Estratégia de Crescimento no Brasil

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Estratégia de Crescimento no Brasil
João Paulo de Almeida Magalhães*
Introdução
O atual modelo de crescimento do Brasil deve ser compreendido no contexto histórico que
determinou seu surgimento.
De 1950 a 1980 a substituição de importações, ou o crescimento com base no mercado
interno, proporcionou ao país incremento anual médio do PIB em torno de 7%. No triênio
1961 - 64 o modelo apresentou os primeiros sintomas de esgotamento. Os investimentos
substituidores de importação, suscetíveis de serem assumidos independentemente pela
iniciativa privada, haviam sido realizados. O rápido incremento do PIB foi mantido até
1980 graças ao apoio governamental a investimentos em alguns importantes setores (como
aço, alumínio e celulose), que ofereciam as derradeiras oportunidades de substituir
importações.
O problema era tipicamente de mercado. Esse fato foi amplamente reconhecido. Os
analistas que insistiam na manutenção do "crescimento para dentro "se basearam nos
paradigmas que continham propostas para criação de mercado. Defendeu-se, assim, a
distribuição de renda (Furtado,1973) inspirada no paradigma marxista e investimentos
públicos dentro da linha keynesiana (Tavares, 1973). Prevaleceu, contudo, a idéia que,
diante do problema da insuficiência do mercado interno, a solução natural era reorientar a
economia para o mercado externo. A opção (patrocinada por organismos internacionais e
encorajada por experiências bem-sucedidas como as do Leste da Ásia) foi, assim, por uma
estratégia de crescimento para fora, batizada de "integração competitiva no mercado
mundial". É esta, portanto, que nos cabe examinar.
A Estratégia de Crescimento para Fora em Curso no Brasil
As estratégias de crescimento para fora disponíveis eram de duas modalidades bastante
distintas: a estratégia-ativa e a estratégia-passiva, de integração no mercado mundial. Elas
podem ser descritas a partir de quatro aspectos básicos, a saber: papel do Estado, forma de
abertura da economia, papel do investimento estrangeiro e origem das poupanças.
A estratégia de integração ativa confere ao Estado papel importante na direção da economia
e, sobretudo, na criação de vantagens comparativas dinâmicas em setores de rápido
crescimento no mercado internacional. Para ela, a abertura da economia deve ser levada
adiante através do rápido aumento das exportações. A liberalização das importações
ocorreria apenas na medida do sucesso da política exportadora. O comando do processo
cabe a empresas de capital nacional e as poupanças devem ser fundamentalmente de origem
interna. Exemplos concretos desse tipo de política econômica são oferecidos por Taiwan e
Coréia do Sul.
Na estratégia de integração passiva (adotada no Brasil), de cunho nitidamente neoliberal e
patrocinada pelo Consenso de Washington, o Estado dever se abster de qualquer
interferência na economia. Um dos importantes corolários dessa opção é a especialização
do país nas vantagens comparativas naturais ("commodities"). Com respeito à abertura,
essa estratégia se coloca no pólo oposto do modelo de integração ativa. Neste, começa-se
com o incremento das exportações sendo posterior a abertura às importações. Na integração
passiva, o primeiro passo é a rápida e irrestrita abertura às importações. Supõe-se que, com
isso, a concorrência externa levará a empresa local a níveis internacionais de produtividade,
tornando-a grande exportadora. O comando do processo cabe ao capital estrangeiro
incorporado em filiais das grandes empresas multinacionais. Finalmente, num mundo
globalizado, com enormes e rapidamente crescentes fluxos financeiros circulando entre
países, não há motivo para grande esforço interno de poupança. A diferença, sob esse
aspecto, entre os dois modelos pode ser ilustrada lembrando-se que, enquanto os países
adotando o primeiro, geravam poupanças internas de 30%, ou mais, do PIB, a mesma
percentagem nos optantes pela fórmula passiva neoliberal (situados fundamentalmente a
América Latina) não ia além de 17%.
