Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER Referência: Assunto: Restrição de acesso: Ementa: Órgão ou entidade recorrido (a): Recorrente: 00077.000819/2014-97 Recurso contra informação. decisão denegatória ao pedido de acesso à Sem restrição. Relatório. Relações Internacionais. Informação desclassificada. – Negativa sem fundamentação legal – Pedido desarrazoado – Análise CGU: Acata-se a argumentação do recorrido. – Conhecido e desprovido – Recomendações. Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República – GSI-PR F.E.G. Senhor Ouvidor-Geral da União, 1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação, com base na Lei nº 12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado: RELATÓRIO 00077.000819/2014-97 Ação Data O cidadão solicita desclassificado pelo GSI: Pedido 26/07/2014 Resposta Inicial 28/08/2014 Teor acesso a um documento “Com base na Lei de Acesso à Informação, venho solicitar acesso a documento identificado pelo GSI em seu site com a seguinte numeração: 00181.001010/2014-95.R.14. Segundo informa o site do GSI tal documento foi produzido em 11/6/2009 e o prazo de sigilo venceu no dia 11/6/2014. Diante do exposto, e na forma do previsto na lei, como não mais há razão de proteção a tal documento, solicito acesso ao mesmo. Caso ainda persista alguma informação no documento que deva ser preservada, solicito que o mesmo seja liberado com tarjas nos trechos a serem protegidos, como também prevê a legislação que regula o acesso à informação pública do Executivo federal.” O GSI considera o pedido como desarrazoado: “(...) Em atenção ao pedido de informação (NUP: 00077.000819/2014-97), apresentado por V.S.ª, este Serviço de Informação ao Cidadão do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da Republica esclarece que deixa de franquear o acesso em vista do que dispõe o art. 25 Inciso VIII do Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, considerando que persistem as razões que motivaram a classificação sigilosa do documento em questão, cuja divulgação ou acesso irrestrito podem pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades e seus familiares. Por conseguinte e adicionalmente, entende-se como desarrazoada a solicitação e divulgação do mesmo, conforme preceitua o art. 13 do Decreto n° 7.724, de 16 de maio de 2012. (...).” (grifo nosso). O cidadão contesta a argumentação apresentada pelo GSI-PR: Recurso à Autoridade Superior Resposta do Recurso à Autoridade Superior Recurso à Autoridade Máxima 28/08/2014 02/09/2014 02/09/2014 “(...)Tal fundamentação serviu para dar ao documento o grau de reservado. Findo o prazo, não há previsão no referido decreto para renovação do prazo de sigilo. E portanto, o documento passa a ser de acesso público, significando que o pedido aqui formulado não pode ser considerado desarrazoado, uma vez que o decreto prevê acesso a documentos não mais classificados. Cabe assinalar ainda que a administração informa que "persistem as razões que motivaram a classificação sigilosa do documento em questão, cuja divulgação ou acesso irrestrito podem pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades e seus familiares". No entanto, o decreto bem como a LAI definiram prazos máximos de classificação e, estabeleceu limites claros para impedir que a administração renovasse indefinidamente a classificação de documentos. Diante do exposto solicito acesso ao documento citado que pode ser tarjado, como dispõe a legislação, caso a administração entenda que há no texto trechos que precisam ser mantidos preservados por envolverem questões pessoais. (...).” (grifos nossos). O GSI-PR ratifica a argumentação apresentada anteriormente. O cidadão apresenta o recurso nos mesmos termos do recurso de 1ª instância, e evoca o art. 45 do Decreto nº 7.724/2012: “(...) Deve-se considerar ainda que tendo o prazo de sigilo vencido, o documento passa a pertencer a documentos desclassificados, devendo então sua liberação seguir o que está previsto no artigo 45 do decreto já citado. Diante do exposto solicito acesso ao documento citado. Caso administração entenda que ainda há trecho a ser protegido por envolver Resposta do Recurso à Autoridade Máxima 08/09/2014 informação pessoal, aplique-se o disposto na lei tarjando referidos trechos. (...).” O GSI-PR responde ao cidadão nos mesmos termos do recurso de 1ª instância. O cidadão recorre à CGU: “(...) Primeiro, é preciso considerar que o artigo 25 trata dos motivos que levaram à classificação do documento. E a classificação, como prevê a LAI e o decreto supracitado, tem um prazo limite para o sigilo da informação. O documento aqui citado recebeu grau de reservado com sigilo máximo de cinco anos. (...) Repito, tal fundamentação serviu para dar ao documento o grau de