KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: Teoria e Prática. 11. ed

Especialização em Gestão Pública
Programa Nacional de Formação em Administração Pública
ROSILENE GONÇALVES DA SILVA
O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E A IMPORTÂNCIA DE SUA
TRANSPARÊNCIA PARA A SOCIEDADE
Maringá
2011
Especialização em Gestão Pública
Programa Nacional de Formação em Administração Pública
ROSILENE GONÇALVES DA SILVA
O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E A IMPORTÂNCIA DE SUA
TRANSPARÊNCIA PARA A SOCIEDADE
Trabalho de Conclusão de Curso do Programa
Nacional de Formação em Administração Pública,
apresentado como requisito parcial para obtenção
do título de especialista em Gestão Pública, do
Departamento de Administração da Universidade
Estadual de Maringá.
Orientador: Prof. Dr. José Santo Dal Bem Pires.
Maringá
2011
Especialização em Gestão Pública
Programa Nacional de Formação em Administração Pública
ROSILENE GONÇALVES DA SILVA
O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E A IMPORTÂNCIA DE SUA
TRANSPARÊNCIA PARA A SOCIEDADE
Trabalho de Conclusão de Curso do Programa
Nacional de Formação em Administração Pública,
apresentado como requisito parcial para obtenção
do título de especialista em Gestão Pública, do
Departamento de Administração da Universidade
Estadual de Maringá.
Orientador: Prof. Dr. José Santo Dal Bem Pires.
Aprovado em ___/___/2011
________________________________________________
Professor Dr. José Santo Dal Bem Pires, (orientador)
Professor........................................................., Dr.
Assinatura
Professora .........................................................,Dra.
Assinatura
Maringá
2011
3
O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E A IMPORTÂNCIA DE SUA
TRANSPARÊNCIA PARA A SOCIEDADE
Rosilene Gonçalves da Silva (Pós-Graduanda-Esp.)
Prof. Dr. José Santo Dal Bem Pires (Orientador) -UEM
RESUMO
O processo de planejamento orçamentário nas organizações governamentais vem, nos
últimos tempos, buscando inovações em alterações de Leis, a fim de cuidar melhor dos
órgãos, entidades e do patrimônio público em todos os entes públicos. O planejamento
é o meio pelo qual a administração procura prever, analisar e propor as atividades e
ações a serem desenvolvidas. Ele se concretiza com a realização das peças
orçamentárias. Assim sendo, é notável a necessidade do estudo a respeito
planejamento orçamentário e da importância de sua transparência para a sociedade.
Portanto, no presente artigo, tem-se como objetivo geral analisar e descrever o
processo de planejamento orçamentário de uma instituição pública municipal e sua
reação junto à saciedade no que tange ao seu conhecimento sobre o assunto e a
transparência das ações orçamentárias. A fundamentação teórica aborda aspectos
relativos à administração pública, ao planejamento orçamentário integrado, controle
social e transparência fiscal. Os procedimentos metodológicos caracterizaram-se
como uma pesquisa de ambiente bibliográfico e de campo, de abordagem qualitativa
e com objetivo descritivo, finalizando com uma entrevista semi-estruturada. Ao final o
estudo aponta o interesse dos entrevistados no que diz respeito ao conhecimento e
transparência das ações dos gestores públicos, bem como, o interesse por parte da
administração pública em atender a legislação e prática da transparência para com a
sociedade.
Palavras-chave: Administração Pública. Planejamento Orçamentário. Orçamento
Público. Lei de Responsabilidade Fiscal. Transparência.
ABSTRACT
The budget planning process in the government organizations has, in recent times,
seeking innovations in changes of the laws in order to take better care of the organs,
organizations and public property in all public entities. Planning is the way by which the
administration seeks to predict, analyze and suggest activities and actions to be
developed. It is realized with the implementation of budgetary instruments. Therefore, it
is remarkable the necessity of the study about budgeting and the importance of
transparency for society. So, the aim of this article is to analyze and describe the budget
planning process of a public hall and its reaction with the fullness in terms of their
knowledge about the subject and the transparency of budgetary actions. The theoretical
framework deals with aspects of public administration, integrated budgeting, fiscal
transparency and social control. The methodological procedures are characterized as a
literature survey and field environment, a qualitative approach, with objective
descriptive, ending with a semi-structured interview. At the end of the study, it shows the
4
interest of the respondents with regard to knowledge and transparency of the actions of
public officials, as well as the interest on the part of government to meet the rules and
practice of transparency to society.
Keywords: Public Administration.
Responsibility Law. Transparency.
Budget
Planning.
Public
Budget.
Fiscal
SUMÁRIO: 1 Introdução 4; 2 Desenvolvimento do estudo 6; 2.1 Administração
Pública 6; 2.2 O estado brasileiro e as esferas de governo 8; 2.3 Planejamento
governamental – alguns aspectos relevantes 11; 2.4 Conceitos de orçamento público
12; 2.5 Plano plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária Anual (LOA) 15; 2.6 Controle social: conceito, formas de execução e
embasamento 18; 2.7 Controle social à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF 21;
2.8 Transparência e fiscalização na gestão fiscal das contas públicas 23; 3. Análise dos
dados levantados 24; Conclusão e considerações finais 30; Referências 32.
1 INTRODUÇÃO
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) determina
que a responsabilidade na gestão fiscal pressuponha a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obediência aos limites propostos. Como se pode
observar, esta lei reside no fato de responsabilizar, ou seja, chamar a atenção para
a responsabilidade da gestão financeira por meio de um acompanhamento do
desempenho das atividades públicas. Para tanto, um dos instrumentos utilizados
para o controle dessas ações é o planejamento orçamentário, visto que o orçamento
público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a
alocação dos recursos públicos, espelha as decisões políticas, estabelece as ações
prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade. Tanto a receita como a
despesa orçamentária, para serem executadas, deve estar prevista e autorizada por
meio do orçamento público. Assim sendo, no que tange ao planejamento
orçamentário e sua execução: qual o conhecimento que os cidadãos possuem sobre
sua finalidade e processo de realização? Qual a importância para a gestão pública e
para a sociedade em se manter a transparência? Diante destas indagações, nota-se
a importância do estudo sobre o referido tema, a fim de demonstrar como é
importante, se ter conhecimento do que seja um planejamento orçamentário, como
se dá sua elaboração, execução e controle. Bem como, a importância da
5
manutenção da transparência das ações públicas por parte dos nossos gestores,
pois, além de estarem cumprindo uma determinação legal, permite que todo cidadão
acompanhe a aplicação dos recursos públicos.
Para procurar atender o tema proposto, o presente artigo tem como objetivo
geral analisar e descrever a respeito do processo de planejamento orçamentário de
uma instituição pública municipal e sua reação junto à saciedade no que tange ao
seu conhecimento sobre o assunto e a transparência das ações orçamentárias. E,
como objetivo específico, verificar a importância para a gestão pública em realizar o
planejamento orçamentário e manter a transparência de suas ações; analisar a
importância na visão dos cidadãos do planejamento orçamentário e da transparência
pública.
