IX PRÊMIO TESOURO NACIONAL – 2004 TEMA 4. Lei de

IX PRÊMIO TESOURO NACIONAL – 2004
TEMA 4. Lei de Responsabilidade Fiscal
4.3. A LRF e o Processo de Planejamento e Orçamento: PPA, LDO e
Lei Orçamentária
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, MARGEM DE EXPANSÃO E O
PROCESSO LEGISLATIVO FEDERAL
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ........................................................................................................3
I - ASPECTOS GERAIS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.....................5
As visões utópicas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal.............................7
A visão do Poder Executivo..................................................................................9
Os pressupostos e os pilares normativos da LRF ...........................................10
Normas sobre dívida e endividamento ..............................................................11
Normas sobre despesas com pessoal...............................................................16
Normas sobre planejamento econômico, financeiro e orçamentário .............18
Normas sobre controle social e fiscalização ....................................................19
Normas sobre geração de despesas obrigatórias e renúncia de receita: a
inovação mais substancial da LRF ....................................................................20
II – O SISTEMA PAYGO .......................................................................................22
Os mecanismos de garantia de aplicação do princípio PAYGO .....................25
O Scoring Process...............................................................................................26
O monitoramento das propostas de legislações sujeitas ao PAYGO.............27
As questões de ordem no Senado para garantia do processo PAYGO..........28
O processo legislativo especial para promover mudanças na legislação de
despesas mandatórias e na legislação da receita ............................................29
III – MARGEM DE EXPANSÃO E O CONTROLE DE GERAÇÃO DE DESPESAS
OBRIGATÓRIAS E RENÚNCIA DE RECEITAS...................................................31
As regras para geração de despesas obrigatórias de caráter continuado.....33
Os primeiros problemas......................................................................................34
Como o aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado está sendo
compensado: margem de expansão ..................................................................36
Margem de expansão e o reaparecimento de um dispositivo vetado.............40
Outras formas de compensação ........................................................................42
Margem de Expansão: um potencial instrumento de controle fiscal
aguardando ser implementado...........................................................................44
Benefícios tributários: uma espécie de despesa obrigatória ..........................47
IV – DELINEAMENTOS PARA UMA TEORIA DA MARGEM DE EXPANSÃO E
INSTITUIÇÃO DE PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS DE CONTROLE DA
GERAÇÃO DE DESPESAS OBRIGATÓRIAS E renúncia de receitas ..............51
A função da margem de expansão.....................................................................52
A composição da margem de expansão............................................................53
Os estágios básicos da definição da margem de expansão............................53
A operacionalização da margem de expansão .................................................57
Modificações na margem de expansão .............................................................57
Margem de expansão e renúncia de receita......................................................58
A experiência da Câmara dos Deputados com o exame de adequação
orçamentária e financeira ...................................................................................59
V - CONCLUSÃO ..................................................................................................64
A experiência positiva do PAYGO e as expectativas sobre o controle da
geração de despesas obrigatórias e renúncia de receitas no Brasil ..............64
Planejamento fiscal, lei de diretrizes orçamentárias e margem de expansão68
Impactos gerados pela Lei de Responsabilidade Fiscal ..................................70
BIBLIOGRAFIA.....................................................................................................76
3
INTRODUÇÃO
Na história do País, em poucas ocasiões uma lei foi tão divulgada e debatida
quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal. A LRF, que completará cinco anos em
maio de 2005, desde a apresentação de seu anteprojeto, ao longo de sua tramitação
no Congresso Nacional, e ainda depois de introduzida no mundo jurídico, político e
econômico brasileiro, esteve cercada de acalorados discursos retóricos.
Ela foi saudada, por aqueles que a apoiaram enfaticamente nos primeiros
momentos, como “um marco histórico“, “um código de conduta para os
administradores públicos” e, até de uma forma um pouco mais entusiástica, como
“uma revolução nas finanças públicas”.i Para os que a contestavam, ela
representava a institucionalização e a imposição a Estados e Municípios da política
econômica “fiscalista”, que privilegia o pagamento de juros em detrimento dos gastos
sociaisii. Essa discussão ideológica e retórica veio dando lugar, gradativamente a
discussões de natureza técnica, jurídica e operacional.
Contudo, a intensa divulgação da LRF parece não ter sido suficiente para que
seus fundamentos, objetivos e normas fossem corretamente entendidos pelos
cidadãos, pelos formadores de opinião e por parcela expressiva das autoridades
governamentais e dos representantes políticos. Ainda há muito por fazer para
alcançar uma aplicação consensual e generalizada de suas disposições.
Um dos pilares fundamentais da LRF, no âmbito federal, que ainda não está
adequadamente estruturado é o conjunto de normas sobre geração de despesas
obrigatórias e renúncia de receitas formado pelos arts. 14 e 17. Essas normas vêm
sendo aplicadas de forma desarmônicas e inconsistentes e muitas legislações sobre
despesas obrigatórias e benefícios tributários podem estar sendo aprovadas em
desconformidade com essa lei complementar.
4
A
compreensão
dessas
normas
constitui
o
cerne
desse
trabalho,
especialmente focado no estudo detalhado de um instrumento de forte potencial de
utilização no planejamento fiscal, praticamente desconhecido: a margem de
expansão das despesas obrigatórias, estudada na Seção III.
A instituição dessas regras foi inspirada em um conjunto de procedimentos
especiais do processo orçamentário dos Estados Unidos conhecido como PAYGO,
criado em 1990, o qual será estudado em detalhes na Seção II. Desse estudo
advirão subsídios para formulação de propostas de aperfeiçoamentos no processo
legislativo federal e de fundamentos de uma teoria da margem de expansão,
descritos na Seção IV, tendo como objetivo final alcançar o controle eficaz da
geração de despesas obrigatórias e da renúncia de receita, coordenado com os
outros elementos da política fiscal (resultado primário, despesa de pessoal,
alterações da legislação tributária, prioridades governamentais), e integrados, com
coerência técnica, na lei de diretrizes orçamentárias.
O sucesso no controle da geração das despesas obrigatórias e de renúncia
de receitas poderá trazer para o processo orçamentário brasileiro alguns dos
benefícios alcançados nos Estados Unidos pelo processo PAYGO, descritos na
Seção V, entre eles: contribuição para o equilíbrio fiscal intertemporal e
conscientização dos atores políticos da necessidade de compatibilizar benefícios e
fontes de custeio dentro de um quadro fiscal de médio prazo.
Na Seção I é procedia a uma abordagem sintética e focada da LRF, buscando
clarificar seus objetivos, identificar seus principais pilares normativos e avaliar, em
nível geral, seu grau de inovação e eficácia, de forma a contextualizar a discussão
central sobre a margem de expansão e sua utilização no processo orçamentário
brasileiro.
5
I - ASPECTOS GERAIS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Desde os anos setenta, mudanças na condução da política fiscal levaram
muitos países desenvolvidos a introduzir reformas no processo orçamentário. Nos
anos oitenta, o papel do Estado começou a ser repensado mais intensamente
nesses países, especialmente na Inglaterra, Estados Unidos, Nova Zelândia e
Austrália, e reformas começaram a ser implementadas visando à redução do
tamanho do Estado, do déficit orçamentário, da dívida e do nível da despesa pública,
tendo como meta final a melhoria do desempenho econômico. No contexto desse
movimento, muitos países em todo o mundo passaram a adotar regras fiscais mais
rígidas e a implementar reformas para tornar os governos e as políticas públicas
mais eficientes. O controle do déficit orçamentário e da dívida pública foi alçado a
uma posição de preocupação central e permanente das políticas econômicas
formuladas e disseminadas por organismos financeiros de cooperação internacional.
