finalidade.
No caso em discussão, ante as informações prestadas, deve a Secretaria da
Fazenda providenciar na verificação dos órgãos representativos das categorias
funcionais que compõem os seus quadros, adequando o número de servidores
postos à disposição àqueles limites legais, bem como verificando não haver
duplicidade de representação, como informado no doe. de fl 112. Da mesma
forma, incumbe ao gestor público verificar o objeto social da entidade e sua
vinculação com a categoria a que pertence o servidor que pretende ser
dispensado de suas funções para o desempenho de mandato classista.
É a Informação.
Porto Alegre, 26 de julho de 2011.
JOSÉ LUÍS BOLZAN DE MORAIS,
PROCURADOR DO ESTADO.
EAn. 100243-1400/08-5
Ou seja, aqui já estão dados os parâmetros referenciais a serem observados
para que se possa promover a liberação de trabalhadores públicos para o exercício de
mandato classista. E, em nenhuma outra situação poder-se-á, desde logo, dar procedência
a pleito que não esteja conforme com os mesmos.
Já na especificidade do tema objeto da consulta esta Equipe de Consultoria já
disse, em mais de uma oportunidade, como se pode exemplificar:
PARECER N s 13050/01
SERVIDOR PÚBLICO. LICENÇA PARA EXERCÍCIO DE MANDATO
CLASSISTA. LEI 9.073/90. LEI COMPLEMENTAR N. 10.098/94 (ESTATUTO DO
SERVIDOR PÚBLICO). INCIDÊNCIA E LIMITES PARA CONCESSÃO. ESTÁGIO
PROBATÓRIO. DECURSO DO PRAZO PREVISTO NO § 1 2 DO ARTIGO 32 DA
LEI 9.073/90.
A CENTRAL AUTÔNOMA DOS TRABALHADORES DO RIO GRANDE DO SUL,
pelo ofício n. 03/03/2000, de 31 de março de 2000, noticiando a eleição, em 2 de
junho de 1999, de RUI MOSENA, funcionário da Secretaria da Educação, solicita
a sua dispensa para que exerça o mandato classista de Diretor da Secretaria de
Atas e Documentos.
Segundo informações da Secretaria, o servidor encontra-se em estágio probatório
desde 15 de março de 2000, pelo período de 3 anos. Dá conta a repartição,
também, que o servidor já se afastou, a partir de 18 de abril de 2000, por força de
comunicação que efetivou a CAT/RS do decurso do prazo de 15 dias previsto no §
1 9 do artigo 3S da Lei 9.073/90, sem que tenha havido manifestação estatal.
Tomei conhecimento, por expediente análogo, de n. 012730-10.00/01-6, que trata
da liberação da servidora da Procuradoria Geral do Estado Marlise Pasin
Bergamaschi para a mesma entidade, que compõem a Diretoria Executiva
Estadual, as coordenadorias regionais e o Conselho Fiscal, da CENTRAL
AUTÔNOMA DOS TRABALHADORES DO RIO GRANDE DO SUL, uma Regional
da Central Autônoma de Trabalhadores, um total de 86 pessoas, estando a ela
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ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
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liberados 6 servidores do Estado (4 da Secretaria da Educação; 1 da Secretaria da
Administração e dos Recursos Humanos; outro, do Instituto de Previdência do
Estado.)
Examinando a postulação, em 16 de maio de 2001, opina a Assessoria Jurídica da
Secretaria da Educação pelo indeferimento do pleito formulado pela Central,
sugerindo o exame da matéria por esta Casa.
Vem-me o expediente para exame, em regime de urgência.
É o relatório.
A CENTRAL AUTÔNOMA DOS TRABALHADORES, segundo o seu Estatuto
Social, (art.lo) é "uma sociedade civil de direito privado, sem fins lucrativos, de
duração indeterminada, constituída e integrada por entidades participantes do
Movimento de Trabalhadores do Brasil, as quais, identificadas por valores,
princípios e objetivos semelhantes, congregam-se com o fim de realizar uma ação
unitária, coordenada e comum."