reservado. Ora, como o prazo de classificação já terminou não se pode sustentar o mesmo fundamento para manter indefinidamente o grau de sigilo. Terminado o prazo, não há previsão no referido decreto para renovação do prazo de sigilo de documentos reservados. E portanto, o documento passa a ser de acesso público. Do contrário estaria aberta a possibilidade para a preservação eterna do sigilo desde que a administração julgue que estão mantidos os elementos, mesmo que sem amparo legal, para manter o documento preservado. Recurso à CGU Instrução do Recurso 08/09/2014 16/09/2014 a A administração sustenta ainda que o pedido é desarrazoado. Ocorre que o pedido não é descabido de fundamentação, nem despropositado. Isso porque se fundamenta justamente no disposto de que documento que deixa de ser classificado pode ser consultado. Cabe destacar que tanto a LAI como o decreto que a regulamentou abriram poucas exceções à liberação do acesso a documentos públicos. A principal delas é a proteção a informações de caráter pessoal. Nesse caso, porém, a mesmo legislação estabelece que os documentos podem ser liberados tarjando-se a pessoa que é objeto de tal documento. (...). Como já mencionado em recursos anteriores, deve-se considerar ainda que tendo o prazo de sigilo vencido, o documento passa a pertencer a documentos desclassificados, devendo então sua liberação seguir o que está previsto no artigo 45 do decreto já citado. Diante do exposto solicito acesso ao documento citado. Caso administração entenda que ainda há trecho a ser protegido por envolver informação pessoal, aplique-se o disposto na lei tarjando referidos trechos.” (grifos nossos). O GSI-PR prestou à CGU os esclarecimentos necessários à instrução do processo. 06/04/2015 É o relatório. Análise 2. Registre-se que o recurso foi apresentado perante a CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, in verbis: Lei nº 12.527/2011 Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se: (...) § 1º O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria-Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias. Decreto nº 7.724/2012 Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso. 3. Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto nº 7.724/2012, observa-se que não consta da resposta que a autoridade que proferiu a decisão, em primeira instância, era a hierarquicamente superior à que adotou a decisão, assim como também não consta que a autoridade que proferiu a decisão, em segunda instância, foi o dirigente máximo do órgão/entidade. Consigne-se, portanto, que não foi possível identificar as autoridades responsáveis pelas decisões, pois não há indicação nas respostas concedidas, ao que deve atentar o recorrido. 4. No que se refere ao documento NUP 00181.001010/2014-95.R.14, o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República informou que, a despeito da desclassificação, as razões da classificação se mantêm e que, portanto, a divulgação da informação seria desarrazoada. A esse respeito, afirma o art. 13, inciso II do Decreto nº 7.724/2012: Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação: I - genéricos; II - desproporcionais ou desarrazoados; ou III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade. Parágrafo único. Na hipótese do inciso III do caput, o órgão ou entidade deverá, caso tenha conhecimento, indicar o local onde se encontram as informações a partir das quais o requerente poderá realizar a interpretação, consolidação ou tratamento de dados. 5. De acordo com os precedentes da CGU, a desproporcionalidade relaciona-se com pedidos que exijam elevados volumes de trabalho e/ou recursos da administração para seu atendimento e que, por conseguinte, inviabilizem ou atrapalhem significativamente as atividades rotineiras do setor responsável. Por exemplo, para a concessão do solicitado no NUP 99902.001162/2014-72, a Caixa Econômica Federal afirmou que precisaria deslocar sete funcionários por um período de dois anos, além de disponibilizar um computador capaz de processar grandes quantidades de dados. Nesse sentido, acatou-se a alegação de pedido desproporcional. A esse respeito, Cunha Filho e Xavier (2014:347) afirmam1: A desproporcionalidade é situação que gera danoso esforço da Administração Pública para atendimento de solicitação, ainda que o pedido seja razoável e dentro das competências legais e rotineiras da instituição pública. A desproporcionalidade pode causar atrasos no cumprimento de outras atividades essenciais da instituição pública, cercear direitos fundamentais de outros cidadãos ou até mesmo inviabilizar o serviço de acesso à informação. Não seria, assim, correto penalizar a sociedade em prol de todo e qualquer pedido de acesso à informação, merecendo o caso ser avaliado concretamente. 