Os métodos utilizados para a realização do presente estudo foi realizada, num
primeiro momento, uma pesquisa bibliográfica a fim de mais conhecimento sobre o
assunto em questão, em seguida foi realizado visitas junto ao órgão competente da
prefeitura municipal de Maringá, a fim de coletar dados sobre a realização e
execução do planejamento orçamentário. Com os dados em mãos, realizou-se, na
sequência, uma pesquisa de campo, por meio de questionário, junto à sociedade, a
fim de verificar o conhecimento que a mesma tem a respeito do orçamento público e
sua execução. A pesquisa junto à sociedade se deu por amostragem, no qual foi
selecionada aleatoriamente pessoas ou grupo de pessoas, de diferentes bairros da
cidade (no máximo quatro bairros e um número de vinte pessoas) para que
respondam o questionário. Quanto ao problema levantado foi dada uma abordagem
qualitativa com aspectos descritivos.
Depois de coletados todos os dados realizou-se a análise e avaliação da
pesquisa apresentado o resultado final da mesma, demonstrando a importância de
se planejar bem como manter a transparência do orçamento público.
Em resumo os dados apontaram que um grupo de pessoas que demonstram
certo conhecimento geral sobre a administração pública, órgãos fiscalizadores, pois, de
acordo com esse grupo, eles têm o conhecimento de que o governo está buscando
melhorias na legislação de forma a inibir os atos de má conduta, porém, apresentam
pouco conhecimento em relação às legislações que foram criadas para tratar do
assunto, alegando não se lembrar do número das leis, mas, sabiam que existia e que
elas determinavam limites e responsabilidades para os gestores. No âmbito da visita
realizada junto à prefeitura, verificou que a Administração Pública vem a cada dia
6
aprimorando seus recursos em leis e emendas constitucionais, de maneira que cada
vez mais possa policiar os gastos e que os recursos sejam usados de maneira eficiente.
Ela está buscando aprimorar seus planejamentos orçamentários e sua execução de
acordo com as determinações legais, primando pela transparência de suas ações, pois
entendem ser grande importância não só para a sociedade que tem conhecimento de
todos os fatos ocorridos, como também um feedback das ações realizadas, permitindo
maior controle sobre as mesmas.
2 DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para distinguir o que é Administração Pública, Meirelles (2000) apresenta o que
é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo.
Segundo Chiavenato (2006), administração é uma ciência que através de suas
técnicas permite planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar os recursos visando
atingir aos objetivos propostos. Sendo a administração pública uma ramificação da
administração, utiliza-se de suas técnicas, porém de uma forma mais adequada às
suas peculiaridades, ou seja, voltadas a atender as necessidades da sociedade, como
define Meirelles (2000) Administração pública é todo o aparelhamento do Estado,
preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas. Em todos os países, qualquer que seja sua forma de governo ou
organização política, existe uma administração pública. É ela que permite aos
governantes cumprir as funções básicas do governo, de forma a tratar o bem público
da melhor maneira possível, pois, são regras estabelecidas nas quais devem ser
cumpridas a fim de gerir os bens comuns visando o benefício de todos.
A Constituição Federal define a organização política do Estado e, por
intermédio de legislação complementar e ordinária, a organização administrativa das
entidades estatais, de suas autarquias e entidades paraestatais visando à execução
desconcentrada dos serviços públicos e outras atividades de interesse coletivo. Para
tanto, a administração pública configura-se no ato de gerenciar todos os serviços
públicos, assim, não estaria restrita somente a sua execução, mas também a sua
direção, bem como o controle geral de todas as atividades com a finalidade de
atingir o objetivo final do governo, o bem estar da sociedade. De acordo com a
7
legislação brasileira, a administração pública está dividida em direta e indireta.
Com base nos ensinamentos de Kohama (2010), a Administração Direta ou
Centralizada pode ser definida como o conjunto de órgãos vinculados diretamente a
uma das esferas da federação que desempenha atividade administrativa. Rosa
(2011, p. 31) afirma que:
Administração direta corresponde à atuação direta pelo próprio Estado por
suas entidades estatais: União, Estados-Membros, Municípios e Distrito
Federal. A primeira é dotada de soberania, as demais, de autonomia
política, administrativa e financeira.
Como se vê, a administração direta é constituída dos serviços integrados na
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, no âmbito
federal, do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado no âmbito estadual e
na Esfera municipal, deve seguir estrutura semelhante. Este tipo de administração é
aquela que se encontra integrada e ligada, na estrutura organizacional, diretamente
ao chefe do Poder Executivo e, os serviços prestados se prendem a este poder.
Têm-se, então, a estrutura de uma pirâmide, na qual, no seu ponto mais alto
encontra-se o chefe do poder executivo que dirige todos os serviços.
No que diz respeito à Administração indireta ou descentralizada, segundo
Kohama (2010), compreende a atividade administrativa, caracterizada como serviço
público ou de interesse público, transferida ou deslocada das Esferas de Governo, para
outras entidades por elas criadas ou cuja criação é por elas autorizadas. Para Rosa
(2011, p. 31) é aquela “integrada por pessoas jurídicas de direito público ou privado,
criadas ou instituídas a partir de lei específica: autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedade de economia mista, como também associações e consórcios
públicos”. Em outras palavras, por Administração indireta entende-se a realização de
serviços públicos através de entidades criadas pelas Esferas de governo para atender
necessidades de interesse público, sendo o desempenho da atividade pública exercido
de forma descentralizada, por outras pessoas jurídicas de direito público ou privado,
que, proporcionarão ao Estado a satisfação de seus fins administrativos.
Destacando então, a administração pública direta (centralizada) é aquela que
envolve a estrutura administrativa central do governo, ou seja, é aquela composta
por órgãos ligados diretamente ao poder central. Na esfera federal é formada pela
Presidência da República e pelos Ministérios; na estadual, pelos Gabinetes dos
8
Governadores de Estado e Distrito Federal e pelas Secretarias de Estado; já na
esfera municipal, pelos Gabinetes dos Prefeitos Municipais e pelas Secretarias
Municipais. A administração pública indireta (descentralizada), devido a autorização
e criação que é efetuada pela administração direta, ela executa serviços públicos ou
de interesse público, sendo estas caracterizadas como pessoas de jurídicas de
direito público ou privado. Para que o Estado possa cumprir as suas atividades ele
precisa se organizar, pois, não pode assumir todas as suas responsabilidades e
competências a partir de um núcleo central, visto que, de fato, é tão complexa e
suas atividades são tão amplas e variadas que cabe a administração pública a
divisão deste núcleo principal em diversos outros órgãos que deverão exercer as
atividades guardando as prerrogativas definidas e visando o bem comum.
2.2 O ESTADO BRASILEIRO E AS ESFERAS DE GOVERNO
O que é o Estado? E, o que é esfera de governo? Muito se houve falar sobre
Estado, no entanto, como se dá o processo de formação do Estado? Ele tem
sobrevivido ao que foi idealizado por seus pensadores? Tantos são os
questionamentos a respeito do Estado, portanto, observando que o estudo de
fenômenos políticos tem uma longa e rica tradição o assunto torna-se importante
pelo fato de ser algo de relevante importância não só para estudantes, mas, para a
sociedade em geral, a fim de aquisição de conhecimento do que é Estado, sua
formação e do seu papel para com a sociedade, se conscientizam então, do seu
papel como cidadão.
