A Assistência Social no Brasil à Luz da Constituição de 1988 e da

TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
A Assistência Social no Brasil à Luz da Constituição de 1988 e da Lei
Orgânica de Assistência Social (LOAS)
Alex Epifanio - [email protected] - UFF /ICHS
Resumo
Assistência social no Brasil sempre foi tratada como uma relação de favor, benesses e
clientelismo. Com a Constituição de 1988 a Assistência Social passou ao status de política
pública, tendo a LOAS ratificado essa condição. Desta forma o presente artigo tem como
objetivo verificar se, após a CF de 88 e a LOAS, a Assistência Social efetivou-se como uma
política social ou continua a ser tratada como uma prática social. Para tanto, realizou-se uma
análise da construção da Assistência Social no Brasil, tendo como base a Constituição de 88, a
LOAS e a legislação pertinente. Trata-se de um estudo descritivo, de natureza documental,
com base nos estudos já realizados e publicados. Os resultados dessa pesquisa demonstram
que apesar da mudança de status da Assistência Social, a ideia de caridade e clientelismo
continua. Este fato reforça o conceito de que a Assistência Social, apesar da legislação, é
prática social e não uma política social.
Palavras-chave: Assistência Social, Constituição de 1988, prática social.
1 - Introdução
Ao longo da história a Assistência Social vem registrando grandes mudanças no
Brasil, tendo sua trajetória marcada por acontecimentos bastante relevantes, que
possibilitaram através de um prisma legal, a sua alteração do ponto de vista passageiro e
emergencial, enquanto ação filantrópica, caritativa e de benesse, para sua inscrição na
condição de política pública comum para todos, enquanto direito do cidadão e dever do
Estado.
Segundo Carvalho (2008), a aurora da Assistência Social no Brasil se dá sob um viés
caritativo de solidariedade religiosa, sendo dirigida aos pobres, doentes e incapazes de se
manterem, até esse momento a pobreza não era vista como uma questão social e sim um
problema de cada indivíduo.
Com a Constituição Federal de 1988 e a promulgação da Lei Orgânica de Assistência
Social (LOAS), a Assistência Social que, segundo Fontenele (2007), até aquele momento era
deixada em segundo plano, passa a ser um dos componentes fundamentais na luta pela
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concretização das práticas de igualdade e justiça estabelecidas na Constituição de 1988.
Assim, para Escorsim (2008), a Política de Assistência Social adquiriu no Brasil o status de
política pública, compondo o tripé da Seguridade Social. Sendo de responsabilidade do
Estado, com gestão descentralizada e participativa.
Entretanto, conforme Paganini e Vieira (2015), o alicerçamento da Assistência Social
como política pública carece da transposição de importantes obstáculos, como os discursos
conservadores da sociedade, que tendem a criar empecilhos entre a Assistência Social e o
direito do cidadão.
Yazbeck (1995) aponta que sob uma ótica neoliberal, o percentual mais conservador
da sociedade considera a parcela mais pobre da população a única responsável pela sua
proteção social, onde eles têm que dar conta de suas próprias necessidades, contrariando a
noção de cidadão portador de direitos sociais validados na Constituição Federal de 1988.
Estudando a história das políticas públicas no Brasil (saúde, educação) vimos que elas
estão vinculadas a privatização para os que podem arcar com esses gastos, a economia, a
seletividade de políticas para os pobres, assim vemos que o Estado brasileiro nasceu sob o
signo da dominação econômica como prática garantidora dos privilégios das classes
dominantes (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Observa-se com o exposto, que a ideia de política de Assistência Social no Brasil
sempre batalhou contra o estigma de ser simplesmente uma filantropia, uma caridade,
migalhas a serem dadas aqueles que não são considerados capazes de se manter e que a partir
dessa diretriz imposta a eles não conseguem perceber seus direitos e nem a responsabilidade
do Estado nessa questão.
Partindo de tais premissas, o presente estudo tem por objetivo verificar a consolidação
da Assistência Social como política social após a CF de 88 e a LOAS ou sua manutenção
como prática social. Nesse sentido, realizou-se uma analise da criação histórica da Assistência
Social no Brasil a partir da Constituição Federal de 1988, da Lei Orgânica de Assistência
Social (LOAS) e do Sistema Único da Assistência Social (SUAS).