Tem sua sede em São Paulo - SP (art. 3o) e, afirmando deter patrimônio distinto
de suas afiliadas, define-se (art. 4o) "a) como uma central sindical; b) como
entidade coordenadora e aglutinadora de associações, sindicatos, federações,
confederações e de outras entidades do Movimento de Trabalhadores do Brasil; c)
como entidade representativa das organizações pertencentes ao movimento
sindical, social, cooperativo e popular do Brasil; d) como entidade identificada com
as lutas específicas de todos os trabalhadores das diversas categorias
profissionais e dos diversos setores da economia brasileira; e) como entidade
identificada com a luta pelos direitos e reivindicações comuns a todos os
trabalhadores brasileiros e, em especial, os das organizações filiadas; f) como
entidade estimuladora da solidariedade e de unicidade do Movimento de
Trabalhadores do Brasil; g) como entidade independente e autônoma em relação
a partidos políticos, igrejas, governos, patrões e organismos internacionais."
(grifei)
Propõe-se a executar as suas finalidades organizando-se nas seguintes instâncias
(art. 11): "a) Congresso Nacional; b) Plenária Nacional; c) Conselho Deliberativo
Nacional; d) Diretoria Executiva Nacional; e) Conselho Fiscal"
Prevê, ainda, a filiação (art.7o), de "entidades integrantes do Movimento de
Trabalhadores do Brasil e, em especial, as Confederações, Federações e
Sindicatos que pretendam coordenar-se para uma ação unitária e comum."
A CENTRAL AUTÔNOMA DE TRABALHADORES DO RIO GRANDE DO SUL foi
constituída sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, definindo-se como
(art.lo) "o órgão máximo de representação da Central Autônoma de
Trabalhadores no Estado do Rio Grande do Sul", estando (art.2o) "todas as
atividades baseadas nos princípios e valores, objetivos, política e programas pela
Declaração de Princípios e Valores e Estatuto Social da Central Autônoma de
Trabalhadores." Diz-se, ainda, que (art. 4o) "As decisões da CAT/RS estão
sujeitas às determinações estatutárias e congressuais da CAT em nível nacional"
e que (art. 5o) "A CAT/RS tem autonomia de ação política, administrativa e
financeira, respeitadas as determinações estatutárias congressuais e regimentais
da CAT/Nacional." (grifei).
Organiza-se, na forma do artigo 6o, nas seguintes instâncias: "a) Congresso
Estadual; b) Conselho de Representantes; c) Diretoria Executiva Estadual; d)
Conselho Fiscal; e) Coordenadorias Regionais e Coordenadorias Setoriais."
Interessa definir-se a natureza da Central Autônoma dos Trabalhadores, para fins
de verificação do enquadramento legal da solicitação de dispensa do servidor.
A Constituição Federal, em seu artigo 8o consagrou o princípio da liberdade
sindical 1 "Sindicato é uma associação específica de trabalhadores assalariados
ou equiparados destinada a defender os seus interesses desde logo e
fundamentalmente perante o patronato" (BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS,
Ives Gandra. " Comentários à Constituição do Brasil" , 1a ed. SP: Saraiva, 1989,
2- vol, 508/516) 1. No inciso II, todavia, instituiu a unicidade sindical 2 Acerca da
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unicidade sindical instituída no inciso II do art. 8o da CF, afirmam Celso Ribeiro
Bastos e Ives Gandra Martins na obra citada: "Foi uma pena que o constituinte
não se tivesse alçado acima dos interesses inscrustrados nas estruturas vigentes,
para descortinar o bem comum, mais especificamente, o das classes
trabalhadoras, implantando uma liberdade sindical autêntica,alicerçada sobre o
pluralismo associativo." A esse respeito também se manifesta WOLGRAN
JUNQUEIRA FERREIRA ("Comentários à Constituição de 1988" 1a ed. SP: Julex,
1989, v. 1, 298/300): "Contrariando todos os postulados democráticos, opondo-se
à liberdade sindical proclamada no caput , do qual deveria ser corolário,este
parágrafo traz à tona uma das características dos regimes autoritários que é a
unicidade sindical"2, pela qual não pode haver, numa mesma base territorial, mais
de uma organização sindical representativa de categoria profissional ou
econômica, de qualquer grau.