Baseado nos ensinamentos do professor Luiz Carlos Bresser-Pereira (2005),
Estado-nação é a instituição soberana que serve de base para o Sistema Global em
que vivemos e, dentro de cada Estado-nação temos uma sociedade, um Estado,
inclusive suas instituições com poder coercivo, e o respectivo território. Faz-se
necessário, então, segundo o autor, não confundir o Estado-nação com o Estado,
pois, enquanto o Estado-nação é o ente político soberano no concerto das demais
nações, o Estado é a organização dentro desse país com poder de legislar e tributar
a respectiva sociedade. Assim, o Estado é o instrumento de ação coletiva por
excelência da sociedade, ou seja, e forma pela qual esta sociedade busca alcançar
seus objetivos políticos fundamentais. Para Azambuja (2001, p. 10) o Estado “é a
organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público, com
9
governo próprio e território determinado”. Entende-se por Estado uma instituição
central no funcionamento das sociedades, fixada num território exercendo o poder
político a fim de garantir a segurança e o bem estar social.
Como se pode observar, o Estado pode ser definido de diversas maneiras.
Algumas sustentam que o Estado é um conjunto de instituições encarregadas do
monopólio do uso da violência. Outras sustentam que o Estado é uma organização
que possa ser mais propriamente caracterizado como um conjunto organizacional, já
que agrega diversas organizações, como afirma Matias-Pereira (2008, p. 01):
O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem-comum. Os teóricos
que cuidam da análise desta finalidade do Estado desdobram-na em três
vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins
do Estado assume particular importância em relação à grande e última
finalidade do Estado: a promoção do bem-comum. O Estado nesse sentido,
enquanto forma de organização política por excelência da sociedade, pode
ser aceito como o espaço natural de desenvolvimento do poder político.
Analisando as definições apresentadas pelos autores, se pode inferir que o
Estado é uma estrutura política e organizacional que se sobrepõe à sociedade ao
mesmo tempo em que dela faz parte. Assim também, define Rosa (2011), o Estado,
nação politicamente organizada, é dotado de personalidade jurídica própria, pessoa
jurídica de direito público interno e de quatro elementos básicos: povo, território, poder
soberano e finalidades definidas. Ainda segundo definições do autor, poder soberano
trata do poder de autodeterminação e auto organização emanados do povo para ser
exercido em território determinado e por ele defendido. A esse movimento que
estabelece conjunto mínimo de direitos e garantias a serem respeitados não só pelos
governantes, como também pelos cidadãos, chama-se constitucionalismo.
Em se tratando do Estado Brasileiro, conforme disposto na Constituição
Federal de 1988 em seu artigo 1º:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
10
Portanto, o Estado é a estrutura organizacional e política, fruto de um contrato
social que garante legitimidade ao governo e a sociedade civil, conjunto dos
cidadãos, organizado de acordo com o poder de cada indivíduo e de cada grupo
social. A nação brasileira tem como forma adotada de governo, a República. Os
representantes são eleitos pelo povo para seus respectivos mandatos eletivos. A
República, segundo Rosa (2011) privilegia a isonomia entre todos, governantes e
governados, não admitindo a irresponsabilidade política, isso significa dizer que os
eleitos podem ser punidos pelos seus atos. Também, segundo o autor, a forma do
Estado é a Federativa, ou seja, é formado por um conjunto de Estados-membros
com relativa autonomia para se organizar política e juridicamente e regulamentar os
assuntos relacionados à suas obrigações.
Com base na Constituição Federal (art. 1º), pode-se afirmar que o Brasil é um
Estado Federal composto pela ligação indissolúvel da União, Estados-Membros,
Distrito Federal e Municípios, todos, órgãos autônomos detentores de competências
próprias e compartilhadas dispostas no texto constitucional. Observa-se, portanto,
que o Estado moderno encontra-se organizado e estruturado de forma que podemos
identificar a estrutura de organização de seus elementos constitutivos, exercício do
Poder Político, o rol de direitos e garantias fundamentais dos cidadãos e outros
elementos estruturantes e fundamentais.
A partir dos conceitos acima expostos pode-se dizer que o Brasil, República
Federal, adota o regime presidencialista de governo. Além disso, a atual
Constituição Brasileira (art. 1°, incisos I a V, CF, 1988) inovou ao elevar o Brasil à
condição de Estado Democrático de Direito, o que importou na escolha, pelo
constituinte, de valores fundamentais como a soberania, a cidadania, a dignidade da
pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, e o pluralismo
político. Ainda, de acordo com a Constituição Federal, conforme já exposto, e
apresentada em seu artigo primeiro, é reforçada pelo artigo 18 no qual afirma que “a
organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos [...]”,
portanto podemos relacionar como elementos da divisão política-administrativa do
Brasil. A partir desta divisão político-administrativa podemos afirmar que a
Administração Pública desenvolver-se-á em qualquer esfera das relacionadas pela
Constituição Federal, podendo ser: Administração Pública Federal; Administração
Pública Estadual e Administração Pública Municipal.
Conforme observado na Constituição Federal, Estado Brasileiro está organizado
11
em três esferas de governo: Federal, Estadual e Municipal. No entanto, segundo
Slomski (2003), o conjunto de leis que regem cada esfera de governo é específico e
seguem a seguinte hierarquia: 1º União: Constituição Federal; 2º Estados: Constituição
Estadual; 3º Municípios: Lei Orgânica Municipal. A autonomia das entidades federativas
pressupõe repartição de competências e a distribuição constitucional de poderes, a fim
de possibilitar o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa. Desta forma, à
União cabe legislar sobre matérias e questões de predominante interesse geral
nacional. Aos Estados os assuntos de interesse regional, e aos Municípios os de
interesse local. Ao Distrito Federal são atribuídas as competências reservadas aos
Estados e aos Municípios, não esquecendo, que sempre a legislação federal terá
primazia sobre as elaboradas de forma concorrente ou suplementar, pelas outras
unidades
da
federação.
Segundo
a
hierarquia
da
legislação,
apresentado
anteriormente, a Lei Orgânica Municipal será elaborada por cada município da
República Federativa do Brasil e tratará de todas as especificidades dos municípios,
mas não poderá ferir, ou seja, ir contra o que está descrito nas Constituições Estaduais
ou Constituição Federal. Já a Constituição Estadual será elaborada em cada Estado da
República Federativa do Brasil e não poderá ferir a Constituição Federal, pois, a
Constituição Federal tratará de toda a organização do país dando suporte para a
elaboração das Constituições Estaduais e das Leis Orgânicas Municipais.
2.3 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL – ALGUNS ASPECTOS RELEVANTES
O sistema de planejamento e de orçamento compreende, segundo Rosa
(2011, p. 27) “as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos,
programas
e
orçamentos,
e
de
realização
de
estudos
e
pesquisas
socioeconômicas”. De acordo com a Lei 10.180/2001, as atividades de planejamento
e de orçamento do Poder Executivo são organizadas sob a forma de sistemas, e,
tem por finalidade, conforme disposto no Art. 2º da referida Lei:
I - formular o planejamento estratégico nacional;
II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento
econômico e social;
III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos
anuais;
IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;
V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos
diversos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal.
12
O planejamento, seja qual for a atividade ou área, é a primeira etapa a ser
realizada num processo de gestão. Assim, na administração pública não é diferente,
pois, além de ser uma determinação legal, por meio dele serão traçados os desejos,
intenções, expectativas futuras, forma esta, de se bem gerir os recursos públicos por
meio de uma gestão fiscal responsável. No entanto, para que esse planejamento
seja realizado é necessário contar com alguns instrumentos utilizados para a sua
elaboração, como: orçamento público e de seus subsistemas.
