SANÇÕES POLÍTICAS NO DIREITO TRIBUTÁRIO

SANÇÕES POLÍTICAS NO DIREITO TRIBUTÁRIO: violação
às garantias constitucionais do contribuinte
Thainá Fonseca Magalhães1
Bráulio Lisboa Lopes2
RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo analisar as sanções políticas impostas pela administração pública no âmbito do Direito
Tributário para que o contribuinte efetue o pagamento do tributo. A Administração Pública, por sua vez, figurando de forma privilegiada com
relação ao contribuinte, transgride direitos e garantias constitucionais pelo abuso de poder de polícia e coercibilidade em seus atos, e com
respaldo na doutrina e jurisprudência verificar -se-á a inconstitucionalidade dessas sanções no Estado Democrático de Direito.
PALAVRAS-CHAVE: Sanções Políticas. Direito Tributário. Restrição à atividade econômica. Inconstitucionalidade das sanções políticas.
ABSTRACT: This study aims to analyze the political sanctions imposed by government to the taxpayer make payment of the tax. Public administration, in turn, appearing in a privileged way with respect to the taxpayer, violates constitutional rights and guarantees for the abuse of police
power and coercivity in their actions, and supported by the doctrine and jurisprudence will check the unconstitutionality of such penalties in a
democratic state right.
KEYWORDS: Sanctions Policies, Tax Law, Restricting economic activity, unconstitutionality of political sanctions.
SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 Sanções Políticas no Direito Tributário – Conceito; 3 (In)constitucionalidade da aplicação de sanções políticas no
Direito Tributário; 4 Formas de aplicação das sanções políticas no direito Tributário; 4.1 O uso da Sanção política como instrumento de coação
AO Adimplemento do crédito tributário; 5 O tratamento das sanções políticas em Direito Tributário na visão do Supremo Tribunal Federal; 6
Conclusão; Referências.
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por finalidade abordar a utilização de
sanções políticas no âmbito do Direito Tributário, discorrendo acerca
da coercitividade e abuso do poder de polícia e sobre, a violação dos
princípios e garantias constitucionais dos contribuintes, tais como a livre atividade comercial, ampla defesa, contraditório, devido processo
legal, que devem estar presentes na aplicação das referidas sanções
pela Administração Pública.
Na concepção do Estado Democrático de Direito, a Administração Fazendária detém privilégios e garantias processuais na
relação jurídica tributária, fato que se coaduna com o interesse público que circunda o crédito tributário. Não obstante, não se pode admitir a extrapolação dos privilégios e garantias processuais para além
daquelas previsões instituídas em lei, em especial quando o Poder
Público utiliza-se de meios coercitivos para a cobrança de dívidas de
natureza tributária.
Destarte, sem pretensão exaustiva, realizar-se-á um estudo
comparativo acerca das sanções políticas no Direito Tributário. Abordar-se-á, ainda, as exigências que o Estado impõe ao contribuinte,
visando a celeridade na arrecadação de tributos, por vezes desrespeitando e ignorando o procedimento legal previsto.
2 SANÇÕES POLÍTICAS NO DIREITO TRIBUTÁRIO - CONCEITO
Citando o professor Paulo Coimbra, Lopes (2008) explica que
a sanção pode ser definida como “uma consequência jurídica abstratamente prevista pela norma jurídica (secundária ou perinormal),
resultante do princípio da retributividade e erigida para viabilizar a preservação da eficácia do comando normativo”.
Sob a ótica do entendimento de Bobbio, Lopes (2008) expõe
que sanção “é consequência – resposta – da violação de uma norma
prescritiva, implícita em todo ordenamento jurídico, servindo de savaguarda das leis contra as conditas opostas aos seus comandos”.
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Lopes (2008, p. 145-146) ainda elucida a função repressiva e
reparatória da sanção. Confira-se:
A função repressiva em sua dimensão deôntica “é uma
resposta ao ilícito”. Quando aplicada em concreto,
caracteriza uma punição aplicada ao infrator decorrente de
um comando normativ o válido. Nessa ótica, deve haver
proporcionalidade entre a sanção e a agressão por ela
punida. A falta de correspondência lógica entre a gravidade
da infração e a proporção da pena pode comprometer sua
eficiência. Nessa esteira, “a norma jurídica sancionatória
sujeita-se à necessária relação de pertinência e coerência
lógica entre seu antecedente e seu consequente, que jamais
prescinde da proporcionalidade.
