Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1
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Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br SUMÁRIO 1. Introdução. 2. Materialização dos direitos humanos. 3. Positivação dos direitos humanos. 4. Liberalismo. 5. O estado social. 6. Direitos sociais e seguro social. 7. A seguridade social brasileira. 7.1 Disposições gerais. 7.2 Assistência social. 7.3 Saúde. 7.4 Previdência Social. 7.4.1 No Brasil. 7.4.2 Conceito. 1 INTRODUÇÃO Em todos os tempos, o homem sempre elegeu como necessidade precípua o reconhecimento de seus direitos, baseado em princípios universais e permanentes inerentes à própria natureza humana, de modo que estes direitos – direitos humanos – nascem com o homem. Muitas vezes, cerceados por imposições do poder sem limites, os direitos humanos se colocam como utopia, encontrando barreiras, quase intransponíveis, para sua consecução. Todavia, apesar de sua lenta evolução, destaca-se a vitoriosa conquista da dignidade humana quando comparamos os textos contemporâneos com escritos, por exemplo, da antiguidade romana que revelavam a vida do recémnascido como um fato apenas biológico subordinada à vontade do chefe da família2. Na Grécia antiga esta rejeição era mais freqüente em relação às meninas, como revela documento escrito no ano 1 a.C. por um heleno à sua esposa: "Se (bate na madeira!) tiveres um filho, deixa-o viver; se tiveres uma filha, enjeitaa.” 3 Bodenheimer4, dispondo acerca da evolução histórica dos direito humanos, especifica ainda que foi justamente no pensamento grego que se encontrou a idéia da existência de um direito baseado no mais íntimo da natureza humana, como ser individual ou coletivo, baseando-se não só nas idéias de Trasimaco no sentido de que a justiça não era senão o que convinha ao mais forte (“as leis eram criadas pelos homens ou grupos que estavam no poder, com o objetivo de fomentar seus próprios interesses") como também na de Protágoras que sustentava que as leis feitas pelos homens eram obrigatórias e válidas, sem considerar o seu conteúdo moral, antecipando as opiniões dos positivistas contemporâneos. O direito natural como desenvolvimento dos direitos humanos parte do questionamento da existência de princípios permanentes e universais para todos os povos em todos os tempos. Busca-se estes princípios na “lei eterna” - que é o fundamento único de toda movimentação do universo - idealizada pela Igreja medieval, por meio de São Tomás de Aquino, a estrutura da “lei natural” como base do conhecimento abstrato dos homens acerca da vontade de Deus, cuja materialização se dá na “lei divina” por intermédio das sagradas escrituras e, finalmente, na “lei humana” como ato de vontade do poder soberano do Estado, mas vinculado aos princípios da lei eterna e natural. ________________________________ 1 Publicado na revista jurídica SÍNTESE TRABALHISTA N. 171. Editora Síntese. Porto Alegre. 2004. 2 "O nascimento de um romano não é apenas um fato biológico. Os recém-nascidos só vêm ao mundo, ou melhor, só são recebidos na sociedade em virtude de uma decisão do chefe de família; a contracepção, o aborto, o enjeitamento das crianças de nascimento livre e o infanticídio do filho de uma escrava são, portanto, práticas usuais e perfeitamente legais (...). 3 Cf. História da Vida Privada. São Paulo, Companhia de Letras: 1990. Ccoleção dirigida por Philipe Ariés e Geoges Duby, vol. I. pp. 23-24. Apud MAGALHÃES, José L. M.. Direitos humanos: evolução histórica. http://www.dhnet.org.br. 4 BODENHEIMER, Edgar. Teoría del Derecho, Fondo de Cultura Económica, México, 1942, p. 128; Maillet. J. Institutions Politiques et Sociales de L'Antiquité. 2ª ed., Dalloz, Paris, 1971, p. 53; Prélot, Marcel. Historie des Idées Politiques, Dalloz, Paris, p. 15. Apud MAGALHÃES, José L. M.. Direitos humanos: evolução histórica. http://www.dhnet.org.br. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br O distanciamento do direito natural (interpretado como a vontade de Deus) da realidade social importava em lesões dos direitos fundamentais mais elementares dando-se início a questionamentos sociais e a necessidade de mudanças. Fundado no racionalismo, o Iluminismo introduz o raciocínio de que os direitos naturais são produto da razão, não mais vinculado à vontade de Deus. 2 MATERIALIZAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS Fernando Sorondo assinala dois pontos importantíssimos para desenhar o que chama de “inacabado processo de definição da dignidade humana”; a definição do papel do governante e os limites de seu poder, e a preocupação em estabelecer o ideal de dignidade do homem5. Os questionamentos, discussões, reformas e revoluções próprias do Jusnaturalismo e Jusracionalismo ainda conduziam aos homens certo distanciamento do efetivo reconhecimento e