Governo e Participação Cidadã: O controle social do Sistema Único

CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
EIXO TEMÁTICO: GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
GOVERNO E PARTICIPAÇÃO CIDADÃ: O CONTROLE SOCIAL DO SISTEMA
ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL A PARTIR DA NORMA OPERACIONAL
BÁSICA NOB/SUAS 2012
Edmarcius Carvalho Novaes1
RESUMO:
A Política de Assistência Social visa prover a proteção à vida, reduzir
danos, prevenir a incidência de riscos sociais, independente de contribuição prévia,
devendo ser financiada com recursos previstos no orçamento da Seguridade Social.
Nesse contexto, os Conselhos de Direitos da Assistência Social, compostos
paritariamente por representantes governamentais e da sociedade civil, têm um papel
estratégico no SUAS – Sistema Único de Assistência Social. Compete a tais espaços de
participação cidadã contribuir para o Governo Municipal a partir da formulação, a
avaliação, o controle e a fiscalização da referida política, desde o seu planejamento até o
efetivo monitoramento das ofertas e dos recursos destinados às ações a serem
desenvolvidas. O objetivo do presente trabalho é demonstrar e analisar a efetivação do
Controle Social dessa Política Pública, a partir da publicação da Norma Operacional
Básica do SUAS/2012. Nesse sentido, tem-se como base teórica a Resolução n° 33, de
21 de dezembro de 2012, do Conselho Nacional de Assistência Social, que aprova a
Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social - NOB/SUAS, bem
como autores que abordam a temática dos Conselhos Municipais como viabilizadores do
exercício da cidadania e da participação popular cidadã na gestão pública local. Sua
importância é justamente evidenciar essas novas tipificações de atribuições destinadas
para os cidadãos participantes destes espaços de controle social. A necessidade de se
adequar essa participação cidadã no Governo Municipal às diretrizes dessa recente
normativa demonstra a originalidade do presente trabalho.
PALAVRAS-CHAVE: Governo e Participação Cidadã; Controle Social; Sistema Único de
Assistência Social; Norma Operacional Básica NOB/SUAS 2012.
1
Bacharel em Direito. Especialista em Docência para o Ensino Superior; Direito Público e MBA em
Administração Pública e Gestão de Cidades. Gerente da CAAD – Coordenadoria de Apoio e Assistência à
Pessoa com Deficiência. Presidente do Conselho Municipal de Assistência Social de Governador
Valadares. Tutor Presencial do Curso de Administração Pública da UFOP – Polo UAB de Governador
Valadares.
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INTRODUÇÃO
A Política de Assistência Social é um direito universal que foi recentemente
inserido no campo da cidadania social e que atua na perspectiva de transformação das
vidas de pessoas, famílias e grupos em situação de desproteção, de forma a alterar sua
condição de exclusão social.
A Constituição da República de 1988, ao instituir a Assistência Social como
um dos pilares do sistema de proteção social do Estado Brasileiro, aponta que a pobreza
deve ser visualizada como um produto da ação do homem, do sistema, e não como uma
determinação divina, ainda que determinadas circunstâncias imprevisíveis possam
causar situações de pobreza. Isso significa que a pobreza deve ser concebida como
resultado do modelo econômico, político e social em que se encontra historicamente o
Brasil, gerando desigualdades de caráter social e promovendo a exclusão social
daqueles em que se encontram vulneráveis.
Por tal razão, a Assistência Social, a partir da LOAS – Lei Orgânica da
Assistência Social, de 1993, deixou de ser vista como a prática de ações de benesse ou
de voluntariado, e passou a se estruturar enquanto política de Estado e direito do cidadão,
ou seja, competindo ao Estado prover bens e serviços enquanto dever próprio, visando à
proteção social ou seguridade social, sem que se promova assistencialismo – prática de
uma relação de concessão e benesses, de doações, onde o receptor torna-se
dependente daquele que promove a doação, o que favorece o clientelismo e a corrupção.
Para que a inclusão social que rompe com práticas assistencialistas e que
apresenta um novo patamar de civilização ocorra, se faz necessário organizar as políticas
públicas estruturadas a partir de serviços e benefícios universalizantes e de redistribuição
de renda, o que passa pela promoção da equidade, da acolhida, do convívio e do
rendimento dos usuários.
Por equidade entende-se o “direito de ser diferente e de contar com
políticas, serviços, que atendam a essas diferenças, sem restringir o acesso ao direito
nem estigmatizar as diferenças. É ter direito de ser diferente e ter garantias para isto”. Já
o direito à acolhida configura-se como o direito de ser atendido e acolhido por
profissionais da Assistência Social, em razão de um estado de vulnerabilidade social, ou
seja, em razão de circunstâncias em que os indivíduos ou familiares não possuem
capacidades suficientes para enfrentar situações de crise, decorrentes “do trabalho
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precário, da invalidez, da deficiência, velhice, da maternidade, da morte, de acidade, da
condição de ser criança, da violência, da doença, da ausência de relações de
parentesco”, o que determina o provimento desde a alimentação até ao abrigo. (Pereira,
2006).