Atualmente, são diversas as centrais sindicais constituídas no país. Todas
congregam entidades de trabalhadores e disputam o reconhecimento de se
constituírem legítimas e únicas representantes dos empregados.
O Supremo Tribunal Federal, porém, já manifestou-se acerca da questão. Colhese, dos julgados do Pretório Excelso, o que se transcreve:
"A CGT, embora se auto-denomine Confederação Geral dos Trabalhadores, não
é, propriamente, uma Confederação Sindical, pois não congrega federações de
sindicatos que representem a maioria absoluta de um grupo de atividades ou
profissões idênticas, similares ou conexas. 2. Também não é propriamente, uma
entidade de classe, pois não congrega apenas os integrantes de uma determinada
atividade ou categoria profissional ou econômica. 3. E, sim, uma Central Geral de
Trabalhadores, ou seja, de todas as categorias de trabalhadores. 4. Não sendo,
assim, uma Confederação Sindical, nem uma entidade de classe de âmbito
nacional, não tem legitimidade para a propositura de ação direta de
inconstitucionalidade (art. 103, IX, da Constituição Federal)." (Acórdão do
Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária de 1o de setembro de 1993, nos
autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 928-1 - Relator Ministro Sidney
Sanches)
No corpo do acórdão, em que refere matéria análoga tratada noutras ADIns, assim
se pronuncia o eminente julgador:
"Por outro lado, não é a Central Única dos Trabalhadores - e nem ela própria se
enquadra nesta qualificação - uma confederação sindical, tipo de associação
sindical de grau superior devidamente previsto em lei (CLT artigos 533 e 535) o
qual ocupa o cimo da hierarquia de nossa estrutura sindical e ao qual
inequivocamente alude a primeira parte do inciso IX do artigo 103 da Constituição.
Centrais, como a Central Única dos Trabalhadores, são organismos de
coordenação de entidades sindicais ou não, de atividades ou de categorias
profissionais diversas, que não integram a hierarquia das associações sindicais, e
que têm sido admitidas em nosso sistema jurídico por considerações sintetizadas
na Portaria n. 125, de 03.04.1963, do Ministério do Trabalho, e que continuam
válidas em face da atual Constituição: a liberdade de associação
constitucionalmente garantida é 'que a CLT não proíbe nem poderia proibir, em
face de mandamento constitucional, a assistência de organismos de coordenação
entre as entidades sindicais, para o trato de problemas que não se limitam pela
competência de cada uma delas em particular (artigo 511) porque envolvem
interesses de todos em geral' (apud Bueno Magano, Organização Sindical
Brasileira, n. 47, p. 168, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 1982) .
(...) Por isso mesmo, além de não serem elas uma espécie de confederação,
podem as centrais sindicais multiplicarem-se com base no princípio da liberdade
de associação, o que, aliás hoje ocorre com a existência de algumas centrais de
trabalhadores.
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(...) Não integram, portanto, as centrais sindicais, a pirâmide em que se estrutura a
organização sindical, e em cujo ápice se encontram as confederações nacionais, a
que alude a Constituição no artigo 103, IX, primeira parte.
(...) E as chamadas centrais sindicais (CUT, CGT e USI)? É inquestionável, em
face do exposto, que elas não integram esse sistema, não possuindo, portanto,
natureza sindical. Basta ter-se em conta que existem três e o princípio do
monismo sindical é compulsório ' em qualquer grau' da organização sindical (art.
8S, II, da Constituição)."