Portanto, as temáticas “responsabilidade fiscal”, “controle e redução dos
gastos públicos” e “controle do endividamento” há muito vinham sendo discutidas em
países europeus e nos Estados Unidos e, pouco mais recente, na América Latina. O
Poder Executivo, já antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 19, em
junho de 1998, procurava construir o conteúdo da lei complementar do art. 163,
prevendo a inserção de princípios e regras de responsabilidade fiscal que vinham
sendo implementadas em vários países desde meados dos anos oitenta. E foi
exatamente em instrumentos de controle fiscal (relativos a despesas, dívida e
receitas) experimentados na Europa, nos Estados Unidos e na Nova Zelândia onde
se buscou inspiração para elaboração do Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ainda que tenha sido intensamente debatido, o fato de um projeto dessa
envergadura (que dispõe sobre um amplo rol de assuntos, introduz novos conceitos
e práticas e que se aplica a realidades tão diversas como a União e pequenos
6
municípios) ter tramitado de forma extremamente rápida no Congresso Nacionaliii,
obviamente, resultou em falhas de normatização, que poderiam ter sido corrigidas se
a tramitação tivesse sido um pouco mais longa. A tramitação acelerada teve duas
razões: possibilitar que a LRF entrasse em vigor ainda no ano de 2000, ano de
eleições para prefeitos, e contribuir para a restauração da credibilidade fiscal do
Brasil perante a comunidade financeira internacional, abalada pela crise econômica
deflagrada pela moratória declarada pela Rússia, no segundo semestre de 1998.
Parcela expressiva da classe política e dos formadores de opinião não leu
nem estudou efetivamente a LRF. Nesses meios tem predominado um
conhecimento superficial, adquirido em noticiários políticos e econômicos, ou por um
processo que se poderia qualificar “de ouvir falar”, caracterizado pela contínua
repetição de chavões, frases feitas e afirmações genéricas, que muitas vezes não
são fundamentadas no texto da lei.
São exemplos dessas afirmações, divulgadas por importantes veículos da
imprensa: a) “Doravante, a União, os Estados e os Municípios não podem gastar
mais do que arrecadam”; b) “Acabou essa história de o prefeito deixar dívida para o
seu sucessor”; c) “Votada em maio pelo Congresso, a Lei de Responsabilidade
Fiscal prevê limites de endividamento e investimento na administração pública”; d)
“O texto definiu 100 tipos de má conduta enquadrados como crime, tais como gastar
mais do que arrecada, aumentar despesas sem compensá-las com cortes, iniciar
obras sem ter dinheiro para concluí-las, gastar em excesso com funcionalismo ou
não divulgar metas fiscais”; e) “Os orçamentos municipais estarão à mercê do
cumprimento da nova lei, que obriga o saneamento das contas e transforma em
crime penal o não-pagamento das dívidas”; f) “A Lei de Responsabilidade Fiscal fixa
limites para a expansão das despesas continuadas”; g) “Se a Lei de
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Responsabilidade Fiscal estivesse em vigor, o desvio de verbas na construção do
prédio do TRT de São Paulo não teria acontecido”.
A difusão de informações incorretas provocou e provoca cinco efeitos
negativos principais: 1) florescimento de resistências e preconceitos, dificultando a
correta compreensão dos objetivos e implicações efetivas da LRF; 2) em alguns
casos, utilização de subterfúgios de hermenêutica jurídica, para atender a
necessidades de ordem política; 3) alimentação de expectativas irreais na opinião
pública de que a LRF venha a combater mazelas da Administração Pública para as
quais não foi concebida; 4) relegação a segundo plano da discussão de pontos
fundamentais, como a ênfase dada ao planejamento financeiro e orçamentário, ao
acesso da sociedade a mais e melhores informações sobre as finanças públicas e à
valorização da participação popular; 5) desvio da concentração da vontade política
(em sentido geral, e não da vontade dos políticos), que deveria estar voltada para os
problemas técnicos, jurídicos, operacionais e políticos de aplicação concreta da LRF.
As visões utópicas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal
Para alguns analistas (autores de livros e artigos), a LRF tornou-se quase um
mito. Sem que tivessem sido realizadas análises minudentes (sistêmicas, técnicas e
jurídicas) foram disseminadas avaliações e entendimentos baseados mais no que se
gostaria que estivesse contido numa lei que tratasse de “responsabilidade fiscal”, do
que naquilo que efetivamente encontra-se normatizado nela. E, frise-se, o conjunto
das matérias que a lei regulou é bem menor do que o campo da responsabilidade
fiscal dos governantes. A divulgação de opiniões idealizadas, quase utópicas, tem
contribuído para a construção, no pensamento coletivo, de uma LRF “paralela”,
abstrata, que muitos julgam ser a real, a que irá revolucionar e moralizar a
administração pública. Embora haja aspectos positivos nessa idealização, pela
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impulsão que dá à mudança cultural, não se deve alimentar em demasia essa
supervalorização idealística sob pena de descuidarmos do enfrentamento dos
problemas técnico-jurídico-operacionais de cuja solução depende a eficácia da lei.
A LRF não pode ser tida como “A” legislação que irá garantir o equilíbrio
fiscal permanente nem como a lei redentora que irá moralizar a administração
pública. Ela faz parte de todo um processo de melhoria da gestão fiscal que
começou em meados da década de oitenta, com a implantação de sistemas
informatizados como o SIAFI, prosseguindo com o aperfeiçoamento do processo
orçamentário na Constituição de 1988, o saneamento dos bancos estaduais, o
refinanciamento das dívidas de Estados e Municípios, a reforma administrativa e a
previdenciária. E esse processo não se encerrou com a LRF. Ainda há muito a ser
desenvolvido no campo orçamentário e das finanças públicas em geral.
Para um correto estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal, o primeiro passo é
entender quais são seus objetivos. Contudo, a divulgação de uma visão mítica sobre
ela prejudica esse entendimento. Alguns exemplos do que já se disse a respeito
dela, em revistas e jornais de circulação nacional, artigos, em revistas
especializadas e livros são apresentados a seguir:
•
“Instrumento normativo que procura restabelecer a moral e a ética no âmbito da
administração pública”; “A LRF seria capaz de realizar o objetivo maior da sociedade
brasileira: acabar com a corrupção, combater o administrador desonesto,
resolver, em suma, os problemas relacionados à devida e correta aplicação do
dinheiro público”;
•
“Nessa medida, a LRF significa, acima de tudo, o fim do que se poderia chamar de
Revolução Keynesiana (...);”
•
“Triste tradição de irresponsabilidade fiscal e orçamentária dos governantes, em que
o gastar mais do que se arrecada, o iniciar obras sem cogitar se é possível terminálas, o superfaturar para obter proveitos ilícitos, o paralisar investimentos iniciados
pelo antecessor e o endividar imprudentemente os erários, entre outras mazelas
administrativas do mesmo jaez, incorporadas ao quotidiano político brasileiro,
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parece, enfim, com seus dias contados, esconjurando os flagelos da inflação e da
corrupção, inevitáveis seqüelas dessas práticas administrativas, que tanto estorvam
e retardam o progresso das nações”.
•
“A Lei de Responsabilidade Fiscal visa evitar o mau uso do dinheiro público e pune o
infrator com perda de cargo, multa e até prisão”; “A Lei de Responsabilidade Fiscal
veio a bom tempo, com o fito de preservar a moralidade pública e a defesa da
cidadania”;
•
“Não deixa de ser alentador verificar que a Lei de Responsabilidade Fiscal parece o
grito de implantação da nossa República: a res publica começa a aflorar 111 anos
depois de sua proclamação”; “Nesse código de conduta, perceber-se-á que a LRF
tem a missão irrenunciável de endireitar nosso país e as Administrações
Públicas (...)”; “Sai-se da irresponsabilidade fiscal – cultuada há mais de cinco
séculos – e entra-se na gestão com responsabilidade fiscal, prestigiando-se a
moralidade, a probidade e a responsabilidade social”;
A visão do Poder Executivo
As razões e os objetivos da LRF devem ser buscados, inicialmente, na
Mensagem nº 485, de 13 de abril de 1999, que o Presidente da República
encaminhou ao Congresso Nacional sobre o “Projeto de Lei de Responsabilidade
Fiscal”, da qual extraímos os seguintes trechos:
•
“Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal –
PEF, apresentado à sociedade brasileira em outubro de 1998, e que tem por
objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do
montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia
(..)”;
•
“Com a conformação desse arcabouço legal (...) assegura-se uma disciplina
eficiente para evitar déficits recorrentes e imoderados, e expansão indesejável
da dívida pública (...)” “Buscou-se, assim (...) também construir compromisso em
favor de um regime fiscal capaz de assegurar o equilíbrio intertemporal das contas
públicas, entendido como bem coletivo, do interesse geral da sociedade brasileira,
por ser condição necessária para a consolidação da estabilidade de preços e a
retomada do desenvolvimento sustentável”;
Pela leitura desses trechos, fica então plenamente evidenciado que os
objetivos do “Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal” não eram (e de fato não
10
são) combater a corrupção, restabelecer a moral e a ética, “endireitar nosso País” ou
preservar a moralidade pública, entre outras afirmações como as já apresentadas.