A segurança do convívio familiar e comunitário, por sua vez, diz respeito a
não aceitação de situações de reclusão, de perda das relações com familiares, de
vínculos sociais, de pertencimentos coletivos. Por fim, o direito à segurança social de
renda é aquele que garante “que todo o cidadão deve ter uma renda mínima como
condição para manter-se num nível social que seja condigno com o patamar civilizatório
delimitado pela sua sociedade, independentemente das suas limitações para o trabalho
ou para o emprego”. (Pereira, 2006).
Para que tais seguranças sejam garantidas pelo Estado Brasileiro de forma
universal, foi instituído o SUAS - Sistema Único de Assistência Social, que se constitui de
um conjunto de diretrizes, normas e conceitos que organizam as diversas etapas da
Política de Assistência Social em todo o país.
Ressalta-se que historicamente a pobreza foi analisada por diversas
nuances. Na década de 1930, ela representava uma disjunção individual, e competia ao
Estado atuar de forma repressiva. Já nos anos de 1940, os primeiros movimentos
assistenciais começaram a surgir marcados por mulheres e com práticas paternalistas,
onde a caridade era um ato de vontade dos políticos, operacionalizados pela ação social
promovida com a prática de primeiro damismo. É na década de 80 que o binômio
“repressão e filantropia” se estendem, fortalecendo o assistencialismo, a caridade com a
solidariedade de movimentos religiosos, por meio de entidades e organizações não
governamentais, geridos por movimentos sociais.
É com a Constituição da República de 1988 que se institui oficialmente o
sistema de seguridade social brasileira, obrigando o Estado a garantir o mínimo
necessário a todos os cidadãos, reconhecendo o direito à proteção social enquanto
direito social. É a perspectiva de um Estado de bem-estar social, onde haja uma
sociedade fraterna, pluralista e que promove a redução das desigualdades sociais e
regionais, assim como os direitos sociais enquanto garantias fundamentais. Os mínimos
sociais, portanto, representam um padrão básico de vida de uma sociedade, àquilo que a
sociedade considera com o seu patamar mínimo civilizatório (Sposati, 1997). Tal fato
transformou e redefiniu o perfil histórico da Assistência Social em uma Política Pública,
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com status de política social, sendo um direito do cidadão e dever do Estado, compondo
juntamente com a Saúde e a Previdência, o tripé da Seguridade Social.
Enquanto Política Pública, a Assistência Social encontra sua referência
legal no próprio texto constitucional, que define em seus artigos 203 e 204, seus
destinatários, suas diretrizes e ações, bem como estabelece os requisitos de sua
efetivação, quais sejam, a sua forma descentralizada política-administrativa, e sua
necessidade de efetivação por meio da participação popular em todas as etapas de sua
execução (planejamento, execução e prestação de contas).
Nesse sentido, são considerados destinatários da Política Nacional de
Assistência Social, a partir do texto constitucional, todos aqueles que dela necessitarem,
independentemente de contribuição à seguridade social. Prioriza-se, no entanto, a
maternidade (nela incluída a gestação), a convivência familiar das crianças e dos
adolescentes, os cuidados com as pessoas idosas ou com deficiência. Isso se deve ao
fato de que tais ciclos de vida apontam para vulnerabilidades sociais, onde famílias e
indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e
sociabilidade, e/ou com desvantagem pessoal resultante de deficiências, exclusão pela
pobreza e/ou acesso às demais políticas públicas, necessitam de forma mais concreta da
assistência do Poder Público, para sua inclusão social e retorno ao seu processo
emancipatório e de protagonismo enquanto sujeitos de direitos.
Ainda nos artigos 203 e 204, a Carta Magna define como ações da Política
Nacional de Assistência Social, a atuação sempre no âmbito da família natural, ou em
último caso, da família substituta, e a preocupação com as relações com a comunidade
local (enquanto ação preventiva contra os processos sociais de segregação familiar, do
desemprego e da exclusão social), sendo todas realizadas com recursos do orçamento
da seguridade social, previstos no art.195, além de outras fontes legalmente possíveis.
Para tanto, o texto constitucional estabelece como diretrizes da Política de
Assistência Social, a descentralização político-administrativa (com a coordenação e a
expedição de normas gerais pela esfera federal, e a coordenação e execução dos
respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como pelas entidades
socioassistenciais) e a necessidade da participação popular, por meio das organizações
representativas, atuando na formulação das políticas e no controle das ações em todos
os níveis, por meio dos Conselhos Gestores de Assistência Social.