6. Já a desarrazoabilidade se aproxima do conceito do “princípio da proporcionalidade” conforme estabelecido na doutrina. Tanto o Supremo Tribunal Federal (STF) como doutrinadores brasileiros entendem as duas expressões como sinônimos, como atesta (ainda que criticamente) Virgílio Afonso da Silva (2002:32): “O Tribunal, mais uma vez, limita-se a equiparar proporcionalidade a razoabilidade, 1 CUNHA FILHO, Márcio Camargo & XAVIER, Vítor César Silva. Lei de Acesso à Informação: teoria e prática. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014. atendo-se à fórmula de que é proporcional aquilo que não extrapola os limites da razoabilidade”. 7. 2 A razoabilidade tem origem, a priori, na colisão entre princípios fundamentais. Conforme Fernandes (2012:227): “ Em face de uma colisão entre princípios, o valor decisório será dado a um princípio que tenha, naquele caso concreto, maior peso relativo, sem que isso signifique a invalidação do princípio compreendido como de peso menor.” (grifos no original). Isso acontece porque os princípios, segundo Robert Alexy, apresentam a natureza de mandamentos de otimização, ou seja, devem ser aplicados na maior medida do possível, considerando as possibilidades fáticas e jurídicas do caso concreto. Por exemplo, o direito de acesso à informação deve ser maximizado sempre que possível, assim como o direito à privacidade. Quando esses dois direitos se opõem em determinada situação, se faz necessária a ponderação daquilo que é mais razoável no caso concreto. Ou seja, a noção de razoabilidade necessariamente está vinculada àquilo que o contexto determina e à ponderação entre ideias conflitantes. 8. Como dito anteriormente, essa noção também é considerada por alguns doutrinadores como postulado independente da ideia de colisão de princípios, sendo um princípio geral de direito. Segundo Gilmar Mendes (et alli, 2013:224) 3: Portanto, o Supremo Tribunal Federal considerou que, ainda que fosse legítimo o estabelecimento de restrição ao direito dos partidos políticos de participar do processo eleitoral, a adoção de critério relacionado com fatos passados para limitar a atuação futura desses partidos parecia manifestamente inadequada e desnecessária e, por conseguinte, lesiva ao princípio da proporcionalidade. 2 O autor contesta essa aproximação conceitual (dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade) por entender que a proporcionalidade deve ser entendida como método de interpretação do direito, segundo o qual, na análise da colisão entre princípios fundamentais, as três sub-regras (da proporcionalidade) devem ser aplicadas: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Segundo ele, a razoabilidade é apenas equivalente a uma das sub-regras (adequação). Para mais sobre o tema, ver: SILVA, Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. Revista dos Tribunais, 798, 2002:23-50. 3 MENDES, Gilmar Ferreira et alli. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Saraiva, 2013. 8ª Edição. Essa decisão parece consolidar o desenvolvimento do princípio da proporcionalidade como postulado constitucional autônomo que teria sua sede material na disposição constitucional sobre o devido processo legal (art. 5º, LIV). Embora aparentemente redutora da fundamentação do princípio da proporcionalidade, essa posição aponta uma compreensão do princípio da proporcionalidade como princípio geral de direito. (...). 9. O analista responsável pelo pedido NUP 99928.000098/2014-14 argumentou nesse mesmo sentido, demonstrando a necessidade de sopesar-se determinado pedido com o princípio da supremacia do interesse público: 7. A avaliação acerca da razoabilidade demanda uma reflexão qualitativa a respeito da plausibilidade do pedido, ou seja, se este se encontra dentro dos limites impostos pelos princípios gerais do direito e pelo meio social com que o direito de acesso a informação dialoga. Trata-se de pedidos que vão de encontro ao espírito da própria Lei, e, em última instância, do interesse público, não constituindo manifestações legítimas do direito de acesso a informação. (...) 10. Podem-se entender os princípios, portanto, como as ideias centrais do sistema jurídico. Eles conferem um encadeamento lógico, racional e harmônico ao conjunto de regras que orientam o ordenamento legal, determinando, dessa maneira, o sentido das normas. 11. No caso em epígrafe, verifica-se que o pedido de acesso a informação formulado pelo cidadão, em que pese possa ser entendido como uma tentativa de se empreender o controle social sobre os atos da administração, consubstanciando, dessa forma, uma das diretrizes da Lei n° 12.527/11, ele encontra-se em desacordo com o princípio da supremacia do interesse público. Este princípio, embora se encontre implícito no texto Constitucional, é um dos pilares do regime jurídico-administrativo. 