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CÂMARA MUNICIPAL DE IBATIBA
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO
PROJETO DE LEI 002/2015
“PROJETO DE LEI QUE INSTITUI O “MUTIRÃO IBATIBA MAIS SOCIAL”, A SER
REALIZADO ANUALMENTE, NO MÊS EM QUE SE COMEMORA O ANIVERSÁRIO DE
EMANCIPAÇÃO DE IBATIBA”.
Autores: Vereadores Marcus Rodrigo Amorim Florindo
Silvio Rodrigues de Oliveira
Relator: Vereador Carlos Alberto dos Santos
(PELA LEGALIDADE)
Avoco a matéria para relatar, na forma do art. 46, inc. III, e § 1º, do Regimento Interno,
passo a análise.
Trata-se de Projeto de Lei de autoria dos Edis Marcus Rodrigo Amorim Florindo e
Silvio Rodrigues de Oliveira, que visa instituir no Município de Ibatiba, o “Mutirão Ibatiba mais
Social”, que possui dentre outros objetivos, estabelecer o desenvolvimento de ações programáticas
nas áreas de assistência, educação e vigilância em saúde.
Sob o aspecto formal e material a matéria pode prosseguir em tramitação.
A matéria se insere no âmbito do art. 8º, caput, da Lei Orgânica.
Lado outro, a competência da Casa para legislar sobre o projeto se fundamenta no art.
32, inc. V, da Lei Orgânica.
A proposição reveste-se da forma prevista no art. 54, inc. III, da Lei Orgânica.
Referida matéria encontra amparo nos artigos 194 e seguintes da Constituição
Federal. A matéria também tem seus dispositivos refletidos na Lei Orgânica do Município em
seus artigos 153 e seguintes.
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Desta forma, o Município é responsável por garantir a toda a população do Município
entre outros os direitos, à vida, saúde e a seguridade social.
A matéria ora objeto do Projeto de Lei é tipicamente de interesse local. Disciplinando
a repartição de competências, a Constituição Federal dispôs que compete aos municípios legislar
sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF). Questão tormentosa é precisar o sentido da expressão,
pois, como adverte HELY LOPES MEIRELLES:
Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da
localidade; não é interesse único dos munícipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa
privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local,
aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não há
interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado-membro, como,
também, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios, como
partes integrantes da Federação brasileira. O que define e caracteriza o "interesse local",
inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre
o do Estado ou da União. [...] (Direito Municipal Brasileiro. Atualização Márcio Schneider
Reis e Edgard Neves da Silva. 15.ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 109-10)
Nossa Carta Municipal minudencia algumas hipóteses em que esse interesse
local se revela:
Art. 153. O Município, em ação integrada e conjunta com a União, o Estado e a sociedade,
tem o dever de assegurar a todos, os direitos à educação, à saúde, à alimentação, à cultura,
à capacitação ao trabalho, à assistência social, à segurança pública, ao lazer, ao desporto
e ao meio ambiente equilibrado, priorizando a pessoa humana.
O ponto nevrálgico da questão ora debatido está em saber se o Legislativo pode iniciar
projetos de lei que instituam políticas públicas. Aprioristicamente cumpre dizer que com exceção da
Constituição de 1937, que inverteu a regra da iniciativa parlamentar como a via normal para
desencadear o processo legislativo, jamais houve a previsão de iniciativa privativa do Executivo
quanto ao estabelecimento de políticas públicas.1
1
É bem verdade que a interpretação tradicionalmente apontava que a estruturação da administração
pública poderia ser regulamentada por meio de simples decreto, sem necessidade de edição de lei em sentido formal.
Todavia, daí não se pode inferir que o Legislativo não pudesse ter a iniciativa de projetos de lei (a não ser, repita-se, na
CF/1937, que inverteu a regra da iniciativa parlamentar como a via normal para desencadear o processo legislativo)
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Apesar do rol de hipóteses elencadas no art. 61 da CF não se pode perder de vista que
o escopo da iniciativa privativa é resguardar o equilíbrio entre os Poderes. Procura-se com isso,
conferir a cada Poder a prerrogativa de desencadear o processo legislativo, em relação as matérias de
sua economia interna , ou relativas as suas atribuições constitucionais.
Nesse sentido Ives Granda Martins elenca outro argumento em favor das hipóteses de
iniciativa privativa
(...) sobre tais matérias tem o Poder Executivo melhor visão do que o Legislativo, por as estar
gerindo. A administração da coisa pública, não poucas vezes, exige conhecimento que o
Legislativo não tem, e outorgar a este Poder o direito de apresentar estes projetos que
desejasse seria oferecer-lhe o poder de ter sua iniciativa sobre assuntos que refogem a sua
maior especialidade.
Se tal possibilidade lhe fosse ofertada, amiúde, poderia deliberar de maneira desastrosa, à
falta de conhecimento, prejudicando a própria Administração Nacional.
Todavia, discordamos, contudo do argumento de ignorância do Legislativo – ainda
que relativa – acerca de assuntos internos do Executivo. Não custa lembrar que o Legislativo não é
completamente alheio aos assuntos administrativos, além de ter que se levar em conta o poder do veto,
sempre a disposição do chefe do Executivo.