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Após a Constituição Federal estabelecer a Política de Assistência Social
como uma Política Pública de Estado, a LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social – Lei
Federal n° 8742, de 07, de dezembro de 1993) veio a apresentar o conjunto de benefícios,
serviços, programas e projetos que devem estar articulados entre si, numa perspectiva de
potencialização de seus resultados, para que a Política de Assistência Social possa ser
executada. Por meio desta legislação ficou assegurada “a supremacia do social sobre o
econômico, a universalização dos direitos sociais, a igualdade no acesso aos
atendimentos, o respeito à dignidade do cidadão e à convivência familiar e comunitária,
dentre outros”. (Pereira, 2006).
Ainda por intermédio da LOAS, se estabeleceu os instrumentos básicos
para a gestão da Política Nacional de Assistência Social, a saber: a formulação de Planos
de Assistência Social, a criação e atuação do Conselho enquanto controle social, e do
Fundo de Assistência Social, devendo haver comprovação orçamentária de recursos
próprios da Assistência Social alocados nos fundos constituídos nos três níveis de
governo. Tais instrumentos básicos são as condições de efetividade da Política de
Assistência Social.
Posterior à promulgação da LOAS foi elaborado a Política Nacional de
Assistência Social – PNAS, no ano de 1995, sendo revisada pela primeira vez em 1998, e
por fim, novamente, em 2004, pela Resolução n° 145, de 15 de outubro de 2004, do
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social, que estabelece o conteúdo específico
da Política de Assistência Social, e define claramente seus objetivos, diretrizes, funções,
usuários, ações e prioridades.
São elencados como objetivos da Assistência Social a promoção de
serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social (assegurada por um
conjunto de ações, cuidados, atenções, benefícios para redução e prevenção do impacto
das fragilidades pessoais ou sociais); a contribuição para a inclusão e a promoção da
equidade dos usuários e grupos específicos; e a segurança da realização das ações
tendo sua centralidade no atendimento a todos os componentes do núcleo familiar,
garantindo a convivência familiar e comunitária.
As funções básicas da Assistência Social visam à proteção social, ou seja,
“são formas institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o
conjunto de seus membros” (Pereira, 2006). Nesse sentido, a Política especificou tais
funções em duas grandes áreas de proteção social:
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− a) Proteção Social Básica, cujo objetivo é prevenir situações de risco e fortalecer
vínculos familiares e comunitários da população que vive em situações de
vulnerabilidade social decorrente de pobreza, privações diversas e/ou fragilidades de
vínculos afetivos de relacionamentos e de pertencimento social.
− b) Proteção Social Especial, que se subdivide em média e alta complexidade, cujo
objetivo é superar situações de risco para famílias e indivíduos cujos direitos já tenham
sido violados, mas que se mantenham vínculos familiares e comunitários (média
complexidade) ou mesmo quando já tenha ocorrido o total rompimento dos laços
familiares e comunitários (alta complexidade).
Os princípios pelos quais a Política de Assistência Social deve se basear
são: a igualdade de direitos no acesso ao atendimento, garantindo-se equivalência às
populações urbanas e rurais; a divulgação ampla de benefícios, serviços, programas e
projetos socioassistenciais, assim como dos recursos oferecidos pelo poder público e
também dos critérios para a concessão desses benefícios e serviços.
Já
as
diretrizes
são
a
descentralização
político-administrativa,
a
participação da população, a primazia da responsabilidade do Estado na sua condução
em cada esfera de governo, e a centralidade na família para a concessão dos benefícios,
serviços, programas e projeto, devendo ser realizadas de forma integrada às políticas
setoriais e considerando as desigualdades socioterritoriais do país. Nesse sentido, a
conceituação de territorialização das ações se faz pertinente, ao possibilitar que se
efetive a descentralização, a intersetorialidade e o trabalho em rede. Assim, os
municípios brasileiros, a partir do prisma da quantidade populacional, passaram a ser
classificados como de pequeno, médio e grande porte.
Tal classificação possibilitou a instituição do SUAS – Sistema Único de
Assistência Social, instituindo a estruturação das ações das proteções sociais (básica e
especial, de média e alta complexidade) tanto por responsabilidades dos municípios,
quanto pela esfera estadual. Na instituição deste Sistema, passa-se a considerar as
realidades locais e regionais, o porte, a capacidade gerencial e de arrecadação dos
municípios, bem como o aprimoramento dos instrumentais gerenciais.
Nesse sentido, o SUAS deve ser compreendido como um sistema
descentralizado e participativo. Trata-se de um sistema porque é um conjunto de órgãos
funcionais, componentes, entidades, partes ou elementos, bem como por promover a
integração entre esses componentes, por meio de fluxos de informação e comunicação.
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É descentralizado porque é responsabilidade das três esferas de governo, respeitadas,
em cada nível, o comando único das ações, bem como por haver a corresponsabilidade
no financiamento dos serviços, benefícios, programas e projetos socioassistencias pelos
três níveis de governo. Também o é porque a execução pode se dar por meio das
instituições da sociedade civil sem fins lucrativos, fomentadas ou subvencionadas pelo
Poder Público. Por fim, o sistema é participativo, porque conta com a participação da
população na elaboração, controle e avaliação das ações socioassistenciais em todos os
níveis. Assim, tem-se que o SUAS é um sistema público não contributivo, descentralizado
e participativo, que tem por função a gestão do conteúdo específico da assistência social
no campo da proteção social básica.