Essa posição, o egrégio Supremo Tribunal a tem reiterado em diversos outros
julgados, fazendo-a firme e remansosa.
Noutras decisões jurisdicionais que colhi, no mesmo sentido se tem resolvido:
"Central Única dos Trabalhadores - CUT - Dirigente da entidade - Estabilidade
sindical - Indeferimento. Constituindo a Central Única dos Trabalhadores - CUT
uma associação de natureza civil e não sindical, não há como reconhecer o direito
de dirigente de entidade à estabilidade sindical prevista no art. 8B, inc. VIII, da
Constituição da República." (Acórdão proferido pela Primeira Turma do Tribunal
Regional do Trabalho da 12§ Região nos autos do processo RO-V-06515/00,
publicado no Diário da Justiça de Santa Catarina em 28.3.2000)
"Dirigente sindical - Estabilidade provisória - Sociedade Civil - Ás centrais sindicais
não possuem natureza sindical, não havendo qualquer justificativa para que seus
dirigentes tenham garantia no emprego, uma vez que nas negociações com a
empresa é o sindicato, e não as centrais sindicais, que atuam legitimamente para
a proteção dos interesses profissionais dos seus integrantes. Para o livre exercício
da atividade sindical foi que se instituiu a garantia de estabilidade de seu dirigente
eleito, a fim de que este aja com total independência e autonomia junto ao
empregador." (Acórdão proferido pela 3ã Turma do Tribunal Regional do Trabalho
da 1 ã Região, nos autos do processo n. 05214/95, publicado no Diário da Justiça
do Rio de Janeiro em 25 de junho de 1997)
Não tenho dúvida, portanto, de que a Central Autônoma de Trabalhadores - CAT
não integra a estrutura sindical; é associação de trabalhadores, de constituição
livre nos termos da Constituição da República, situação que não lhe confere
natureza de entidade inserida na organização sindical prevista no ordenamento
jurídico brasileiro. Por isso, está ao desabrigo das normas que prevêem formas de
garantia e proteção do exercício de mandato classista em órgãos sindicais.
Não lhe deixo de reconhecer, todavia, caráter de organização nacional de
trabalhadores, congregados na entidade cujo Estatuto prevê abrangência em todo
o território brasileiro.
No Estado do Rio Grande do Sul, o legislador previu, na Lei 9.073/90 (art.42)
"Art. 1 s - Ficam dispensados do exercício das atribuições de seus cargos, funções
e empregos os servidores, admitidos sob o regime estatutário e consolidado das
Leis do Trabalho, da Administração Pública Direta e Indireta, eleitos para
exercerem mandato em confederação, federação, sindicato ou associação de
classe, de âmbito estadual ou nacional, sem prejuízo da sua atual situação
funcional ou remuneratória, exceto promoção por merecimento. (...)
Art. 2S - A dispensa fica limitada:
a) no caso de entidades associativas, a um dirigente, quando a entidade não
atingir duzentos associados, e a dois dirigentes, quando congregar de duzentos a
quinhentos, acrescida de mais um a cada grupo de quinhentos associados, até o
máximo de nove;
b) no caso de entidades sindicais, aos integrantes da Diretoria Executiva, na forma
estatutária, até o limite de onze, salvo ampliação, mediante convenção coletiva de
trabalho.
(...)
Art. 4S - Aos servidores públicos militares, eleitos para as respectivas associações
de classe, e aos servidores públicos civis, eleitos para cargos executivos em
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qualquer das centrais sindicais e órgãos de fiscalização do exercício profissional,
aplicam-se as disposições desta Lei." (grifei)
E, depois, no Estatuto do Servidor Público - Lei Complementar n. 10.098/94 (Art.
149)
"Art. 149 - É assegurado ao servidor o direito à licença para o desempenho de
mandato classista em central sindical, em confederação, sindicato, núcleos ou
delegacias, associação de classe ou entidade fiscalizadora da profissão, de
âmbito estadual ou nacional, com a remuneração do cargo efetivo, observado o
disposto no art. 64, inciso XIV, alínea f.