Os objetivos da LRF são de caráter financeiro e econômico: visam o controle da
dívida pública, a prevenção de déficits “imoderados e recorrentes” (para usar a
linguagem do projeto), uma gestão austera dos recursos públicos, o ajuste estrutural
das contas do setor público.
Os pressupostos e os pilares normativos da LRF
Os “pilares normativos” derivam dos pressupostos da responsabilidade na
gestão fiscal, fixados no art. 1º, § 1º: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a
ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesa e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de
receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas
consolidada e mobiliária, operações de créditos, inclusive por antecipação de receita,
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
A LRF assenta-se sobre seis pilares, denominação que pode ser dada aos
conjuntos de disposições sobre: 1) dívida e endividamento: condições, limites e
controle; 2) planejamento econômico, financeiro e orçamentário: estabelecimento de
metas fiscais, acompanhamento e controle da execução orçamentária; 3) despesas
com pessoal: condições para validade dos atos dos quais resulte aumento dessa
despesa, limites e formas de controle; 4) geração de despesas: estimativas de
impacto orçamentário-financeiro; exigência de compensação dos efeitos financeiros
para as despesas obrigatórias de caráter continuado; regras específicas para as
despesas da seguridade social; 5) receita pública: exigências para concessão de
benefícios tributários e transparência da administração tributária; 6) controle social e
fiscalização: divulgação de informações, participação popular, acompanhamento
11
pelos Tribunais de Contas, e; 7) como um sétimo pilar a dar-lhe sustentação, uma lei
ordinária, a Lei nº 10.028, de 19.10.2000 (Lei de Crimes de Responsabilidade
Fiscal), que tipifica crimes e infrações administrativas contra as leis de finanças
públicas e crimes de responsabilidade, vinculados às normas da LRF.
Dos pilares normativos anteriormente descritos, o controle das despesas
obrigatórias de caráter continuado é o que representa uma sistemática inteiramente
nova nos processos institucionais de controle das despesas públicas, do déficit
orçamentário e da dívida pública; e, exatamente por isso, ainda não foi colocada em
prática de modo efetivo. As disposições da LRF sobre geração de despesas
obrigatórias (art. 17) compõem o conjunto de regras mais inovador, menos
conhecido e de maior repercussão quanto aos efeitos restritivos que poderá exercer
sobre determinadas despesas. Esse conjunto de normas constitui um dos objetos
centrais desse trabalho e aqui será detalhadamente abordado.
Nos parágrafos seguintes, comentam-se aspectos importantes sobre a
eficácia dos demais pilares normativos, procurando enfatizar que, principalmente no
âmbito federal, esses pilares não representam processos inteiramente novos, e que
em alguns deles não estão funcionando tão bem quanto deveriam.
Normas sobre dívida e endividamento
Sendo um dos objetivos centrais da LRF manter o montante da dívida (ou o
percentual da dívida em relação ao PIB) sob controle, nada mais lógico que instituir
um conjunto de disposições neste sentido. Uma das principais regras é a proibição
de a União conceder empréstimos ou refinanciar a dívida dos Estados e Municípios
(art. 35)iv.Outro conjunto de disposições prevê a fixação de limites para a dívida
consolidada, procedimentos de controle e aplicação de sanções (arts. 30 a 33).
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Quanto à primeira regra, operações de refinanciamento de dívidas (e outras)
entre a União e os demais entes da Federação são disciplinadas em lei e
autorizadas pelo Senado, conforme o caso. Não são, e não eram, realizadas ao
talante do Poder Executivo Federal. Sem a LRF, seria necessária a aprovação de
uma lei ordinária (aprovada por maioria simples)v para realização de uma nova
rodada de renegociações. Com a LRF, será necessária a aprovação de uma lei
complementar (maioria absoluta), modificando-a e eliminando a restrição. Essa
alteração de quorum não constitui, efetivamente, um fator restritivo forte o suficiente
para conter a pressão de governadores (e parlamentares sob sua influência).
O que faz e fará com que o Governo Federal não ceda às pressões por uma
nova rodada de refinanciamentos é sua firme decisão política de não renegociar as
dívidas. Desde a edição da LRF, foram ensaiadas algumas pressões pelo
refinanciamento (vide o caso da Prefeitura de São Paulo), mas, de fato, nesses
quatro anos não ocorreram pressões mais fortes, pois, de um lado, as dívidas dos
Estados e de alguns grandes municípios haviam sido renegociadas há pouco tempo;
e de outro, há um consenso de inexistência de clima político, visto que os mercados
responderiam negativamente a uma nova rodada de renegociações, em prejuízo
para a condução da política macroeconômica. Não obstante a inclusão em lei
complementar de proibição dessa natureza não constituir um óbice de difícil
transposição, fazer constar tal vedação em uma lei complementar é uma ação
política que carrega um simbolismo forte, capaz de influir na percepção dos
mercados e da sociedade sobre as intenções de austeridade fiscal do Governo.
Quanto ao segundo caso, a LRF dispõe sobre a fixação de limites para a
dívida pública consolidada. Mas não fixa esses limites, como já se disse na
imprensavi. Nem poderia, pois, a Constituição Federal, no art. 52, estabelece que é
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competência privativa do Senado Federal “fixar, por proposta do Presidente da
República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. Contudo, foi somente após a edição
da Lei de Responsabilidade Fiscal que o Presidente da República apresentou a
proposta de limites globais ao Senado Federal. O Senado definiu limites para a
dívida consolidada dos Estados e Municípios, (Resolução nº 40/2001), mas não
definiu limite para a União. Ou seja, impôs-se uma restrição fiscal aos Estados e
Municípios, mas não à União.
Inovação constitui o mecanismo de ajustevii no caso de o limite ser excedido:
monitoramento quadrimestral do cumprimento do limites; proibição de realização de
operações de crédito enquanto houver excesso em relação ao limiteviii; prazo de um
quadrimestre para eliminação de 25% do excesso que for verificado; prazo de três
quadrimestres para eliminação de todo o excesso; obrigação de obtenção de
resultado primário para recondução da dívida ao limite; proibição de recebimento de
transferências voluntárias no caso de descumprimento desses prazos.
Mas, ao definir os limites globais para a dívida consolidada dos Estados e
Municípios1, na Resolução nº 40/2001, o Senado fixou prazo de enquadramento de
quinze anos para os entes que estivessem, em 31 de dezembro de 2001, acima do
limite fixado. Durante esse prazo, o excesso deverá ser reduzido à razão de 1/15 por
ano. Mas, no parágrafo único do art. 4º, foi estabelecido que “após o período
estabelecido no caput (15 anos), a inobservância dos limites estabelecidos em seus
incisos I e II sujeitará os entes da Federação às disposições do art. 31 da Lei
Complementar nº 101, de maio de 2000”. Com fundamento nessa disposição,
surgiram entendimentos no sentido de que o ente cuja dívida em 2001 encontrava-
1
Duas vezes a receita corrente líquida (RCL), para os Estados. E 1,2 vezes a RCL para os Municípios.
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se abaixo do limite fixado pelo Senado e, posteriormente, ultrapassou esse limite,
não está submetido ao mecanismo de ajuste descrito no art. 31, o qual se lhes
aplicará a partir de 2016, devendo o excesso ocorrido após 2001 ser eliminado até
2015.
Cite-se, por exemplo, o caso do Estado de São Paulo. Segundo consta de
seus relatórios de gestão fiscal, em 31.12.2001 a relação (dívida consolidada
líquida) / (receita corrente líquida) era de 1,98, inferior ao limite definido pelo Senado
na Resolução nº 40/2001 (2 vezes a RCL). Em 30.04.2003 (1º quadrimestre),
passou para 2,22. No Relatório de Gestão Fiscal desse quadrimestre constaram as
seguintes explicações: “A extrapolação da relação Dívida / Receita Corrente Líquida
(RCL) verificada a partir do 3º Quadrimestre de 2002 deveu-se à aceleração do IGP-DI e do
câmbio e também a uma incompatibilidade do critério de apuração definido pela LRF.