2.4 CONCEITOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO
O Orçamento Público é um documento legal, aprovado por lei, no qual contêm
a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um
Governo. A nova expressão “orçamento público” segundo Piscitelli e Timbó (2010),
traduz como instrumento que dispõe o Poder Público para expressar, em
determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o
montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos
dispêndios a serem obtidos. Segundo Santos (2010, p. 18) “o orçamento reúne, de
forma sistemática e organizada, todas as receitas estimadas para um determinado
ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar”. Já de acordo
com Aliomar Baleeiro apud Rosa (2011, p. 60):
O ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por
certo período de tempo e em pormenor, as despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política
econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já
criadas em lei.
O Orçamento Público no Brasil inicia-se com um texto elaborado pelo Poder
Executivo que é entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e
conversão em lei. Este documento contém a estimativa de arrecadação das receitas
para o ano seguinte e a autorização para a realização das despesas do mesmo
período, estando atrelado a um forte sistema de planejamento público das ações a
realizar no exercício.
Baseado em estudos apresentados por Giacomoni (2005) a evolução histórica
do orçamento público no Brasil se divide em dois momentos: Império e República.
Segundo o autor, as primeiras exigências formais de orçamento no Brasil surgiram
13
em 1824 através da Constituição Imperial, que no Art. 172 determinava que tendo o
ministro de Estado da Fazenda recebido dos outros ministros os orçamentos
relativos às despesas de suas repartições deveriam apresentar à Câmara dos
Deputados anualmente, o balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional
do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas
do ano seguinte, bem como a importância de todas as contribuições e rendas
públicas.
A respeito da história do orçamento Giacomoni (2005) apresenta ainda, que o
primeiro orçamento no Brasil foi aprovado pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830,
no qual fixava a despesa e orçava a receita das províncias para o exercício de
1/7/1831 a 30/6/1832. Ainda, em 1830, o Legislativo aprova o primeiro orçamento e
com a Emenda Constitucional de 1834 concede a competência para fixar despesas
municipais e provinciais para as Assembleias Legislativas. Já a primeira Constituição
Republicana, de acordo com o autor, promulgada a 24 de fevereiro de 1891 atribuiu
competência privativa ao Congresso Nacional para, entre outras coisas: orçamento
da receita, fixação da despesa federal anualmente, tomar as contas da receita e
despesa de cada exercício financeiro; autorizar o Poder Executivo a contrair
empréstimos e a fazer outras operações de crédito; legislar sobre a dívida pública e
estabelecer os meios para o seu pagamento; regular a arrecadação e a distribuição
das rendas federais. Como se vê, a responsabilidade de elaborar a proposta
orçamentária, que no Império era do Poder Executivo, na primeira Constituição
republicana passou a ser do Poder Legislativo, e ainda, de acordo com Giacomoni
(2005), o país entrou no século XX e ultrapassou suas duas primeiras décadas sem
maiores novidades na questão da organização das finanças públicas. A economia
brasileira
era
caracterizadamente
agroexportadora
e
a
industrialização
e
urbanização eram fenômenos tímidos, a ponto de não exigirem grande atuação do
poder público.
Em 1964, com aprovação da Lei no 4.320, de 17 de março, que ainda se
encontra em vigência, foi instituído normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal. Desde a sua origem, o orçamento público tem se
constituído em importante instrumento de governo, traduzindo em termos monetários
as decisões políticas, na programação de receitas e na fixação das despesas da
administração pública. Pode-se observar, também, nos ensinamentos de Giacomoni
14
que no Brasil, por muito tempo a elaboração do orçamento tão somente restringiu-se
ao cumprimento de exigência legal, sem, contudo, observar a seriedade e atenção
que lhe deveria e deve ser dispensada, tamanha sua importância no contexto da
justiça social. Os anos oitenta iniciaram com muitas pressões no campo político, com
vistas à distensão do regime autoritário e a abertura institucional, assim, em 05 de
outubro de 1988, o país recebeu sua sétima constituição, que dentre outros assuntos, o
tema orçamentário mereceu grande atenção, pois era visto como símbolo das
prerrogativas parlamentares perdidas durante o período autoritário.
Uma das inovações apresentadas no texto Constitucional foi a exigência de,
anualmente, o Executivo encaminhar ao Legislativo, o projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO, com o objetivo de orientar a elaboração da Lei Orçamentária
Anual – LOA. O orçamento é um dos mais antigos e tradicionais instrumentos de
planejamento, sendo utilizado para gestão dos negócios de natureza pública. Existem
princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos
Públicos, e estão definidos na Constituição. É no Orçamento que o cidadão identifica a
destinação dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos. Assim,
nenhuma despesa pública pode ser realizada sem estar fixada no Orçamento.
O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia, assim, com
a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal no ano de 2000 pelo Congresso
Nacional, foram introduzidas responsabilidades e limites para o administrador
público em relação aos Orçamentos, bem como, limite de gastos com pessoal,
visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos
com mais eficiência. O Orçamento tem a função de além de regular o mercado e
coibir abusos, reduzir as falhas de mercado e fatores adversos causados pela
produção, entre outros. Como dito anteriormente, ele possui sua fundamentação
legal disposto na Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988,
nos seus artigos 165 a 169 sob o título de ORÇAMENTOS; na Lei nº 4.320 de 17 de
março de 1964; na Portaria nº 42 de 14 de abril de 1999 (que dispõe sobre a
atualização da discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do §
1º do art. 2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320/64 e estabelece os conceitos de
função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras
providências); Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal); Portaria Interministerial nº 163 de 04 de maio de
2001(dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas,
15
considerando a uniformização dos procedimentos impõe, necessariamente, a
utilização de uma mesma classificação orçamentária de receitas e despesas
públicas). Ainda, o Orçamento Público no Brasil é classificado em três leis distintas,
que segundo o artigo 165 da Constituição Federal de 1988, são: Plano Plurianual; as
Diretrizes Orçamentárias; Orçamentos Anuais.
2.5 PLANO PLURIANUAL (PPA), LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) E
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
O Plano Plurianual conhecido como PPA, está estabelecido no parágrafo 1º do
artigo 165, da Constituição Federal: “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá,
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada”. De acordo com os estudos apresentados por
Lunelli (2011), a regulamentação do PPA prevista no art. 165 da Constituição foi
também contemplada no artigo 3º da Lei Complementar 101/2000 ou simplesmente
Lei de Responsabilidade Fiscal, pois se trata de uma peça fundamental de Gestão,
assim, com a LRF a criação de despesa que não esteja contemplada no PPA, deve
ser considerada não autorizada e lesiva ao patrimônio público. Em âmbito federal, o
projeto de PPA, conforme apresentado pelo professor Lunelli (2011), é elaborado
pela Secretaria de Investimentos e Planejamento Estratégico (SPI) do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e encaminhado ao Congresso Nacional pelo
Presidente da República, que possui exclusividade na iniciativa das leis
orçamentárias. Composto pelo texto da lei e diversos anexos, o projeto de lei deve
ser encaminhado ao Congresso Nacional até trinta e um de agosto do primeiro ano
de mandato presidencial, devendo vigorar por quatro anos.
