"Os Conselhos Tutelares e o Ministério Público".

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OS CONSELHOS TUTELARES E O MINISTÉRIO PÚBLICO
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Luiz Antonio Miguel Ferreira
01.
INTRODUÇÃO.
A atual Constituição consagrou uma nova relação entre o
Estado (Município) e a comunidade, com o aprimoramento da
democracia,
que
passou
a
ser
participativa
e
não
apenas
representativa. O artigo 1º, parágrafo único da Constituição Federal,
traduz esta relação inovadora, estabelecendo:
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.
Como decorrência deste modelo, a participação da população,
por meio de organizações, associações ou através de Conselhos, é
sentida na formulação das políticas públicas como também no
controle das ações governamentais, e na execução de medidas,
refletindo o exercício direto do poder pelo povo.
Em outros dispositivos, a Constituição reafirma este poder
estabelecido no artigo 1º da CF., declarando expressamente a
responsabilidade da comunidade (sociedade) quanto aos diretos
estabelecidos. A título de exemplo, podem ser citados os seguintes
artigos:
Com relação à saúde, estabelece a Constituição:
1
Promotor de Justiça Coordenador da Área de Educação do Centro de Apoio Operacional das Promtorias
de Justiça do Estado de São Paulo. Mestre em Educação pela UNESP. Encontro com os Conselhos –
agosto/2011
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Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram
uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um
sistema único, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes:
I – descentralização, com direção única em cada esfera
de governo;
II – atendimento integral, com prioridade para as
atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III – participação da comunidade.
Quanto à assistência social, envolvendo a política social na
área da saúde, educação e assistência, o legislador Constituinte
institui entre as diretrizes a serem obedecidas, a seguinte:
Art. 204. As ações governamentais na área da
assistência social serão realizadas com recursos do orçamento
da seguridade social, previstos no artigo 195, além de outras
fontes, e organizadas nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político administrativa, cabendo a
coordenação e as normas gerais à esfera federal e a
coordenação e a execução dos respectivos programas às
esferas estadual e municipal, bem como a entidades
beneficentes e de assistência social.
II – participação da população, por meio de
organizações representativas na formulação das políticas e no
controle das ações em todos os níveis.
Na educação, reforça a necessidade da participação da
sociedade, pois assim está consignado na Constituição:
Art. 205 – A educação, direito de todos e dever do
Estado e da família, será promovida com a colaboração da
sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o
trabalho.
Quando trata da criança, do adolescente e do jovem o
legislador aponta a sociedade como uma das responsáveis pela
efetivação dos direitos fundamentais.
Diz o artigo 227 da C. Federal:
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Art. 227 – É dever da família, da sociedade e do
Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com
absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à
educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade,
ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência,
discriminação, exploração violência, crueldade e opressão.
Constata-se da interpretação dos citados dispositivos, que o
Estado, a família
e a comunidade (sociedade), são parceiros
necessários na promoção do bem de todos, que é um dos objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3º da CF).
Inaugura a Constituição Federal uma nova forma de atuação
quanto à efetivação dos direitos fundamentais que requer ação
conjunta e articulada não só do poder público e de suas instituições,
como também da sociedade e de sua organização (conselhos).
Foi na área da infância e da juventude que o novo sistema
legal, consubstanciado no artigo 227 da Constituição Federal e
materializado no Estatuto da Criança e do Adolescente se apresentou
de maneira mais clara e evidente, em face da municipalização das
ações de políticas sociais e a criação de um sistema legal de proteção
que inclui diversos atores, entre eles o Ministério Público e o
Conselho Tutelar.
No entanto, passados mais de 20 anos de sua vigência,
constata-se que esse novo modelo sistêmico de organização e gestão
das políticas públicas e dos programas de atenção à infância e a
juventude ainda não foi bem compreendido e assimilado. Nesse
sentido, merece uma análise mais detalhada a relação firmada por
dois atores principais deste modelo infanto-juvenil que é o Ministério
Público e o Conselho Tutelar.
4
02.
É
CONSELHO TUTELAR:
o
órgão
permanente
e
autônomo,
não
jurisdicional,
encarregado pela sociedade de zelar pelo efetivo cumprimento dos
direitos das crianças e dos adolescentes.