O presente artigo está estruturado em cinco etapas, sendo esta introdução a primeira. A
etapa dois destina-se ao referencial teórico, seguido da metodologia na etapa três e da
Discussão dos Resultados, na etapa quatro. Encerrando com as considerações finais.
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2 - Referencial Teórico
2.1 A Formação histórica da Assistência Social no Brasil e a Constituição de 1988
Durante décadas a Assistência Social, foi embasada pelo clientelismo, favorecimento e
mando, conformando um modelo primitivo de relações, arraigado na cultura política
brasileira, este campo de ação do Estado caracterizou-se historicamente como não político,
amaldiçoada como suplementar e marginal no conjunto das políticas públicas (COUTO;
YAZBECK; RAICHELLIS, 2010).
Segundo o IPEA (2007), no Brasil a Assistência Social esta relacionada com o
merecimento e o altruísmo, de ajuda para com os necessitados. Sob uma inspiração da
caridade cristã. Essa configuração de benemerência colocava a ação do Estado em segundo
plano, o que dificultou por um bom tempo a inclusão da Assistência Social como política
pública e direito social.
Conforme Behring e Boschetti (2011), o processo de concretização da Assistência
Social em política pública foi vagaroso, pois ele teve que sobrepujar características históricas,
como a morosidade na normatização legal, o foco e a seleção na abrangência da população
usuária.
Já Couto (2008) explica que com o passar do tempo e as constantes alterações no
cenário político, o quadro da Assistência Social continuava a mesma: práticas clientelistas,
conservadoras e seletivas, operadas por entidades desarticuladas, sendo os programas sociais
organizados no fundamento do empréstimo e da doação, contrapondo-se ao direito.
Para Sposati (2007) a Assistência Social deve se constituir numa política de vigilância
das exclusões sociais garantindo direitos aos mínimos sociais e fazendo da Assistência Social
uma política de equidade, principalmente na cobertura de riscos sociais e vulnerabilidades
sociais.
Após o período de exceção, imputado pela Ditadura Militar que governou o país de
1964-1985, o retorno do Estado de Direito trouxe a oportunidade de consolidação e
aprimoramento das instituições (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Promulgada em 5 de outubro de 1988, a Constituição Federal (CF) foi um avanço,
pois, segundo Dezotti e Marta (2011, p. 445), “desde logo, consagrou clausulas
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transformadoras com o objetivo de alterar relações econômicas, políticas e sociais, dentro de
concepções mais avançadas sobre os fins do Estado, do poder, da sociedade e da economia”.
As inovações na nova Constituição foram muitas, mas de imediato podemos salientar
o uso da expressão ‘Dos Direitos e Garantias Fundamentais’, na abertura do Titulo II, dando
uma ênfase maior a esse assunto e alterando o processo formal das outras Constituições que
davam ênfase a organização do Estado e dos Poderes (BRASIL, 1988).
Com relação à Assistência social, a Constituição Federal de 1988 foi um divisor de
águas ao reconhecê-la como política social que, conforme Carvalho (2008), junto com as
políticas de Saúde e de Previdência Social, compõe o sistema de Seguridade Social brasileiro
e define assim, as diretrizes financeiras, de gestão e de controle social.
A Assistência social é abordada diretamente na Constituição Federal de 1988 no Título
VIII Da Ordem Social, Capitulo II Da Seguridade Social, Seção IV Da Assistência Social,
artigos 203 e 204.
No artigo 203 é disciplinada a forma como será prestada a Assistência Social e sua
universalização. Segundo Mesquita (2012) a CRFB define objetivos para a atuação da
Assistência Social aos cidadãos que dela necessitem, tais como: a família, infância, velhice,
mercado de trabalho, habilitação, portadores de deficiência e outros.
O artigo 204 aponta a fonte dos recursos que custearão as ações a serem implantadas,
mas, principalmente as diretrizes a serem seguidas na política de Assistência Social. No
tocante as atividades a serem realizadas, duas regras no artigo são transformadoras, a que
menciona à descentralização político-administrativa e a referente à participação da população
na formulação das políticas (BRASIL, 1988).