De outro lado, é bom lembrar que a função de legislar é atribuída, de forma típica, ao
Poder Legislativo, o que pressupõe que ao órgão parlamentar deva ser dada a possibilidade de iniciar
o processo legislativo, exceto, quando haja expressa previsão em sentido contrário na Constituição, e
no nosso caso, na Lei Orgânica municipal.
Assim, a conjunção desses dois postulados nos levam à conclusão de que as hipóteses
constitucionais de inciativa exclusiva formam um rol taxativo. E, mais configuram exceção, devendo,
portanto, ser interpretada de forma restritiva.
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É valida, nesse ponto, a lição hermenêutica clássica, segundo a qual as exceções devem
ser interpretadas de maneira restritiva2 Encontram-se elencados em rol taxativo na CF os casos de
iniciativa exclusiva3.
Da mesma forma, o STF já decidiu que:
A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume nem comporta
interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração
do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e
inequívoca.4
Nessa ordem de ideias, conquanto reconheça que o tema ainda é controvertido, ressai
destacar alguns julgados do STF posicionando favoravelmente acerca de diplomas derivados de
iniciativa parlamentar e que imponham ao Executivo a adoção ou implementação de políticas públicas.
Vejamos:
i)
ii)
ADI nº 3.394/AM, Relator Ministro Eros Grau (declaração de constitucionalidade de lei que criava
programa de gratuidade de testes de maternidade e paternidade); julgamento em 2.4.2007;
STF, Primeira Turma, Agravo Regimental (AgR) no Recurso Extraordinário (RE) nº 290.549/SP,
Relator Ministro Dias Toffoli (declaração de constitucionalidade de lei que institui o programa
Rua da Saúde); julgamento em 28.2.2012;
No presente caso, não se criando nenhum órgão, mas inserindo uma atividade objetiva,
um programa, no âmbito de Secretarias Municipais, portanto, órgãos preexistentes. Note-se pela
leitura do texto legal que a criação do programa instituído por esta lei apenas tem por objetivo
fomentar a prática de atividades de ações sociais no município, ficando consignado no texto legal que
2
Cf. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006,
p. 162 e seguintes.
3
STF, Pleno, ADI nº3394/AM, Relator Ministro Eros Grau, DJe de 23.8.2007.
4
STF, Pleno, ADI-MC nº724/RS, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 27.4.2001 (original sem
grifos).
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a implantação, coordenação e acompanhamento do programa ficará a cargo do órgão competente do
Poder Executivo.
Cumpre destacar que políticas públicas são programas de ação governamental visando
a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos
socialmente relevantes e politicamente determinados5.
No presente caso, a legislação não pretende criar novas atribuições ao órgão, mas sim,
explicitar e/ou regulamentar atividades que já cabe ao órgão. Demais, a possibilidade de criação de
políticas públicas por iniciativa parlamentar pode ser extraído do § 1º, do art. 5º, da CF. segundo esse
dispositivo, as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais (entre as quais se incluem as
que definem direitos sociais) tem aplicação imediata.
De acordo com a doutrina, uma das emanações normativas desse dispositivo relacionase à obrigatoriedade de que os poderes públicos – Legislativo inclusive6 – atuem de modo a realizar
os direitos fundamentais da forma mais ampla possível7. Essa vinculação do Legislador impõe que
os direitos fundamentais sejam legislativamente desenvolvidos, inclusive por meio das chamadas leis
promotoras desses direitos, assim entendidas aquelas que, segundo José Carlos Vieira de Andrade,
visam a criar condições favoráveis ao exercício dos direitos8.
Na realidade a própria formulação de políticas – em geral – é tarefa atrelada à função
legislativa. Desde que se superou o paradigma liberal do Estado de Direito, em que a política era
considerada um elemento fora do Direito, pela formulação do chamado Estado Democrático de
Direito (e Constitucional) de Direito, que se reconhece o exercício da função política por meio de um
entrelaçamento entre o Legislativo e o Executivo.
5
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São
Paulo: Saraiva, 2006, p. 241
6
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. São
Paulo: Saraiva, 2011, p. 167.
7
Cf. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2006,
p. 180.
8
Idem, ibidem, p. 215.
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Em um contexto como esse, cabe ao Legislativo formular as políticas públicas, ao
menos em linhas gerais, e ao Executivo cabe operacionalizá-las, concretizando os objetivos traçados
pelo legislador. Obviamente, a dinâmica dessa interação é, como vimos, muito mais matizada, mas
esse pode ser apontado como um esquema geral.
Conclusivamente, podemos afirmar que é permitido ao legislador iniciar projetos de
lei instituindo políticas públicas, desde de que não promova o redesenho de órgãos do Executivo.
Ante o exposto, voto pela LEGALIDADE do Projeto de Lei nº 002/2015.
Sala das Sessões, 02 de abril de 2015.
CARLOS ALBERTO DOS SANTOS
PRESIDENTE - C.L.J.R
JORCY MIRANDA SANGI
RELATOR – C.L.J.R
IVANITO BARBOSA DE OLIVEIRA
MEMBRO – C.L.J.R
A COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO, aprovou o parecer ao
Projeto de Lei 002\2015.
SMDR
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