Responsável pelos problemas das crianças e adolescentes
relacionados
à
JUSTIÇA
SOCIAL
desempenha
ou
deveria
desempenhar suas atribuições em parceria com todos aqueles
órgãos, instituições, organizações (Conselhos Municipais, Policia Civil
e Militar, Universidade, ONG, Secretarias de Governo, Associações de
bairros, Escola, Diretoria de Ensino, etc.) que, de forma direta ou
indireta, lidam com estas questões. Estes são seus parceiros
necessários para o efetivo cumprimento do princípio da proteção
integral no que diz respeito à efetivação dos direitos das crianças e
adolescentes.
A atuação que se espera do Conselho Tutelar depende, em
muito, do relacionamento que se estabelece com estes parceiros,
bem como da rede de apoio disponibilizada pelo Município. Como
executa suas ações conforme estabelece a lei, independente da
aceitação ou concordância dos demais responsáveis, visando sempre
zelar pelo efetivo cumprimento dos direitos das crianças e dos
adolescentes, a inexistência desta parceria ou de uma rede de apoio
estruturada leva a ineficiência do referido órgão.
Assim
esta
relação
que
se
estabelece
com
os
demais
integrantes do sistema de garantia dos direitos da criança e do
adolescente é de independência e harmonia. Quer significar que sua
linha de atuação está delimitada pela lei, com especial atenção ao
que estabelece o artigo 136 do Estatuto da Criança e do Adolescente,
devendo fazer valer os comandos ali enunciados para a realização de
5
seus objetivos. Executa suas ações conforme previsto na lei,
independente da aceitação ou concordância dos demais responsáveis,
visando sempre zelar pelo efetivo cumprimento dos direitos das
crianças e dos adolescentes.
No
entanto,
deve
trabalhar
em
harmonia
com
os
co-
responsáveis, o que não significa subserviência, e sim união de
esforços para o bem das crianças e dos adolescentes.
Eventual resistência por parte destes parceiros, não pode servir
de empecilho para o Conselho cumprir as suas atribuições. Isto
porque o Estatuto contemplou poderes ao Conselho, bem como
instituiu infrações de natureza penal (art. 236) e administrativa (art.
249) para fazer valer os seus comandos.
É certo, porém, que esta atuação encontra dois problemas
graves:
a) O desconhecimento do próprio Conselheiro de suas atribuições;
b) A resistência ou desconhecimento da sociedade e dos parceiros
sociais quanto ao papel do Conselheiro;
Com efeito. Antes do ECA as atribuições do Conselheiro Tutelar
eram desempenhadas pelo Juiz de Menores. Esta situação, por si só,
demonstra a relevância de suas atribuições, posto que passaram a
exercer uma função importante, substituindo a Autoridade Judiciária
da qual a comunidade tinha ciência e confiava. E mais, o Juiz tinha
conhecimento da lei menorista, o que não se verifica com todos os
Conselheiros.
Assim, muitas vezes, o Conselho Tutelar deixa de corresponder
ao que foi estabelecido pelo legislador, diante da ausência de
6
conhecimento técnico do conselheiro, que não atua fazendo valer a
sua autoridade, devidamente respaldada na lei.
Agindo
desta
forma,
o
Conselho
deixa
de
exercer
com
independência a sua função, perdendo a autoridade que a lei lhe
conferiu, tendo uma atuação mais próxima de um “comissário de
menores” do que uma autoridade cujo serviço constitui relevância
pública.
No entanto, a concretização deste papel implica na condição do
cidadão/conselheiro
conferidas,
sob
ter
pena
ciência
de
das
integrar
atribuições
uma
que
lhe
participação
foram
figurativa,
perdendo a real oportunidade de intervir concretização da justiça
social. Safira Bezerra Ammann aponta os três requisitos básicos para
que a participação comunitária se efetive e que tem inteira
pertinência para os atuais e futuros conselheiros tutelares. São eles:
a) informação; b) motivação e c) educação para participar2.
•
INFORMAÇÃO: Há necessidade do conhecimento prévio das
situações a serem enfrentadas, com a completa interação
dos fatos. Somente informada, pode uma população fazer
um julgamento claro sobre a validade das oportunidades e
dos instrumentos postos à sua disposição, utilizá-los ou,
inclusive,
rejeitá-los,
se
os
considera
ineficientes
ou
inadequados.
•
MOTIVAÇÃO: atua no campo psicológico, provocando a
identificação das razões que podem mover o indivíduo a
participar.
2
LIBERATI, Wilson Donizeti e CYRINO, Públio Caio Bessa. Obra citada, p. 52-53.