Segundo Yazbeck (1995) houve uma evolução quando a Assistência Social deixou o
nível do assistencialismo clientelista para ingressar no campo da política social, tornando-se
uma zona para salvaguardar interesses de segmentos exauridos da sociedade e em campo de
exercício de gestão participativa.
2.2 A Assistência Social e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS)
Em 07 de dezembro de 1993 foi promulgada a Lei Orgânica da Assistência Social (lei
8.742/93), LOAS, que regulamentou os artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 88,
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reiterando a ideia de Assistência Social como política pública universal e de gestão
participativa. Querendo dar concretude a esta nova visão de Assistência Social, implantada na
CF/88, segundo Brasil (1993), a LOAS em seu artigo 1º a define como, direito do cidadão e
dever do Estado, sendo uma política de Seguridade Social não contributiva, que será realizada
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade.
Sob esse enfoque, coloca Thomaz (2007), que a LOAS estabelece a hegemonia estatal
no gerenciamento dessa política pública, anunciada como um direito do cidadão que deve
assegurar o abastecimento de recursos materiais como forma de equilibrar as necessidades
resultantes dos impactos regressivos da econômica e mais ainda, “contribuir para a efetiva
concretização do direito do ser humano à autonomia, à informação, à convivência familiar e
comunitária saudável, ao desenvolvimento intelectual, às oportunidades de participação e ao
usufruto do progresso” (PEREIRA, 2011, p. 204).
Segundo Giaqueto (2010), ao substituir a perspectiva filantrópica, a LOAS inova o
debate sobre o tema da Assistência Social. Pois é uma ferramenta que firma os conteúdos
constitucionais expressos nos artigos 203 e 204, ambos garantidores dos direitos à Assistência
Social.
Com o intuito de concretizar tais concepções, foi aprovada em 2004 a Resolução n.
145/04 (Conselho Nacional de Assistência Social, Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome e Secretaria Nacional de Assistência Social), que trata da implantação da
Política Nacional de Assistência Social (PNAS), que foi construída a partir de discussões
realizadas em todos os estados brasileiros por meio de fóruns e conferências (FREITAS;
GUARESHI, 2014). A PNAS estabeleceu-se, conforme Behring e Boschetti (2011), como
forma de concretizar o conteúdo da LOAS e numa promessa de realização do Sistema Único
da Assistência Social (SUAS).
De acordo com Brasil (2004), nesse momento, o escopo da Assistência Social passa a
não mais ser compreendida em função de demandas setoriais e segmentada, mas sim em
termos socioterritoriais. Esse panorama significa indicar quantos, quais, quem e onde estão os
brasileiros demandatários de atendimentos de Assistência Social, levando em conta três
vertentes de proteção social: as pessoas, as suas circunstâncias e a família.
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O Sistema de Assistência Social (SUAS) é um sistema público não contributivo, narra
Brasil (2005), descentralizado que tem por incumbência a administração do conteúdo especial
da Assistência Social na área da defesa social brasileira. Sua norma operacional básica foi
aprovada em 2005. Segundo o autor, ele se constitui como um modelo de gestão
descentralizado e participativo, que regula e organiza em todo território nacional as ações
socioassistenciais, tendo como eixos estruturantes: a matriz familiar; a descentralização
político-administrativa, a territorialização; novas bases para a relação entre Estado e
Sociedade Civil; controle social; política de recursos humanos; informação, monitoramento e
avaliação.
Nessa direção, o SUAS, segundo Tomaz (2007), elenca como unidade de ação a
família em sua localidade, quebrando com o convencional arranjo dos serviços, com base nos
elementos populacionais (criança, idoso, deficientes), e estruturando-os em dois níveis de
segurança social, a básica e a especial (sendo a última contemplada por dois patamares, de
média complexidade e de alta complexidade), garantindo a sobrevivência, o convívio ou
vivência familiar.