Vale a pena recapitular a argumentação oficial para justificar a opção pela estratégia de
integração passiva no mercado mundial. Gustavo Franco (1999), presidente do banco
central e principal teórico da equipe econômica, considerava que o desenvolvimento do
país deveria ser obtido pelo aumento da produtividade total dos fatores (PTF). Esta
declinara com o fechamento da economia, na fase de substituição de importações, e passara
a crescer com a abertura econômica dos anos 90. Segundo ele, mantida e ampliada a
abertura, a concorrência das importações faria com que todos setores da economia
brasileira atingissem níveis internacionais de produtividade. A implicação subliminar é
clara: país em que todos setores usufruem de níveis internacionais de produtividade é país
desenvolvido.
Mesquita Moreira (1998) economista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES), justifica a especialização do país em "commodities". De acordo com ele,
no período de substituição de importações o Brasil cresceu ineficientemente com base em
setores que exigiam muito capital e tecnologia, fatores escassos no país. Com a abertura da
economia, esses setores declinaram em proveito de segmentos largamente utilizadores dos
recursos naturais, abundantes no país. Com isso se corrigia a distorção da fase anterior com
grande vantagem para o país.
Ambos autores colocam o capital estrangeiro no comando do crescimento nacional. São,
porém, Mendonça de Barros e Lígia Goldstein (1997), ambos do BNDES que desenvolvem
melhor esse aspecto. Para eles, no período de substituição de importações a economia
brasileira era comandada por um tripé: empresa privada nacional, de caráter familiar,
empresas estatais e empresas multinacionais. No mundo globalizado, a empresa familiar
nacional não teria condições de escala, tecnologia e produtividade para sobreviver.
Desapareceria ou seria absorvida pelas multinacionais. Considerando, a par disso, que as
empresas estatais estão sendo rapidamente privatizadas, a evolução ( por eles considerada
como altamente favorável) seria no sentido de economia totalmente dominada pelo capital
estrangeiro.
Resultados da Estratégia Adotada
Nesta parte começaremos pelos fatos que atestam o fracasso da estratégia adotada
passando, em seguida, a sua interpretação. Esta última é importante ao facilitar a escolha
dos caminhos alternativos capazes de levar o Brasil a futuro mais promissor.
Fatos
Contrariamente do otimismo oficial com relação ao modelo neoliberal de integração
passiva no mercado mundial, o que se observou foi incremento médio anual do PIB, na
década dos 90, de somente 1,8 %. E isso se explica pelo fato de o aumento das exportações,
que nos modelos de crescimento para fora constitui a mola mestra do processo dinâmico,
ter-se revelado absolutamente inadequado. O necessário era a elevação de nossas vendas
externas bem acima do incremento do comércio mundial. O que aconteceu foi exatamente o
oposto. A participação de nossas exportações nesse comércio que, em 1984, era de 1,48%
caiu para 0,9% em 1997 (Frisctak e Pessoa, 1998).
Ocorreu, concomitantemente, rápido processo de desnacionalização da economia. Alguns
dados ilustram a gravidade do processo. Segundo Gonçalves ( 2000): "A participação
estrangeira no estoque líquido de riqueza total aumentou de 5,7% em 1995 para 9,7% em
1999. O aumento da participação estrangeira no valor bruto da produção não foi menos
significativo: 13,5% em 1995 e 24,6% em 1999. Vale ainda mencionar que a participação
estrangeira no valor das vendas das 550 maiores empresas aumentou de 33,3% em 1995
para 43,5% em 1998 ". E mais adiante " A participação dos grandes bancos estrangeiros no
total dos ativos do sistema bancário brasileiro aumentou de 11,9% em 1995 para 22.5% em
1998 e cerca de 24% em janeiro de 2000" pg 3).
