Neoliberalismo e Seguridade Social no Brasil

NEOLIBERALISMO E SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL
Alecsonia Pereira Araujo1,Sebastião Rodrigues Marques2, Revelino Cardoso dos
Santos3
1
Universidade Federal da Paraíba/Departamento de Serviço Social, Endereço: Avenida São Rafael, Nº. 745
– Castelo Branco I – João Pessoa/Pb, e-mail: [email protected]
2
Universidade Federal de Campina Grande/Recursos Humanos, Endereço: Rua Paulo Leite, Nº. 115 –
Liberdade – Patos/Pb, e-mail:[email protected]
3
Universidade Federal da Paraíba/Departamento de Serviço Social, Endereço: Rua João Batista Cardoso,
Nº. 67 – Bancários – João Pessoa/Pb, e-mail: [email protected]
Resumo-O presente trabalho centrou-se em algumas reflexões em torno da política de ajuste neoliberal,
que rebatem, sobremaneira, na efetivação das políticas de Seguridade Social no Brasil. É com a
promulgação da Constituição Federal de 1988 que a Seguridade Social passa a constituir-se como um
conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social. No entanto, na contemporaneidade instaura-se - dentre outras mudanças - um
rompimento com as conquistas sociais, principalmente com a Reforma do Estado sob a égide neoliberal,
que enfatiza a seletividade no acesso aos benefícios, focalização, diminuição dos recursos e investimentos.
Palavras-chave: Neoliberalismo. Seguridade Social. Direitos Sociais.
Área do Conhecimento: Ciências Sociais Aplicada
Introdução
Nesta discussão apreendem-se algumas
reflexões em torno da política neoliberal, que
rebatem, sobremaneira, na efetivação das
políticas de Seguridade Social brasileira, que com
a promulgação da Constituição Federal de 1988
configurou-se o cenário no qual as políticas sociais
obtiveram ascensão devido à ampliação da
cobertura dada aos direitos sociais.
A motivação para o desenvolvimento desse
estudo surgiu em decorrência da nossa
observância de que as políticas de ajustes
neoliberal imprimem diversos desdobramentos no
âmbito de efetivação da Seguridade Social no
Brasil.
E por mais que a Seguridade Social passou a
ser estabelecida como um conjunto integrado de
ações destinadas a assegurar os direitos relativos
à saúde, à previdência e à assistência social,
como indica o Capítulo II, Artigos 194 a 204 da
Constituição Federal de 1988, no entanto, na
contemporaneidade instaura-se -dentre outras
mudanças- um rompimento com as conquistas
sociais do Estado moderno, principalmente com a
Reforma do Estado sob a égide neoliberal que se
traduz na transferência de responsabilidades com
a produção dos bens e dos serviços de consumo
coletivo estatal para a sociedade civil. A
Seguridade Social brasileira se apresenta
inteiramente sintonizada e submissa à orientação
macroeconômica,
distanciando-se
da
ótica
universalista adquirida com a Constituição de
1988.
Portanto, no contexto atual evidencia um
Estado que abre mão do seu papel de regulador
social, ao combater os direitos sociais alegando
altos custos financeiros aos programas de
proteção social. Na verdade, a Reforma do Estado
significa um pacto proposto pelo Grande Capital,
cujo alvo central de ataque dá-se em cima dos
direitos sociais, ao estabelecer um Estado Mínimo.
Desta forma, a Seguridade Social no Brasil cada
vez mais vem perdendo seu caráter de
instrumento de garantia desses direitos.
Metodologia
O presente estudo tipifica-se enquanto uma
pesquisa bibliográfica, embasada no referencial
teórico-metodológico do método dialético marxista,
compreendendo que para,
(...) conhecer realmente um objeto é
preciso estudá-lo em todos os seus
aspectos, em todas as suas relações
e todas as suas conexões (...) a
dialética é contrária a todo o
conhecimento rígido. Tudo é visto em
constante mudança; sempre há algo
que se desagrega e se transforma.
(GIL, 1996, p. 32).
Desta forma, justifica-se a adoção do referido
método, cuja perspectiva apóia-se no princípio da
totalidade, permeada de contradições, as quais
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geram um movimento de transformação, exigindo
um exercício de investigação que busca as
determinações históricas e a lógica de
racionalidade dos movimentos da sociedade e do
pensamento.
Aqui a totalidade é tomada como sendo
totalidade parcial, tendo em vista que esta
abrange o conjunto das relações em conexão,
constitutiva do fenômeno, de modo que se resgate
todas as determinações sociais, políticas,
econômicas, culturais, entre outras, que vão
compor as relações gerais e particulares deste
fenômeno.