12. Segundo o princípio da supremacia do interesse público, presume-se que a atuação do Estado está pautada pelo interesse público, consubstanciado nas leis e na Constituição. É um resultado da “vontade geral” destarte. Decorre deste princípio o fato de que em havendo conflito entre os interesses privados e o interesse público, representado pelo Estado, prevalecerá este último, resguardando-se os direitos dos particulares. (grifos nossos). 10. Cunha Filho e Xavier (2014:344-345) também definem o pedido desarrazoado dessa forma: A razão pública é a orientação político-jurídica atribuída constitucionalmente ao Estado que determina a legitimidade para as suas ações. Dessa forma, o Estado deve pautar a sua conduta, por exemplo, na economicidade, na efetividade, na celeridade, no bem-comum e nos bons costumes. Assim, as ações do Estado devem ser ordenadas em termos de prioridades e atender aos pedidos de acesso à informação é apenas um dos diversos deveres constitucionalmente previstos. Por isso, um pedido de informações feito ao Estado precisa estar em conformidade com a razão pública, pois, do contrário, o Estado estará proibido de atendê-la, conforme prescrito no inciso II do art. 13 do Decreto 7.724/2012. 4 11. Representando esse entendimento, salienta-se o disposto no parecer que fundamentou a decisão acerca do pedido NUP 18600.002407/2013-09: 34. Nesse sentido, recordemos que, segundo a Lei de Acesso à Informação, é o interesse público que traz à sua esfera de aplicação as entidades privadas sem fins lucrativos (art. 2º), que adjetiva a informação a ser disponibilizada segundo suas diretrizes (art. 3, II), que delimita o dever de divulgação dos órgãos (art. 8º), que qualifica a informação a cujo acesso se deve dar sem a exigibilidade das determinantes da solicitação (art. 10), que justifica a classificação e a desclassificação de informação (art. 23, VI, art. 24 §4º) e, finalmente, que afasta a restrição de acesso à informação pessoal (art. 31, §3º). É o interesse público que justifica o controle social, e é a este que o princípio da máxima divulgação deverá servir. 35. De outra parte, em seu Decreto regulamentador, é o interesse público que dá densidade ao conceito de razoabilidade do pedido, ao definir que: Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação: II - desproporcionais ou desarrazoados; 36. O interesse público, “interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem” (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 59), é princípio, igualmente para a Administração Pública, servindo aos critérios que deverão ser observados nos procedimentos administrativos, segundo a Lei 9.784/1999: (...). 37. Premissa fundamental da necessidade de motivação das ações adotadas pela Administração, o interesse público deve, pois, ser sopesado ao nos confrontarmos com a extensão do sigilo que cobre as ações relacionadas às atividades de fiscalização exercidas pelo 4 Op. Cit. Banco Central do Brasil, principalmente quando estas não estão cobertas por hipótese legal de sigilo. 38. Pelo exposto, não nos parece prevalecer o interesse público na disponibilização da informação solicitada (...). (grifo nosso). 12. A análise da razoabilidade passa, portanto, pela ponderação das opções disponíveis no caso concreto, com o objetivo de atingir a solução ótima/mais adequada/razoável para o interesse público, ou seja, aquela que tem os maiores benefícios possíveis e os menores prejuízos possíveis. Embora muito relevante, contudo, há que se evocar o argumento da desarrazoabilidade com cautela, especialmente diante de situações como a encontrada no presente caso, isto é, nas quais há informações desclassificadas. A classificação de informações prevista na Lei de Acesso à Informação tem por objetivo justamente fixar um prazo limite para disponibilização das informações consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado previstas no art. 23 da LAI. Por isso, previu o legislador: Art. 24. A informação em poder dos órgãos e entidades públicas, observado o seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade ou do Estado, poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada. (...) § 4º Transcorrido o prazo de classificação ou consumado o evento que defina o seu termo final, a informação tornar-se-á, automaticamente, de acesso público. (grifo nosso). 