3 - Metodologia
A pesquisa bibliográfica, segundo Lakatos e Marconi (2010) engloba a sondagem, a
investigação e a interpretação de toda a literatura disponível, que tem por objetivo a imersão e
o contato direto do cientista com as fontes de pesquisa, sejam elas, revistas, livros, periódicos,
mapas, manuscritos ou algum outro registro sobre o tema em questão. Ela apoia o manuseio
da informação pelo pesquisador, sendo apontada como primeiro passo na pesquisa científica.
O estudo caracteriza-se como pesquisa bibliográfica e documental. As bases de dados
utilizadas para a pesquisa foram a Capes, Google Acadêmico, Repositórios Institucionais,
Scielo e, para a legislação, a base de dados do Planalto. As palavras-chaves utilizadas foram:
Assistência Social, Constituição de 1988, LOAS, SUAS, política social, prática social,
assistencialismo, Brasil.
As etapas do trabalho foram: 1) delimitação do objeto a ser estudado e definição do
objetivo; 2) pesquisa bibliográfica; 3) leitura e análise do material selecionado; 4) Redação
final.
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Nos Quadros abaixo demonstra-se como a pesquisa foi realizada, em que bases de
dados, tipo e quantidade de publicações utilizadas na realização do trabalho.
Quadro 1- Tipo e Quantidade de Publicações/Bases de Dados
Tipo de Publicação
Bases de Dados
Quantidade
Artigos científicos
Capes/Google Acadêmico/Scielo
Monografia
Repositórios
5
Dissertação/Tese
Repositórios
5
Legislação
Planalto
3
Livros
------------------------------
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10/10/3
Fonte: Dados da pesquisa
Quadro 2- Artigos Pesquisados/Bases de Dados
Titulo do Periódico
Titulo do Artigo
Autoria
Base de Dados
RVMD, Brasília, v. 5, nº
2, p. 430-459, Jul-Dez,
2011.
Marcos históricos da
seguridade social.
DEZOTTI, Débora
Fernandes; MARTA, Taís
Nader a
Google Acadêmico
RBDC (online), n.10,
p.435-458, jul./dez., 2007.
Assistência Social: de ação
individual a direito social
SPOSATI, Aldaíza
CAPES
Revista Serviço Social &
Saúde. UNICAMP
Campinas, v. 9, n. 10,
Dez. 2010
A descentralização e a
intersetorialidade na
política de assistência
social.
GIAQUETO, Adriana.
Revistas
UNICAMP
RBDC (online), n. 20,
jul./dez. 2012.
A assistência social na
Constituição Federal.
MESQUITA, Verônica C.
da Rocha.
CAPES
Dialogo, Canoas, n. 25,
abr. 2014
A assistência social no
Brasil e os usuários:
possibilidades e
contradições da pesquisa.
FREITAS, Cristiane R.;
GUARESCHI, P.
Google Acadêmico
Fonte: Dados da pesquisa
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Quadro 3 - Pesquisa nos Repositórios Institucionais
Titulo da publicação
Autoria
Tipo de
publicação
Repositório
Politica pública de assistência social,
entre o controle e a autonomia.
DIAS, Daniela D.
Dissertação
Lume
A proteção social no âmbito da
politica de assistência social: uma
analise das seguranças sociais.
ALMEIDA, Andrea C.S.
A assistência social no Brasil: da
caridade ao direito.
CARVALHO, Graziela
F.de.
Monografia
Maxwell
Direito a assistência social na
perspectiva do SUAS: a experiência
do município de São Jose – SC.
THOMAZ, Sayonara P.
Monografia
RI UFSC
A questão social como ‘pobreza’:
crítica à conceituação neoliberal.
UGÁ, V. D.
Tese
Google Acadêmico
Dissertação
Biblioteca Digital UEL
Fonte: Dados da pesquisa
Quadro 4- Livros Pesquisados
Titulo dos livros
Autoria
Resenha
Política social: fundamentos e
história. 9. ed. 2011.
BEHRING, Eliane
Rossetti;
BOSCHETTI,
Ivanete
Discute a relação da política social com a questão
social do século XIX, até os dias atuais, quando o
aspecto universal dá lugar ao caráter focalizado, e
a provisão pública cede espaço ao privado.