Segundo Pontes (2002), na relação entre as
partes e o todo, as partes, além de se
condicionarem
reciprocamente,
também
constituem totalidades parciais mutuamente
determinadas e articuladas, pois a realidade não é
um amálgama rígido de partes em um todo.
Resultados
Política Neoliberal: Avanços e retrocessos da
Seguridade social brasileira
A promulgação da Constituição Federal de
1988 pode ser considerada um grande avanço na
legitimidade das políticas sociais, tendo em vista a
sua ampliação e diretrizes normativas. Apesar
disso, apenas a legislação não garante a sua
implementação. No Brasil os direitos sociais não
são percebidos através de pactos entre o Estado e
a
sociedade
civil.
Constituem-se
em
condicionamentos motivados pelas situações
determinadas ou pelas possibilidades. Assim, de
acordo com essa lógica, para que haja a
implementação de determinadas políticas, o
Estado precisa dispor de recursos e ter
disponibilidade para que se efetive. Por isso, a
perpetuação da ideologia do favor, da
benemerência em detrimento do direito.
No âmbito da seguridade social é mais notório
o retrocesso em detrimento do avanço. A área de
abrangência das políticas sociais tem sido
limitada, com ênfase à seletividade no acesso aos
benefícios, focalização das políticas e diminuição
dos recursos e investimentos.
Na previdência social são registradas perdas à
classe trabalhadora. O crescimento do número de
trabalhadores do mercado informal é um viés
deste problema. Essa parcela não tem sido
abrangida pela previdência, tornando-se destituída
de garantias futuras. O sistema previdenciário não
se modificou para acompanhar essas mudanças.
A exclusão de trabalhadores dos direitos sociais e
o caráter privatizado de alguns sistemas
previdenciários contradizem o seu caráter
universalizante.
Na saúde, a crescente privatização tende a
segregar parcelas populacionais mais abastadas
em detrimento dos que se vêem obrigados a
utilizar um sistema de saúde precário e sucateado.
Na assistência social, as políticas sociais
impõem um corte de pobreza que restringe à
indigência, tornando a sua ação focalista e
seletiva. “Muitos pobres que dela precisam ficam
em total desamparo por não possuírem as
credenciais de miséria para dela fazer jus”
(PEREIRA, 2000, p.68). Decorre disso, a prática
do governo de colocar a responsabilidade das
ações sociais na sociedade civil, buscando
parcerias com voluntários e Organizações Não
Governamentais (ONG’s).
A assistência social, a saúde e a previdência
social, apesar de diferentes em sua natureza e
seus direcionamentos, são políticas sociais que
visam o acesso dos indivíduos ao mínimo à
sobrevivência ou melhoria nas condições de vida.
Assim, este denominado tripé da seguridade
social – saúde, previdência social e assistência
social – não foi eleito aleatoriamente pelo
legislador
constituinte,
porque
são
correlacionadas, mas visam assegurar direitos
que, em face de sua complementaridade social,
convergem para a finalidade constitucional da
garantia de estabilidade da própria sociedade. Na
realidade, “(...) a seguridade tem por finalidade a
garantia de certos patamares mínimos de vida da
população, em face de reduções provocadas por
contingências sociais e econômicas. (SIMÕES,
2007, p. 88)
Discussão
Neoliberalismo no Brasil
A expressão interna da crise decorrente do
ajuste neoliberal dos anos 1980 se dá no Brasil,
numa perspectiva histórico-estrutural, no chamado
esgotamento do “Estado Desenvolvimentista” em
que o principal elemento é a Crise Financeira do
Estado, decorrente de um processo crescente de
endividamento externo e interno.
E isto tem como conseqüências à perda do
controle da moeda e de suas finanças por parte do
Estado, debilitando também sua ação estruturante,
não apenas pela redução do gasto e dos
investimentos públicos, mas pela ausência de
políticas.
O Estado brasileiro se encontra econômica e
politicamente fragilizado diante da crise dos anos
1980, sem contar com os recursos econômicos e
políticos para enfrentar as medidas de ajuste que
se impunham naquele período, ou seja, o país
enfrenta um processo crônico de instabilização
macroeconômica
e
política,
que
foram:
instabilidade
da
moeda;
instabilidade
de
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crescimento; instabilidade na condução das
políticas públicas, entre outros.
Nos anos 1990 nos deparamos com o
receituário neoliberal, que pressupõe a retirada do
Estado ou a sua renúncia enquanto agente
econômico produtivo e empresarial, em que se
derivavam as propostas de privatização das
empresas estatais, o que contribuirá para a
redução (estratégica) do setor público.
Um dos componentes ideológicos por trás
desse tipo de proposta era a idéia de que o setor
público caracterizava-se, por princípio, em
qualquer circunstância, como ineficiente e ineficaz,
ao contrário do setor privado, que era o único a
possuir uma “racionalidade” capaz de levar ao
crescimento econômico. As possibilidades de
sucesso da proposta privatizante estariam assim
garantidas desde que o Estado não interferisse.