defesa de seus direitos. Era necessária a imposição de normas de conduta que os exprimissem de forma clara a fim de evitar o arbítrio dos governantes, não tendo sido outra a motivação dos colonos ingleses na América do Norte em 1776 e a insurreição do terceiro estado na França em 1789, de forma a estabelecer um governo de leis e não de homens, respectivamente com a Declaração de Independência dos Estados Unidos da América do Norte e Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. Manoel Gonçalves Ferreira Filho bem define este momento de declaração de direitos6. “O pacto social prescinde de um documento escrito. Entretanto, nada proíbe que seja reduzido a termo, em texto solene. Isto, inclusive, tem a vantagem da clareza e precisão, bem como um caráter educativo. Tal documento o século XVIII cuidou de formalizar. Não é ele a Constituição que já o presume existente. É a declaração de direitos. No pensamento político setecentista, a declaração de direitos, por um lado, explicita os direitos naturais, por outro, como já se apontou, enuncia as limitações destes, que são admitidas a bem da vida em sociedade.” Raul Machado Horta, confirma o raciocínio da longa trajetória não só da constituição formal dos direitos humanos até sua materialização e posterior recepção dos direitos individuais deles decorrentes no ordenamento jurídico7. "A recepção dos direitos individuais no ordenamento jurídico pressupõe o percurso de longa trajetória, que mergulha suas raízes no pensamento e na arquitetura política do mundo helênico, trajetória que prosseguiu vacilante na Roma imperial e republicana, para retomar seu vigor nas idéias que alimentaram o Cristianismo emergente, os teólogos medievais, o Protestantismo, o Renascimento e, afinal, corporificar-se na brilhante floração das idéias políticas e filosóficas das correntes do pensamento dos séculos XVII e XVIII. Nesse conjunto temos fontes espirituais e ideológicas da concepção, que afirma a precedência dos direitos individuais inatos, naturais, imprescritíveis e inalienáveis do homem". 3 POSITIVAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS Willis Santiago Guerra Filho ensina que do ponto de vista histórico, ou seja, na dimensão empírica, os direitos fundamentais são, originariamente, direitos humanos. Aqueles são manifestações positivas do direito, com ________________________________ 5 SORONDO, Fernando. Os direitos humanos através da história. http://www.dhnet.org.br. 6 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direito humanos fundamentais. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 5. 7 MACHADO HORTA, Raul. "Constituição e Direitos Individuais", Separata da Revista de Informação Legislativa. a. 20 n.- 79, Julho/Set., 1983, p. 147-148. Apud MAGALHÃES, José L. M.. Direitos humanos: evolução histórica. http://www.dhnet.org.br. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br aptidão para a produção de efeitos no plano jurídico, destes, enquanto pautas ético-políticas, “direitos morais”, situados numa dimensão supra-positiva8. Esta paulatina evolução dos direitos humanos passa por diversas fases até constituir-se em registros escritos, o que ocorreu a partir da segunda metade da idade média9 como os forais e cartas de franquia. Todavia o início desta positivação é marcada pela Magna Carta de 21 de junho de 1215 decorrente do acordo entre o rei João sem Terra e a nobreza latifundiária da Inglaterra, apoiada pela burguesia, seguindo-a o Petittion of Rights, de 7 de julho de 162810 e o Bill of Rigts, de 13 de fevereiro de 168911. 4 LIBERALISMO A revolução americana e francesa inspirou os ideais liberalistas da política e da economia caracterizados pelo aspecto abstencionista do Estado permitindo aos cidadãos a busca egoística de seus interesses individuais, afastando-se inicialmente o conceito democrático que deveria caminhar de mãos dadas com o liberalismo. Conseqüência lógica deste Estado Liberal permissivo e omisso quanto aos interesses sociais é agravado pela revolução industrial, causando um levante da classe trabalhadora, culminando com a necessidade da intervenção do Estado no século XIX, traduzindo-se a transição abstencionismo-intervencionista do Estado. José Alfredo de Oliveira Baracho bem reproduz este momento12. “A partir deste momento as superiores exigências da coletividade vão se contrapor aos direitos absolutos da Declaração de 1789. “Aos princípios que consagram a atitude abstencionista do Estado impõe-se o do artigo 151 da Constituição de Weimar: A vida econômica deve ser organizada conforme os princípios de Justiça, objetivando garantir a todos uma existência digna”. 