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NORMA OPERACIONAL BÁSICA – NOB/SUAS 2012
A regulamentação do Sistema Único de Assistência Social ocorreu com a
NOB/SUAS 2005, recentemente revista com a publicação da Resolução do Conselho
Nacional de Assistência Social, de n° 33, de 12 de dezembro de 2012. A Norma
Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social regulamenta a efetivação do
referido Sistema, disciplinando a operacionalização da gestão da política, definindo as
divisões de competências e de responsabilidades entre as esferas de governo, bem
como as instâncias que compõem o processo de gestão e controle social da política.
Estabelece ainda a relação com as entidades, organizando os principais instrumentos de
gestão a serem utilizados e instituindo a forma de gestão financeira, com os mecanismos
de transferência, critérios de partilha e de transferências de recursos.
A Proteção Social Básica, cujo caráter é preventivo e de favorecer a
inclusão social, tendo como destinatários os segmentos da população que vivem em
condições de vulnerabilidade social, tais como a pobreza, a privação (ausência de renda,
precária ou nulo acesso aos serviços públicos, etc.), e a fragilização dos vínculos afetivos
(discriminação etária, étnicas, de gênero ou por deficiência, dentre outros), objetiva o
processo de inclusão de grupos em situação de risco social nas políticas públicas, no
mundo do trabalho e na vida comunitária e societária, além de prevenir as situações de
risco social ou violação do direito.
Os serviços dessa área de proteção social devem ser executados de forma
direta pelo Poder Público, nos Centros de Referência da Assistência Social - CRAS e em
outras unidades básicas e públicas de assistência social, bem como de forma indireta nas
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entidades e organizações de assistência social da área de abrangência dos CRAS,
incluindo a oferta do Programa de Atenção Integral à Família – PAIF; dos programas de
inclusão produtiva e projetos de enfrentamento à pobreza; dos programas de
transferência de renda, como o PBF – Programa Bolsa Família, e do Programa BPC –
Benefício de Prestação Continuada para Pessoas com Deficiência e Idosos; além dos
Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, para o público formado por
crianças de 0 a 6 anos, que visem o fortalecimento dos vínculos familiares, o direito de
brincar, ações de socialização e de sensibilização para a defesa dos direitos das crianças,
bem como para crianças, adolescentes e jovens de 6 a 24 anos, idosos e pessoas com
deficiência, visando sua proteção, socialização e o fortalecimento dos vínculos familiares
e comunitários, a partir da cada ciclo de vida. Por fim, há ainda o Programa de Acesso ao
Mundo do Trabalho – ACESSUAS TRABALHO, visando à informação e a educação para
o trabalho, voltados para jovens e adultos.
Já a área de proteção social especial, se destina a proteger às famílias e
indivíduos cujos direitos tenham sido violados e/ou que já tenha ocorrido rompimento dos
laços familiares e comunitários, visando reparar os danos, mas igualmente reabilitar as
possibilidades, com vistas à reinserção social, o que exige atenção mais personalizada e
processos protetivos de longa duração. Tais serviços devem ser realizados no
equipamento denominado CREAS – Centro de Referência Especializado em Assistência
Social. São seus destinatários os indivíduos que se encontram em situação de alta
vulnerabilidade pessoal e social, decorrentes da ocorrência de abandono, de maus tratos
físicos e/ou psíquicos, do abuso e exploração sexual, em razão do uso de drogas, por
estar na adolescência e viver em conflito com a lei, ou por serem pessoas em situação de
rua.
Ainda são serviços de proteção social especial de média complexidade: o
serviço de orientação e apoio sócio-familiar; o plantão social; a abordagem de rua; o
cuidado no domicílio; o serviço de habilitação e reabilitação na comunidade das pessoas
com deficiência; as medidas socioeducativas em meio-aberto (PSC – Prestação de
Serviços à Comunidade e LA – Liberdade Assistida), bem como as ações realizadas no
próprio CREAS, visando à orientação e o convívio sócio-familiar e comunitário; dirigido às
situações de violação de direitos. Já na proteção social especial de alta complexidade, os
serviços são: o atendimento integral institucional; a casa lar; a república; a casa de
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passagem; o albergue; a residência inclusiva para pessoas com deficiência; o CREASPOP, para atendimento da população em situação de rua; a Família Substituta ou família
acolhedora; as medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade, internação provisória e sentenciada) e o trabalho protegido.
Tem-se, portanto, que a Norma Operacional Básica aponta os caminhos
para que a Política Pública de Assistência Social execute suas condições resolutivas de
eficácia, elencadas pela a LOAS.