A função reparatória, indenizatória ou compensatória
pretende “restabelecer a paz e o equilíbrio perturbados pela prática
de um ato lesivo, implicando para o protagonista do dano, única e
tão somente, a privação do que fora por ele ilegitimamente obtido ou
reparação do que fora por ele injustificadamente lesado” (…).
Ademais, o Estado, no exercício de seu poder ius imperii, utiliza
as sanções tributárias em sua função repressiva, como forma de inibir
o desrespeito às normas tributárias. Ocorre que, por vezes, o Estado
inobserva o princípio da proporcionalidade e razoabilidade na aplicação de sanções tributárias, o que enseja o surgimento das sanções
políticas no Direito Tributário Sancionador.
De acordo com Machado (1998), as sanções políticas no âmbito
do Direito Tributário são “restrições ou proibições impostas ao contribuinte, como forma indireta de obrigá-lo ao pagamento do tributo”.
Nesta toada, Rôla (2007), define sanções políticas como sendo
“certas medidas cavilosas, não previstas na lei, mas empregadas,
usual e abusivamente, como coação para forçar a arrecadação
pretendida, quase sempre indevida”. Considera, ainda, que as referi-
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das sanções são “uma forma ilegal da Administração Tributária coagir
o contribuinte para forçá-lo a pagar tributos, muitas vezes indevidos,
revelando-se por meio de restrições e/ou proibições de certos atos
exigidos arbitrariamente”.
A análise das jurisprudências do Supremo Tribunal Federal,
tem-se que as sanções políticas são restrições não razoáveis
ou desproporcionais ao exercício da atividade econômica ou
profissional lícita, utilizadas como forma de coagir o contribuinte ao
pagamento de tributos.
Em suma, sob a ótica do Direito Tributário Sancionador podemos definir as sanções políticas como uma coação que o Estado
exerce sobre o contribuinte para forçá-lo a adimplir com sua obrigação tributária, mediante a utilização de meios, a priori, impróprios, ilegais e inconstitucionais para a cobrança do tributo.
3 (IN)CONSTITUCIONALIDADE DA APLICAÇÃO DE SANÇÕES
POLÍTICAS NO DIREITO TRIBUTÁRIO
A principal justificativa para a vedação das sanções políticas
é o fato de que as restrições impostas pelo Estado ao contribuinte
de forma a constrangê-lo ao pagamento dos impostos devidos, se
traduz em violação às suas garantias constitucionais, tais como o
livre exercício da atividade econômica, bem como o livre comércio,
previstos nos arts. 5º, XIII e 170, parágrafo único, ambos da
Constituição da República. Confira-se:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:
(…)
XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão,
atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;
(…)
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(…)
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de
qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
O princípio da livre iniciativa traz a possibilidade de se
iniciar uma atividade econômica, em prol do crescimento de toda
coletividade, tendo o indivíduo o direito de gerir, organizar e conduzir
sua atividade econômica.
Em se tratando do princípio do livre exercício da atividade econômica, este objetiva instaurar uma competição entre os agentes
econômicos, ampliando a economia do país, bem como garantindo
a eficiência econômica brasileira, evitando monopólios, cartéis, dentre
outras atividades ilegais.
Esses princípios possuem um caráter negativo, ou seja, o Estado
possui intervenção limitada na economia, a fim de permitir que o particular
possa agir, contribuindo assim para o desenvolvimento econômico.
Neste sentido Machado (1998, p. 48):
Mesmo o contribuinte mais remitente na prática de infrações à
lei tributária não pode ser proibido de comerciar. Mesmo aquele
que tenha sido condenado, no juízo criminal competente, por
prática do crime de sonegação de tributos, tem o direito de
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continuar exercendo o comércio, porque a lei não comina aos
que cometem esse crime a pena de proibição do exercício do
comércio. Aliás, mesmo a lei penal, lei ordinária federal posto
que à União compete legislar em matéria penal, não pode cominar a pena de cancelamento da inscrição do contribuinte, posto que estaria instituindo pena de caráter perpétuo,
que a Constituição proíbe (CF/88, art.5º,inciso XLVII, alínea “b”).