5 O ESTADO SOCIAL O art. 4º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão expressa que “O exercício dos direitos naturais de cada homem não tem por limites senão os que asseguram aos demais membros da sociedade o gozo dos mesmos direitos.”, bem como que “Estes limites não podem ser estabelecidos senão pela lei.”, de forma que o Estado Social se impõe com o desiderato de atender os direitos sociais mínimos da população, assegurando a todos os indivíduos os mesmos direitos ou a isonomia. Aparecem neste momento as primeiras constituições com modelo sociológico e de caráter abrangente, marcando o segundo momento do constitucionalismo próprio dos séculos XIX e XX, tratando também dos direitos sociais, diferentemente das até então operantes que se destinavam aos direitos individuais, com modelo político e menos abrangente. Se no primeiro momento o constitucionalismo foi marcado pela independência das colônias inglesas da América do norte em 1776 e pela revolução francesa de 1789; agora, temos como marco inicial dos direitos sociais positivados o processo de industrialização e as constituições do México de 1917 (decorrente da revolução mexicana de 19101917) e a de Weimar, de 1919. Os direitos individuais não ficaram postergados para segundo plano, pelo contrário, os direitos sociais vieram para realizá-los plenamente, mas de toda população, democratizando-os num único compartimento. _______________________________ 8 GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo constitucional e direitos fundamentais. 2 ed. São Paulo: Celso Bastos, 2001. p. 37. 9 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direito humanos fundamentais. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 11. 10 Cuidou do princípio do consentimento na tributação, no do julgamento pelos pares para a privação da liberdade ou da propriedade e na proibição de detenções arbitrárias, entre outras. 11 Preocupou-se com a independência do Parlamento. 12 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Constitucionalismo. Separata da revista de informação Legislativa (a. 23, n. 91 Jul/Set. 1986), p. 46. Apud MAGALHÃES, José L. M.. Direitos humanos: evolução histórica. http://www.dhnet.org.br. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br 6 DIREITOS SOCIAIS E SEGURO SOCIAL Neste momento já podemos constatar os primeiros desenhos que repercutiram na atual seguridade social brasileira, compreendendo a previdência social, a saúde e assistência social. Embora já houvesse institutos de mútua assistência sem a participação do Estado, como visto no primeiro contrato de seguro marítimo firmado em 1344, que posteriormente também passou a cobrir riscos contra incêndios, se verificou a participação efetiva do Estado cobrindo a seguridade social, somente no ano de 1601, quando a Inglaterra, por intermédio da Rainha Elizabeth, introduziu a Lei dos Pobres. Mas o seguro social ganha realmente força e caráter de efetiva proteção na Alemanha, quando Otto Von Bismark, mesmo antes da marcante constituição de Weimar (1919), edita três leis de seguro; contra a enfermidade, em 1883; contra acidentes, em 1884; e contra a velhice e a invalidez, em 1889; conhecidas como seguro operário. A Igreja também manifestou sua solidariedade à causa da questão social, de modo que Leão XIII, em 1891, na conhecida encíclica “Rerum Novarum”, mostrou-se preocupado com o alcance de medidas para solucionar deficiências dos cidadãos visando o equilíbrio e o bem-estar social. Partindo do exemplo alemão, a seguridade social ganha vulto e começa a se internacionalizar, juntamente com os direitos humanos em geral, culminando em 1919 com a criação da Organização Internacional do Trabalho – OIT – que traçou várias convenções neste sentido a partir de 1921. O mundo todo rendia homenagens aos programas de seguridade social13. Os Estados Unidos aprovaram em 1935 o Social Security Act. A Nova Zelândia, em 1938, inova a seguridade social fundindo a assistência social e o seguro social. Em 1946 os ingleses aprovam a reforma do sistema de proteção social idealizado em 1601 baseando-se para tanto no plano Beveridge formulado em 1942 pelo Lord William Beveridge, que desde 1926 havia proposto a unificação dos sistemas de seguro social. Estava implantado no mundo o seguro social, fruto da evolução dos direitos humanos. Maurice Stack evidenciou que o plano Beveridge e as recomendações então aprovadas pela Organização Internacional do Trabalho proporcionaram, quanto às garantias individuais, o ensejo de algumas benesses, e assim as cita: • de estender a Seguridade Social à totalidade da população; • de reconhecer a unidade essencial das funções de garantia dos meios de vida; • de reconhecer a unidade essencial dos serviços sanitários preventivos e curativos; • de conceder benefícios iguais pelo menos ao mínimo vital; • de manter os princípios do seguro e especialmente o da contribuição dos segurados; • de reconhecer a Seguridade Social vinculada a uma política de pleno emprego; • de prever serviços