O Plano de Assistência Social é um instrumento de planejamento
estratégico que organiza e norteia a execução da Política de Assistência Social, em cada
nível de gestão, na perspectiva do SUAS, com regulamentação por meio de lei específica,
em cada esfera de governo, sendo atribuição do órgão gestor da política, que deve
submete-lo à aprovação do Conselho de Assistência Social.
Já o Conselho de Assistência Social é a instância deliberativa colegiada do
SUAS, vinculada à estrutura do órgão gestor de assistência social, com caráter
permanente e com composição paritária entre governo e sociedade civil, instituída por
meio de lei específica. Os conselhos visam normatizar, disciplinar, acompanhar, avaliar,
fiscalizar a gestão e execução dos serviços, programas, projetos e benefícios de
assistência social, prestados pela rede socioassistencial.
Por fim, o Fundo de Assistência Social é uma unidade orçamentária, ou
seja, mecanismo de captação e apoio financeiro aos programas orçamentários da Política
de Assistência Social, em cada esfera de governo, cuja gestão se dá pelo órgão
competente da gestão da Política na respectiva esfera de governo, podendo realizar
empenho (vinculação de dotação de créditos orçamentários para pagamento de
obrigação decorrente de lei, contrato, acordo ou ajuste) e pagamento de despesas
correntes (de despesas de custeio e de transferências correntes), e de capital (de
investimentos e de transferências de capital). Tal fundo deve ser controlado pelo
Conselho de Assistência Social, e tem como fontes de financiamento, os recursos da
União, dos Estados e Municípios, como corresponsáveis pela gestão, execução e
financiamento da política; e os recursos provenientes das contribuições sociais e de
doações de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras, bem como os
provenientes de concursos de prognósticos, sorteios e loterias.
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CONSELHOS GESTORES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Os Conselhos de Direitos, também denominados Conselhos Gestores são
aqueles que se caracterizam pelo vínculo existente “às políticas públicas mais
estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais, em que se situam os Conselhos
de Saúde, de Assistência Social, de Educação, da Criança e do Adolescente” (Mazega,
2006).
De forma geral, são previstos em legislação de caráter nacional, tendo
atribuições legalmente estabelecidas no plano de formulação e implementação das
políticas, nas respectivas esferas governamentais, sendo concebidos como “fóruns
públicos de captação de demandas e negociação de interesses específicos dos diversos
grupos sociais e como forma de ampliar a participação dos segmentos com menos
acesso ao aparelho do Estado”.
Nesse sentido, tais conselhos apontam “à dimensão da cidadania, à
universalização dos direitos, garantindo a sua inscrição ou inspiração na formulação das
políticas e seu respeito na execução delas” (Mazega, 2006).
Historicamente, as experiências de conselhos enquanto formas de gestão
pública e de organização da sociedade civil remontam, dentre outras, à experiência da
Comuna de Paris, aos Conselhos de fábricas de Turim, e aos conselhos dos cidadãos de
países há mais tempo democráticos, como os Estados Unidos. Já no Brasil, na década
de 1980, a sociedade brasileira encontrava-se discutindo a ineficácia dos serviços
prestados pelos governos, notadamente aqueles da área social. Entendia-se como
necessário que a população tivesse a possibilidade de participar na definição dos
serviços e na fiscalização das ações desenvolvidas pelos gestores, denunciando desvios,
se houvessem.
Os registros apontam que as primeiras experiências positivas ocorreram
na cidade de São Paulo, tendo como objeto a Política da Saúde, o que se expandiu, a
posterior, para a política da criança e do adolescente e da Assistência Social. Tais
conselhos representavam a possibilidade do “Estado e sociedade civil, compartilharem o
poder de decisão acerca de questões que afetam diretamente a vida das pessoas,
influenciando as decisões sobre as ações dos governos e controlando-as” (Cunha &
Pinheiro, 2006).
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No campo jurídico, foi com a promulgação da Constituição da República de
1988, em seus artigos 203 e 204, definindo a Política de Assistência Social, que tais
intenções se concretizaram. Segundo o inciso II do Art. 204, a Assistência Social tem
como uma de suas diretrizes a “participação popular, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis”.
Coube à LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social, regulamentar os
Conselhos como espaço de controle social, o que o fez primando também pela
descentralização político-administrativa para os estados e municípios, com o comando
único em cada esfera de governo e a competência exclusiva do Estado na condução da
Política Nacional de Assistência Social, e pela ratificação do caráter deliberativo e
dimensão político-institucional dos conselhos, devendo, portanto, serem criados por leis
específicas.
Dessa forma, não se trata apenas de uma “opção política de um ou outro
governo”. Ao contrário, é uma “questão de princípios, deveres constitucionais”, que se
operacionalizam “por meios de conselhos e das conferências de Assistência Social”
(Cunha & Pinheiro, 2006). Foi assim que na década de 1990, os Conselhos com esse
formato se proliferaram, ganhando relevo no cenário político e institucional brasileiro,
sendo apresentados “como canais de institucionalização da participação popular na
formulação das políticas públicas, cuja importância consiste na criação de um espaço
não-estatal como esfera pública”. (Mazega, 2006).