Entretanto, ainda que inconteste a inconstitucionalidade das sanções políticas, a Administração Pública insiste na sua aplicação, ignorando o fato de estar violando direitos fundamentais do contribuinte.
Consoante entendimento de Harada (2009):
Muitos contribuintes coagidos de forma ilegítima e inconstitucional, acabam abrindo mão do contraditório e, quando possível financeiramente, pagando o que, na verdade, não devem,
como meio de manter sua subsistência.
A morosa atuação do Judiciário não consegue impedir, a tempo, a aplicação desses instrumentos truculentos editados em
nome da eficiência na arrecadação tributária a todo custo.
Machado (1998, p. 46-47) corrobora com o entendimento acerca da flagrante infração às garantias constitucionais dos contribuintes
causada pela aplicação de sanções políticas pelo Estado. Vejamos:
Todas essas práticas são flagrantemente inconstitucionais,
entre outras razões, porque: a) implicam indevida restrição ao
direito de exercer atividade econômica, independentemente
de autorização de órgãos públicos, assegurado pelo art. 170,
parágrafo único, da vigente Constituição Federal; e b) configuram cobrança sem o devido processo legal, com grave violação do direito de defesa do contribuinte, porque a autoridade
que a este impõe a restrição não é a autoridade competente
para apreciar se a exigência é ou não legal.
A liberdade de atuação que é conferida ao executivo na incidência destas restrições, é outro embasamento para a vedação destas atividades. Primeiro, porque, mais uma vez nas
palavras do Juiz Federal aposentado Hugo de Brito Machado,
“a autoridade que a este impõe a restrição não é autoridade
competente para apreciar se a exigência do tributo é ou não
legal”. Depois, porque o Fisco ignora visivelmente o procedimento formal instituído em lei para tal cobrança.
A Administração Pública tenta justificar a utilização de meios
indiretos e oblíquos de cobrança de tributos com fundamento na Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado, o que não
se sustenta, tendo em vista que o mero interesse arrecadatório do
Estado, não se confunde com o interesse público primário.
Neste seguimento dispõe Fontenele (2009, p. 57):
O Fisco ao praticar esse tipo de atividade, qual seja, a imposição de Sanções Políticas como condição ao exercício dos diversos direitos fundamentais já analisados, muitas vezes, defende a constitucionalidade desse comportamento, refugiando-se
no principio administrativo da Supremacia do Interesse Público.
Porém, não é legitimo concluir que o referido princípio se
confunda com mero interesse arrecadatório da Administração
Fazendária, haja vista que o Interesse Público- isto é, a finalidade geral de todos os atos da Administração Pública – é
justamente caracterizado pelo atingimento dos objetivos do
estado democrático de Direito, ou seja, pelo respeito dos direitos fundamentais previstos no ordenamento jurídico pátrio.
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Ademais, a noção de interesse público pode ser divida como
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interesse público primário e interesse público secundário.
Com efeito, em suas decisões, nem sempre a Administração
Pública atende ao real interesse da comunidade, podendo ocorrer
que a Administração Pública esteja imbuída da defesa de interesses
unicamente seus, mas não necessariamente interesses públicos.
Mello (2010, p. 65-66) traz a diferenciação entre interesse público primário e secundário.
Outrossim, a noção de interesse público, tal como a expusemos, impede que se incida no equívoco muito grave de
supor que o interesse público é exclusivamente um interesse
do Estado, engano, este, que faz resvalar fácil e naturalmente
para a concepção simplista e perigosa de identificá-lo com
quaisquer interesses da entidade que representa o todo (isto
é, o Estado e demais pessoas de Direito Público interno). Uma
vez reconhecido que os interesses públicos correspondem
à dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, que
consistem no plexo dos interesses dos indivíduos enquanto
partícipes da Sociedade
{entificada juridicamente no Estado), nisto incluído o depósito
intertemporal destes mesmos interesses, põe-se a nu a circunstância de que não existe coincidência necessária entre
interesse público e interesse do Estado e demais pessoas de
Direito Público.