complementares de assistência social não satisfeitos pelo seguro social14. O Estado se vê entranhado na responsabilidade intervencionista dentro da sociedade, mas com poderes limitados pelos direitos fundamentais positivados e oriundos dos direitos humanos, que demandam por outro lado mecanismos de proteção da pessoa humana, mas não apenas de forma restritiva, mas ampla e com dimensão universal. Desta forma, impulsionada pelo pós-guerra (2ª guerra mundial), a sociedade internacional elabora a Declaração Universal dos Direitos do Homem em 1948, dando impulso definitivo para proteção dos direitos humanos. _______________________________ 13 A primeira constituição, na América, a prever a seguridade social foi a do México em 1917, mas a primeira que tratou efetivamente do assunto foi a Alemã de Vaimer que previu a jornada de trabalho de oito horas cujo ato de renúncia apresentado ao Príncipe Max em 15 de dezembro de 1918 culminou na constituição alemã de 11 de agosto de 1919. 14 STACK, Maurice. História e evolução da seguridade social. Tradução do Serviço de Divulgação do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários. Revista Industrial, São Paulo, v. 31, p. 11, fev. 1953. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br Todavia, o que se vê após este evento é a definição, que alguns chamam de utópica, dos direitos humanos como instrumento de felicidade do ser humano, ante os constantes enfrentamentos que sensivelmente os violam (conflitos armados em todos os continentes do planeta; a fome, a miséria, a mortalidade infantil, a saúde, a assistência social, a concentração de rendas, etc). 7 A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA 7.1 Disposições gerais A Seguridade Social está prevista no capítulo II do título VIII (Da Ordem Social) da Constituição Federal, mais precisamente nos artigos 194 até 204. O próprio texto constitucional conceituou no art. 194 a seguridade social como sendo um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Este mesmo conceito está reproduzido no art. 1º da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991 que dispôs sobre a organização da seguridade social e instituiu o plano de custeio, além de outras providências. Trata-se, na verdade, como consagrado desde a constituição federal de 1934, de direitos sociais como prestações positivas por parte do Estado com o fim de estabelecer condições mínimas de vida digna para todos os seres humanos. São os direitos fundamentais de segunda geração15, distribuídos em três áreas; a saúde, a previdência social e a assistência social. O art. 5º da Lei 8.212, de 24 de julho de 1991 dispõe que as ações destas três áreas serão organizadas em Sistema Nacional de Seguridade Social, consistindo este sistema na disposição das diferentes partes de uma ciência numa ordem onde elas se sustentam mutuamente16, visando o bem estar e a justiça sociais17. A Assistência Social e a Saúde são destinadas à coletividade em geral, independentemente de contribuições específicas e, a Previdência Social destina-se apenas aos indivíduos que contribuem mensalmente para o Sistema Geral de Previdência Social, e em razão deste fato somente os contribuintes e seus dependentes são destinatários dos benefícios e serviços na forma de contraprestação das contribuições vertidas aos cofres da Previdência Social. Vê-se da disposição supra que a Seguridade Social pode ser conceituada de maneira abrangente e universal, destinada a todos que dela necessitam, como técnica de proteção social; como informa o jurista Moacyr Velloso Cardoso de Oliveira que assim o faz: “Conjunto de medidas adotadas pelo Estado, por meios de organizações próprias ou subvencionadas, destinadas a prover as necessidades vitais da população do país, nos eventos básicos previsíveis e em outras eventualidades, variáveis segundo as condições nacionais, que podem verificar-se na vida de cada um, por meio _______________________________ 15 Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 306. 16 BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. São Paulo: LTr, 2000. p. 13. Apud CONDILLAC, Étienne Bonnot de. Tratado dos sistemas. Tradução de Luiz Roberto Monzani. São Paulo: Abril Cultural, 1979. p. 3. 17 Art. 194 – CF. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br de um sistema integrado de seguro social e de prestação de serviços sociais, de cuja administração e custeio participam direta ou indiretamente, os próprios segurados ou a população mesma, as empresas e o Estado. 