Enquanto a dívida está sendo corrigida pelo seu indexador até a data de apuração, a RCL,
por sua vez, possui como critério para a sua apuração a acumulação dos últimos 12 (doze)
meses, em termos nominais, sem sofrer qualquer tipo de correção. Caso não seja
promovida a alteração na Resolução nº 40, em trâmite no Senado Federal, através do
Projeto de Resolução nº 9 de 2003, o excesso deverá ser eliminado à razão de 1/15 ao
ano, nos termos da Resolução em vigor”.
Prevalecendo esse entendimento, o mecanismo de ajuste previsto no art. 31
só será aplicável a partir de 2016, mesmo para os Estados e Municípios que já
estavam enquadrados no limite em 2001 e para aqueles que em algum momento
vieram a se enquadrar. Essa inovação introduzida pela LRF não terá conseqüência
prática.
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A tabela abaixo mostra a evolução da relação (dívida consolidada
líquida/receita corrente líquida) dos Estados no período 2000/20042.
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
2000
104,00
223,00
69,00
5,00
164,00
87,00
36,00
98,00
300,00
258,00
260,00
310,00
250,00
57,00
DCL/RCL
2001
2002
2003
85,41 72,50 67,82
208,57 233,00 276,85
87,67 66,94 49,39
12,95
9,23 25,52
165,81 181,62 163,14
93,76 117,50 105,38
39,26 41,89 35,80
76,90 162,78 97,46
271,16 275,19 240,43
225,87 231,39 223,18
234,45 262,65 242,80
292,39 310,34 266,57
243,82 159,01 114,09
50,38 70,14 60,55
2004
58,00
ND
ND
13,20
149,49
98,62
29,80
85,91
242,41
ND
234,87
263,45
175,56
53,14
UF
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RS
RR
SE
SC
SP
TO
2000
148,00
70,00
173,00
129,00
207,00
63,00
111,00
266,00
31,00
55,00
183,00
193,00
35,00
DCL/RCL
2001
2002
ND 142,44
130,69 125,35
181,38 170,76
141,86
ND
189,98 234,76
60,56
64,61
147,78
76,32
282,27 279,23
33,05
32,38
86,92
72,58
153,40 195,22
198,36 227,37
22,88
37,03
2003
117,16
119,48
155,52
ND
203,23
53,40
121,56
262,93
40,21
68,49
169,15
223,98
26,22
2004
113,66
110,69
143,25
ND
196,77
48,59
ND
286,82
13,12
60,19
164,70
226,01
39,45
Observa-se que o limite de 2RCL atingiu imediatamente nove estados
(Alagoas, Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo). Três outros estados também estavam,
pode-se dizer, próximos da zona de controle: Bahia, Piauí e Santa Catarina. O fato
de os estados mais afetados pelo limite fixado pelo Senado serem estados que
detêm em conjunto forte poder econômico e político, sinaliza que haverá pressões
para modificações nas regras atuais, mediante resolução do Senado. Em
07.11.2003, o Senado Federal editou a Resolução nº 20, ampliando o prazo para
enquadramento até 01.05.2005, com fundamento no art. 66, § 4o da LRFix: Na
hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária
e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31
poderá ser ampliado em até quatro quadrimestres.
2
Fontes: para o exercício de 2000, artigo “Três Anos de Lei de Responsabilidade Fiscal”, de Edson Ronaldo
Nascimento; para os demais exercícios, banco da dados “Indicadores Fiscais e de Endividamento”, disponível no
site www.tesouro.fazenda.gov.br, acesso em 07.10.2004. Os dados foram obtidos dos relatórios de gestão fiscal
relativos ao 3º quadrimestre dos anos de 2001 a 2003 e ao do 1º quadrimestre de 2004
16
Normas sobre despesas com pessoal
O equilíbrio entre receitas e despesas é viabilizado pelo controle dos grandes
agregados de despesa. A despesa com pessoal no Brasil é uma despesa obrigatória
e representa na maioria dos Estados e Municípios a mais expressiva despesa
governamental. Desde a Constituição de 1967 se tenta manter essa despesa sob
controle, por meio da imposição de limites que são definidos tomando por base as
receitas correntes. Leis específicas foram aprovadas com esse intuito. Em 1995, a
Lei Complementar nº 82, conhecida de Lei Camata. Em 1999, a Lei Complementar
nº 96 (Lei Camata II). Com a LRF procurou-se instituir mecanismos de controle mais
eficazes, entre eles a estipulação de limites para cada um dos Poderes de cada ente
da Federação, regras para monitoramento e enquadramento em caso de excesso e
até punições para o ente Federadox.
A observância de limites é uma restrição importante, à qual a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios já estavam sujeitos, ainda que de uma
forma menos estruturada. Na União e na grande maioria dos municípios a despesa
com pessoal já se encontrava abaixo do limite antes da LRF, e assim continua.
A despesa de pessoal da União vem aumentando, em valores absolutos, mas
caindo, em percentual da receita corrente líquida. Em 2002, a despesa foi de R$
75.029.037,00. Em 2005, a projeção é de R$ 97.054.485,00. Aumento de 29,35%.
Nesse período, a receita corrente líquida aumentou 39,5%: de R$ 199.928.822,00
(2002) para R$ 278.930.255,00 (projeção para 2005). Em 2005, a despesa com
pessoal da União representará 34,8% de sua receita corrente líquida. A tabela
abaixo, extraída do trabalho “Perfil e Evolução das Finanças Municipais 1998-2003”,
elaborado pela STN, agosto de 2004, mostra os dados referentes a uma amostra de
mais de 3.500 municípios, por faixa populacional.
DESPESAS COM PESSOAL
% RECEITA BRUTA
17
1998
1999
2000
2001
2002
2003
MÉDIA
TOTAL
43,7
42,8
42,1
42,6
43,5
45,8
POP > 1.000.000
41,5
40,5
39,0
41,4
44,6
46,7
43,4
42,3
1.000.000 > POP > 300.000
48,9
45,5
41,4
45,5
44,4
42,3
44,2
44,6
42,2
44,6
43,5
42,1
45,8
43,8
40,7
47,0
45,5
44,2
46,0
44,5
42,2
300.000 > POP > 50.000
POP < 50.000
Nessa tabela observa-se que houve um aumento global da despesa com
pessoal em percentual da receita bruta, no período 1999/2003.
Tanto no caso da União quanto no dos municípios, uma possível explicação
para esse aumento (em termos absolutos ou relativos) é o fato de os limites para
esses entes terem sido fixados com razoável folga em relação à situação vigente na
época de aprovação da LRF (54% para os Municípios; 50% para a União). No caso
dos Estados, a situação é diferente. A tabela seguinte3 mostra a evolução da relação
(despesa total com pessoal)/(receita corrente líquida) para o Poder Executivo.
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
2000
47,00
44,00
52,00
37,00
39,00
43,00
33,00
45,00
49,00
49,00
64,00
46,00
42,00
42,00
2001
47,22
44,49
40,73
32,81
38,41
41,44
34,09
32,22
44,28
36,55
62,83
48,32
43,04
42,66
DTP/RCL
2002
45,31
46,87
39,87
29,95
41,63
39,36
32,43
41,52
49,00
35,69
61,67
34,95
36,65
43,12
2003
48,99
48,99
40,74
37,17
44,21
40,62
33,59
36,70
45,18
46,96
31,53
37,45
37,75
44,98
2004
48,90
ND
ND
36,18
44,38
40,09
33,00
34,15
43,36
ND
30,62
37,76
37,25
44,25
UF
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RJ
RR
SE
SC
SP
TO
2000
49,00
49,00
45,00
53,00
40,00
57,00
46,00
62,00
39,00
51,00
52,00
49,00
34,00
2001
ND
48,16
47,11
49,05
35,14
45,90
37,27
49,58
32,95
47,39
46,01
48,16
35,93
DTP/RCL
2002
48,17
46,73
48,55
ND
39,27
48,15
37,98
48,69
45,94
46,07
49,44
48,01
36,67
2003
52,63
46,53
51,05
ND
39,27
48,15
37,98
48,69
45,94
47,50
44,14
46,74
36,67
2004
51,54
45,77
52,09
ND
35,47
46,37
ND
48,10
39,57
46,09
45,40
46,39
37,45
Observa-se que, quando a LRF entrou em vigor, dezesseis estados estavam
com a despesa com pessoal acima de 45% da RCL, bastante próxima do limite de
49% fixado na LRF para o Poder Executivo. Portanto, para os estados,
diferentemente do que ocorreu para a União e os municípios, o limite fixado
3
Fontes: para o exercício de 2000, artigo “Três Anos de Lei de Responsabilidade Fiscal”, de Edson Ronaldo
Nascimento; para os demais exercícios, banco da dados “Indicadores Fiscais e de Endividamento”, disponível no
site www.tesouro.fazenda.gov.br, acesso em 07.10.2004. Os dados foram obtidos dos relatórios de gestão fiscal
relativos ao 3º quadrimestre dos anos de 2001 a 2003 e ao do 1º quadrimestre de 2004.