13. No intuito de garantir a máxima publicidade, determinou-se a publicação automática de informações desclassificadas. Entretanto, não se pode esquivar-se da obrigação de verificar se a publicação automática atende o interesse público, fim último da democracia. Por exemplo, suponha-se que determinado agente classifique projeto de pesquisa que trate do desenvolvimento de tecnologia sensível para a segurança nacional em grau secreto. Suponha-se igualmente que, passados 15 anos, persista a sensibilidade da informação, cuja divulgação traria prejuízos relevantes para o país. Não parece razoável divulgá-la para atender o comando do art. 24, parágrafo 4º da LAI, em prejuízo do interesse público. Ao contrário, nessa hipótese o Estado deveria reclassificar a informação reservada para um grau superior de sigilo, conforme previsto no § 2º do art. 29 da LAI e no art. 19 do decreto 7.845/12. Frise-se que assiste razão ao recorrente quando assevera ser impossível prorrogar o sigilo reservado, mas isso não significa ser impossível a reclassificação da informação sigilosa, instituto diverso e com características singulares. 14. Postas essas observações, o recorrido, durante a interlocução com a CGU, informou que: “O documento em questão trata de um diagnóstico de segurança de autoridade, sendo que as razões para negação do acesso se justificam porque as condições de risco se mantêm, não sendo, portanto, razoável divulgar seu conteúdo ”. Depreende-se, portanto, que conceder acesso às análises contidas no documento poderia não apenas estremecer as relações do Brasil com tal país, como também colocar em risco a segurança das referidas autoridades, valores tão constitucionais como o direito de acesso à informação. Nesse sentido, muito embora tenha ocorrido a desclassificação, a divulgação da informação solicitada não parece razoável nesse momento, diante da necessidade de proteção ao direito à vida e de observância ao disposto no art. 4º da Constituição Federal de 1988. 5 15. Considerando que a sensibilidade da informação permanece, consigna-se que o recorrido deveria reclassificar a informação para o grau de sigilo secreto ou ultrassecreto, conforme julgar pertinente, de modo a atender o objetivo último do legislador de proteger as informações imprescindíveis à segurança do Estado ou da sociedade e ao mesmo tempo limitar temporalmente a restrição de acesso, em observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção. 16. A despeito disso, a reclassificação não foi feita até o momento, ainda que o recorrido reconheça que as razões do sigilo tenham permanecido. Nesse caso, é importante citar o entendimento de Veiga (2007:99 apud Cunha Filho e Xavier, 2014:215): Tudo depende se o agente da administração pública sabia ou devia saber que essa era a realidade [informação sigilosa não classificada]. Caso seja esse o caso, não deve fornecer a informação ou o documento e enviar a questão (...) para classificação. Não pode é invocar o segredo de Estado e não diligenciar pela sua classificação. (...) É que se agiu licitamente ao não fornecer a informação, age ilicitamente ao não mandar para classificação. 17. Dessa forma, muito embora se reconheça a necessidade da reclassificação da informação, inadmissível sua disponibilização em função do inciso II do art. 13 do Decreto nº 7.724/12, que retira seu fundamento de validade de outras normas constitucionais e da mesma Lei de Acesso à Informação, nos termos supradescritos. 5 A proteção ao direito à vida foi tema de análise dos pedidos NUP 99901.000260/2014-01 e NUP 99901.000262/2014-91, nos quais a divulgação da informação solicitada poderia colocar em risco a segurança dos envolvidos. Conclusão 18. De todo o exposto, opina-se pelo desprovimento do presente recurso, com fulcro no art. 13, inciso II do Decreto nº 7.724/2012. 19. Por fim, observamos que o recorrido descumpriu procedimentos básicos da Lei de Acesso à Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar a autoridade de monitoramento competente para que reavalie os fluxos internos, de modo a assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais. Em especial, recomenda-se indicar a autoridade que tomou a decisão em instância recursal. LUIZA GALIAZZI SCHNEIDER Analista de Finanças e Controle DECISÃO No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo desprovimento do recurso interposto, nos termos do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, no âmbito do pedido de informação nº 00077.000819/2014-97, direcionado ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República – GSI-PR. LUÍS HENRIQUE FANAN Ouvidor-Geral da União PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Folha de Assinaturas Documento: PARECER nº 1008 de 17/04/2015 Referência: PROCESSO nº 00077.000819/2014-97 Assunto: Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. Signatário(s): GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 17/04/2015 Relação de Despachos: aprovo. GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 17/04/2015 Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste documento é: 5b0b694e_8d247632debd301