O controle social, portanto, exercido é “o controle público exercido pelo
cidadão e pela sociedade civil organizada sobre as ações dos governos, visando
assegurar que eles estejam a serviço do interesse público” (Pereira, 2006)
Tal dimensão de controle social se dá por meio de várias instâncias,
sobretudo por meio das Conferencias e dos Conselhos de Assistência Social, onde
ocorre a participação popular, tanto nas deliberações a respeito da Política Pública, como
no acompanhamento e fiscalização de sua execução. A diferença das instâncias de
Conferencias e dos Conselhos para os demais espaços de controle social, como, por
exemplo, os fóruns de entidades e organizações da sociedade civil, é que aquelas
instâncias são espaços deliberativos da política, e estas são espaços consultivos,
propositivos, articuladores, subsidiando as deliberações dos Conselhos e das
Conferências.
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Os conselhos apresentam-se como instituições de estruturas permanentes
que funcionam continuamente, tendo participação efetiva na gestão da política de
Assistência Social ao garantir que a mesma seja democrática e participativa, bem como
que o SUAS seja descentralizado política-administrativamente.
Para que os municípios possam se fortalecer, institucional e politicamente,
duas condições são cruciais (Mazega, 2006), a saber:
a primeira é a necessidade de melhorar o desempenho das políticas
públicas municipais, tornando-as mais eficazes (...) partindo do
pressuposto de que a maior proximidade da população nos assuntos
públicos governamentais, aumenta as possibilidades de se constituírem
estruturas mais eficazes na condução do uso de recursos públicos, de
gestão e financeiros. A segunda condição (...), versa sobre a
necessidade de se criarem-se mecanismos que garantam governos mais
democráticos e ampliem a participação em termos de controle e de
cogestão das políticas sociais.
Assim, é por meio da participação nos Conselhos, tanto da sociedade civil
quanto do Estado, que ocorre o compartilhamento de decisões sobre a Política, bem
como o acompanhamento da execução das deliberações realizadas. Para tanto é
necessário que atuem na perspectiva da intersetorialidade, onde temas correlatos que
atingem os cidadãos de um mesmo território geográfico sejam discutidos em conjunto
com os demais Conselhos, realizando a articulação, discussão, negociação e da ação
conjunta, e encontrando melhores soluções para os problemas locais.
Também se faz necessário que os Conselhos tenham o pleno
entendimento de suas responsabilidades, bem como as do Estado, separando-as.
Compete ao Executivo a execução das ações que efetivam a política e ao Conselho, o
papel de propor, acompanhar e fiscalizar a execução. Isso acarreta a necessidade de
uma interação frutífera entre os envolvidos, respeitando as diferenças, tendo por o
escopo a busca permanente de soluções para os principais problemas sociais.
Tal interação também é necessária em relação ao Poder Legislativo, pois
os Conselhos Municipais não substituem os representantes do Legislativo. Trata-se de
uma nova forma de representação que complementa as legiferantes, para que, de forma
conjunta, ocorra a produção de melhorias na Política de Assistência Social, e em sua
fiscalização.
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Em relação aos movimentos sociais, aos fóruns de participação ampliada,
às organizações prestadoras de serviço ou de assessoria, defesa e garantia de direitos, a
interação deve ser a mais estreita possível. Primeiro porque são desses espaços de
organização da sociedade civil que emanam muitos dos conselheiros municipais de
assistência social. Agrega-se a isso a realidade de um fluxo de informações entre esses
atores sociais que contribuem de forma significativa, para as deliberações dos conselhos.
Um dos deveres dos conselheiros é fazer a defesa do caráter público da
Política de Assistência Social, definida em seus estatutos legais, a ser prestada tanto por
órgãos governamentais, quanto pelas entidades de Assistência Social. Fazem-se ainda
necessárias atividades permanentes de formação para os conselheiros, para que possam
articular capacitações específicas sobre a Política de Assistência Social e possíveis
interfaces com as demais políticas, sociais e econômicas, bem como o aprofundamento
na compreensão sobre democracia, suas formas e possibilidades.
No que se tange à sua composição e organização, os Conselhos
estruturam-se por meio da paridade entre representantes do governo e da sociedade civil,
o que significa dizer que é necessário que haja a mesma quantidade de representantes,
respectivamente, de cada segmento, competindo a cada município, quando da
promulgação de lei municipal específica que cria o Conselho, estabelecer quem e
quantos serão seus membros. Os governamentais são indicados pelos secretários ou por
dirigentes dos órgãos públicos que possuem assento no Conselho. Já no que se refere à
participação da sociedade civil, é importante obedecer às categorias que existem nos
Conselhos Estaduais e Nacionais específicos, considerando as especificidades do
Município.