18” 7.2 ASSISTÊNCIA SOCIAL A assistência social é mais uma forma de proteção ao indivíduo na sociedade. Tem previsão legal na Constituição Federal nos art.s 203 e 20419 e, apesar de não trazer sua definição, fornece vários elementos para tanto, com os quais o mestre Wladimir Novaes Martinez conclui ser “um conjunto de atividades particulares e estatais direcionadas para o atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens oferecidos em pequenos benefícios em dinheiro, assistência à saúde, fornecimento de alimentos e outras pequenas prestações. Não só complementa os serviços da Previdência Social, como a amplia, em razão da natureza da clientela e das necessidades providas.” 20 A assistência social tem por objetivo proteger a família, a maternidade, a infância, a adolescência e a velhice; promover a integração ao mercado de trabalho, a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária, bem como do pagamento de benefício de prestação continuada às pessoas portadoras de deficiência ou a idosos que não possam manter sua própria subsistência ou de tê-la provida por sua família. Está regulamentada pela Lei Orgânica da Assistência Social (Lei n. 8.742 de 7 de dezembro de 1993), e amparada por outros institutos de direito como o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990); a Legislação de apoio às pessoas portadoras de deficiência (Lei n. 7.853, de 24 de outubro de 1989); a legislação que institui a Política Nacional do Idoso (Lei n. 8.842, de 04 de janeiro de 1994), e o Programa da Comunidade Solidária (Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1999), dentre outros. 7.3 SAÚDE Este instrumento constitucional da seguridade social está previsto nos artigos 196 ao 200 21 da Carta Magna, valendo ressaltar que se trata de normas programáticas e nem todas auto-aplicáveis,todavia são dispositivos com elevados _______________________________ 18 OLIVEIRA, Moacyr Velloso C. de. Previdência Social. Rio de Janeiro: Freitas, 1987. p. 21. 19 Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no artigo 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. 20 MARTINEZ, Wladimir Novaes. A seguridade social na Constituição Federal. 2. ed. São Paulo: LTr, 1992. p. 85. 21 Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado. Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; III - participação da comunidade. § 1º O sistema único de saúde será financiado, nos termos do artigo 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (Antigo parágrafo único renumerado pela Emenda Constitucional n. 29, de 2000, DOU 14.09.2000) § 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: I - no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no § 3º; II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o artigo 155 e dos recursos de que tratam os artigos 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o artigo 156 e dos recursos de que tratam os artigos 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. (Parágrafo acrescentado pela Emenda Constitucional n. 29, de 2000, DOU 14.09.2000) § 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: I - os percentuais de que trata o § 2º; II - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br propósitos e bem intencionados, deixando ao legislador ordinário o condão de fixar medidas para que o Estado e a iniciativa privada coordenem uma sistematização do sistema nacional de saúde que se adapte aos anseios sociais exprimidos pelo legislador constituinte; o que foi feito com a edição da Lei Orgânica de Saúde (Lei n. 8.080 de 19 de setembro de 1990) e a que disciplina os planos privados de assistência à saúde (Lei n. 9.656 de 03 de julho de 1998). A Constituição Federal não fornece uma definição de Saúde enquanto prestação social, neste caso suprida pela definição de Pedro Abdalla, deve ser entendida “no sentido de massa e em razão de custos, de complexidade e de sofisticação, uma atribuição fundamental do Estado, sobretudo nos países subdesenvolvidos ou em fase de desenvolvimento.”22 De maneira genérica são vários os princípios informadores da Saúde, tais quais o acesso universal e igualitário, tendo todos direito à saúde; provimento das ações e serviços por meio de rede regionalizada e hierarquizada, integrados em sistema único; descentralização, com direção única em cada esfera de governo; atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas; participação da comunidade na gestão, fiscalização e acompanhamento das ações e serviços de saúde; e ainda, a participação da iniciativa privada na assistência à saúde. Quanto aos recursos, o sistema de saúde será financiado pela seguridade social, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, além de outras fontes, de acordo com o disposto no parágrafo único do art. 198 da Constituição Federal; todavia a iniciativa privada poderá ajudar na assistência à saúde como atividade suplementar. Em se tratando de entidade privada sem fins lucrativos, poderá haver auxílio ou subvenção do Poder Público para essas entidades; do contrário, tratando-se de instituições privadas que tenham fins lucrativos, a estas não poderão ser destinados recursos públicos