No entanto, com as novas exigências, torna-se obrigatório que o Governo
planeje todas as ações que pretende executar, bem como seu orçamento, de modo
a não ferir as diretrizes nele contidas, efetuar investimentos em programas
estratégicos e com devida previsão no PPA para o período vigente. A cada ano deve
ser realizada uma avaliação do processo que está em andamento, não só
apresentando a situação atual dos programas, como também sugerindo formas de
evitar desperdício de dinheiro público em ações não significativas. O planejamento
das ações governamentais que integrarão o plano plurianual será chamada de
16
proposta orçamentária e deverá ser desenvolvida pelo Poder Executivo e aprovadas
pelo Poder Legislativo. Assim sendo, o Plano Plurianual constitui-se no principal
instrumento de planejamento das ações do gestor público, pois além de ser o
primeiro a ser implementado deverá abranger todas as metas que serão
desenvolvidas em todo o mandato do governante.
No que diz respeito a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), este instrumento
do orçamento, se configura, como meio de planejamento apenas de metas e
diretrizes e, difere plano plurianual no prazo para o qual deverá ser elaborado, ou
seja, deverá sempre ser igual a um exercício financeiro. De acordo com o parágrafo
2º do art. 165 da Constituição Federal, a LDO:
a) Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo
as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;
b) Orientará a elaboração da LOA;
c) Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e
d) Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
A LDO é a lei que antecede a Lei Orçamentária, que define as metas e
prioridades em termos de programas a executar pelo Governo. É importante
salientar que as LDOs deverão ser elaboradas sempre partindo do plano plurianual,
e ao final o mandato, ou seja, ao final dos quatro anos deverão ter abrangido na
totalidade as metas e diretrizes estipuladas no plano plurianual. A Lei de
Responsabilidade Fiscal (101/2000) remeteu à LDO diversos outros temas, como
política fiscal, contingenciamento dos gastos, transferências de recursos para
entidades públicas e privadas e política monetária. Integrarão ainda a Lei de
Diretrizes Orçamentárias, os anexos de metas fiscais e de riscos fiscais,
estabelecidos nos §§1º e 3º do art. 4º da lei de Responsabilidade Fiscal.
Com base em Lunelli (2011), o cumprimento das metas deve ser
acompanhado com base nas informações divulgadas no Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal. Os valores devem ser
expressos de maneira a não prejudicar a transparência das contas públicas, bem
como deverão atender às necessidades do controle a ser exercido pelos órgãos
competentes e pela sociedade. Faz-se necessário observar ainda, que para efeito
da Consolidação Nacional das Contas Públicas, prevista no art. 51 da Lei
Complementar nº 101/2000, os valores deverão ser informados e encaminhados à
17
Secretaria do Tesouro Nacional, em unidades monetárias.
Em se tratando do Anexo de Riscos Fiscais, o § 3º do art. 4º da LRF
determina o que deve estar contido no Anexo de Riscos Fiscais: “A lei de diretrizes
orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se concretizem.” Entende-se, portanto, por
riscos Fiscais a possibilidade da ocorrência de eventos que venham a impactar
negativamente nas contas públicas.
Os Riscos Fiscais segundo estudos realizados em Kohama (2010) e Lunelli
(2011) são classificados em dois grupos, que são os Riscos Orçamentários e os
Riscos da Dívida, sendo que o primeiro referem-se à possibilidade de as receitas e
despesas previstas não se realizarem durante a execução do Orçamento. São
variáveis que também podem influenciar no montante de recursos arrecadados caso
ocorra desvios entre as projeções destas variáveis quando da elaboração do
orçamento e os valores observados durante a execução orçamentária. Já os Riscos
de Dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à administração, que em se
efetivando resultarão em aumento do estoque da dívida pública. São verificados,
principalmente, a partir de dois tipos de eventos: a administração da dívida, que
decorre de fatos como a variação das taxas de juros e de câmbio em títulos
vincendos. O segundo são os passivos contingentes que representam dívidas cuja
existência depende de fatores imprevisíveis, tais como resultados dos julgamentos
de processos judiciais.
Finalizando, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é elaborada anualmente pelo
poder Executivo em atendimento à Constituição Federal e a Lei Federal 4.320/64,
que estabelece as normas gerais para elaboração, execução e controle
orçamentário. De acordo com o artigo 165 da Constituição Federal de 1988, as leis
orçamentárias anuais deverão compreender três partes distintas:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
18
Esta subdivisão do orçamento público é a que mais se aproximada das
características de um plano de aplicabilidade financeira da administração pública,
pois ao passo que o plano plurianual e a LDO abrem a discussão sobre o que é
planejar, este instrumento é o responsável pela efetivação e execução de todas as
diretrizes planejadas para quatro anos (PPA) e para cada ano distintamente (LDO),
pois neste instrumento haverá a fixação dos valores a serem efetivados e
concretizados em cada atividade governamental.
Na LOA estão estimadas as receitas que serão arrecadadas durante o ano e
definidas as despesas que o governo espera realizar com esses recursos, conforme
aprovado pelo Legislativo. A LOA contém três orçamentos, previstos na Constituição
Federal: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social (previdência,
assistência e saúde) e o orçamento de investimentos das empresas estatais.
(KOHAMA, 2010). O orçamento fiscal que trata na Constituição Federal refere aos
três poderes públicos, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Já o
orçamento de investimento das empresas em que o Estado, de forma direta ou
indireta, detém a maioria do capital social com direito a voto. E, o orçamento da
seguridade social, que deve abranger todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
da administração direta ou indireta, bem como os fundos de fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público. Cabe ressaltar que uma única lei orçamentária anual
deverá contemplar os três tipos descritos acima, não sendo permitida a criação de
orçamentos distintos. Ainda, a Constituição Federal determina que o Orçamento
deva ser votado e aprovado até o final de cada legislatura (15/12 de cada ano).
Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da
República, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.
2.6 CONTROLE SOCIAL: CONCEITO, FORMAS DE EXECUÇÃO E EMBASAMENTO
A expressão controle social, segundo Maria Valéria Costa Correia (2009), tem
origem na sociologia e é empregada para determinar mecanismos a fim de
estabelecer a ordem social, disciplinando a sociedade e tornando os indivíduos
dependentes de padrões sociais e princípios morais, assegurando assim, a
conformidade de comportamento destes, bem como a determinadas regras e
princípios prescritos e sancionados. Na opinião da autora, o significado de controle
19
social é ambíguo, quando trabalhado na teoria política, pois, pode ser percebidos
sentidos diferentes a partir de concepções de Estado e de sociedade civil, ou seja,
tanto é usado para indicar o controle do Estado sobre a sociedade como para indicar
o controle da sociedade sobre as ações desenvolvidas pelo Estado. Furtado (2006)
apud Matias-Pereira (2008) evidencia que a busca pela transparência nos países
democráticos exige criação de instituições de controle, direito e garantia do bem
público. Assim, é possível observar que a luta contra a corrupção, segundo MatiasPereira (2008) tem que ser enfrentada pelo Estado como uma ação permanente,
como medida indispensável a fim de garantir a moralidade e o bem estar social.
A Constituição Federal de 1988, além de outras determinações, apresenta
para a sociedade brasileira vários direitos e avança na compreensão dos mesmos,
passando a concebê-los enquanto resultante das condições de vida, assim como
das formas de organização e produção. Assim, controle social é entendido como um
espaço de representação da sociedade, onde se articulam diferentes sujeitos, com
suas diversas representações: movimentos populares, entidades de classe,
sindicatos, governo, entidades jurídicas, prestadores de serviço, entre outros.
