Experiência Internacional e o Brasil Dr Helder - ECG / TCE-RJ
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Investigação sobre Critérios de Distribuição e Utilização dos Royalties Petrolíferos: lições da experiência internacional Helder Queiroz Pinto Junior Instituto de Economia- Universidade Federal do Rio de Janeiro novembro de 2009 1 Grupo de Economia da Energia Plano da Apresentação Justificativa econômica e grau de centralização na gestão dos Royalties A experiência internacional na gestão da renda petrolífera em diferentes países O marco do pré-sal e a necessidade de reestruturação do sistema brasileiro de arrecadação de royalties 2 Grupo de Economia da Energia Recursos Naturais em Repúblicas Federativas (1) Distribuição geográfica assimétrica dos recursos naturais dentro de Repúblicas Federativas →permanente embate político entre governos federais, estaduais/provinciais e locais. Intensificação do debate devido à fase de expressiva volatilidade dos preços internacionais do petróleo → revisão da estrutura de cobrança de royalties na fase de alta dos mesmos 3 Grupo de Economia da Energia Recursos Naturais em Repúblicas Federativas (2) Arrecadação das participações governamentais, em especial os royalties, dependem sempre da evolução dos preços internacionais Quais critérios devem presidir a repartição e o uso dos royalties entre governos federais, estaduais e locais? Quais lições internacional? podem ser extraídas da experiência 4 Grupo de Economia da Energia Royalties Justiça inter-geracional: necessidade de se aprimorar a qualidade da aplicação dos recursos Duas questões centrais norteiam a aplicação destes recursos: • Quanto deve ser aplicado hoje e quanto deve ser poupado para o futuro? • Quais as prioridades para aplicação destes recursos? Nos países, nos quais a renda petrolífera é significativa, o controle e repartição desses recursos entre as esferas de poder é uma variávelchave 5 Grupo de Economia da Energia Centralização na Gestão dos Recursos (1) Países adotam regimes de gestão e repartição dessa renda com diferentes graus de centralização Propriedade descentralizada dos recursos implica que as receitas são revertidas de forma direta para esferas subnacionais, o que acarreta em grandes discrepâncias de benefício fiscal líquido Perspectivas de médio e longo prazo das políticas que envolvem a aplicação dos recursos petrolíferos são cruciais. 6 Grupo de Economia da Energia Centralização na Gestão dos Recursos (2) Gestão descentralizada exige coordenação entre as decisões das esferas central e local, cujos objetivos nem sempre são convergentes Grande volatilidade dos preços do petróleo gera uma dificuldade de administração de caixa, com alternância entre períodos de forte crescimento de receita e períodos de forte retração 7 Grupo de Economia da Energia Experiência Internacional (1) Ao longo da última década, a indústria mundial do petróleo foi fortemente alterada pelas mudanças observadas: • na configuração patrimonial decorrente do grande movimento de fusões e aquisições • nas condições de mercado, com mudanças nas estruturas de oferta e de demanda • nos marcos regulatórios dos principais países produtores 8 Grupo de Economia da Energia Experiência Internacional (2) Indispensável o desenvolvimento de novos instrumentos que harmonizem as orientações de política energética, de política macroeconômica e fiscal, bem como os mecanismos de regulação setorial. Fatores Indutores Políticos Impactos sobre a Indústria de Petróleo Marco Legal Macroeconômicos Regime Fiscal Setoriais Regime de Ourtorga de Blocos Internacionais Regimes Contratuais 9 Grupo de Economia da Energia Experiência Internacional (3) Noruega: • • • alto nível de desenvolvimento econômico e estabilidade política baixa expectativa de novas grandes descobertas e, mais recentemente, os aumentos de preços internacionais do petróleo bruto revisão do regime fiscal Venezuela: • • Revisão da antiga política de Apertura Petrolera mudanças nos regimes fiscal e legal que dão base ao sistema regulatório da indústria de petróleo Indonésia • • • redução da produção de petróleo observada desde 1991 alterações nos contratos de partilha de produção e promulgação de um novo marco regulatório, aprovado em 2001. caráter dinâmico do sistema regulatório da indústria 10 Grupo de Economia da Energia Experiência Internacional (4) Cazaquistão: • sistema regulatório, regime fiscal e marcos legais diferenciados segundo as condições geográficas e geológicas. Angola: • • • Redução da instabilidade política recente induz ao novo marco regulatório, visando atrair empresas internacionais, dadas as dificuldades de disponibilidade de tecnologia e de capacitação técnica inerentes ao estágio de desenvolvimento econômico e social do país Sonangol dispõe de três modalidades de associação com empresas estrangeiras sistema regulatório é híbrido, comportando regimes de partilha de produção, contratos de risco e consórcios/parcerias entre empresas internacionais e a estatal Sonangol Irã: • • • Proibição da constituição no que concerne à outorga de concessões a empresas estrangeiras Entretanto, contratos de serviços têm permitido a participação de outras empresas necessidade de tecnologia - fator indutor setorial doméstico - permitiu recentemente mudança, na margem, do sistema regulatório da indústria do petróleo 11 Grupo de Economia da Energia PAÍSES FEDERATIVOS Os casos do Canadá e da Austrália 12 Grupo de Economia da Energia Canadá Província de Alberta (95% da produção nacional) Semelhanças com a Noruega: alto desenvolvimento e fundo para aplicação de recursos. Até 1997 o fundo investia na diversificação da atividade econômica da província (investimentos produtivos diretos e programas sociais) Após a reestruturação, investimentos no Canadá, nos EUA e em outros países. 13 Grupo de Economia da Energia Austrália Existem duas modalidades de repartição das receitas provenientes de operações petrolíferas entre o governo federal e Western Australia. • A primeira é aplicada nas duas áreas do North West Shelf, as duas áreas offshore nas quais o PRRT federal não se aplica. • A segunda se refere ao campo de Barrow Island, no qual o PRRR é partilhado entre os dois governos. A Commonwealth Grants Commission inclui todas as receitas obtidas pelo Western Australia nesses dois tipos de regime, assim como outras receitas do petróleo. Ela busca a equalização horizontal, avaliando as necessidades dos estados, recomendando, a partir disso, parcelas de distribuição dessas receitas para cada um deles. Como consequência desta metodologia, os benefícios derivados da receita advinda do petróleo são amplamente compartilhados entre todos os estados e territórios que participam no regime de equalização, ao invés de ficarem concentrados somente nos estados petrolíferos. 14 Grupo de Economia da Energia Brasil A aplicação dos royalties no Brasil não é explícita, legislação atual não estabelece diretrizes para o uso destes recursos, tampouco há um fundo específico para essas receitas. A avaliação beneficiários geral é dificultada pela grande quantidade de Até o momento presente, os critérios de arrecadação foram baseados nos princípios de localização geográfica das jazidas de petróleo e de gás natural 15 Grupo de Economia da Energia Arrecadação de Royalties no Brasil (R$ milhões) 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 96 9 1 97 9 1 98 9 1 99 9 1 00 0 2 01 0 2 02 0 2 03 0 2 04 0 2 05 0 2 06 0 2 07 0 2 08 0 2 Fonte: ANP 16 Grupo de Economia da Energia Distribuição de Royalties - R$ milhões Distribuição dos Royalties (R$ milhões) 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 1998 1999 2000 Unidades da Federação 2001 2002 2003 Estado do Rio de Janeiro 2004 2005 Total Municípios 2006 2007 2008 Municípios Fluminenses Fonte: ANP Em 2008, o estado do Rio de Janeiro recebeu cerca de 70% do total de royalties destinados aos estados da federação; da mesma forma, os municípios fluminenses receberam, no mesmo ano, cerca de 67% dos royalties distribuídos para os municípios fluminenses. 17 Grupo de Economia da Energia Brasil Face à perspectiva de incremento da produção, cabe repensar a estrutura de repartição e de uso dos recursos Implementação de projetos de desenvolvimento econômico a partir das rendas petrolíferas poderia esbarrar na atual estrutura de destinação dos royalties Projetos de desenvolvimento econômico centralização na gestão dos recursos nacional requerem O critério de localização geográfica não atende a requisitos desta natureza 18 Grupo de Economia da Energia IFDM X ROYALTIES 16 Guapimirim Magé 14 Duque de Caxias Ranking Royalties 2005 12 Angra dos Reis Carapebus São João da Barra 10 Armação dos Búzios Niterói 8 Casimiro de Abreu Rio de Janeiro 6 Quissamã 4 Cabo Frio Rio das Ostras 2 Macaé Campos dos Goytacazes 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Ranking IFDM 2005 Fonte: Elaboração própria a partir de dados da ANP e da FIRJAN 19 Grupo de Economia da Energia CONCLUSÕES (1) O Brasil se encontra numa posição extremamente privilegiada com relação à oferta de petróleo e de gás natural Recentes descobertas na área do pré-sal deverão conduzir o país a uma posição relevante como exportador no mercado internacional Oportunidade para alavancar programas estruturados visando suprir as carências nacionais, em matéria de saneamento básico, saúde, educação e infra-estrutura 20 Grupo de Economia da Energia CONCLUSÕES (2) Tarefa é complexa que requer pelo menos duas etapas fundamentais para a consecução dos objetivos assinalados em matéria de desenvolvimento econômico: • Criação de um fundo soberano parece ser o instrumento principal a ser desenvolvido visando a gestão financeira adequada dos recursos. A experiência internacional sobre este tema já permite que o país aproveite as principais lições e evite os erros cometidos por outros países. • Criação de mecanismos de controle da aplicação dos royalties para que estes possam atender plenamente aos objetivos de justiça inter-geracional 21 Grupo de Economia da Energia