para auxílios ou subvenções nos termos do art. 199, § 3o da Constituição Federal. Por disposição constitucional, devem ser observadas várias diretrizes da intervenção estatal no sistema nacional de saúde, elencadas no art. 200 e inciso como a de controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias do interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos imuno-biológicos, homoderivados e outros insumos; executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como da saúde do trabalhador; ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde; participar da formação da política e da execução das ações de saneamento básico; incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico; fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu valor nutricional, bem como bebidas e águas para o consumo humano; participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; e por fim, colaborar na proteção do meio ambiente, compreendido o ambiente de trabalho. _______________________________ III - as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; IV - as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União. (Parágrafo acrescentado pela Emenda Constitucional n. 29, de 2000, DOU 14.09.2000) Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. § 1º. As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. § 2º. É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos. § 3º. É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos previstos em lei. § 4º. A lei disporá sobre as condições e os requisitos que facilitem a remoção de órgãos, tecidos e substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e tratamento, bem como a coleta, processamento e transfusão de sangue e seus derivados, sendo vedado todo tipo de comercialização. Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador; III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde; IV - participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico; V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico; VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos. VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br 7.4 PREVIDÊNCIA SOCIAL Embora a preocupação do homem sempre esteve voltada para a criação de regras e técnicas de proteção social visando a reparação de danos que vulnerem os indivíduos de uma mesma coletividade, bem como à prestação de assistência aos necessitados; seja por contribuições de seus membros por organização de mutualismo, seja por intervenção do Estado; foi na Alemanha, somente no ano de 1883 que surgiu o primeiro sistema de seguro social. De fato, até o século XIX, as normas de assistência eram esparsas, não compondo um sistema efetivamente coordenado. Em 17 de novembro de 1881 Otto Von Bismark23, como acima verificado, materializou a idéia da criação de um direito de previdência social apresentando o projeto de seguro, que fez nascer na Alemanha diversas leis que regulamentavam situações contingenciais de enfermidade, acidentes do trabalho, invalidez; criando o sistema do seguro operário no mesmo ano. Após este período, outros países seguiram as idéias da Alemanha e criaram legislações semelhantes, como a França em 1898, que aprovou a lei de acidentes do trabalho e a Inglaterra em 1907, que regulamentou regras de proteção à velhice e acidentes do trabalho. Em 1919, os países signatários do Tratado de Versalhes enfatizaram a necessidade do seguro social obrigatório, porém somente após a Primeira Guerra mundial os demais países acolheram a idéia de seguro social como medida de proteção dos riscos que submetiam os indivíduos abrangidos por este seguro obrigatório. Daí em diante o seguro social se espalhou para o mundo todo com o “Social Security Act”, dos Estados Unidos, o qual deu origem a expressão seguridade social, ou conforme o professor Feijó Coimbra, “a do amparo generalizado do cidadão contra os riscos sociais em geral.” 24 A fase que pode-se dizer contemporânea, cuja característica principal é denotada pela preocupação de levar a Previdência além das classes assalariadas, estendendo-a dentro do possível para a população em geral, ganhando com isto um sentido mais amplo, teve seu início em 1942, na 1a Conferência Sul-Americana de Seguro Social, em 1944 na 26a Sessão da Conferência Internacional do Trabalho na Filadélfia e na Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948; salientando o dever do Estado em atentar-se à seguridade social. 