Matias-Pereira (2008, p. 177), afirma que:
A proposta de elevar o nível de transparência do Estado brasileiro foi
incluída na agenda política de controle social com o fim do período de
autoritarismo que vigorou de 1964 a 1985. [...] A democratização do Estado
tinha como um dos pressupostos o controle do seu aparelho pela sociedade
civil. Assim, a transparência do Estado, expressa na possibilidade de
acesso do cidadão à informação governamental, constituía um requisito
essencial.
É possível observar, que a prática pela democracia no país, tem-se
apresentado, intensamente, pela cobrança da ética e transparência na condução da
gestão pública. No entanto, controle social consiste em meios de participação da
sociedade nas ações da gestão governamental e nos processos decisórios, porém,
não pode ser confundido com movimentos sociais que são autônomos em relação ao
Estado, nem pode ser entendida como uma extensão burocrática e executiva, mas
como um processo constante de democratização no âmbito local, o que implica o
estabelecimento de uma nova sociabilidade política e um novo espaço de cidadania,
conforme disposto na Constituição Federal em seu artigo 5º, incisos XXXIII e LXXIII:
20
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas
no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
[...]
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Portanto, conforme podemos observar, não é suficiente apenas a publicação
dos atos dos gestores públicos, necessário se faz, que além de ser disponibilizadas
em tempo real, seja compreensível a todos os usuários, assim, todos os cidadãos,
qualquer que seja a sua formação, terão condições de interpretar as informações
disponibilizadas e conheçam onde são aplicados os recursos públicos.
Para tanto, a forma de execução do controle, conforme disposto nos artigos
77 e 78 da Lei 4320/64, determinam:
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será
prévia, concomitante e subsequente.
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída
em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento,
prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou
valores públicos.
A Lei de Orçamento e Finanças deixa claro ao elencar as fases do controle e
passa a exigir que os atos públicos devem ser acompanhados em todos os momentos,
a fim de evitar desvios ou atos que possam vir a prejudicar, acarretar prejuízo a coisa
pública. O controle concomitante, de acordo com Quintana et al (2011), é exercido por
meio de relatórios periódicos que permitam acompanhar o andamento dos processos
de despesa durante o exercício. Já o controle subsequente realiza-se após a efetivação
das despesas, após o término do exercício, com a apuração e apresentação de
balancetes, balanços que fazem parte dos relatórios da prestação de contas.
O controle da sociedade foi previsto anteriormente, já na própria Constituição
Federal, em seus artigos 31 §3º “As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta
dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o
qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei”. Existem, algumas
maneiras de se concretizar o Controle Social, seja pela legitimação ou pela
necessidade popular de criar seus próprios meios de fiscalizações. Estes meios têm
21
sido observado como eixo principal as fiscalizações das ações públicas têm seu
papel muito amplo, pois, visa propor idéias e promover a participação efetiva da
comunidade nas decisões de cunho público.
O controle social é do povo sobre o Estado a fim de garantir a soberania da
população. Barros (1998) apud Correia (2009) apresenta o controle social como
ação estatal dentro da perspectiva da democratização dos processos decisórios na
qual visa a construção da cidadania. No entanto, sobre o assunto, Corbari (2004)
apud Quintana et al (2011), explana que nas sociedades democráticas espera-se
naturalmente uma postura responsável por parte dos governantes frente aos
cidadãos, pois, além de clientes, os cidadãos podem ser descritos como acionistas
do Estado por financiarem o funcionamento da máquina estatal. Assim, a
transparência das ações do Estado é operacionalizada por meio do acesso às
informações que devem ser disponibilizadas a esses investidores/cidadãos,
aproximando, então, a relação entre estado e sociedade civil.
Quadros (2010) afirma que parece piada, mas essa é uma crença geral. Na
verdade, graças à vontade de todos os atores sociais (população, mídia,
empresários e governo, etc.) a Lei de Responsabilidade Fiscal está cada vez mais
forte. Ela é uma espécie de manual do gestor público, que estabelece regras de
planejamento, arrecadação de receita e geração de despesa pública, transferências
voluntárias e destinação de recursos públicos ao setor privado, endividamentos de
longo e curto prazo, gestão patrimonial, controle e fiscalização. Ainda, segundo
Quadros (2010), agora os gestores públicos também assumem obrigações de:
incentivar a participação popular e realização de audiências públicas durante os
processos de elaboração e discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e
orçamentos; liberar o pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e
financeira, em meios eletrônicos de acesso público; adotar sistema integrado de
administração financeira e controle.
2.7 CONTROLE SOCIAL À LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
A administração pública vem passando por inúmeras modificações desde o
início quando passou de burocrática, patrimonialista, gerencial, até os dias de hoje,
portanto, algo que veio para contribuir muito comas melhoras na administração foi a
22
Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), na qual tem como
objetivo estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal e dá outras providências. Cruz (2011) reitera que com a edição da Lei
Complementar 131/09 foi estabelecido mecanismos obrigatórios sobre a informação
de receita e despesa da União, dos Estados e dos Municípios. Ressalta-se que essa
lei complementar foi criada compreendendo todas as áreas das instituições públicas,
como planejamento e orçamento, gestão financeira, contábil, patrimonial, promovendo
mudanças importantes, desde a abrangência das três peças orçamentárias que
integram o ciclo de gestão financeira do País, até o processo de sua votação e
definição pelo Poder Legislativo.
Quadros (2010) acredita que a contribuição mais significativa da LRF à
população em geral foi o estabelecimento da regra de Transparência da Gestão
Fiscal. A regra obriga os governos à publicação e divulgação dos planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, às prestações de contas e ao
respectivo parecer prévio, ao Relatório Resumido da Execução Orçamentária e ao
Relatório de Gestão Fiscal, disponibilizando-se versões simplificadas no respectivo
Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, das contas
apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo. Essas novas alterações, primando
pela transparência, inibirão atos irregulares e lesivos, que não pertence à
administração pública, melhorando assim a qualidade da gestão fiscal dos entes
federados e, permitindo também que toda a sociedade acompanha essas
execuções, pois assim, certamente, a população poderá participar mais ativamente
na administração pública.
Com amparo da Constituição Federal, artigo 165 § 9º que abre espaço para a
criação de uma lei complementar, tem-se no inciso II a seguinte redação: “estabelecer
normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como
condições para a instituição e funcionamento de fundos”, assim, a LRF tem como
princípio zelar pela coisa pública, como é apresentado em seu artigo 1º § 1º:
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.
23
A questão do comportamento dos gestores públicos frente aos seus
mandatos ou no exercício de suas funções por assumir cargo público, não é algo
novo no Brasil, vemos determinações em outras leis que tratam sobre esse tema,
porém, a novidade na LRF está no fato de responsabilizar, segundo Cruz et al
(2011), a parte da gestão financeira a partir de um acompanhamento sistemático de
seu desempenho, estabelecendo controle nos gastos com pessoal, limites de
endividamento, entre outros que servem para avaliar o referido desempenho.
2.8 TRANSPARÊNCIA E FISCALIZAÇÃO NA GESTÃO FISCAL DAS CONTAS
PÚBLICAS
No artigo 48 da Lei complementar 101 de 2000, estão claramente
determinados os instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deve ser
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, dentre
eles estão os planos, orçamentos, prestações de contas e o parecer prévio, bem
como o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão
Fiscal. Para tanto, no parágrafo único do mesmo artigo, determina que essa
transparência é assegurada mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária
e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle,
que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder
Executivo da União e ao disposto no art. 48- A. (LRF, 101/2000).