O neoliberalismo configura-se enquanto um
“Estado Mínimo” que cumpre apenas com
algumas funções básicas, ausentando-se de suas
responsabilidades, as quais são transferidas para
a Sociedade Civil, com o discurso de
solidariedade.
Tudo isso, dentro de uma política de “(...) ajuste
dos Estados nacionais às exigências do capital
transnacionalizado (...)” (ABREU, 1999, p. 41),
mundialmente articulado, gerando profundas
desigualdades.
Portanto, as conseqüências das políticas
neoliberais
provocaram
entre
outros
desdobramentos, o aumentando o desemprego e,
precarizando ainda mais a situação dos carentes,
o que obviamente desencadeou uma elevação na
demanda por benefícios e serviços sociais
(particularmente os relacionados à Seguridade
Social).
Contexto da Seguridade Social no Brasil
Embora no Brasil algumas medidas que
poderiam ser identificadas como um esquema de
proteção social tenham sido introduzidas por volta
de 1920, com às mudanças políticas e
econômicas realizadas nesta época, foi somente
em 1988, com a promulgação da Constituição
Federal, que o conceito de seguridade social
ganhou visibilidade.
Para Mota (1995), no tocante à proteção social,
o maior avanço da Constituição Federal de 1988 é
a adoção do conceito de seguridade social,
englobando as áreas de saúde, previdência e
assistência social. Além dessa inovação, a autora
enfatiza a redefinição de alguns princípios, pelos
quais foram estabelecidas novas regras relativas a
fontes de custeio, organização administrativa,
mecanismos de participação dos usuários no
sistema e melhoria / universalização dos
benefícios e serviços. Este fato constitui-se um
paradoxo,
quando
estas
mudanças
“(...)
imprimidas na Constituição Federal de 1988
equiparou o Brasil aos sistemas securitários das
sociedades desenvolvidas, o que o mesmo não se
pode dizer quanto às condições objetivas para
implementá-las” (MOTA, 1995 p. 142).
Dentre os principais condicionantes de uma
política de seguridade social, estão à arrecadação
tributária, a renda, o emprego, os níveis de
pobreza, a organização sindical e os mecanismos
de regulação estatal. Os países onde a seguridade
social já era consolidada passaram a sofrer toda
uma ofensiva a partir dos anos 1980, com a
emergência da ideologia neoliberal, no sentido de
restringir direitos e garantias sociais, apontando
como saída a privatização e a mercadorização
para acesso aos bens e serviços antes coletivos e,
a
partir
de
então,
numa
perspectiva
individualizada.
Dentre as várias críticas que vêm sendo
realizadas sobre esta política de desmonte,
destacam-se às regulamentações de suas leis
ordinárias, que foram feitas separadamente em
momentos diferentes e sem nenhuma articulação.
Também foi bastante marcante a protelação ao
máximo da aprovação da Lei Orgânica da
Assistência Social -LOAS, por exemplo. Estes
acontecimentos contribuem para que, cada vez
mais, se pense nas políticas setorizadas e não na
política da seguridade social de forma unificada.
Vianna (1999) chama a atenção para as “armas
secretas” que abateram a seguridade social nos
anos
1990.
A
primeira,
denomina
de
“despolitização”, evidenciando a supremacia do
enfoque técnico, no qual a Seguridade Social é
capturada apenas pelos números / contas. Aqui há
um enaltecimento da burocratização / tecnificação,
no sentido de esvaziá-la enquanto Política Social.
A segunda arma secreta, a autora denomina de
“naturalismo”,
significando
a
ficção
do
esgotamento vital da seguridade social, ou seja, a
insistência na grave crise da seguridade social,
colocando na condição de “doente-terminal”. Por
fim destaca o “maniqueísmo”, ou seja, que as
soluções para os problemas são mutuamente
excludentes (ou se tem um sistema ou outro). A
autora ilustra com dois exemplos a falácia desta
dicotomia, quais sejam: as oposições ao regime
de repartição versus regime de capitalização e
previdência pública versus previdência privada.
Financiamento da seguridade social no Brasil
O orçamento da seguridade social, não pode
ser compreendido sem relacioná-lo à estruturação
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da carga tributária brasileira e de seu significado.
O Artigo 195 da Constituição Federal de 1988,
assegura que a seguridade social será financiada
por toda a sociedade, de forma direta e indireta,
nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municípios e de contribuições sociais.
Porém, o projeto político iniciado a partir de 1998,
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso
(1994 – 2002) e mantida durante o governo de
Luís Inácio Lula da Silva ( de 2003 aos dias
atuais), vem sendo fortemente orientada pelas
recomendações
estabelecidas
em
acordos
internacionais.