18
significou um constrangimento maior. Em 2003, doze daqueles dezesseis estados
haviam alcançado uma relação DTP/RCL inferior à que apresentavam em 2000.
Contudo, deve ser ressaltado que, em alguns casos, os entes com dificuldades para
enquadrar suas despesas com pessoal têm adotado interpretações controvertidas
do texto legal, visando reduzir, por meio da hermenêutica jurídica, a despesa com
pessoal. Como exemplo, cita-se a exclusão das despesas com inativos do cálculo da
despesa total com pessoalxi, em oposição à expressa disposição legal.
Normas sobre planejamento econômico, financeiro e orçamentário
O controle dos déficits orçamentários pressupõe a elaboração de um
planejamento econômico-financeiro que compatibilize o montante dos gastos com as
fontes principais de financiamento do Governo e com a necessidade de manter a
dívida pública sob controle. Fixação de metas, como a de resultado positivo entre
determinadas receitas e determinadas despesas (resultado primário), ou a de
montante máximo para a dívida, já faz parte do planejamento fiscal dos países
desenvolvidos há um bom tempo. No âmbito da União, desde o início dos anos 90, o
resultado primário vem sendo utilizado como parâmetro de balizamento da execução
orçamentária para alcance de objetivos macroeconômicos.
Em 1999, antes mesmo da edição da LRF, a lei de diretrizes orçamentárias
para 2000 (Lei nº 9.811/1999) já fixava meta de resultado primário: Art. 18. A
elaboração do projeto, a aprovação e a execução da lei orçamentária de 2000
deverão levar em conta a obtenção de um superávit primário de, no mínimo, R$
30.500.000.000,00 [...]. Os estados e municípios que tiveram suas dívidas
refinanciadas pela União também já vinham cumprindo metas de resultado primário,
implícitas nos contratos, obrigando-se a pagar anualmente à União determinado
percentual de suas receitas.
19
A inovação significativa é a obrigatoriedade de explicitação da meta fiscal
(positiva ou negativa) na lei de diretrizes orçamentárias. A partir da LRF, esse
parâmetro deve estar claramente definido na lei de diretrizes orçamentárias,
institucionalizando o procedimento e estendendo-o a todos os demais entes
federativos. Essas metas funcionam como limites indiretos à expansão das
despesas governamentais.
O controle básico previsto na LRF (art. 9º) para fazer cumprir a meta de
resultado primário fixada na lei de diretrizes orçamentárias, e implícita no orçamento,
é a determinação de limitação da utilização das autorizações orçamentárias no caso
de novas estimativas de receitas e despesas realizadas no curso da execução
orçamentária evidenciarem que a meta de resultado não será cumpridaxii. Tal
sistemática já vinha sendo aplicada desde meados dos anos 90 na União, sob a
denominação de “contingenciamento”. Os Estados e Municípios, sob diferentes
formas, também promoviam a “não-execução” de autorizações para alcançar o
equilíbrio financeiro entre e receitas e despesas, até mesmo em obediência ao que
determina a Lei nº 4.320/64, nos artigos 47 a 50 (burlada em muitos casos).xiii Essa
inovação levará a um maior comprometimento com o objetivo de compatibilizar a
despesa com a receita, mas, como dissemos, também não constitui um processo
totalmente novo no âmbito da União.
Normas sobre controle social e fiscalização
A experiência e a literatura internacionais demonstram que quanto mais
transparência se exige dos governos e quanto mais efetiva se torna a participação
da sociedade nas decisões governamentais, mais os governantes se sentem
direcionados a agir de forma austera e responsável na gestão dos recursos públicos.
A LRF prevê a divulgação de vários relatórios e demonstrativos. Várias legislações
20
anteriores à LRF já determinam elaboração de demonstrativos contábeis, financeiros
e orçamentários, os quais, contudo, não vinham merecendo a devida atenção,
principalmente o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (CF,art. 165, § 3º ).
Assim, embora não constituindo inovações substanciais, o fato de a LRF ter
sistematizado melhor o processo de divulgação de informações, impondo restrições
ao recebimento de recursos federais aos entes que não publicarem determinados
demonstrativos nos prazos, incentivou maior comprometimento dos governantes
com a transparência. O acesso a essas informações tornou-se imensamente mais
fácil aos analistas e ao grande público. Hoje, ainda com certas dificuldades, podem
ser encontradas informações sobre os estados e vários municípios em seus sites na
Internet. A Secretaria do Tesouro Nacional vem auxiliando neste processo,
desenvolvendo um excelente trabalho na sistematização, centralização e divulgação
de relatórios de todos os entes.
Normas sobre geração de despesas obrigatórias e renúncia de receita: a
inovação mais substancial da LRF
Esse é um conjunto de normas (inspirado no sistema PAYGO instituído nos
Estados Unidos em 1990 pelo Budget Enforcement Act – BEA) que constitui a
inovação mais substancial da LRF, sem paralelo na experiência legislativa e
orçamentária brasileira, ao qual nos ateremos nas próximas seções. No documento
“Princípios e Regras em Finanças Públicas: A proposta de Lei de Responsabilidade
Fiscal no Brasil”, os principais pensadores4 dessa proposta assim explicaram a
concepção inicial:
Outro importante mecanismo para evitar desvios que a LRF aproveita do BEA é o
“pay-as-you-go”, aqui proposto para compensação dos efeitos de todos os atos que
provoquem redução de receitas ou aumento dos demais gastos de duração
4
Martus Antonio Rodrigues Tavares, Álvaro Manoel, José Roberto Rodrigues Afonso, Selene Peres Peres
Nunes. Trabalho disponível no site www.federativo.bndes.gov.br.
21
continuada, assim entendidos como aqueles cujos efeitos perdurem por mais de três
exercícios financeiros. Entre esses, se incluem a contratação de servidor público,
que venha a gozar de estabilidade e a renúncia de receita decorrente de isenções,
anistias, remissões e subsídios, bem como benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia [...] No que se refere especificamente às despesas de duração
continuada com a seguridade social, [...] a LRF disciplina o aumento dos gastos
proibindo que seja criado, majorado ou estendido qualquer benefício ou serviço que
resulte em aumento de despesas sem que haja a correspondente fonte de custeio
integral, que tanto poderá ser uma redução equivalente de outras despesas com
benefícios ou serviços da seguridade social como um aumento de receitas
proveniente da criação de outra fonte de custeio ou da majoração das contribuições
vinculadas à seguridade social”.xiv
Sobre as regras de geração de despesas obrigatórias e sistema PAYGO, é
importante apresentar os esclarecimentos fornecidos pelo então Ministro do
Planejamento, Martus Tavares, e pelo economista José Roberto Afonso, em
depoimentos perante a Comissão Especial do PLP nº 18/99 – Responsabilidade
Fiscal.