É que, além de subjetivar estes interesses, o Estado, tal como
os demais particulares, é, também ele, uma pessoa jurídica,
que, pois, existe e convive no universo jurídico em concorrência com todos os demais sujeitos de direito. Assim, independentemente do fato de ser, por definição, encarregado dos
interesses públicos, o Estado pode ter, tanto quanto as demais
pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais, e
que, tal como os interesses delas, concebidas em suas meras
individualidades, se encarnam no Estado enquanto pessoa.
Estes últimos não são interesses públicos, mas interesses individuais do Estado, similares, pois (sob prisma extrajurídico),
aos interesses de qualquer outro sujeito. Similares, mas não
iguais. Isto porque a generalidade de tais sujeitos pode
defender estes interesses individuais, ao passo que o Estado, concebido que é para a realização de interesses públicos
(situação, pois, inteiramente diversa da dos particulares), só
poderá defender seus próprios interesses privados quando,
sobre não se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos, coincidam com a realização deles. Tal situação
ocorrerá sempre que a norma donde defluem os qualifique
como instrumentais ao interesse público e na medida em que
o sejam, caso em que sua defesa será, ipso facto, simultaneamente a defesa de interesses públicos, por concorrerem
indissociavelmente para a satisfação deles.
Esta distinção a que se acaba de aludir, entre interesses públicos propriamente ditos — isto é, interesses primários do Estado — e interesses secundários (que são os últimos a que se
aludiu), é de trânsito corrente e moente na doutrina italiana, e
a um ponto tal que, hoje, poucos doutrinadores daquele país
se ocupam em explicá-los, limitando-se a fazer-lhes menção,
como referência a algo óbvio, de conhecimento geral. Este
discrímen, contudo, é exposto com exemplar clareza por Renato Alessi, colacionando lições de Camelutti e Picardi, ao elucidar que os interesses secundários do Estado só podem ser
por ele buscados quando coincidentes com os interesses primários, isto é, com os interesses públicos propriamente ditos.
Desta forma temos que o interesse público primário visa a im-
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plementação de políticas públicas voltadas para o bem-estar social, o
que justifica o regime jurídico administrativo e pode ser compreendido
como o próprio interesse social, ligado intrinsecamente à determinações que emanam do texto constitucional, notadamente do art. 3º da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
O interesse público secundário decorre do fato de que o Estado
também é uma pessoa jurídica que pode ter interesses próprios. Em
regra, o interesse secundário visa o interesse patrimonial do Estado,
como exemplo, a demora no pagamento de precatórios, vez que o
Estado está defendendo o seu próprio interesse.
Desta forma, tem-se que resta frustrada a tentativa da Administração Pública de justificar a utilização de sanções políticas no
interesse público, uma vez que deturpa a concepção do princípio de
forma a se beneficiar com a restrição indevida de direitos constitucionais do contribuinte.
4 FORMAS DE APLICAÇÃO DE SANÇÕES POLÍTICAS
Há uma infinidade de formas de aplicabilidade das sanções
políticas, tendo a doutrina e jurisprudência decorrido exaustivamente
acerca dos meios coercitivos desproporcionais utilizados para cobrança de tributos que se caracterizam como sanções políticas, a
saber o posicionamento de Elias (2006, p. 10):
Exemplos não faltam: proibição de emissão de notas fiscais,
proibição de acesso a certidões negativas, vedação à distribuição de lucros a pessoas jurídicas com débito “não garantido” perante o fisco, negativização do nome dos contribuintes
através do protesto de certidões de dívida ativa, inscrições em
órgãos de restrição ao crédito, etc.
Em um parecer elaborado acerca das sanções políticas, Machado (1998, p. 150) afirma:
São exemplos mais comuns de sanções políticas a apreensão de mercadorias sem que a presença física destas seja
necessária para a comprovação do que o fisco aponta como
ilícito; o denominado regime especial de fiscalização; a recusa de autorização para imprimir notas fiscais; a inscrição em
cadastro de inadimplentes com as restrições daí decorrentes;
a recusa de certidão negativa de débito quando não existe lançamento consumado contra o contribuinte; a suspensão e até
o cancelamento da inscrição do contribuinte no respectivo
cadastro, entre muitos outros. (…) É uma prática reiterada, que
a cada dia ganha novas formas e se faz mais intensa, não obstante seja flagra ntemente inconstitucional (…).