Portanto, de acordo com a Constituição Federal
de 1988 a Seguridade Social será financiada com
recursos orçamentários, oriundos das seguintes
fontes: “I - Do empregadores, incidente sobre a
folha de salários, o faturamento e o lucro; II - Dos
trabalhadores; III - Sobre a receita de concursos
prognósticos (BRASIL, 1988).
A Lei pode instituir outras fontes destinadas a
garantir a manutenção ou expansão da
Seguridade Social, dependendo da compreensão
política que se tenha, tanto do Poder Executivo,
quanto do Legislativo. Os recursos da seguridade
social caracterizam-se tanto como regressivo
quanto como progressivo, em função das suas
fontes.
De acordo com os dados de Estudos sócioeconômicos da Seguridade Social publicados pela
Associação Nacional dos Auditores Fiscais da
Previdência social, no ano de 2006, a receita da
seguridade social representou um valor de R$
303.028 bilhões e suas despesas foram na ordem
de 255.171 bilhões. Analisando as receitas e as
despesas da seguridade social neste mesmo ano,
teríamos um saldo positivo na ordem de R$
47.856 milhões, demonstrando a viabilidade da
seguridade social, mesmo nos moldes restritivos
como se configura atualmente.
Neste contexto, fica claro que esses recursos
poderiam contribuir para a ampliação do sistema
de seguridade social, mas ao contrário, vem sendo
utilizados como um dos principais mecanismos da
política fiscal.
Esse mecanismo de manipulação
orçamentária, que transfere recurso
do orçamento da seguridade social
para o orçamento fiscal, tem sido
nefasto, pois permite a transferência
de recursos públicos crescentes para
o mercado financeiro, por meio de
pagamento de serviços da dívida
pública. (BEHRING, 2006, p. 166)
Nesse enfoque verificamos que a política social
e o seu financiamento estão à mercê da prioridade
governamental, sendo redimensionada ante as
tendências de privatização, de cortes nos gastos
públicos
para
os
programas
sociais,
principalmente, aqueles que visam assegurar a
satisfação das necessidades básicas.
Conclusão
Diante do exposto verifica-se que a Seguridade
Social enquanto Política Pública de Proteção
Social no Brasil ganha visibilidade com a
promulgação da Constituição Federal de 1988.
A proposta de Seguridade Social da
Constituição Federal determinou a formulação de
uma estrutura de atenção social: ABRANGENTE
(universalidade de cobertura e do atendimento),
JUSTO (uniformidade e equivalência dos
benefícios e serviços às populações urbanas e
rurais) e EQUANIME (equidade na forma de
participação no custeio), ou seja, veio assim
superar a concepção de proteção baseada no
mérito (vínculo trabalhista) e no assistencialismo
(filantropia) ao afirmar o princípio de justiça
(eqüidade) e solidariedade (cidadania).
Porém, apesar
dos
avanços
políticos
assegurados na Constituição Federal de 1988
(englobando Saúde, Previdência e Assistência
Social), a lógica privatista vem se constituindo na
prática, a principal característica das políticas
sociais. A década de 1980 é marcada por
conquistas legais, mas ao mesmo tempo inicia-se
no país a partir do governo Collor (1990-1992) e
no governo de Fernando Henrique Cardoso (19952000), estendendo-se ao governo atual, a
construção de um projeto político de inspiração
neoliberal que atendendo aos interesses
internacionais, procura ajustes estruturais. Isto às
custas da redução de investimentos públicos na
área social, reduzindo os ganhos diretos e
indiretos da classe trabalhadora, com vistas ao
equacionamento da crise fiscal. Portanto,
desestruturam-se conquistas sociais que constitui
o legado histórico de fundamental importância
para o sistema de proteção social.
Assim, Vianna (1998) afirma que o conceito de
Seguridade Social depositário de expectativas de
justiça social, pleno de uma simbologia
redistributiva
e
sinalizador
de
cidadania,
apresenta-se como letra morta, esvaziada de
conteúdo concreto, sendo ainda destituída de
qualquer mecanismo de operacionalização.
Portanto, o grande desafio que se apresenta a
toda a Sociedade e particularmente ao atual
governo que se diz de “participação popular”, é a
retomada destas políticas que efetive as
expectativas de direitos e não se retroceda nos
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direitos efetivamente conquistados, como vem
ocorrendo, pois vivemos em um país onde os
organismos internacionais determinam as medidas
políticas sociais e econômicas de forma a
favorecerem seus interesses. Diante destes fatos
somos levados mais a questionamentos que
esclarecimentos acerca das mudanças futuras, ou
pelo menos sobre o que é aguardado pelos
brasileiros destituídos de trabalho e de direitos
sociais.
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