7
•
EDUCAÇÃO PARA PARTICIPAR: trata-se da aprendizagem
para participar, que necessita de um exercício contínuo e
permanente
da
reivindicação
práxis
de
participativa,
seus
direitos,
na
pelo
homem:
assunção
de
na
suas
responsabilidades, no aperfeiçoamento de sua profissão, na
geração de mais saber, na prática associativa, na elaboração
e execução de planos, no desempenho de suas funções
políticas, no posicionamento consciente face às opções, no
exercício do voto e da representatividade. Integra este
requisito a questão da capacitação.
A ausência destes requisitos básicos poderá ser sanada, na
medida em que se exigir melhor qualificação profissional para ser
Conselheiro (nível universitário); ou investir na capacitação dos
mesmos; e ainda na criação de mecanismo para fiscalização da
atuação do Conselheiro, nos moldes de uma Corregedoria ou de um
controle externo.
Por
outro
lado,
diante
da
ausência
de
informação
da
comunidade e demais organismos ligados à infância quanto ao
estabelecido no Estatuto, há resistência na atuação do Conselho,
dificultando ainda mais o seu trabalho. Este desconhecimento revelase não só na dificuldade de realizar os encaminhamentos necessários,
como também na falta de estrutura material e pessoal fornecida ao
órgão, por parte do Poder Público.
Assim, como algumas das consequências desta situação,
verifica-se o encaminhamento ao Conselho de casos que não são de
sua
competência;
legitimidade
as
dificultam
suas
informações
requisições;
requeridas;
consideram
suas
nega-se
atribuições
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supérfluas; falta de meios materiais e de transportes, e até mesmo
local adequado para o seu trabalho e o que é prior, aumenta o
descrédito da população na eficiência do órgão.
A alteração desta realidade somente ocorrerá, no momento em
que a comunidade e os demais parceiros sociais reconhecerem a
importância do Conselho Tutelar, e os Conselheiros fazerem valer o
estabelecido no
Estatuto quanto as suas atribuições, gerando
credibilidade e efetividade de suas ações.
O certo é que, passada mais de duas décadas da vigência do
Estatuto da Criança e do Adolescente, verifica-se que a lei ainda não
está
sendo
cumprida
da
forma
como
elaborada,
quer
pelas
irregularidades nos Conselho Tutelar de alguns municípios (conselhos
em número insuficiente para atender a demanda da população, ou
mesmo com número menor de integrantes) ou pela dificuldade para a
realização de suas ações naqueles onde já está funcionando, em
razão
do
comportamento
do
próprio
Conselheiro
ou de
seus
parceiros.
Como órgão encarregado de zelar pelo cumprimento dos
direitos da criança e do adolescente, espera-se que os Conselhos
incorporem o papel relevante que lhe foi atribuído, sob pena de se
tornarem dispensáveis.
03.
MINISTÉRIO PÚBLICO:
Analisando o Ministério Público, verifica-se que, entre as
instituições ligadas à Justiça, foi a que mais alterou o seu perfil3,
3
Carlos Alberto de Salles em artigo intitulado “Entre a razão e a utopia: a formação história do
Ministério Público” (IN: VIGLIAR, José Marcelo Menezes, MACEDO JÚNIOR, Ronaldo Porto
9
buscando sempre uma identificação com a realidade social e com os
problemas que enfrentam a sociedade, consolidando, assim, a
relevância da instituição.
As mudanças foram sentidas em todos os campos de atuação,
ou seja, nas áreas cível e criminal, além da esfera institucional, sendo
o marco divisor a Constituição de 1988, que deu um tratamento
sistemático e adequado à instituição. Diz a Constituição:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a
defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis.
Na área da criança e do adolescente foi apontado como o
guardião dos direitos da criança e do adolescente, “na exata medida
da indisponibilidade desses interesses juridicamente tutelados”
4
e
assim especificado no Estatuto da Criança e do Adolescente.
A atuação na defesa do regime democrático se apresenta com o
efetivo cumprimento dos fundamentos e objetivos da República
Federativa do Brasil, estampados nos artigos 1º e 3º da Constituição
Federal, podendo ser citados: a cidadania, a dignidade da pessoa
humana, os valores sociais do trabalho, a construção de uma
sociedade livre, justa e solidária, garantia do desenvolvimento
nacional, erradicação da pobreza e da marginalização e redução das
desigualdades sociais, promoção do bem de todos, sem preconceito
de origem, raça, sexo, cor, idade, e quaisquer outras formas de
discriminação.
(coordenadores). Ministério Público II – Democracia, pág. 13-41) traça toda a evolução da Instituição do
Ministério Público, analisando no âmbito internacional e nacional, com o aprimoramento constitucional,
concluindo que o desenvolvimento apresentado não encontra similar exato em outras partes do mundo.