Sobre o mecanismo de compensação: “Toda despesa de longo prazo só pode ser
criada se houver um mecanismo de compensação, quer pela retirada do orçamento
de uma despesa também de longo prazo, já existente e programada, quer pela
inclusão de uma receita também de longo prazo, ou seja, um financiamento
adequado. É disso que se está falando. Não posso criar uma despesa que seja
permanente se não houver um financiamento permanente adequado, compatível”.xv
“Por outro lado, temos a compensação, que aparece, na legislação, como o nome
pay as you go – ou seja, leva-se e paga-se, numa tradução literal – que são as
despesas obrigatórias. O princípio é atuar na origem. Quando essa despesa for
criada, o Estado tem a obrigação de atender. Eles tinham a visão de que não
adiantava ficar no orçamento. Quando essa despesa chega ao orçamento, ela é
dada. Não há o que discutir; tem-se que pagar. Então, temos de agir na origem, na
criação da despesa ou benefício ou na elevação do benefício [...] É um mecanismo
extremamente complexo”.xvi
Sobre o BEA: “No caso dos Estados Unidos, no pouco que estudamos sobre o
BEA, a legislação já chegava à Seção 325. Os documentos são enormes e o nível de
detalhe é muito grande, só falta dizer a hora em que o Executivo deve mandar o
22
projeto. Ou seja, os americanos descem a detalhes de rotina no próprio processo
das leis”.xvii
Para entender o sistema de controle criado na Lei de Responsabilidade Fiscal
para controlar a geração de despesas obrigatórias de caráter continuado e a
concessão de benefícios tributários, bem como discutir meios de torná-lo efetivo, é
preciso entender o sistema que lhe serviu de inspiração: o processo PAYGO,
instituído pelo Budget Enforcement Act, em 1990, nos Estados Unidos.
II – O SISTEMA PAYGO
Em meados da década de oitenta, ocorreu uma explosão no déficit
orçamentário. O déficit aumentou, em percentagem do PIB, de 2,7% (US$ 74
bilhões) para 5,1% (US$ 212 bilhões), e a dívida aumentou de 26,1% (US$ 712
bilhões) para 36,5% (US$ 1,506 trilhões). Alarmado por essa tendência, o
Congresso respondeu à crise aprovando o Balanced Budget and Emergency Deficit
Control Act, em 1985, conhecido como Gramm-Rudman Hollings Act, ou GRH.
O propósito do GRH era equilibrar o orçamento estabelecendo metas
declinantes para o déficit para cada um dos próximos exercícios financeiros (fiscal
years) a partir de 1986, levando a uma meta de déficit zero em 1991. Embora os
déficits tenham sido reduzidos no final dos anos oitenta, as metas fixadas no GRH
não foram cumpridas. As medidas assecuratórias do cumprimento das metas do
GRH se mostraram ineficazes para controlar uma das principais causas do
crescimento do déficit: os elevados gastos com as despesas obrigatórias (mandatory
spending). Em 1990, quando o déficit era de US$ 221 bilhões, o Congresso e o
Presidente estavam sendo pressionados novamente. Depois de várias e difíceis
rodadas de negociações, um acordo para redução gradual do déficit ao longo de
vários anos foi fechado entre o Congresso e o Presidente. O Congresso aprovou o
Budget Enforcement Act, parte do Omnibus Budget Reconciliation Act de 1990, um
23
pacote de medidas legislativas composto por aumento de impostos, corte de
despesas e novas regras orçamentárias, o qual visava gerar US$ 500 bilhões de
redução no déficit ao longo de 5 anos.
O Budget Enforcement Act (BEA) modificou os instrumentos de restrições
orçamentárias para garantir a disciplina fiscal no futuro. Em contraste com o GRH, o
BEA não foi desenhado para controlar o déficit diretamente. O BEA abandonou o
foco no déficit e mudou-o de forma a controlar, rigidamente, a despesa e a garantir o
nível básico de arrecadação (baseline). Novas restrições orçamentárias para
controle do déficit foram estabelecidas: limites anuais para as despesas
discricionárias (discretionary spending) e o processo PAYGO, adiante explicadoxviii.
O BEA dividiu o gasto federal em duas categorias: despesas discricionárias
controladas através do processo orçamentário anual, e despesas obrigatórias,
controladas através de leis permanentes. Despesas discricionárias referem-se
àqueles programas para os quais a decisão de alocação de recursos é tomada
anualmente. Se o Congresso decidir reduzir as despesas com programas, basta
reduzir-lhes a dotação durante o processo orçamentário.
A característica fundamental das despesas obrigatórias é a ausência de
discricionariedade do Congresso e do Presidente para fixar a dotação desses
programas. O montante anual das despesas com programas obrigatórios é
determinado por disposições de leis permanentes, não-orçamentárias.
A mais importante categoria de despesas obrigatórias do processo
orçamentário americano são os entitlement. Um entitlement representa uma
imposição legal ao Governo de conceder assistência financeira ou pagar benefícios,
segundo regras ou fórmulas específicas, a todos os indivíduos, entidades privadas
ou públicas que atendam os requisitos de elegibilidade definidos na lei. A menos que
24
as leis que dispõem sobre tais programas sejam modificadas, os indivíduos e
entidades
elegíveis
têm
direito
ao
recebimento
desses
benefícios,
independentemente da situação orçamentária do Governo, e podem recorrer ao
Poder Judiciário para forçá-lo a cumprir a lei.
O processo PAYGO definido no Budget Enforcement Act foi desenhado para
restringir futuras decisões orçamentárias do Congresso e do Presidente. Os
procedimentos do PAYGO aplicam-se às legislações sobre receitas e despesas
obrigatórias. Qualquer programa novo ou proposta de expansão de programa
mandatório já existente ou redução de tributos (inclusive ampliação benefícios
tributários) requer que o respectivo aumento de despesa ou redução de receita seja
compensado, por um aumento em outras receitas ou por uma redução de despesas
com programas mandatórios, ou ambos.
O PAYGO não determina a compensação para aumento de despesas com
programas mandatórios ou redução de receitas decorrentes de inflação, recessão,
crescimento do número de beneficiários ou de qualquer outro fator externo que
afetem os programas mandatórios e as receitas sob as condições das leis vigentes.
Nem requer que cada projeto de lei que disponha sobre despesas obrigatórias ou
receitas seja neutro do ponto de vista do déficit orçamentário. Somente o efeito
líquido de todas as legislações dessa natureza aprovadas durante a sessão
legislativa deve ser compensado. E, muito importante enfatizar, conforme diz Allen
Schick, “o Congresso não pode usar um aumento nas receitas resultantes de
melhoria das condições econômicas para compensar perda de arrecadação derivada
de modificações na legislação”.
25
Os mecanismos de garantia de aplicação do princípio PAYGO
Se os efeitos das modificações na legislação de programas mandatórios e
receitas não forem completamente compensados até o final da sessão legislativa
referente ao ano em que o déficit seria aumentado em razão daquelas modificações,
o instrumento conhecido como sequestration será acionado. Serão promovidas
reduções nas despesas com outros programas mandatórios para alcançar a
compensação necessária. O sequestration será acionado no prazo de quinze dias
após o Congresso entrar em recesso. O sequestration relacionado ao PAYGO lida
com despesas obrigatórias e receitas e a chave para entendê-lo é o baseline.
Baseline é um conjunto de projeções de despesas, receitas, déficit (ou
superávit) e dívida pública que poderiam ocorrer se nenhuma mudança fosse feita
nos programas existentes e nas políticas públicas conduzidas sob as leis em vigor
durante o período abrangido pelo orçamento, segundo regras estabelecidas no
Gramm-Rudman-Hollings Act. Para as receitas e as despesas obrigatórias, o
baseline assume que elas continuarão a ocorrer no futuro segundo as leis em vigor.
Quanto às despesas obrigatórias do tipo entitlement, o baseline é ajustado para
considerar, entre outros fatores, os efeitos da inflação e alterações demográficas que
alterem o número de beneficiários. Para as despesas discricionárias, o baseline
assume que as alocações serão iguais à alocação mais recente ajustada pela
inflação projetada.
O baseline serve a muitas finalidades: a) ele pode ser utilizado para sinalizar
futuros problemas para a política fiscal do Governo como um todo, bem como para
programas específicos; b) ele representa o ponto de partida para a elaboração da
proposta de orçamento pelo Presidente e para a sua apreciação pelo Congresso; c)
como determina o BEA, o OMB - Office of Management and Budgetxix utiliza o
baseline para determinar quanto será seqüestrado (cortado) de cada programa,
26
quando necessário, e; d) os membros do Congresso, quando discutindo os níveis
propostos de despesas e receitas, usualmente avaliam os impactos das propostas
em termos de acima, abaixo, ou igual ao baseline.