Ademais, deve-se observar que as sanções previstas para o
descumprimento das normas não guardam compatibilidade com o
sistema constitucional tributário, notadamente com os princípios da
proporcionalidade e razoabilidade. Há preocupação em limitar a atuação estatal às diretrizes constitucionais, uma vez que estas restrições
de direito são conflitantes com o sistema tributário constitucional.
O princípio da proporcionalidade se fundamenta em três aspectos: adequação, necessidade e proporcionalidade (em sentido
estrito). Segundo Guerra (2000) “pode-se dizer que uma medida é
adequada, se atinge o fim almejado; exigível, por alcançar o menor
prejuízo possível, e finalmente, proporcional em sentido estrito, se as
vantagens que trará superará as desvantagens”.
Sobre este assunto escreve Machado (2008):
No âmbito do Direito positivo não há dúvidas de que a obediência ao princípio da proporcionalidade é condição de validade dos atos do Estado. Tal entendimento já está consolidado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Assim,
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os atos de repressão aos ilícitos, mesmo quando praticados
em atenção a outros princípios constitucionais, devem respeitar o princípio da proporcionalidade. Sobre este assunto
um de nós já escreveu: isso significa que um ato – normativo
ou não – praticado com o propósito de prestigiar um princípio
constitucional, será válido na medida em que, além de atender
a outras exigências, for adequado, necessário e proporcional
em sentido estrito no atendimento dessa finalidade.
Explicamos.
Será adequado o ato que, de fato, conduzir à finalidade anunciada. Será necessário o ato que, além de adequado, for
também a maneira menos gravosa de se chegar à finalidade
buscada. Caso outros meios também adequados, e menos
gravosos, o ato de cuja validade se cogita será desproporcional por desnecessidade.
Finalmente, será proporcional em sentido estrito o ato que,
além de adequado e necessário, realizar a mais equilibrada
ponderação dos valores envolvidos, prestigiando, ou fazendo
com que prepondere, aquele que, em prevalecendo, causar
menores diminuições na efetividade dos demais.
Assim, verifica-se que as sanções políticas vão de encontro ao
princípio da proporcionalidade no tocante à exigibilidade e proporcionalidade em sentido estrito, tendo em vista que segundo Moraes
(2001) as sanções “impostas antes da cobrança de tributos e para
o fim de compelir seu pagamento constituem, à evidência, medidas
mais lesivas do que os meios administrativos e judiciais de cobrança
dos débitos tributários”.
Outrossim, acerca da desproporcionalidade e não-razoabilidade na utilização de sanções políticas, Baleeiro (2005, p. 987) discorre:
as sanções políticas constituem apenas abuso e arbítrio, ofensa a impessoalidade e à moralidade administrativa. Verdadeiro
excesso na exação, uma vez que muitas dessas medidas trazem prejuízos muito maiores aos contribuintes do que o próprio tributo exigido (devida ou indevidamente).
Ainda que as sanções políticas proporcionem a arrecadação fazendária, é inconteste o fato de que existem outros meios de atingir
essa finalidade que são muito menos ofensivos aos direitos e
garantias fundamentais do contribuinte, sem violar os princípios da
proporcionalidade e razoabilidade.
4.1 O USO DA SANÇÃO POLÍTICA COMO INSTRUMENTO DE
COAÇÃO AO ADIMPLEMENTO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO
De acordo com Filho (2014) poder de polícia é “a prerrogativa
de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública
a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do
interesse da coletividade”.
O poder de polícia se apresenta em dois aspectos, amplo e estrito, conforme explica Mello (2010, p. 822):
A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se “poder de
polícia”. A expressão, tomada neste sentido amplo, abrange
tanto atos do Legislativo quanto do Executivo. Refere-se, pois,
ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos.
A expressão “poder de policia” pode ser tomada em sentido
mais restrito, relacionando-se unicamente com as intervenções,
quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas
e especificas (tais as autorizações, as licenças, as injunções),
do Poder Executivo destinadas a alcançar o mesmo fim de pre-
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venir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares
contrastantes com os interesses sociais. Esta acepção mais
limitada responde a noção de polícia administrativa.