7.4.1 NO BRASIL No Brasil, foi somente no final do Império que algumas medidas legislativas começaram a ser tomadas para proporcionar aos empregados públicos alguma proteção, entre elas a Caixa de Socorros em cada uma das estradas de ferro do Estado nos termos da Lei n. 3.397 de 24 de novembro de 1888; o Montepio Obrigatório dos Empregados do Ministério da Fazenda através do Decreto n. 942-A, de 31 de outubro de 1890; a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, depois ampliado a todos os ferroviários de empresas do Estado pelo decreto n. 565 de 12 de julho de 1890; as Caixas de pensões e Empréstimo para o Pessoal das Capatazias da Alfândega do Rio de Janeiro em 1912 e, em 1917 a Caixa de Aposentadoria e Pensões para os Operários da Casa da Moeda; todavia, apenas os empregados das Empresas Públicas do Estado eram destinatários destes benefícios. Somente no ano de 1923 é que o empregado de empresas privadas teve em seu favor benefícios dessa natureza, pois com a promulgação do Decreto Legislativo n. 4.682 de 24 de janeiro, conhecido como Lei Eloy Chaves, foi instituída uma Caixa de Aposentadorias e Pensões junto a cada empresa ferroviária, tornando _______________________________ 22 ABDALLA, Pedro. A Privatização da Medicina. Revista Previdenciária Social. São Paulo: LTr. 1987, n. 76, p. 134. 23 (1815-1898), estadista alemão, conhecido como o "Chanceler de Ferro", entrou para o Parlamento prussiano como ultra-realista e oponente à democracia. Em um esforço para manter a classe trabalhadora longe dos socialistas e manter em xeque os sindicatos de comércio, introduziu o primeiro esquema de previdência social para a indústria na história, uma série de leis de seguridade social (1883-1887) para fornecer benefícios por doença, acidente e idade. 24 COIMBRA, Feijó. Direito Previdenciário Brasileiro. 7. ed. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1998. p. 11. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br seus empregados segurados obrigatórios. Para esses empregados a lei previa vários benefícios, tais como a assistência médica, aposentadoria por tempo de serviço, por idade avançada, por invalidez e pensão aos seus dependentes, e, em 1926, a Lei n. 5.109 concedeu o mesmo regime de amparo aos empregados de empresas de navegação marítima e fluvial, bem como aos portuários. Após a criação do Ministério do Trabalho (Decreto n. 19.443, de 1930), que possuía atribuições de previdência social, apareceram vários institutos amparando não apenas os servidores de uma só empresa, mas o pessoal assalariado de determinada categoria profissional de todo território nacional. Em 1945 houve no Brasil a tentativa de uma profunda reforma no sistema de previdência social, com o Decreto-Lei n. 6.526 de 1945, quando foi criado o Instituto dos Serviços Sociais do Brasil, o qual previa a unificação dos vários institutos; porém tal tentativa foi frustrada devido a deposição do Presidente Getúlio Vargas no final do ano de 1945, não tendo o novo Governo concretizado a medida. Entretanto, a uniformização administrativa do plano único de benefícios para os diversos institutos operou-se com a promulgação da Lei n. 3.807, de 26 de agosto de 1960, denominada Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS, que proporcionou unidade de tratamento para os chamados “segurados” e “dependentes”, mas não unificou os organismos gestores, nem assegurou proteção à toda população, uma vez que dela se mantiveram excluídos os domésticos e os trabalhadores rurais; sendo estes contemplados pela lei n. 4.214/63 e pelo Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Lei Complementar n. 11, de 25 de maio de 1971 alterada pela Lei Complementar n. 16, de 30 de outubro de 1973). Em 21 de novembro de 1966, o Decreto-lei n. 72 unificou de vez as instituições previdenciárias, criando como organismo único em seu lugar, o Instituto Nacional de Previdência Social – INPS. No ano de 1974 foi instituída a Lei n. 6.036 que criou o Ministério da Previdência e Assistência Social – MPAS, ficando a ele subordinados as autarquias e órgãos atuantes nesses dois ramos da ação estatal, a previdência e a assistência social. Em seguida consolidou-se a legislação previdenciária na CLPS – Consolidação das Leis da Previdência Social, tendo-lhe sido dada nova redação com a edição do Decreto n. 89.312 em 1984; em 1990, o Instituto Nacional de Previdência Social – INPS e o Instituto de Administração Financeira da Previdência Social – IAPAS fundiram-se num só instituto, o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, instituído pela Lei n. 8.029/90 e Decreto n. 99.350/90. O Ministério do Trabalho e o Ministério da Previdência e Assistência Social foram extintos em 1990, surgindo o Ministério do Trabalho e Previdência Social – MTPS pela Lei n. 8.028/90; em seguida foram sancionadas a Lei n. 8.212 de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui o Plano de Custeio, e a Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre Plano de Benefícios da Previdência Social, que vigoram até os dias atuais com algumas alterações legislativas, mas apenas derrogando, modificando ou acrescentando dispositivos legais. Sua fundamentação constitucional está expressa nos artigos 201 e 202 da Carta Magna25, tratando _______________________________ 25 Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; II - proteção à maternidade, especialmente à gestante; III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. § 1º. É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar. § 2º. Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo. § 3º. Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de benefício serão devidamente atualizados, na forma da lei. § 4º. É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei. § 5º. É vedada a filiação ao regime geral de previdência social, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência. § 6º. A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o valor dos proventos do mês de dezembro de cada ano. § 7º. É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições: I - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher; II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br respectivamente da previdência social geral e da previdência social complementar. De se deixar evidenciado que no Brasil existe a previdência social obrigatória e a previdência complementar facultativa, o primeiro regido pelo sistema de repartição e o segundo pelo sistema de capitalização. 7.4.2 CONCEITO A Lei n. 8.213/91, no art. 1o, dispõe expressamente que a previdência social tem por finalidade assegurar meios indispensáveis à subsistência de seus beneficiários, abrindo espaço a muitos conceitos semelhantes; todavia, cumpre salientar que o conceito fornecido pelo mestre Wladimir Novaes Martinez é o que melhor se apresenta para conceitua-la, que sob o prisma da finalidade da Previdência Social, diz ser “A técnica de proteção social que visa a propiciar os meios indispensáveis à subsistência da pessoa humana – quando esta não pode obtê-los ou não é socialmente desejável que os aufira pessoalmente através do trabalho, por motivo de maternidade, nascimento, incapacidade, invalidez, desemprego prisão, idade avançada, tempo de serviço ou morte –, mediante contribuição compulsória distinta, proveniente da sociedade e de cada um dos participantes.” 26 Vê-se, portanto, que desde sua originária implementação até os dias atuais a finalidade da Previdência Social é marcada pela característica suprema da proteção universal, tanto na visão dos legisladores, quanto na visão dos doutrinadores, buscando o bem estar e justiça sociais. _______________________________ § 8º. Os requisitos a que se refere o inciso I do parágrafo anterior serão reduzidos em cinco anos, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. § 9º. Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. § 10. Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado. § 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei. (Redação dada ao artigo pela Emenda Constitucional n. 20/98, DOU 16.12.1998) Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar. § 1º. A lei complementar de que trata este artigo assegurará ao participante de planos de benefícios de entidades de previdência privada o pleno acesso às informações relativas à gestão de seus respectivos planos. § 2º. As contribuições do empregador, os benefícios e as condições contratuais previstas nos estatutos, regulamentos e planos de benefícios das entidades de previdência privada não integram o contrato de trabalho dos participantes, assim como, à exceção dos benefícios concedidos, não integram a remuneração dos participantes, nos termos da lei. § 3º. É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado. § 4º. Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas de previdência privada. § 5º. A lei complementar de que trata o parágrafo anterior aplicar-se-á, no que couber, às empresas privadas permissionárias ou concessionárias de prestação de serviços públicos, quando patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada. § 6º. A lei complementar a que se refere o § 4º deste artigo estabelecerá os requisitos para a designação dos membros das diretorias das entidades fechadas de previdência privada e disciplinará a inserção dos participantes nos colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação. (Redação dada ao artigo pela Emenda Constitucional n. 20/98, DOU 16.12.1998 ) 26 MARTINEZ, Wladimir Novaes. A seguridade Social na Constituição Federal. 2. ed. São Paulo: LTr, 1992. p. 99. CLIQUE AQUI E RECEBA NOSSOS BOLETINS GRATUITAMENTE Os Direitos Humanos e a Seguridade Social no Brasil1 Publicado na Síntese Trabalhista n. 171 – Set. 2003 Hilário Bocchi Júnior Advogado Especialista em Direito Previdenciário [email protected] http://www.bocchiadvogados.com.br BIBLIOGRAFIA ABDALLA, Pedro. A privatização da medicina. Revista Previdenciária Social. São Paulo: LTr, 1987, n. 76, p. 134-140. 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