Têm-se, portanto, a transparência da gestão fiscal, tratada na lei como um
princípio de gestão, que tem por finalidade, dentre outros aspectos, primar pelo
coisa pública, franqueando o acesso ao público das informações relativas às
atividades financeiras do Estado e deflagrar os procedimentos necessários à
divulgação dessas informações. (CRUZ, et al, 2011).
Vemos, portanto, que a Lei é clara quanto a questão do controle social e
transparência, pois, além de deixar clara essa determinação no artigo 48, ainda é
realizado um complemento no artigo 48-A a fim de reforçar essa ideia, em que
determina que “os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou
24
jurídica o acesso a informações referentes a despesa e receita”, ou seja, quanto à
despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer de sua
execução. Já se tratando da receita: lançamento, recebimento de toda a receita das
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. Ainda, no artigo
73-A, tem-se determinado que “qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao
órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições
estabelecidas nesta Lei Complementar”.
Diante do exposto, fica evidenciado, que as alterações e reformulações
ocorridas na legislação que regulamenta a Administração Pública, vieram para tornar
cada vez mais eficaz as atividades desenvolvidas. E, os reflexos dessas alterações
afetam tanto as atividades desenvolvidas pelos governantes, gestores de uma forma
geral, bem como o trabalho do contador público, no que diz respeito ao orçamento,
execução e aplicação das verbas públicas, e, também chama a sociedade para um
acompanhamento mais frequente das ações realizadas.
3 ANÁLISE DOS DADOS LEVANTADOS
Com o intuito de observar como está o conhecimento da sociedade no que diz
respeito às ações desenvolvidas pela administração pública, planejamento
orçamentário e transparência com a sociedade, foi realizada uma pesquisa com
vinte e uma pessoas residentes na cidade de Maringá, selecionadas de forma
aleatória em bairros diferenciados. Posteriormente, foram realizadas visitas junto à
prefeitura do município a fim de conhecer sobre o processo orçamentário e sua
transparência para com a sociedade.
As questões dizem respeito a assuntos que envolvem a administração
pública, bem como, transparência de suas ações. No entanto, foi possível observar
que quando os entrevistados foram questionados sobre o que entendiam por
administração pública, das vinte e uma pessoas entrevistadas somente três não
souberam responder.
25
Gráfico 1 – Entendimento a respeito da Administração Pública.
Fonte: Elaborado pela autora com dados coletados junto às entrevistas realizadas.
Com a apresentação do gráfico 1 fica expresso o conhecimento que as
pessoas tem a respeito da administração pública, pois responderam que entendem
que ela é o um conjunto de secretarias que foram criadas para atender a
necessidade da população. Nessa questão, as pessoas responderam sem expressar
nenhum descontentamento.
No que diz respeito aos órgãos que regula e controla os recursos distribuídos
nas entidades públicas, dezenove pessoas tinham tal conhecimento e apenas duas
demonstraram não conhecer tal assunto, conforme apresentado no gráfico a seguir.
Gráfico 2 – Órgãos que regulam e controlam os recursos distribuídos nas entidades públicas
Fonte: Elaborado pela autora com dados coletados junto às entrevistas realizadas.
26
Ficou claro que eles sabem que existem alguns órgãos para controlar todas
as ações desenvolvidas pelos gestores públicos, porém, quando questionados em
relação ao papel desses órgãos, exemplo, dos Tribunais de Contas (gráfico 3), das
dezenove pessoas que afirmaram existir os referidos órgãos, somente dezessete
delas disseram possuir tal conhecimento.
Gráfico 3 – Papel dos Tribunais de Contas na administração pública
Fonte: elaborado pela autora com dados coletados junto às entrevistas realizadas.
Informaram que o Tribunal de Contas tem como função fiscalizar todas as
contas que são realizadas pela Prefeitura e, se essas contas não forem aprovadas
os gestores têm que prestar contas por tudo que fizerem.
Em relação à existência de preocupação por parte do governo em criar Leis
que inibem administradores a usarem os recursos de forma indevida, percebeu-se
que a sociedade não tem total conhecimento, pois somente treze pessoas
responderam de forma positiva. As demais nem mostraram interesse, negando
possuir tal conhecimento.
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Gráfico 4 – Existe preocupação por parte do governo em criar Leis que inibem administradores a
usarem recursos de forma indevida?
Fonte: Elaborado pela autora com dados coletados junto às entrevistas realizadas.
Os entrevistados que responderam de forma positiva, disseram que governos
responsáveis e preocupados com sua cidade e as pessoas que ali vivem, tem
interesse sim, pois isso vai refletir também nas ações que estão desenvolvendo,
exemplo dos recursos que são arrecadados com impostos e a aplicação deles em
benefício da sociedade. Em contrapartida, aqueles que disseram não conhecer essa
preocupação, expressaram descontentamento nas atividades desenvolvidas pelos
gestores. Inclusive, na questão que diz respeito ao interesse por parte do governo
para que a população participe de audiências (gráfico 5), dezesseis pessoas dizem
que tem interesse sim e concordam com o interesse por parte do governo, cinco dos
entrevistados disseram que desconhecem tal fato.
Gráfico 5 – Existe interesse por parte do governo que a população participe de audiências de
interesse do município?
28
Fonte: elaborado pela autora com dados coletados junto às entrevistas realizadas.
As pessoas que responderam afirmativamente informaram que existe
interesse sim, pelo fato até mesmo de ser uma exigência das leis, que a sociedade
tenha conhecimento e controle daquilo que está sendo planejado e sendo realizado
na realidade. Disseram ainda, que essa participação, ajuda conhecer melhor onde
está sendo aplicado o recurso público e se ocorre de forma correta. As pessoas que
responderam de forma negativa, disseram não conhecer essa preocupação visto
que ninguém gosta de ser controlado, muito menos quem está no poder.
Demonstraram em suas expressões forte descontentamento.
Já no que diz respeito ao cenário público da atualidade, na busca de
transparência com a sociedade a respeito dos gastos públicos, bem como no que diz
respeito às mudanças no setor público nos últimos anos, observou-se, também,
certa descrença por parte da sociedade, pois somente quinze entrevistados
concordaram, demonstrando maior confiabilidade. Os demais disseram que
desconhecem, ignorando o assunto.
Gráfico 6 – No cenário público hoje, o Governo tem buscado maneiras de ser mais transparente com
a sociedade nas questões de gastos públicos?
Fonte: elaborado pela autora com dados coletados junto às entrevistas realizadas.
Das pessoas entrevistadas que responderam de forma positiva, disseram que
o governo tem buscado novas formas sim, inclusive com aprovação de leis que
obrigam os gestores a trabalharem de maneira mais honesta. Citaram ainda
exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal, que depois de aprovada, conforme
notícias apresentadas nos meios de comunicação, muitas pessoas envolvidas em
29
escândalos e desvios de verbas públicas estão sendo punidas. Ainda afirmaram que
com a transparência, a sociedade pode ter maior controle sobre das atividades
realizadas na administração pública. Disseram que essas mudanças são visíveis,
inclusive alguns mostraram conhecimento até sobre informações disponibilizadas no
site da prefeitura municipal, no link transparência. Alegando que para se ter
informação sobre o que acontece em nossa cidade, bem como os planejamentos,
não precisa apresentar desculpas de tempo para ir até a prefeitura ou câmara
municipal, basta acessar essas páginas na internet, porque tudo que a prefeitura
planeja está ali demonstrado. No entanto, algumas das pessoas que alegaram
desconhecer
o
assunto,
simplesmente
disseram
não,
expressando
descontentamento, outros afirmaram não prestar atenção nisso, pois pouca coisa se
vê de bom no setor público.