A desindustrialização atingiu igualmente grandes proporções. Não se trata certamente da
volta do país à economia agrícola mas simplesmente do esvaziamento de setores de
tecnologia mais refinada e maior valor adicionado por trabalhador, com especialização
crescente em " commodities". Uma das características principais do processo
desnacionalizador foi o esvaziamento da cadeia produtiva nacional através da substituição
por importações da produção local de componentes (Coutinho 1997), Alguns analistas
atribuíram o fenômeno à propensão das multinacionais ( que se expandem rapidamente no
país) a utilizar insumos produzidos por filiais situadas em outras partes do mundo. Na
verdade, porém, as cadeias causais podem ser mais profundas.
As multinacionais investiram no Brasil para contornar o obstáculo da escassez cambial e de
barreiras tarifárias que impediam a importação de produtos acabados oriundos das matrizes.
Tal solução constituía, claramente, um "second best", no sentido que as multinacionais
teriam preferido manter a situação anterior. Nesse contexto, nada mais lógico que, diante da
irrestrita abertura da economia às importações, essas empresas preferissem retornar ao "first
best", consistente em voltar a trazer do exterior seus produtos e transformar as filiais em
pouco mais que simples distribuidoras. Ou seja, acha-se em curso a reversão do processo de
substituição de importações que, no passado, comandou a industrialização do Brasil.
Estatísticas disponíveis tendem a confirmar esse tipo de evolução. Em 1989 os ramos
industriais com predomínio do capital estrangeiro revelavam saldo positivo em sua balança
comercial de 1,5 bilhão de dólares. Em 1995, em função da abertura da economia, esse
saldo positivo se transformara em déficit de 9,7 bilhões de dólares (CEPAL,1997). Esses
dados revelam claramente processo de reversão ao " first best" .
Interpretação
Passo preliminar para interpretação do que está acontecendo no Brasil é o exame dos
argumentos acima, oferecidos pelo Governo para justificar sua opção pela estratégia
neoliberal de integração passiva no mercado mundial.
A primazia concedida por Gustavo Franco à produtividade total dos fatores, ou PTF, sobre
a acumulação de capital, não tem sido confirmada pelas pesquisas mais recentes. Em
cuidadosa análise, Young (1995) mostra que os bem-sucedidos países do Leste da Ásia não
registram elevação da PTF acima da observada no resto do mundo. Seus cálculos mostram,
por exemplo, que o incremento da PTF na dinâmica Cingapura ficou abaixo do registrado
na semi -estagnada economia brasileira. Mesmo o relatório do Banco Mundial de 1991,
que, por primeiro, concedeu prioridade à elevação da PTF nas políticas de
‘desenvolvimento, não autoriza a posição radical de Franco. Assim, ele mostra que mesmo
no Leste Asiático, em que a elevação da PTF teve papel importante, sua contribuição, entre
1960 e 1987, foi de 28%, percentagem largamente superada pelos 57% atribuídos ao
aumento de capital. E apesar desse ter sido um período de rápido crescimento para a
América Latina, a contribuição da PTF teria sido, segundo o relatório, nula.
Quanto à análise de Mesquita Moreira, a primeira restrição se refere ao fato de raciocinar
exclusivamente em termos de vantagens econômicas naturais, numa época em que a
literatura especializada tende a conferir papel fundamental às vantagens comparativas
dinâmicas criadas pelas empresas (no caso dos subdesenvolvidos com importante apoio
oficial ).
Mais importante, todavia, é que as vantagens comparativas naturais levariam o Brasil a se
especializar na exportação de "commodities " as quais, segundo extensa literatura (Velloso,
1998, Erber e Cassiolato, 1997, Frisctak e Pessoa, 1998 ), se caracterizam por baixo valor
adicionado por trabalhador ,forte concorrência no mercado mundial e lento crescimento da
demanda. O que, em outras palavras, significa não terem qualquer condição de comandar
política bem-sucedida de crescimento para fora.