O Direito Social e a Assistência
Social na Sociedade Brasileira:
uma equação possível? 3. ed.
COUTO, Berenice
Rojas
Traça a trajetória dos direitos civis, políticos,
sociais e da assistência social como última
política a ser regulamentada no país no campo
da seguridade social.
Necessidades humanas:
subsídios a critica dos mínimos
sociais
PEREIRA, Potyara
A. P
Aborda necessidades humanas e a questão dos
mínimos sociais. Oferecendo parâmetros
coerentes à otimização de Políticas Sociais.
SANTOS, Maria
Paula Gomes dos.
Trata dos conceitos e métodos fundamentais da
Análise de Políticas Públicas.
COUTO, B.
R;YAZBEK, M. C;
RAICHELIS R
Trata das políticas públicas de assistência social
hoje. Dando ênfase ao SUAS.
Políticas públicas e sociedade.
O Sistema Único de Assistência
Social no Brasil: uma realidade
em movimento.
Fonte: Dados da pesquisa
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4 - Discussão
Assistência Social é um dos elementos que compõe o sistema de Seguridade Social no
Brasil. Ela forma o tripé da seguridade, junto com a Saúde e a Previdência Social, se
colocando com o um segmento autônomo no tratamento do cidadão em estado de fragilidade.
Seu objetivo é assegurar proteção à família, a comunidade e aos indivíduos no combate de
suas necessidades, por meio dos seus projetos, programas e benefícios.
Atualmente a Assistência Social se apresenta como um regimento estabelecido
constitucionalmente, que ao longo do tempo passou por diversas transformações inclusive
com abordagens e designações diferentes.
De acordo com Escorsim (2008) a CF de 88 foi fruto de profundas discussões, entre
movimentos sociais que almejavam a ampliação das políticas públicas sob a égide universal,
participativa e descentralizada, e pelos setores conservadores que desejavam beneficiar o
mercado. Segundo o autor, foi graças à constituição que a Assistência Social atingiu o status
de política pública integrante do tripé da Seguridade Social.
Segundo Brasil (1993), a Assistência Social é política de Seguridade Social, que não
exige pagamento de nenhuma espécie para ingresso a seu direito, que será ofertado a todos
que dela necessitem. Ela será provida pelo Estado, sob a forma de medidas coesas do setor
público e da sociedade. É a partir desse ponto que a Assistência Social rompe com a lógica do
“favor” e assumi o status legal de política pública.
Quando a Constituição Federal de 1988 ascende a Assistência Social à classe de
política pública, modifica o entendimento e as ações nesta área. A LOAS foi um marco
divisório entre a antiga concepção de assistência caridosa e a nova, que ansiamos possa
efetivamente contribuir para a redução da desigualdade social e para a ampliação da
cidadania.
Para Yazbeck (1995), a Assistência Social é retratada pela LOAS dentro das
peculiaridades do contexto social brasileiro, isto é, num cenário social complexo e
contraditório, que se choca com os programas sociais que a mobilizam.
Em 2004 a PNAS criou o SUAS, de modo a tornar concreto o que a LOAS
estabelecia. A função do SUAS é de regular e organizar ações socioassistenciais no território
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brasileiro, com isso, representando uma mínima segurança dos direitos básicos do cidadão
que necessita de atendimento.
O SUAS está sendo estudado através da realidade local da população, afirma Fonseca
et al. (2009) configurando-se num modelo de gestão democrática e participativa, que conta
com membros do poder público e da sociedade civil organizada. Segundo Boscari e Silva
(2015) a efetivação do SUAS representa uma evolução na edificação da Assistência Social,
por estruturar e apontar os componentes principais para a realização do processo de execução
dessa política.
Mesmo diante da confirmação da Assistência Social como política pública social
através da Constituição Federal de 88, da LOAS, e de todas as inovações dispostas na
legislação, constata-se a ausência de alterações na herança enraizada das práticas assistenciais,
filantrópicas e caritativas (YAZBECK, 1995).