30
Gráfico 7 – Reflexos para a administração pública em relação às alterações das Leis
Fonte: elaborado pela autora com dados coletados junto às entrevistas realizadas.
No decorrer da conversa questionei a respeito dos reflexos para a
Administração Pública em relação às alterações das Leis (gráfico 7), dez das vinte e
uma pessoas, afirmaram que são vários os benefícios, pois inibem atos indevidos,
proporcionando aos cidadãos uma maior segurança em relação às atividades que
estão sendo realizadas. Ainda afirmaram que essas alterações têm traduzido
benefícios para a sociedade, é necessário sim, que cada dia seja colocado em
prática a transparência de tudo o que acontece na Administração Pública.
Conforme observado nas questões realizadas, em sua maioria, as pessoas
têm conhecimento da necessidade de transparência nas ações desenvolvidas na
administração pública, bem como dos orçamentos realizados, portanto, poucos
procuram os órgãos competentes a fim de solicitarem os planejamentos,
demonstrações, bem como as prestações de contas. Esse fato foi verificado na visita
realizada junto à prefeitura de Maringá, pois, na visita em questão que teve como
finalidade analisar a respeito do planejamento orçamentário, de sua transparência,
bem como do interesse da sociedade pela busca de conhecimento, fiscalização e
controle, foi observado no decorrer da conversa que pouquíssimas são as pessoas
que procuram por este tipo de informação. Informaram que a fiscalização
permanente é realizada pelo Observatório Social de Maringá. Geralmente, algumas
pessoas vão até as reuniões que ocorrem na câmara de vereadores, mas alguns, a
simples título de curiosidade em saber do que vai ser discutido, no entanto, nada
fazem a fim de fiscalização e controle.
31
Ainda em se tratando do interesse pela sociedade em solicitar o planejamento
orçamentário para conhecimento e análise, os funcionários até acham estranho
quando uma pessoa faz tal solicitação. E, até mesmo dentro do próprio órgão, com
um número significativo de servidores, o que a maioria, se importa mesmo é com o
dever de cumprir suas obrigações e carga horária de trabalho. Dizem não ter tempo
para tal verificação. Fato esse que foi verificado, também, junto à sociedade, no qual
afirmam não ter tempo para participar nem mesmo de uma audiência na câmara de
vereadores e, se eles foram eleitos pelos cidadãos, tem mais é que cumprir com o
que a lei determina e fazer a coisa certa.
CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente pesquisa teve como objetivo geral analisar e descrever a respeito
do processo de planejamento orçamentário de uma instituição pública municipal e
sua reação junto à saciedade no que tange ao seu conhecimento sobre o assunto e
a transparência das ações orçamentárias. Foi possível perceber que a área pública
está mudando, o que tende a melhorar, solidificando as relações entre gestores
públicos e sociedade.
Analisando os dados trabalhados observou-se entre os entrevistados que seu
maior conhecimento se dá na função da administração pública de forma geral e se
estende até aos órgãos fiscalizadores, pois, quando questionados em relação às
Leis que regem a administração pública, bem como as novas alterações, infere-se
uma grande insuficiência de informações. Contudo, foi observado nesta falta de
informação, objeções de toda ordem, alegando que nada os governos fazem para
inibir atos de má conduta e que não existe interesse por parte do governo em ser
mais transparente, afirmando, que a administração pública sempre foi assim,
demonstrando descrença elevada.
Infere-se também que um determinado grupo de pessoas demonstra, além de
um conhecimento geral sobre a administração pública, um conhecimento mais
amplo em órgãos fiscalizadores, pois, de acordo com esse grupo, têm o
conhecimento de que o governo está buscando melhorias na legislação de forma a
inibir os atos de má conduta. Pouco conhecimento, ainda, em relação às legislações
que foram criadas para tratar do assunto, pois não se lembravam do número da Lei,
mas sabiam que existia e o que ela propunha. Foi notado neste grupo que além de o
32
governo estar buscando de várias maneiras minimizar os atos de má conduta,
sentem que a cada dia, a cada Lei que é aprovada, a administração pública tem que
seguir fielmente, sendo mais transparente para com a sociedade.
Concluiu-se que o controle social tem papel fundamental enquanto princípio
orientador e possibilita a participação da sociedade na formulação, execução e
fiscalização das políticas públicas, visto que o controle social e a democratização da
informação se reforçam mutuamente. Portanto, pode se afirmar que existe uma falta
de interesse por parte da sociedade em acompanhar e exigir uma boa qualidade dos
serviços prestados, na qual, deveriam procurar conhecer sobre possíveis falhas e
inadequações, buscando, assim, pelo esforço da administração em aprimorar, cada
vez mais, suas ações e possibilitar visibilidade e transparência no exercício da
prática cotidiana.
Verificou-se que a administração pública vem a cada dia aprimorando seus
recursos em Leis e Emendas Constitucionais, de maneira que cada vez mais possa
policiar os gastos e que os recursos sejam usados de maneira eficiente. Estas
melhorias, traduzidas em benefícios para a sociedade vem aumentando a cada nova
Lei que entra em vigor, em cada emenda que complementa a Lei, benefícios estes
que são diretamente sentidos, vistos e comentados pela sociedade como um todo. A
transparência dos atos e ações da administração pública permite além de conhecer
tudo o que ocorre nas atividades desenvolvidas, conhecer também, as ações
daqueles gestores ou responsável por cargo público, que nos representam.
Assim, conclui-se que a transparência buscada pela LRF tem por objetivo
permitir à sociedade conhecer e compreender as contas públicas, no entanto, não
basta a simples divulgação de dados, é necessário a transparência. E, essa
transparência apresentada na Lei não deve ser confundida com simples divulgação
de
informações
e
dados.
É
fundamental
que
essas
informações
sejam
compreendidas pela sociedade numa linguagem clara e objetiva. No presente
estudo, trabalhou-se o planejamento orçamentário e a importância de se prestar
contas proporcionando com isso a atuação da sociedade como agente fiscalizador
dos atos dos gestores. Assim, conforme discutido no referencial teórico, a
transparência não se limita à exposição de dados, mas exige a acessibilidade e
compreensibilidade dos mesmos por parte de todos os cidadãos.
33
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36
ANEXO
Questionário aplicado
1 O que você, cidadão, entende por Administração Pública?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
2 De acordo com seu conhecimento existe algum órgão que regula e controla os
recursos distribuídos nas Entidades Públicas? Qual?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
3 Em sua opinião, qual é o papel dos Tribunais de Contas na Administração Pública?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
4 Existe preocupação por parte do governo em criar Leis que inibem os
administradores a usar recursos de forma indevida?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
5 Existe interesse por parte do governo que a população participe de audiências de
interesse do Município e do Estado?
___________________________________________________________________
6 Pelo que o senhor (a) vê no cenário público hoje, o Governo (União) tem buscado
maneiras de ser mais transparente com a sociedade nas questões de gastos públicos.
___________________________________________________________________
7 O senhor(a) como membro da sociedade percebeu mudança no setor público nos
últimos anos, na questão transparência para a sociedade?
37
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________