Para tanto, o Conselho Nacional de Assistência Social promulgou as
Resoluções 191/2005 e 23/2006, onde subsidia a regulamentação dos artigos 3° e 17 da
LOAS. Segundo tais resoluções, a sociedade civil se faz representada nestes Conselhos
por intermédio de três categorias de entidades, nas modalidades de atendimento
(aquelas entidades que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços,
executam programas ou projetos e concedem benefícios de prestação social básica ou
especial, dirigidos às famílias e indivíduos em situações de vulnerabilidade ou risco social
e pessoal), de assessoramento (aquelas que, de forma continuada, permanente e
planejada, prestam serviços e executam programas ou projetos voltados prioritariamente
para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários, formação
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e capacitação de lideranças, dirigidos ao público da política de assistência social), ou de
defesa e garantia de direitos (àquelas que, de forma continuada, permanente e planejada,
prestam serviços e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a
defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos,
promoção da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulação com
órgãos públicos de defesa de direitos, dirigidos ao público da política de assistência
social).
Ainda são representantes da sociedade aqueles que representam os
usuários (pessoas ou grupos que são beneficiados pelos programas, projetos e serviços
e benefícios da Política de Assistência Social, que podem apresentar organizados de
diversas formas, preservando espaço para aquelas que, além da defesa de direitos,
tenham participação dos usuários em seus órgãos diretivos) e aqueles que representam
os trabalhadores do setor (que atuam institucionalmente no campo da formulação,
execução e avaliação da política de Assistência Social e que tenha como proposição a
defesa, não só de seu segmento, mas dos direitos sociais dos cidadãos e usuários da
política, porém, não sendo representação patronal ou empresarial).
Ressalta-se que tais representantes são escolhidos por meio de processo
de escolha pública, em que todos os possíveis interessados podem participar. Cabe aos
eleitos representar todo o segmento que o escolheu, e espera-se que as questões que
lhe dizem respeito, sejam debatidas e decididas no Conselho.
Em relação ao funcionamento, os Conselhos têm por característica as
reuniões regulares e periódicas onde as deliberações são realizadas sobre as demandas
apresentadas. Tais reuniões também se justificam de forma periódica, porque alguns
recursos federais que são repassados para Estados e Municípios estão vinculados à
comprovação da realização dessas reuniões regulares e periódicas dos Conselhos, que
avaliam e deliberam a respeito desses recursos.
Os Conselhos contam também com a existência de comissões,
considerando a multiplicidade de assuntos que lhe são propostos. É necessário que os
conselheiros se preparem para decidirem sobre as temáticas, razão pela qual se justifica
a formação de comissões fixas com funcionamento regular e permanente, e as
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comissões provisórias, onde são criados grupos de trabalhos para tratar de temas
específicos e temporários.
Já em relação ao registro de suas deliberações, compete ao Conselho
transformar todas as deliberações tomadas em Resoluções, com ampla divulgação, uma
vez que expressa a opinião pública sobre o assunto discutido, o que as tornam
determinações para que o cumprimento do Poder Público e da sociedade.
Para tanto, os Conselhos devem possuir regimento interno disciplinando
sua estrutura e funcionamento, finalidades, as atribuições do Conselho e competências
da mesa diretora e das comissões, a periodicidade das reuniões ordinárias do plenário,
bem como regulamentando a questão de faltas e substituições dos conselheiros, a
organização das atividades da plenária, a seleção de novos conselheiros, dentre outros
assuntos específicos.
Aos conselhos compete a atuação nas etapas de planejamento das
políticas públicas, com tomada de decisões, nas etapas de execução, por meio de
normatização, disciplinando as especificidades existentes e as demandas que surgirem,
bem como nas etapas de avaliação e fiscalização da execução, com a prestação de
contas da gestão da política.
Para tanto, a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social – NOB/SUAS 2012, em seus artigos 113 a 127, inova ao regular que aos
Conselhos compete além de atuarem no planejamento e na execução da política, a
expedição de resoluções para normatizar, disciplinar, acompanhar, avaliar e fiscalizar a
gestão e a execução, bem como planejar suas ações de forma a garantir a consecução
das suas atribuições e o exercício do controle social, primando pela efetividade e
transparência das suas atividades. Assim, cabe ao planejamento das ações do Conselho
orientar a construção do planejamento da gestão, sobretudo, para o apoio financeiro e
técnico do Conselho.
No planejamento, segundo a NOB SUAS 2012, o Conselho deve
preocupar-se com a aprovação da política (elaborada em consonância com as diretrizes
estabelecidas pelas conferências), em convocar as conferências em sua esfera de
governo, e acompanhar a execução de suas deliberações. É sua atribuição também
aprovar o plano municipal da política elaborado pelo órgão gestor, bem como o plano de
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capacitação, além de acompanhar, avaliar e fiscalizar a gestão e a execução dos
recursos.