As sanções políticas são formas de exercício de poder de polícia
que beneficiam a arrecadação tributária. Contudo, a Administração
Fazendária, para arrecadar, deve seguir o procedimento vinculado
em lei para tanto: o lançamento. Não cabe, portanto, ao Estado
ignorar o procedimento legal e valer- se de medidas que afetam de
modo negativo os direitos individuais dos contribuintes para atingirem
a arrecadação.
Outrossim, a utilização das sanções políticas como meio oblíquo de coagir o contribuinte ao pagamento dos débitos tributários, caracteriza um excesso na aplicação do poder de polícia pelo Estado, o
que constitui flagrante violação aos princípios do contraditório e ampla
defesa do contribuinte, conforme leciona Machado (2004, p. 93-95):
(…) uma vez efetuado o lançamento, e documentada a prática
de eventuais infrações, as mercadorias ou os livros não podem
continuar apreendidos, com a sua liberação condicionada ao
pagamento de tributos ou penalidades, de forma a coagir o
sujeito passivo ao pagamento do crédito tributário.
Não obstante, é bastante comum, especialmente no âmbito dos Estados-membros, que as mercadorias apreendidas
permaneçam em poder da autoridade fiscal mesmo depois
de efetuado o lançamento. E isso ocorre precisamente para
forçar o contribuinte a pagar imediatamente os valores lançados, sem questionamentos, na medida em que os mesmos
diplomas legais ou infralegais que determinam a apreensão
condicionam a liberação correspondente ao pagamento imediato, ao depósito ou a pretensão de garantias referentes ao
valor do crédito tributário que o fisco entende devido.
Em alguns Estados, chega-se ao cúmulo de determinar a
apreensão de mercadorias ou bens, inclusive do equipamento
de emissão de cupom fiscal, de contribuintes “habitualmente
inadimplentes”, o que é simplesmente absurdo. Trata-se de
brutalidade irracional mesmo se considerada sobre um ótica
extremada de que “os fins justificam os meios”, na medida em
que, sem suas mercadorias, e sem os bens necessários ao
exercício regular de sua atividade econômica (equipamento
de emissão de cupom fiscal), o contribuinte sequer terá condições de pagar o que deve.
Tais medidas são da mais flagrante inconstitucionalidade. Os
bens do sujeito passivo não podem ser confiscados como forma de execução indireta, pois isso implica grave cerceamento
de seu direito de defesa. O sujeito passivo é colocado em uma
situação na qual paga o crédito tributário da maneira como
este foi lançado pela autoridade, sem nada questionar, ou se
vê privado dos bens de que necessita para dar continuidade
às suas atividades profissionais. A apreensão, nesses moldes,
desrespeita a propriedade, da qual o cidadão somente será
privado mediante justa indenização. Estiola também as liberdades profissional e econômica, consagradas nos arts.5º, XIII,
e 170, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988, na
medida em que o contribuinte tem a continuação de suas atividades previamente condicionada ao pagamento de tributos.
Mais claro e patente, porém, é o desrespeito ao devido processo legal, do qual o contraditório e a ampla defesa são desdobramentos. A apreensão descabida põe o contribuinte na
condição de escolher o exercício de seu direito de defesa em
face de uma exigência fiscal que considera indevida ou a
liberação de mercadorias ou bens indispensáveis às suas ativi-
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dades econômicas mediante o pronto pagamento de tudo que
lhe é exigido, sem questionamentos.
Há malferimento grave, ainda, à proporcionalidade. O meio
mais adequado e menos gravosos para a cobrança de tributos
é aquele que, se por um lado assegura o fisco o recebimento
do que lhe é de direito, por outro garante ao contribuinte o
controle da legalidade da exigência que lhe é feita. Concilia-se
com isso o direito do Estado ao recebimento de tributos com o
direito do contribuinte a que o valor exigido não ultrapasse os
limites fixados em lei. Com a cobrança feita através da apreensão de mercadorias, expediente oblíquo, verdadeira execução
indireta administrativa, a Fazenda leva às últimas consequências o seu direito ao recebimento do tributo que entende devido, com o completo desprezo ao direito do contribuinte ao
devido processo legal, à ampla defesa e aos demais princípios
apontados nos parágrafos acima.
Para que haja o uso correto e eficiente do poder de policia faz-se necessária a observância da proporcionalidade entre a medida
adotada e a finalidade legal atingida, de forma a respeitar as garantias
constitucionais do contribuinte.