Parágrafo único - A licença de que trata este artigo será concedida nos termos da
lei." (grifei)
A liberação de servidores da administração estadual para desempenho de cargos
executivos e mandato classista em centrais sindicais.
Obviamente, alude o legislador às centrais sindicais de abrangência nacional,
constituídas como fruto da organização centralizada dos trabalhadores da
federação brasileira.
Para atuarem como dirigentes dessas entidades, que não são - reitero - nos
termos do posicionamento do Supremo Tribunal, entidades sindicais, mas
associações de trabalhadores, autorizou o legislador gaúcho a liberação de
servidores, nos termos do artigo 2S, alínea "a" da Lei 9.073, que trata de entidades
associativas, dispositivo ao qual remete o artigo 149 do Estatuto, conforme seu
parágrafo único.
A CENTRAL AUTÔNOMA DE TRABALHADORES DO RIO GRANDE DO SUL é
entidade associativa de trabalhadores constituída na forma de coordenadoria
regional da CENTRAL AUTÔNOMA DE TRABALHADORES, como se depreende
do exame de seus atos constitutivos, já transcritos neste Parecer. Não está
contemplada, portanto, com a liberação de servidores para atuarem nos seus
cargos de direção. Tal previsão, que, no meu entender, consubstanciado nas
ponderações que alinhei, é o espírito da lei, existe apenas para os cargos
executivos da própria Central, que detêm abrangência nacional.
Não vejo, portanto, como ser deferido o pedido de licenciamento de que trata este
expediente.
Verifico, todavia, que o servidor já se encontra afastado desde 18 de abril de 2000,
quando ocorreu a comunicação de que trata o parágrafo 1 s do artigo 3S da Lei
9.073/90
"Art. 3e(...)
§ 1o - Decorridos quinze dias da data em que tiver sido protocolizado o
requerimento de dispensa, o servidor será considerado autorizado para o seu
afastamento, salvo se antes tiver sido cientificado do indeferimento fundamentado
do pedido." 5. Efetivamente, até o momento não houve decisão formal e definitiva
acerca da postulaçao, o que motivou a incidência do dispositivo que prevê a
liberação automática do servidor. Abrigado pela lei, portanto, o período de
afastamento.
O estágio probatório, nos termos de jurisprudência administrativa desta Casa,
esteve suspenso, devendo retomar seu curso após o retorno do servidor ao
exercício de suas funções, providência que deve ser ultimada pela Administração
com a brevidade que se impõe e estendida aos demais servidores licenciados
para a CAT/RS.
É o parecer.
Porto Alegre, 10 de junho de 2001
LEANDRO AUGUSTO NICOLA DE SAMPAIO,
PROCURADOR DO ESTADO.
Processo ne 033828-19.00/00.7 - SEC
Processo ns 0009293-15.00/00.3
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Assim, de tal posicionamento já sobressai o resultado do questionamento.
Entretanto, considerando-se o tempo transcorrido, a edição da Lei Federal ne 11648/08, bem
como as particularidades do caso concreto, merece ser revisitada a matéria, para verificarse se se trata de situação que viabiliza a liberação do trabalhador para, acaso a resposta
seja positiva, ter presente a questão relativa à manutenção da remuneração do interessado.
Para tanto é preciso saber se as centrais sindicais, definidas pela Lei Federal
n2 11648/08, em seu art. 1 9 , § 1 s , como "entidades associativas", apresentam-se como um
dos entes para o qual a legislação prevê a possibilidade de liberação do trabalhador para o
exercício de mandato classista no âmbito da liberdade sindical preconizada pela
Constituição da República de 1988.