4
Paulo Afonso Garrido de Paulo. O Ministério Público. In: Justiça na Educação. Armando Conzen. et al
(coord.) Brasília: MEC, Fundescola, 2000, p.206.
10
Na área da infância e da juventude sua atuação visa, em
primeiro plano, construir uma sociedade mais justa, já que foi
incumbido de zelar pelo efetivo respeito aos direitos e garantias
legais assegurados às crianças e aos adolescentes (art. 201, VIII do
ECA), bem como à dignidade da pessoa humana, independente da
idade.
Como agente político e instituição incumbida de defesa do
regime
democrático
e
dos
interesses
sociais
e
individuais
indisponíveis (art. 127), deve utilizar-se de todos os meios judiciais e
extrajudiciais para a sua implementação. Na verdade, como afirmam
Antonio Augusto Mello de Camargo FERRAZ e João Lopes GUIMARÃES
JÚNIOR5: A assunção dessa função social impõe a responsabilidade
de provocar a aplicação da lei na perspectiva mais direta de atenuar
os efeitos das desigualdades sociais.
Seu referencial legal, além da Constituição Federal é o Estatuto
da Criança e do Adolescente que estabeleceu suas atribuições no
artigo 201. Sabe-se, porém, que a efetividade destas atribuições
encontra alguns problemas, quer de caráter administrativo como
pessoal.
No campo da administração é sabido que, algumas comarcas
não possuem Promotores de Justiça titular, o que dificulta o vínculo a
ser firmado entre a comunidade e a autoridade. E desta forma, os
problemas sociais e legais envolvendo criança e adolescentes nem
sempre recebem o atendimento adequado.
5
A Necessária elaboração de uma nova doutrina do Ministério Público, compatível com seu atual perfil
constitucional. IN: FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. Ministério Público e afirmação da
cidadania. São Paulo: Ed. pelo autor, 1997, p. 23.
11
Na esfera pessoal, principalmente nas comarcas onde não há
especialização das atribuições, pode-se vislumbrar uma resistência
pessoal ao direito da infância e da juventude por parte do Promotor.
Incumbindo de uma atuação ampla em vários ramos do direito, a
infância, cercada de especificidade, gera um desconforto no Promotor
que não consegue abarcar toda a dimensão de sua atuação.
Estes são alguns dos problemas que o Promotor de Justiça
encontra na atuação perante a infância e a juventude. Ademais, esta
atuação está centrada, muitas vezes, em atuação fora de sua
promotoria.
04.
RELAÇÕES
Para análise desta relação firmada entre o Ministério Público e o
Conselho Tutelar há que se ter a clareza do que se pode entender por
sistema de garantia de direitos e rede de atendimento.
Estatuto da Criança e do Adolescente, como já ressaltado, alterou a
lógica que imperava no trato das questões que envolvem a população infantojuvenil, a fim de garantir uma horizontalidade e municipalização das ações
políticas. Com este foco, a lei evidenciou o que se denomina de SISTEMA DE
GARANTIA DE DIREITOS, que é constituído de três eixos, sendo o eixo da
promoção, o eixo da defesa e o eixo do controle e se revela pelo conjunto
de serviços para o atendimento do previsto na lei (KOZEN (2000, pág.114).
No Sistema de Garantia de Direitos6, (EIXO DE DEFESA) dois
segmentos que o integram merecem destaque:
6
O Sistema de Justiça com o Conselho Tutelar faz parte do Sistema de Garantia de Direitos integrando o
eixo da defesa, conforme definição usada pelo Conanda - Resolução 113, de 19 de abril de 2006 da
Secretaria Especial dos Direitos Humanos e do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente.
12
a) Sistema de Justiça – que se interliga em face da atividade jurisdicional,
implicando na atuação do Poder Judiciário (Juiz da Infância e da
Juventude), do Ministério Público (Promotor de Justiça da Infância e da
Juventude), Defensoria Pública, Policia Civil e Militar. Este sistema
integra o eixo de defesa dos direitos da criança.
b) Sistema administrativo de atendimento: que se relaciona aos órgãos,
serviços e programas governamentais ou não governamentais, que
exercem
as
medidas
de
proteção
especial
e
sócio-educativa,
destacando-se neste segmento os conselhos de direitos (Conselhos
Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente) e os Conselhos
Tutelares. (KOZEN, 2000, p. 115).