A respeito, vale a pena citar as conclusões de Jorge Katz ( 1999) que se referem não
somente ao Brasil mas a certo número de países da América Latina. Examinando os fatos
resultantes do novo padrão de especialização desses países afirma: "El primero de ellos se
relaciona com el hecho de que el proceso de reestructuración internacional y el nuevo
patrón de especializacón en el comercio internacional (...) han ido acentuando el papel de
las ramas productivas poco dinámicas en comércio internacional como eje de la
especializacón doméstica, particularmente en el caso de los países del Cono sur( ...).En
efecto las ramas processadoras de recursos naturales en que há ido ganando especialización
países como Argentina, Chile, Brasil y Colombia constituyen campos de la producción
manufacturera en que la demanda mundial crece relativamente despacio". (pg. 42)
Passando diretamente à interpretação das causas do fracasso da experiência neoliberal no
Brasil vou me permitir rápida recapitulação de alguns aspectos das teorizações sobre o
desenvolvimento econômico.
O êxito dos processos de crescimento depende, do lado da oferta, de níveis satisfatórios de
poupança e, do lado da demanda, de mercado de dimensões adequadas. As teorizações
sobre o processo dinâmico de longo prazo, tanto das atuais economias maduras quanto dos
subdesenvolvidos, colocou-se compulsivamente da perspectiva da oferta, numa
demonstração prática de que se continua a aceitar a validade da lei de Say, segundo a qual a
oferta cria sua própria procura. Sem dúvida no modelo Harrod-Domar (1957) se inclui a
demanda, mas esta é estritamente monetária não se confundindo com o mercado, que pode
ser qualificado como demanda real. De qualquer maneira, nos modelos neoclássicos e de
crescimento endógeno, o lado da demanda foi completamente ignorado. Somente na
literatura sobre o desenvolvimento econômico vamos encontrar as contribuições de
Rosenstein- Rodan (1961 ) e Nurkse (1953) que não tiveram, contudo seguimento.
Presentemente, pelo menos no caso das economias retardatárias, a ênfase na perspectiva da
oferta tende a ser reconsiderada. Essa evolução teve como uma de suas origens o relatório
do Banco Mundial (1993) intitulado "The East Asian Miracle". Ele mostra que todos países
do Leste Asiático registram poupanças acima de 30% do PIB sem ser possível identificar
política uniforme que tenha levado a tal resultado. A experiência do Chile não é muito
diferente Surgiu então a hipótese de que, em qualquer país que adote modelo viável e
confiável de desenvolvimento, as poupanças tendem a crescer endogenamente. Ora, se a
poupança deixa de ser o obstáculo principal a ser vencido, o eixo analítico se transfere para
a insuficiência o mercado. Estamos ,assim, diante de uma revolução no que se refere às
políticas de desenvolvimento. Trata-se, em última análise, da inversão da lei de Say
passando-se a considerar que a produção cria sua própria oferta. Ou, em outras palavras,
garantido mercado de dimensões e dinamismo adequados, as poupanças se elevarão
espontaneamente para o nível requerido.
O que os asiáticos têm em comum é, de fato, a penetração nos mercados dinâmicos
externos de manufaturas de elevado grau de refinamento. O sucesso chileno se deveu,
também, fundamentalmente, à exploração do mercado que as diferenças climáticas lhe
abriam nos Estados Unidos. Finalmente o rápido crescimento registrado pelo Brasil no
período de substituição de importações, não se deveu a qualquer esforço especial de
poupança mas ao fato de nossas dificuldades cambiais terem transferido para o produtor
interno mercado anteriormente atendido pelas importações. Com base nesse enfoque é
possível explicar a causa principal do fracasso de estratégia, como a brasileira, fortemente
apoiada no capital estrangeiro e comandada por abertura determinante de mudanças
estruturais incompatíveis com o modelo adotado.
No período de substituição de importações, os investimentos estrangeiros tiveram
importante papel no desenvolvimento do país. Segundo as estimativas disponíveis as
empresas multinacionais são hoje responsáveis entre 35% e 45% (Gonçalves, 1994, e
Beaud, 1989) do faturamento da indústria brasileira. A título de comparação pode-se
lembrar que, na Coréia do Sul, essa percentagem não vai além de 11%.