Neste sentido, tratam-se de entidades que estão acima e ao lado das
organizações sindicais - confederações, federações e sindicatos -, tendo por função a
representação destas que a ela se filiam espontaneamente. Assim, têm um caráter
intercategorial ou intersetorial, funcionando como integradora das entidades que compõem a
estrutura sindical, como sugere a doutrina trabalhista. Estas entidades, portanto, não são
representativas de determinada categoria profissional em uma base territorial. Tem-se,
neste caso, uma característica diferenciadora em relação àquelas. Enquanto estas últimas,
por terem constituição mais simples e representarem diretamente trabalhadores ou
empresas e, por isso, limitarem seus interesses aos de seus representados no âmbito de
uma categoria e de um território específico, as centrais sindicais, por serem mais complexas
representam os interesses de todas as entidades a elas filiadas, o que amplia o seu leque
de atuação, não se confundindo com aquele peculiar aos entes sindicais mencionados no
início do parágrafo.
E esta posição veio reforçada com a edição da LF nQ 11648/08, em perfeito
diálogo com a normativa constitucional, uma vez que esta exige, em nosso modelo rígido, o
respeito às restrições impostas pelo constituinte, quais sejam: unicidade sindical e
representação por categoria. E, ante a multiplicidade de centras sindicais e de seu caráter
multicategorial, estas não se enquadram em tais requisitos, apresentando-se como
entidades com natureza jurídica civil de direito privado e não caráter sindical, como expressa
o art. 1Q da legislação anotada acima, como entes que atuam na coordenação dos esforços
do sistema sindical brasileiro na defesa de classes - trabalhadora ou empregadora - e não
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de categorias profissionais. Portanto, não estão inseridas no sistema confederativo e não
dispõem das mesmas prerrogativas das entidades sindicais.
Em síntese, a LF n s 11648/08 formalizou a central sindical como entidade
associativa de direito privado, composta por organizações sindicais de trabalhadores, tendo
como objetivo a representação geral dos trabalhadores, em âmbito nacional. As principais
atribuições
serão de: coordenar
a representação
dos trabalhadores
por
meio
das
organizações sindicais a ela filiadas e participar de negociações em fóruns, colegiados de
órgãos públicos e demais espaços de diálogo social que possuam composição tripartite, nos
quais estejam em discussão assuntos de interesse geral dos trabalhadores. Como se lê:
Lei ns 11648/08
Art. 1Q A central sindical, entidade de representação geral dos trabalhadores,
constituída em âmbito nacional, terá as seguintes atribuições e prerrogativas:
I - coordenar a representação dos trabalhadores por meio das organizações
sindicais a ela filiadas; e
II - participar de negociações em fóruns, colegiados de órgãos públicos e demais
espaços de diálogo social que possuam composição tripartite, nos quais estejam
em discussão assuntos de interesse geral dos trabalhadores.
Parágrafo único. Considera-se central sindical, para os efeitos do disposto nesta
Lei, a entidade associativa de direito privado composta por organizações sindicais
de trabalhadores.
E esta postura dialoga com o que vêm decidindo os tribunais pátrios,
inclusive em sede de jurisdição constitucional:
EMENTA:
AGRAVO
REGIMENTAL
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - UNIÃO GERAL DOS TRABALHADORES (UGT) CENTRAL SINDICAL - ILEGITIMIDADE ATIVA - NORMA QUESTIONADA DE
NATUREZA REGULAMENTAR - RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Mantida a
decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle
abstrato de normas, visto não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no
art. 103, IX, "parte inicial", da Constituição Federal. 2. Muito embora ocorrido o
reconhecimento formal das centrais sindicais com a edição da Lei n2
11.648/08, a norma não teve o condão de equipará-las às confederações, de
modo a sobrelevá-las a um patamar hierárquico superior na estrutura
sindical. Ao contrário, criou-se um modelo paralelo de representação,
figurando as centrais sindicais como patrocinadoras dos interesses gerais
dos trabalhadores, e permanecendo as confederações como mandatárias
máximas de uma determinada categoria profissional ou econômica. 3. A
fórmula alternativa prevista no art. 103, IX, do Texto Magno, impede que
determinada entidade considerada de natureza sindical, não enquadrável no
conceito de confederação, venha a se utilizar do rótulo de entidade de classe
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de âmbito nacional, para fins de legitimação. Precedente. 4. A resolução
atacada é carecedora de relação normativa de primariedade em face da
Constituição Federal, uma vez que é ato inequivocamente regulamentar,
hierarquicamente inferior aos comandos contidos na Lei na 8.900/94, e, nessa
linha, insuscetível de ser atacado por meio de ação direta de inconstitucionalidade.
5. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF - ADI: 4224 DF , Relator: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento:
01/08/2011, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-172 DIVULG 06-09-2011
PUBLIC 08-09-2011 EMENT VOL-02582-01 PP-00106)
E a conseqüência inevitável é a
GARANTIA DE EMPREGO. MEMBRO DE CONSELHO FISCAL DE SINDICATO
E SECRETÁRIO DE CENTRAL SINDICAL. REINTEGRAÇÃO, SALÁRIOS E
INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. IMPROCEDÊNCIA. Integrantes do
Conselho Fiscal não têm estabilidade no emprego durante o mandato por não
exercer um cargo de administração sindical, haja vista que a atuação desses
trabalhadores se restringe, consoante o disposto no artigo 522, § 2- da CLT, à
fiscalização da gestão financeira do sindicato, não se estendendo à defesa dos
direitos da categoria, atividade típica dos cargos de direção e representação
sindical. (OJ 365, SDI-1, TST). Já a União Geral dos Trabalhadores (UGT)
detém natureza de central sindical, entidade de cúpula da estrutura sindical,
e atua na representação de outras entidades sindicais, inexistindo garantia
de emprego para seus dirigentes. Improcedência dos pedidos de estabilidade
provisória, salários vencidos e vincendos, e de indenização por danos morais.
(TRT-14 - RO: 651 RO 0000651, Relator: DESEMBARGADOR VULMAR DE
ARAÚJO COELHO JÚNIOR, Data de Julgamento: 09/09/2010, PRIMEIRA
TURMA, Data de Publicação: DETRT14 n.0165, de 10/09/2010)
DIRIGENTE DE CENTRAL DE TRABALHADORES.
DISPENSA
DE
EMPREGADO PARA O DESEMPENHO DE MANDATO. INEXISTÊNCIA DE
PREVISÃO LEGAL. A dispensa de empregado para o desempenho de
mandato somente se dá para trabalhador eleito para atuar como dirigente
sindical de seu próprio sindicato representativo. Prerrogativa que não
abrange os membros eleitos para a diretoria das Centrais Sindicais,
entidades de representação geral de trabalhadores, constituídas em âmbito
nacional. (...)
(TRT-4 - RO: 1549120105040014 RS 0000154-91.2010.5.04.0014, Relator:
FERNANDO LUIZ DE MOURA CASSAL, Data de Julgamento: 24/11/2011, 14a
Vara do Trabalho de Porto Alegre)
Assim, o desempenho de mandato em central sindical não está abrangido
pela legislação constitucional que veicula a proteção da liberdade sindical no País, uma vez
que estas entidades não fazem parte da estrutura sindical no sentido dado pela norma
inscrita no texto da CRFB/88, funcionando como entidade civil de caráter multicategorial,
com o objetivo de representação geral dos trabalhadores.
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Entretanto, o legislador gaúcho, ao editar a Lei ns 9073, inovou e ampliou o
leque de possibilidades de dispensa de servidores para o exercício de atividades ligadas ao
mundo do trabalho, incluindo, no caso dos servidores públicos civis, as centrais sindicais e
os órgãos de fiscalização do exercício profissional, limitando, contudo, àqueles eleitos para
"cargos executivos", como se lê:
Art. 4a - Aos servidores públicos militares, eleitos para as respectivas associações
de classe, e aos servidores públicos civis, eleitos para cargos executivos em
qualquer das centrais sindicais e órgãos de fiscalização do exercício
profissional, aplicam-se as disposições desta Lei.