A Assistência Social segundo Behring e Boschetti (2011) é a que mais vem penando
para se concretizar como política pública, devido à demora na sua regulamentação como
direito, já que os seus programas só alcançam entre 15% e 25% da população que deveria ter
acesso a todos os direitos, reforçando o caráter de benesse com forte presença de entidades
particulares, na condução de diversos serviços. Esse apelo ao particular configura-se como um
verdadeiro retrocesso histórico, denominado refilantropização das políticas sociais.
De acordo com Couto (2008), as políticas públicas devem ser planejadas para se
tornarem instrumentos de integração e expansão do bem-estar social, através da execução da
Assistência Social, mas acabam se chocando com os obstáculos existentes nas normas
encontradas pelo Estado. Para Freitas e Guareshi (2014), tais normas tinham o objetivo de
quebrar o conceito de generosidade aos pobres e de troca de vantagens entre o cidadão e a
elite da sociedade. No momento em que a Assistência social foi inserida no campo da política
social pública, ela acaba migrando para um novo horizonte: o da universalização dos acessos,
do compromisso do Estado e da preservação dos direitos.
Para Sposati (1995), o conceito de Assistência Social presume que o cidadão tenha
ingresso a um conjunto de certezas, seguranças que garantam ou previnam os riscos sociais.
Esta cobertura não deve ocorrer sob patrocínio individual direto. Por tanto, não dependendo
diretamente do trabalho ou da compra desse serviço.
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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
Na opinião de Ugá (2008) a Assistência Social continua sendo tratada como uma
panaceia para os males sociais da humanidade, que por ser dirigida a setores fragmentados e
exauridos da sociedade, resulta em diversos danos a rotina desses cidadãos. Este processo
também desencadeia o fenômeno de aceitação da pobreza como causa individual, bem como a
perda da noção de cidadania.
O direito a Assistência Social não depende do poder aquisitivo do individuo, o direito
é universal, “A LOAS explicita que as pessoas não precisam se humilhar para conseguir
acesso e que se houver necessidade de recorte por causa da limitação, a decisão deve ser
técnica” (GARCIA, 2011, p. 10).
As políticas sociais se constituem em um espaço de barganha, para que o grupo no
poder possa, de um lado, utilizá-la como expediente de controle para greves e manifestações
populares, como também, responder caridosamente a situações de penúria e espoliação de
grupos sociais (SPOZATI, 2007).
5 - Considerações Finais
Caminhamos para quase três décadas de fundação da Assistência Social como
integrante da Seguridade Social, e constatamos uma batalha, onde de um lado esta o cidadão,
sem seus direitos e tendo sua assistência em forma de caridade, do outro, o poder público
como benfeitor, que restringe os gastos com a proteção social e faz uso delas como plataforma
política. Uma análise crítica das políticas sociais brasileiras após a constituição de 88 mostra
seu rumo compensatório e seletivo, focado em casos limites de sobrevivência dos mais
desvalidos, inaptos para o mercado (YAZBECK, 1995).
Observa-se uma grande preocupação com a manutenção dos programas de
transferência de renda, como se estes fossem a solução de todos os problemas, mas segundo
Santos (2012), os programas de transferência de renda não são a cura para os dilemas sociais
brasileiros, estes são diminutos para modificar o cenário da desigualdade social no Brasil.
Outro aspecto a ser citado, é o abismo entre discurso e ação na Assistência Social,
como coloca Behring e Boschetti (2011), mesmo após os avanços promovidos pela Carta
Magna de 1988, é possível observar em seu texto, orientações conservadoras para as políticas
sociais. Exemplo disso é a paradoxal relação entre universalidade e seletividade.
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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
Os autores são unânimes em apontar as contradições inscritas no texto constitucional
de 1988 e o novo formato dado às políticas sociais no Brasil, em que o Estado deve assegurar
apenas a assistência mínima de forma paliativa. Nessa visão a miséria deve ser atenuada pela
filantropia.
O que podemos concluir, após anos de lutas por direitos, é que a Assistência Social
brasileira nasceu como prática social, através das benesses religiosas e políticas, tornou-se
política social pública com a CF de 1988 e ratificada pela LOAS, mas que com os interesses
conservadores através da refilantropização, ela retorna ao seu estado caritativo de prática
social.
6 - Referências Bibliográficas
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