Outro ponto importante foi o fato de ter o capital estrangeiro ocupado os setores que
exigiam mais capital e tecnologia de maior refinamento. Esses são exatamente os de
crescimento mais rápido no comércio internacional. E estudos disponíveis ( Batista e
Fritsch,1998 ) mostram que as exportações crescem pouco nesses segmentos exceto no caso
de vendas para países vizinhos. A explicação é óbvia: as matrizes não têm interesse em
permitir que suas filiais, instaladas no Brasil, entrem em força nos grandes mercados
mundiais que elas já controlam. Não têm, em sentido oposto, qualquer objeção no que se
refere ao mercado regional, onde as filiais usufruem de toda sorte de preferências.
Ou seja, o Brasil optou por crescimento para fora atribuindo à empresa multinacional o
mesmo papel que teve na substituição de importações. Como os grandes mercados
mundiais, monopolizados pelas matrizes lhes são fechados, essa estratégia é
estruturalmente inviável. O processo de desnacionalização agrava o problema ao eliminar
empresas nacionais únicas que não têm restrições à entrada nos grandes mercados
mundiais.
Finalmente, a ampla e unilateral abertura da economia debilitou os segmentos da indústria
de rápido crescimento no mercado mundial levando o país a crescente especialização na
exportação de "commodities" de lento crescimento nesse mercado. Em suma, a
dependência do capital estrangeiro e a abertura da economia (nas condições em que foi
realizada ) inviabilizaram irremediavelmente a estratégia de crescimento para fora adotada.
Perspectivas Futuras
O passo seguinte é indagar quais as perspectivas da economia brasileira para os próximos
anos. Dois cenários podem ser considerados: um resultante da permanência da atual
estratégia econômica e outro, decorrente de sua mudança.
A manutenção da atual política não significará apenas a continuidade do atual lento
crescimento do PIB, mas colocará o país diante da possibilidade de grave crise econômica
em futuro não muito distante. Isso porque essa política se acha substancialmente centrada
na absorção do capital estrangeiro. Este se desloca de um país para outro atraído por boa
rentabilidade e na convicção de que não terá dificuldade em converter seus ganhos para a
moeda de origem.
Essa convicção se revelou bem fundada no modelo primário - exportador (quanto mais
capital alienígena entrava, maior era a capacidade do país em colocar no exterior sua
produção) e no modelo de substituição de importações (onde o investimento estrangeiro
permitia economizar as divisas necessárias à sua remuneração). Na integração passiva no
mercado mundial, diante da restrição de mercado externo antes referida, o capital
estrangeiro entra no país para atender ao mercado nacional e regional. Não são, assim,
gerados os dólares necessários à remessa de "royalties" e dividendos. Durante algum tempo
a própria poupança externa, ao entrar no país, é utilizada para atender a essa necessidade.
Mais cedo ou mais tarde, porém, o colapso se torna inevitável.
E, antes disso, o país sofrerá pressão no sentido de manter taxas moderadas de crescimento,
a fim de não elevar as importações e de reservar parcela significativa da produção para
exportações. Em sucessivos pronunciamentos as autoridades econômicas brasileiras já estão
tentando convencer a opinião pública de que o crescimento do PIB, de 4% a 5% ao ano, é
plenamente satisfatório. Indaga-se: porque não os 7% revelados possíveis no passado, ou os
8,5% defendidos por Dias Leite (1999) em livro recente, ou ainda os 9% comuns na Ásia?
Diante, contudo, dos maus resultados da estratégia neoliberal mudança pode ser esperada,
possivelmente através de eleição, dentro de três anos, de candidato da oposição.
Paradoxalmente, o risco é que as grandes entradas de capital estrangeiro proporcionem ao
Brasil melhores taxas de crescimento (de 4% a 5% ao ano) durante os dois ou três próximos
anos, taxas que o Governo anunciará como os primeiros passos da prometida, e longamente
adiada, retomada do desenvolvimento.
Se, contudo, ocorrer a mudança, o país estará diante de duas alternativas de política
econômica: crescimento para fora na modalidade de integração - ativa, no mercado mundial
e crescimento para dentro, baseado no mercado interno.