Ainda fazem parte das atribuições do Conselho a participação na
elaboração e aprovação das propostas de Lei de Diretrizes Orçamentárias, do Plano
Plurianual e da Lei Orçamentária Anual no que se refere à política, bem como o
planejamento e a aplicação dos recursos destinados às suas ações, nas suas respectivas
esferas de governo, tanto os recursos próprios quanto os oriundos de outros entes
federativos, alocados nos respectivos fundos. Isso possibilita acompanhar, avaliar e
fiscalizar a gestão dos recursos, bem como os ganhos sociais e o desempenho dos
serviços, programas, projetos e benefícios.
Devem-se também aprovar o aceite da expansão dos serviços, programas
e projetos socioassistenciais, objetos de cofinanciamento, onde o Conselho delibera
sobre as prioridades e metas de desenvolvimento da política, sobre os planos de
providência e planos de apoio à gestão descentralizada.
De igual forma, a participação passa pela normatização das ações e da
regulamentação da prestação de serviços públicos estatais e não estatais no campo da
assistência social, em consonância com as normas nacionais, e da inscrição e
fiscalização das entidades e organizações de assistência social, bem como os serviços,
programas,
projetos
e
benefícios
socioassistenciais,
conforme
parâmetros
e
procedimentos nacionalmente estabelecidos, e do estabelecimento de mecanismos de
articulação permanente com os demais conselhos de políticas públicas e de defesa e
garantia de direitos.
A normativa ainda aponta que aos conselheiros devem ser encaminhados,
com a antecedência necessária para a devida apreciação, documentos e informações do
órgão gestor da política de assistência social, tais como o plano de assistência social, as
propostas da Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e do Plano
Plurianual, referentes à assistência social, os relatórios trimestrais e anuais de atividades
e de realização financeira dos recursos, os balancetes, balanços e prestação de contas
ao final de cada exercício, o relatório anual de gestão, o plano de capacitação, o plano de
providências e plano de apoio à gestão descentralizada, bem como as pactuações das
comissões intergestores.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os papeis, as competências, as atribuições e as instâncias de gestão, do
controle social e de articulação, pactuação e deliberação dos múltiplos atores, que são
responsáveis pelo processo de implantação da Política de Assistência Social já estão
delineados e definidos. De igual forma, já estão pactuados o público a ser atendido e a
responsabilidade do Estado de promover tal política pública enquanto ação estratégica de
Estado, e não de governo, por meio de uma maior transversalidade entre as políticas
públicas de proteção social, garantindo direitos e promovendo o desenvolvimento
humano e social, como direito de cidadania e de acesso universal.
Não obstante, ainda desafia o SUAS o reconhecimento da Política de
Assistência Social enquanto seguridade social, o que passa pela construção de critérios
de prioridades de ações compatíveis com o exercício do direito social, superando desta
forma, toda e qualquer prática retrograda dos padrões assistencialistas.
Outro desafio é garantir a implantação de recursos orçamentários
específicos e mínimos para a Assistência Social, como já ocorre com as políticas de
Educação e de Saúde, potencializando a autonomia dos municípios para cumprir os
cronogramas de repasse de recursos com a execução de toda a rede de serviços
socioassistenciais, a partir de equipamentos públicos e privados em acordo com as
determinações e especificações legais exigidas.
Por fim, deve-se fortalecer a gestão descentralizada, visando aperfeiçoar
as ações socioassistenciais, tendo clareza das competências de cada esfera de governo,
bem como qualificando os órgãos gestores em relação às suas atribuições, com a
elaboração de indicadores e diagnósticos locais a partir de sistemas de informação
gerenciais, para que a gestão e a vigilância socioassistencial atuem de forma a atender
as demandas sociais existentes.
Portanto, para que todos esses desafios sejam superados, é preciso dilatar
as capacidades e habilidades do controle social a partir da NOB SUAS 2012, para que,
de forma sistemática e permanente, aponte as dimensões e diretrizes da Política de
Assistência Social, visando à qualidade no atendimento socioassistencial.
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REFERÊNCIAS
Cunha, E. S. M. & Pinheiro, M. B. (2006). Os Conselhos de Assistência Social. In L.
Avritzer (Coord.) Cadernos de Assistência Social: trabalhador. Belo Horizonte; NUPASS.
Mazega, A. D. B. (2006). Conselhos de Saúde em Pequenos Municípios: via para uma
maior Democratização da Gestão Pública? Dissertação de Mestrado em Administração
Pública, Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte, MG, Brasil.
Pereira, M. A. R (2006). A Política de Assistência Social. In L. Avritzer (Coord.). Cadernos
de Assistência Social: trabalhador. Belo Horizonte; NUPASS.
Resolução n° 33, de 12 de dezembro de 2012 (2012). Aprova a Norma Operacional
Básica do Sistema Único de Assistência Social – NOB/SUAS. Brasília. 2012.
Resolução n° 145, de 15 de outubro de 2004 (2004). Política Nacional de Assistência
Social. Brasilia. 2004.
Sposati. A.(1997). Mínimos Sociais e Seguridade Social. In Núcleo de Seguridade e
Assistência Social (Ed.) Política de Assistência Social e Direitos Sociais. São Paulo;
PUC/SP.
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