Ou seja, por uma atitude altruísta - como resultado de uma opção política quis o legislador gaúcho incluir como destinatários do direito a tal dispensa os servidores
civis eleitos para o exercício de cargo executivo junto às diversas Centrais Sindicais, mesmo
estas, como demonstrado, não comporem a estrutura sindical brasileira, nos seus estritos
termos.
Assim, por tratar-se de uma liberalidade legislativa há que ser interpretada
restritivamente, como indicado no Parecer nQ 13050/01, considerando-se, inclusive ser o
caso de uma dispensa vinculada apenas àqueles servidores eleitos para os cargos
executivos de referidas Centrais Sindicais. E, isto implica a necessidade, caso a caso, de
verificar-se qual é a estrutura organizativa e a composição da diretoria da Central Sindical
em questão, com o objetivo de se verificar quais são os cargos executivos que a compõem.
E, mais ainda, em consonância com o mesmo Parecer, tais disposições
alcançam apenas aqueles trabalhadores eleitos para ditos cargos executivos em nível
nacional, não se podendo submeter o ente público à uma proliferação multinível de
estruturas executivas distribuídas ao longo do País em seus diversos âmbitos federativos, a
exigir a liberação de um número elevado de trabalhadores.
Porém, apesar de o texto do art. 4Q, antes transcrito, referir apenas
"servidores públicos civis", há que se tomar esta expressão em sentido genérico a englobar
tanto os "servidores públicos em sentido estrito" - aqueles vinculados ao regime estatutário
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- como também os "empregados públicos" - regidos sob a fórmula consolidada (CLT) -, não
como uma extensão do sentido da lei, mas como uma hermenêutica que considera, nos
termos do art. 1Q da mesma legislação, esta circunstância como aquela buscada pelo
legislador que, mesmo com deficiência de técnica legislativa, evidentemente utilizou o termo
"servidor" para nele incluir "ocupantes de cargo, emprego e/ou função" no âmbito do serviço
público estadual.
Em conclusão, mesmo não estando ao abrigo das normas protetivas e
asseguradoras da dispensa para o exercício da representação sindical com sede
constitucional, quis o legislador local ampliar o espectro de possibilidades para a liberação
de seus trabalhadores para outras atuações no mundo do trabalho, embora não digam
respeito imediatamente aos órgãos componentes da estrutura sindical pátria, agindo aí no
espaço de liberdade que a própria ordem constitucional admite.
E, tal previsão, como a mesma Lei n s 9073/90, art. 4S, prevê, implica o
direito, ainda, de manutenção da situação funcional e remuneratoria do trabalhador, como
se estrai da sua leitura em conjunto com o art. 1 e desta legislação.
No caso concreto, verificada a correspondência do cargo ocupado junto à
executiva nacional da Central Sindical - única hipótese admitida na espécie -, a liberação da
interessada deverá se dar sem prejuízo de sua situação funcional, bem como de sua
realidade remuneratoria.
É o Parecer.
Porto Alegre/16 de outubro de 2013.
IISBOLZAIS
JÓSE LWIS
BOLZAN DE MORAIS
PROCURADOR DO ESTADO
EA n9 00885-2148/13-0
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Processo n° 0885-21.48/13-0
Acolho as conclusões do Parecer n.° 16.&03 / h3 , da
Procuradoria de Pessoal, de autoria do Procurador do
Estado Doutor JOSÉ LUÍS BOLZAN DE MORAIS.
Em d-* de/ ( f e í e m ^ e o
de. 2o»3-
-lA-J
Bruno de Castro Winkler,
Procurador-Geral Adjunto para Assuntos Jurídicos.
De acordo.
Restitua-se o expediente à Secretaria do Trabalho e do
Desenvolvimento Social.
Em $1 Cte ^ ^ r r - J o & o de/ 2 o l 3 .
Carlos Henrique Kaipper,
Procurador-Geral do Estado.