5 O TRATAMENTO DAS SANÇÕES POLÍTICAS EM DIREITO
TRIBUTÁRIO NA VISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Após inúmeras provocações para decidir questões acerca da
imposição de sanções políticas como forma ilegal de coerção ao
contribuinte para pagamento de impostos, os tribunais superiores há
muito se manifestaram a respeito, com posicionamentos favoráveis
ao contribuinte consagrados nos seguintes enunciados de súmula da
jurisprudência do STF.
Súmula nº 70: “É inadmissível a interdição de estabelecimento
como meio coercitivo para cobrança de tributo”.
Esta súmula tem como precedente o RMS nº 9.698/GB, que
levantou a discussão sobre a possibilidade de interdição de estabelecimento comercial como meio coercitivo para compelir o contribuinte recorrente a pagar débito que entende estar erroneamente
quantificado, relativamente ao imposto de vendas e consignações
incidentes sobre a atividade de construção civil. O ministro relator
Henrique D’Ávila votou nos seguintes termos, sendo acompanhado
pelos demais:
Ora, a Prefeitura do antigo Distrito Federal – hoje do Estado
da Guanabara – dispõe de meio regular e adequado para a
cobrança de dívida, que é o executivo fiscal. O que não é lícito, por constituir procedimento contrário à lei e ao estado de
direito em que vivemos, é a drástica: interdição das atividades
do impetrante. Assim, dou provimento ao recurso, para livrar a
impetrante da ameaça ilegal que pesa sobre o funcionamento normal de suas atividades técnico - comerciais.
O julgamento contou ainda com a seguinte ementa que
retrata exatamente o sentido da Súmula nº 70, do STF:
Não é lícito ao fisco interditar estabelecimentos comerciais
com o propósito de os compelir ao pagamento de impostos
ou multas. os contribuintes têm o direito de impugnar a legitimidade dos débitos fiscais, quando convocados, pelos meios
regulares, a satisfazê-los. recurso de mandado de segurança.
seu provimento.
Julgamento em 11/7/1962.
E este foi apenas o primeiro enunciado de súmula da jurisprudência do STF, posteriormente, vieram outras súmulas que têm como
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tema central as sanções políticas.
Súmula nº 323: “É inadmissível a apreensão de mercadorias
como meio coercitivo para pagamento de tributos”.
Esta súmula tem como precedente o RE nº 39.933, no qual se
discute a constitucionalidade do art. 75 do Código Tributário Municipal
de Major Isidoro (anterior à Constituição de 1988), que cria hipótese
de incidência de taxa de melhoramentos, bem como a possibilidade,
então cominada, de apreensão de mercadorias ou bens para arrecadar dívidas fiscais. Nos termos do voto do ministro relator. Ary Franco:
“No que diz respeito à apreensão de mercadoria, como forma
de cobrança de dívida fiscal, é manifesta a ilegalidade de ato
da corrente. Não lhe cabe, na espécie, fazer justiça de mão
própria se a lei estabelece a ação executiva fiscal, para a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública em geral”.
Dessa forma, a referida súmula veio para pacificar o entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca das medidas não razoáveis utilizadas pela Administração Fazendária para coagir o contribuinte ao pagamento de tributos.
Súmula nº 547: “Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito, adquira estampilhas, despache mercadorias nas
alfândegas e exerça suas atividades profissionais. ”.
Tal súmula tem como precedentes os julgados acerca da constitucionalidade dos decretos-lei nº 5/37, 42/37 e 3.336/41, pelos quais
seria defeso ao contribuinte em débito com a Fazenda Nacional operar nas repartições fiscais federais na compra de estampilhas dos
impostos de consumo e vendas mercantis e selos; despachar mercadorias nas mesas de rendas ou alfândegas e sequer transigir, por
qualquer outra forma, com a Fazenda Pública.
Assim, de acordo com o entendimento do então ministro do STF,
Aliomar Baleeiro, no RE nº 64.054/SP, com fulcro em decisões anteriores no mesmo sentido proferidas pelo também então ministro do STF
Gonçalves de Oliveira, ao relatar os acórdãos referentes aos REs nº
60.653 e 60.047, tal dispositivo compelia o contribuinte ao regime do
solve et repete (pague e depois reclame), que não pode ser tido como
obstáculo a outros sistemas que não guardam relação com o crédito
tributário em discussão, vez que para isso a Fazenda Pública possui
meio próprio de Execução Fiscal para cobrança de débitos tributários.