Resulta desses dois sistemas a necessidade da ação em rede
envolvendo o Promotor de Justiça e os conselheiros tutelares. E no aspecto
menorista, esta rede, conforme estabelece o ECA (Art. 86) traduz-se em um
conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios para a política
de atendimento dos direitos da criança e do adolescente. Afasta-se de uma
perspectiva voltada para uma estrutura hierárquica rígida e vertical para outra
de característica horizontal e flexível. Essa rede deve assegurar que os direitos
previstos constitucionalmente se materializem através de políticas públicas
Para isso, há necessidade da definição de papéis e responsabilidades,
conhecimento dos atores sociais e atribuições. Nesse sentido, constata-se que
a relação a ser firmada entre o MINISTÉRIO PÚBLICO e o CONSELHO
TUTELAR deve ser participativa e cooperativa, afastando-se de uma
relação burocrático-formal (onde as instituições apenas cumprem, de
maneira burocrática seus papéis) ou mesmo uma relação de natureza tutelar
(O MP tutelando as ações dos conselheiros) ou ainda, uma relação
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pragmática (onde o Conselho somente é chamado para atender determinadas
necessidades ou urgências).
Esta relação deve afastar práticas e atitudes ultrapassadas que se
encontram enraizadas como decorrência dos reflexos do Código de Menores.
Os pedidos de providências são exemplos vivos deste procedimento que não
encontra respaldo na política firmada pelo Estatuto da Criança e do
Adolescente.
Para que a relação a ser estabelecida pelo Ministério Público e Conselho
Tutelar atenda a expectativa legal há necessidade:
•
Ressaltar as suas competências e funções e que estão delimitadas na
Lei – ECA. A lei dá não apenas a diretriz legal (direito) como formal
(CPC. CPP, Administrativo, etc). Estabelece também a repartição das
competências, fixando as ações e respectivos responsáveis. O que une
a ação do MP com a do Conselho Tutelar é a criança e o adolescente.
•
A imprescindibilidade dos serviços executados: tanto as ações do MP
como do CT são necessárias e imprescindíveis para a sociedade.
Integram um sistema que garante o reconhecimento da criança e do
adolescente como sujeitos de direitos;
•
Compreensão do sistema do Estatuto da Criança e do Adolescente:
ação ordenada de forma a atingir o objetivo final que é a garantia dos
direitos fundamentais das crianças e dos adolescentes. Esta atuação
deve evitar a sobreposição de atuação e a realização de tarefas
repetitivas. Deve-se atentar para o conjunto de informações
acumuladas pelos serviços desenvolvidos em etapas anteriores.
(atendimento da criança em situação de risco familiar e ou evasão
escolar);
14
•
Planejamento das ações de forma integrada: metodologia de
trabalho (que implique em diagnóstico das ações); planejamento (com
fixação de metas e objetivos); estabelecimento de protocolos de
atendimento; são indispensáveis para uma atuação comprometida com
os objetivos estabelecidos pelo ECA. Ex. Educação: Creches e evasão
escolar; Saúde: atendimento médico; Convivência familiar: ação
integrada dos CRAS/CREAS; etc.
Pensando e agindo desta forma, pode-se vislumbrar uma mudança no
atual cenário que, infelizmente se assenta em bases que não se encontram
adequadas a atual realidade. Muito caminhamos, mas falta um longo trajeto a
ser percorrido.
05.
CONSIDERAÇÕES FINAIS.
Diante do que foi exposto, não há como negar que evoluímos
muito na atuação e relacionamento firmados entre o Ministério
Público e o Conselho Tutelar. Porém, muito há que se fazer, quando
se analisa a realidade social em que vive grande parte da população
infanto-juvenil.
Esta realidade é que nos move a desenvolver ações visando
uma igualdade mais real do que formal para crianças e adolescentes.
Esta realidade é que nos impulsiona a diminuir as arestas que cercam
os integrantes do Ministério Público e Conselho Tutelar, visando um
relacionamento
mais
harmonioso,
com
maior
mobilização
e
articulação.
Pois quanto melhor for a qualidade do relacionamento entre os
conselheiros tutelares e os promotores de justiça melhor também
será o desenvolvimento dos trabalhos. O respeito às atribuições de
15
cada um, com o discernimento das funções específicas levará a um
relacionamento cooperativo (mas não consultivo ou hierarquizado)
para superação das demandas infanto-juvenil.
Lidamos todos para a efetivação de direitos, mas também com
o cumprimento do dever da família, sociedade e do Estado (art. 227,
CF). Este é o nosso desafio: realizar os direitos exigindo de quem é
responsável.