O Scoring Process
O BEA estabelece que cada projeto de lei deve ser submetido a uma
avaliação de impacto orçamentário pelo CBO e pelo OMB, denominada de scoring
process. Esse procedimento constitui um meio de fazer cumprir as regras do
PAYGO e outras regras orçamentárias do Congresso. As comissões de orçamento
da House of Representativesxx e do Senado, o Congressional Budget Officexxi, CBO,
e o Office of Management and Budget - OMB são envolvidos na estimativa dos
efeitos orçamentários de cada projeto de lei que esteja submetido às regras do
processo PAYGO (PAYGO legislation) à medida que o projeto vai tramitando no
Congresso. O scoring process é a base que dá sustentação á fiscalização do
cumprimento das regras e tornou-se uma parte fundamental do processo PAYGO,
com a qual se preocupam os potenciais beneficiários da legislação em trâmite no
Congresso, seus proponentes e os legisladores, como relata Philip Joyce5:
Desde que o BEA entrou em vigor, a existência de limites explícitos de despesas (tetos
para as despesas discricionárias) e de explícitas exigências de neutralidade em
relação ao déficit (PAYGO) têm feito da pergunta “Como você compensará o impacto
dessa legislação?” a primeira que se faz aos proponentes de novas despesas. Quanto
eles pagarão está determinado pelo mecanismo que garante o cumprimento das
regras estabelecido como parte do processo orçamentário. [...] Uma vez que tenha
sido tomada a decisão de usar o processo orçamentário para fazer com que o
orçamento volte a uma situação de equilíbrio, mediante o estabelecimento de limites
para o déficit e limites para a despesa, foi necessário instituir algum mecanismo para
garantir a eficácia desse processo. Isso fez surgir um complexo conjunto de regras e
procedimentos administrativos que governa o processo de “scoring” de várias
mudanças nas políticas. Em resposta a essas regras, defensores de políticas
5
Philip G. Joyce, “Congressional Budget Reform: The Unanticipated Implications for Federal Policy Making”,
Public Administration /Review, July/August 1996, Vol. 56, nº 4, p.321-322t
27
específicas algumas vezes ajustam os parâmetros de suas propostas para ajustá-las
ao modo como o CBO e o OMB irão avaliá-las”.
O scoring process não é simples. É complexo e fundamentado em dados
técnicos e assunção de parâmetros, os quais permitem mais de uma interpretação.
Desse modo, ele pode ser utilizado para apoiar ou rejeitar proposições legislativas.
Cada lado pode utilizar parâmetros e critérios que dêem suporte a avaliações de
impacto orçamentário favoráveis às suas posições.
O monitoramento das propostas de legislações sujeitas ao PAYGO
Depois que o Congresso aprova algum projeto de lei sujeito ao PAYGO, o
CBO deve emitir um relatório para o OMB estimando o impacto orçamentário da
nova legislação. Dentro de sete dias úteis depois de ser aprovado o projeto de lei, o
OMB deve elaborar suas estimativas sobre esse impacto, usando os parâmetros
técnicos e econômicos que serviram de base para elaboração da proposta
orçamentária mais recente. De acordo com o Balanced Budget and Emergency
Deficit Control Act de 1985, o OMB e o CBO devem publicar três relatórios de
seqüestro (sequestration report): 1) relatório prévio (preview report), em fevereiro,
quando o Presidente apresenta ao Congresso a proposta de orçamento; 2) relatório
de atualização (update report), em agosto, e 3) relatório final (final report), ao fim da
sessão legislativa. Esses relatóriosxxii contêm: a) estimativas das alterações nas
despesas e nas receitas resultantes da legislação aprovada para o ano em curso, o
ano seguinte e nos quatro posteriores; b) o impacto líquido no déficit (aumento ou
redução); c) uma lista contendo cada lei aprovada e incluída no cálculo do impacto
sobre o déficit; d) o seqüestro necessário para prevenir o aumento do déficit. As
estimativas devem se basear em parâmetros econômicos e técnicos que foram
utilizados na mais recente proposta de orçamento apresentada pelo Presidente.
28
Se um seqüestro for necessário, o Presidente deve editar um decreto
implementando-o, sem mudar o montante definido no relatório do OMB. O General
Accounting Office (GAO)
xxiii
deve emitir um relatório analisando a conformidade dos
relatórios elaborados pelo OMB e pelo CBO, bem como o decreto do Presidente,
com as disposições do Budget Enforcement Act (BEA). Somente alguns programas
obrigatórios (mandatory programs), previamente definidos, estão sujeitos a um corte
amplo e linear. O BEA isenta a maioria dos programas mandatórios. Portanto, a
despeito do fato de as despesas mandatórias responderem por 65% do orçamento
federal, somente uma pequena parcela pode ser alcançada se o procedimento de
seqüestro for necessário. Como resultado dessas isenções e de regras especiais,
somente cerca de 3% das despesas mandatórias estão sujeitas ao sequestration.
A aplicação das regras do sequestration pode ser suspensa em uma das
seguintes condições: guerra e recessão. Nesses casos, o diretor do CBO deve
notificar o Congresso. Nesse caso, o líder da maioria no Senado deve apresentar um
projeto de resolução conjunta propondo a suspensão do sequestration, pelo período
em que se estimar a duração da recessão.
As questões de ordem no Senado para garantia do processo PAYGO
Para permitir que o Congresso legisle dentro das restrições orçamentárias, o
Congressional Budget Act prescreveu uma série de questões de ordem (point of
order), as quais correspondem a instrumentos do processo legislativo mediante os
quais qualquer membro do Congresso pode propor a rejeição de uma emenda ou
um projeto de lei sob a alegação de que a proposição não se encontra em
conformidade com as normas orçamentárias. Normalmente, uma questão de ordem
pode ser rejeitada por maioria simples. No entanto, no Senado, para rejeitar algumas
questões de ordem é requerida a maioria de três quintos.
29
Em 1994, primeiro orçamento do Presidente Clinton, foi incluída uma nova
regra relativa ao processo PAYGO no Senado. Essa regra criou a possibilidade de
apresentação de questão de ordem, rejeitável apenas por uma maioria de três
quintos, contra a apreciação de qualquer proposição que pudesse provocar um
aumento do déficit ao longo dos próximos dez anos. Em 1996, algumas mudanças
foram feitas nessa regra, mas continuou a ser requerida a neutralidade orçamentária
por um período de dez anos. Com essas mudanças, ficou proibida a apreciação de
proposições que aumentassem o déficit no primeiro ano, do 1º ao 5º ano, e no
período compreendido entre o 6º e o 10º ano.
Cabe ao Congressional Budget Office (CBO) determinar se ocorreu violação
dessas regras. O CBO calcula o impacto orçamentário de projetos de lei relativos a
despesas obrigatórias ou receitas. Se concluir que a aprovação do projeto de lei
poderá resultar em aumento do déficit em qualquer um dos três períodos
mencionados no parágrafo anterior, então o projeto estará sujeito ao three-fifth-vote
point of order” no Senado, ou seja, com fundamento no relatório do CBO, qualquer
Senador poderá levantar uma questão de ordem contra o projeto, a qual só poderá
ser rejeitada pelo voto de três quintos dos senadores.
O processo legislativo especial para promover mudanças na legislação de
despesas mandatórias e na legislação da receita
Embora o Budget Enforcement Act não o requeira especificamente, presumese, e na prática assim ocorre, que um plano para promover mudanças nas despesas
mandatórias e nas receitas deverá ser traçado na resolução orçamentária do
Congresso (budget resolution), e que será proposto um pacote de medidas a ser
aprovado através de um processo legislativo especial, denominado de reconciliation,
o qual será explicado nos parágrafos seguintes.
30
O processo orçamentário contém procedimentos para controlar as despesas
obrigatórias. No Congressional Budget Act de 1974, o Congresso estabeleceu a
resolução do orçamento (congressional budget resolution), a qual constitui o
“orçamento do Congresso”. O principal propósito da budget resolution é constituir um
quadro fiscal para todas as comissões. A budget resolution deve fixar o nível
agregado das despesas e receitas (e, portanto, o déficit ou superávit e o nível
apropriado da dívida pública) e determinar prioridades.
Para fazer cumprir as prioridades e os totais de despesas e receitas definidos
na budget resolution, o Congressional Budget Act criou o processo de reconciliação
(reconciliation process), o qual permite ao Congresso utilizar procedimentos
legislativos mais ágeis para promover mudanças nas legislações de receitas e
despesas obrigatórias, mediante uma única lei, e fazer com que os montantes das
receitas e das despesas obrigatórias realizáveis sob a legislação vigente sejam
trazidos aos níveis definidos na budget resolution. Esse processo tem duas fases
distintas: a primeira corresponde à edição de instruções de reconciliação
(reconciliation instructions) na budget resolution; a segunda é a aprovação da lei de
reconciliação (reconciliation Bill).