O Recurso Extraordinário nº 60.664/RJ, o qual foi julgado pelo
ministro relator Gonçalves de Oliveira, corrobora com os entendimentos anteriormente demonstrados e compõe os precedentes que geraram a necessidade de se aprovar a Súmula nº 547.
Diante disso, resta indubitável que no âmbito do STF, a questão está assentada: “o Fisco não pode tomar medidas administrativas
que impeçam a atividade econômica de seus contribuintes com o fito
de exigir o cumprimento de obrigações tributárias”.
O Superior Tribunal de Justiça segue a mesma linha de julgamento do Supremo Tribunal Federal, conforme a Súmula nº 127 que
dispõe sobre a ilegalidade em condicionar a renovação da licença de
veículo ao pagamento de multa, da qual o infrator não foi notificado.
Em que pese o entendimento sedimentado do STF acerca da
aplicabilidade das sanções políticas, a Administração Fazendária insiste a utilização dessas vias inadequadas de cobrança de tributos.
Em recente julgado se pronunciou o STF:
DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO
DE INSTRUMENTO. SANÇÃO POLÍTICA COMO MEIO COERCITIVO PARA PAGAMENTO DE TRIBUTOS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. 1. Nos termos da jurisprudência
da Corte, é inconstitucional a sanção política visando ao recolhimento de tributo, tal como ocorre com o ato de condicionar
a expedição de notas fiscais à prestação de fiança, garantia
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real ou fidejussória por parte do contribuinte. Matéria decidida
no RE 565.048, Rel. Min. Marco Aurélio.
2. Agravo regimental a que se nega provimento.
(AI 623739 AgR, Relator: Min. Roberto Barroso, Primeira
Turma, julgado em 04/08/2015, acórdão eletrônico Dje – 167;
divulgado 25-08- 2015 publicado 26-08-2015)
Assim, verifica-se que a utilização de sanções políticas pela Administração Fazendária tem sido rechaçada pelo Supremo Tribunal
Federal que reconhece a inconstitucionalidade dessas medidas.
6 CONCLUSÃO
A Administração Pública Fazendária lança mão das sanções políticas visando unicamente a arrecadação de tributos, em detrimento
de garantias e princípios constitucionais do contribuinte, mostrandose, assim, irrazoáveis e desproporcionais.
Como meio coercitivo para forçar o contribuinte a realizar o pagamento de tributos, que vez ou outra sequer são devidos, o fisco utiliza de meios oblíquos, não previstos legalmente, os quais impossibilitam o contribuinte de continuar com sua atividade econômica lícita e
protegida constitucionalmente, tais como apreensão de mercadorias
ou bens necessários ao devido funcionamento da atividade praticada
pelo contribuinte.
Ademais, cumpre ressaltar que os procedimentos administrativos de cobrança de tributos são levados a cabo unilateralmente pela
Administração, sem a participação do contribuinte, o que corrobora o
fato de que a utilização dessas medidas viola o devido processo legal
e, consequentemente, o contraditório e ampla defesa, em flagrante
cerceamento de defesa do contribuinte, tendo como subterfúgio a supremacia do interesse público.
A relação de supremacia do Estado em relação aos contribuintes é necessária, ocorre que a Administração Pública não pode se
beneficiar desta situação para restringir as liberdades públicas em
situações que a própria Constituição Federal não autoriza.
Assim, sempre que as restrições impostas ao contribuinte não
obedecerem os princípios da proporcionalidade e razoabilidade previstos constitucionalmente, estaremos lidando com sanções políticas
no âmbito do direito tributário, o que é inaceitável e descabido à luz
do Estado Democrático de Direito, cabendo ao Judiciário, em última
instância, realizar esse controle.
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Notas de fim
Acadêmica da Escola de Direito do Centro Universitário Newton Paiva.
1
Professor da Escola de Direito do Centro Universitário Newton Paiva.
2
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LETRAS JURÍDICAS | V. 3| N.2 | 2O SEMESTRE DE 2015 | ISSN 2358-2685
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