No crescimento para fora, teremos Governo de ampla ação na economia, adotando como
um de seus objetivos básicos a criação de vantagens comparativas em segmentos de
elevado dinamismo no comércio internacional. Outro ponto importante será a criação, ou
ampliação, em tais setores de empresas exportadoras de capital nacional encarregadas de
penetrar em força nos grandes mercados dos Estados Unidos, União Européia e Japão.
Essa proposta não se inspira em qualquer viés nacionalista. As multinacionais continuarão a
ter relevante papel em setores onde inexiste o problema do choque de interesses com as
matrizes, ou seja, no atendimento dos mercados interno e regional, nos investimentos de
infra-estrutura e na exportação de "commodities". Esta, contudo, será uma função de apoio
e não de comando, diferentemente do que sucedeu no modelo de substituição de
importações e se está tentando na integração passiva. A par disso, se abandonar o
abstencionismo neoliberal do passado, o Governo poderá inclusive conseguir que as
multinacionais ampliem os nichos que já nos proporcionam nos mercados internacionais
dinâmicos.
Os defensores da estratégia de crescimento para dentro tomam como base as dimensões
continentais da economia brasileira, ampliadas pelo acordo do MERCOSUL. O problema é
que sua proposta ainda não foi adequadamente formalizada. No Brasil, o caso de sucesso de
crescimento com base no mercado interno foi o modelo de substituição de importações.
Nesse período, o desenvolvimento era viabilizado seja pelo mercado representado pelas
importações substituíveis, seja pelo decorrente do acelerado incremento do PIB. Supunhase que, esgotadas as oportunidades de substituição, se ingressaria no crescimento auto sustentado, ou seja, baseado apenas no crescimento do PIB. A previsão não foi confirmada,
possivelmente porque o tamanho mínimo das unidades produtivas, exigido pela tecnologia
moderna, era superior ao adicional de mercado proporcionado pelo crescimento do PIB. O
problema deixou de existir? Se não, como contorná-lo? Até agora os defensores do
crescimento para dentro não conseguiram propor mais que a distribuição de renda como
forma de ampliar o mercado interno, sem qualquer esforço para demonstrar que isso será
suficiente.
Na verdade, porém, o Brasil, dadas suas dimensões continentais, não poderá deixar de ter,
ao lado da política de crescimento para fora, estratégia complementar de mercado interno.
Em primeiro lugar, porque o mercado internacional dificilmente absorveria as exportações
a que estaríamos obrigados em estratégia pura de mercado externo. Em segundo lugar,
porque em países de dimensões continentais as exportações representam parte
relativamente pequena do PIB. No Brasil, essa parcela dificilmente irá além de 20%.
Portanto, para cada real investido na exportação, quatro reais deverão ser aplicados no
atendimento do mercado interno. Ou, em outras palavras, a política de mercado interno
permitirá maximizar o impulso oriundo de rápido incremento das exportações.
O modelo básico deve ser chamado de "crescimento para fora" porque o setor externo será
o impulsionador principal do crescimento. Parece desnecessário lembrar que, também na
fase de substituição de importações, os investimentos destinados a produzir internamente os
bens antes adquiridos no exterior, não iam além de 20% do total. E nem por isso se deixou
de considerar o processo substituidor como o mecanismo principal do crescimento
Na verdade, o que irá de fato acontecer no futuro dependerá do comportamento da
economia. Na medida em que a estratégia de crescimento para fora se revelar difícil, ou
mesmo inviável, a ênfase se deslocará para a política de mercado interno. E, se isso
acontecer, a integração regional, hoje importante, se tornará simplesmente de vital
relevância. E a referência não é aqui, claro, à ALCA, mas ao MERCOSUL e a uma
eventual Área de Livre Comércio Sul Americana, ALCSA.
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*Prof. do Curso de Mestrado em Direito da UNESA; Prof. Titular das disciplinas de
Economia das Faculdades de Direito da UERJ e UFRJ
Disponível em: http://www.estacio.br/graduacao/direito/revista/revista3/artigo11.htm
Acesso em: 12 de julho de 2007