Se a budget resolution previr mudanças nessas legislações, ela deverá conter
instruções de reconciliação dirigidas às comissões para que promovam as
mudanças necessárias. As comissões de orçamento, do Senado e da Câmara,
elaborariam uma budget resolution, incluindo, por exemplo, a proposta de aumento
de despesas ou de redução de receitas e as compensações necessárias. As
compensações, então, não seriam presumidas como passíveis de ocorrer, mas
seriam, efetivamente, ordenadas nas instruções de reconciliação.
31
O reconciliation process é um processo legislativo opcional, mais utilizado nos
anos nos quais mudanças substanciais são feitas na política orçamentária. Uma vez
que ele tenha sido iniciado, há uma forte probabilidade de que o projeto de lei de
reconciliação será aprovado, devido ao fato de que a reconciliação é considerada
como um pacote de medidas (de receitas e despesas), apreciado de acordo com
regras regimentais que restringem o tempo disponível para debate e a apresentação
de emendas.
III – MARGEM DE EXPANSÃO E O CONTROLE DE GERAÇÃO DE DESPESAS
OBRIGATÓRIAS E RENÚNCIA DE RECEITAS
O conceito de “despesas obrigatórias de caráter continuado”, introduzido pela
LRF, no art. 17, é bastante similar ao conceito de entitlement. Diz o art. 17:
Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei,
medida provisória ou ato administrativo normativo, que fixem para o ente a obrigação
legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”.
Esse conceito não abrange toda a variedade de despesas que no processo
orçamentário brasileiro são usualmente classificadas como “despesas obrigatórias”.
O termo “despesa obrigatória” pode ser utilizado para fazer referência a: a) despesas
obrigatórias de caráter continuado, exatamente como definido no art. 17, e com as
características
de
entitlement;
b)
despesas
que
devem
ser
executadas
obrigatoriamente, mas por um período inferior a dois exercícios financeiros, fato que
as retira do alcance do art. 17; c) um conjunto de despesas cujo montante agregado
deve ser superior a valores mínimos definidos de acordo com regras constitucionais
(casos das despesas com ações de saúde e manutenção e desenvolvimento do
ensino); d) transferências de receitas a estados e municípios classificadas como
despesas, as quais, de fato, constituem repartição de receitas arrecadadas pela
União, determinada pela Constituição ou por leis específicas; e) outras despesas
32
classificadas como “obrigações constitucionais e legais da União”, relacionadas em
anexo específico da lei de diretrizes orçamentárias (vide Anexo II).6
Neste ponto é preciso destacar uma importante situação. No processo
orçamentário dos Estados Unidos, há vários tipos de despesas classificadas como
mandatórias. Entre elas há programas específicos como o Food Stamp, sujeitos às
regras do PAYGO, que são considerados como despesas mandatórias, muito
embora a lei que os criou determine que o montante anual a ser gasto com o
programa será definido pelas comissões de apropriação (equivalentes à Comissão
Mista de Orçamento). No processo orçamentário brasileiro há vários programas com
característica semelhante, alguns dos quais estão incluídos no anexo mencionado
anteriormente: ao mesmo tempo em que prevêem o benefício, condicionam o
número de beneficiários (ou o valor) à disponibilidade orçamentária. Esses
programas não se enquadram no conceito de despesa obrigatória de caráter
continuado e, portanto, não estariam submetidos aos controles do artigo 17. Um
recente exemplo desse tipo de despesa é o programa conhecido como Primeiro
Emprego, criado pela Lei nº 10.748, de 2003. A lei, de um lado, autoriza o Poder
Executivo a conceder subvenção econômica no valor de seis parcelas de R$ 250,00
aos empregadores que atendam a certos requisitos e contratem jovens entre 16 e 24
anos. De outro, estipula que a concessão da subvenção fica condicionada à
disponibilidade de recursos financeiros. Outro exemplo é o programa Educação de
Jovens e Adultos, considerado como obrigação legal da União (item 60 do Anexo II),
instituído pela MP nº 173/2004. O § 2o do art. 7º dessa lei estabelece que o
Ministério da Educação determinará o valor a ser repassado aos Estados, Distrito
6
Nem todas as ações que constituem obrigação constitucional ou legal da União estão relacionadas nesse
anexo.
33
Federal e Municípios observado o montante de recursos disponíveis para este fim,
constante da Lei Orçamentária Anual [...].
As regras para geração de despesas obrigatórias de caráter continuado
Enquanto para as despesas discricionárias o montante a ser alocado é
definido e controlado anualmente pelo processo orçamentário, a soma de recursos a
ser alocada para os programas obrigatórios é definida por critérios aprovados em
legislações permanentes (não-orçamentárias), e, portanto, esses programas (ou
despesas) precisam ser objeto de controle específico. As regras concernentes à
geração de despesas obrigatórias foram estruturadas na LRF na forma descrita
abaixo.
Um ato7 que cria ou aumenta esse tipo de despesa deve estar acompanhado
de: a) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que o ato
entrar em vigor e nos dois seguintes, e b) demonstração de que o ato não afetará as
metas fiscais. O ato também deve ter seus efeitos financeiros compensados ou por
redução de despesas permanentes ou de receitas permanentes. Nesse último caso,
o aumento de receita deve ser provenientexxiv do aumento de alíquotas, da
ampliação da base de cálculo, ou da majoração ou criação de tributo ou
contribuição.
Conforme estabelece o art. 17, § 5º, as medidas de compensação devem
constar do ato que tiver criado ou aumentado despesa obrigatória, o qual somente
entrará em vigor após as medidas de compensação terem sido implementadas (A
despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas
referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.). Essas regras
são aplicáveis aos atos que provoquem aumento da despesa com pessoal, como
determina o artigo 21 (É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa
7
Lei, medida provisória ou ato administrativo normativo.
34
com pessoal e não atenda: I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o
disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição).
Como se pode ver, a essência da concepção inicial desse controle reside na
sistemática de compensar aumentos legislados nas despesas obrigatórias
(tipicamente
despesas
relacionadas
à
seguridade
social)
como
reduções
permanentes de despesas e/ou aumentos permanentes de receitas, também
legislados e no mesmo ato.
Os primeiros problemas
A despeito do fato de a idéia central do controle sobre a geração de despesas
obrigatórias parecer simples (atos legislativos que aumentem despesas obrigatórias
devem ter seus efeitos compensados por reduções permanentes de despesas ou
aumentos permanentes de despesa, também legislados), sua implementação é
complexa, tal como ocorre com o sistema PAYGO, descrito anteriormente, e
expressado por Allen Schick: “As regras do Budget Enforcement Act não são
complicadas, mas implementá-las exige complexos cálculos orçamentários e
procedimentais, aumentando a complexidade do processo orçamentário8”.
Devido à urgência impingida à tramitação do PLRF (Projeto de Lei de
Responsabilidade Fiscal), e à insuficiência do tempo dedicado, no Congresso, para
analisar e debater as regras de geração de despesas obrigatórias concebidas no
projeto (um processo inédito em nossa legislação), as discussões sobre elas
permaneceram em um plano subalterno durante as discussões transcorridas no
Congresso Nacional, razão pela qual as suas conseqüências foram percebidas
apenas por alguns poucos. Somente alguns congressistas tinham consciência da
dimensão das restrições que as novas regras iriam impor a certos programas sociais
8
Allen Schick. The Federal Budget – Politics, Policy and Process. Brooking Institution Press: Washington, D. C.,
2000, pp. 23-24. “The BEA rules are not complicated, but implementing them entails complex budget calculation
and procedures, increasing the complexity of the budget process” .
35
e à política de pessoal, se a lei viesse a ser aplicada estritamente em conformidade
com sua concepção inicial. A regulação da idéia central do mecanismo de
compensação não foi formulada sobre conceitos claros nem acompanhada de regras
de implementação e outros instrumentos capazes de garantir o seu cumprimento.
Enquanto o projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal ainda tramitava no
Congresso já se podia prever que as regras de geração de despesas obrigatórias
seriam impraticáveis, na forma como estavam sendo construídas e divulgadas, e
levantariam uma série de problemas de interpretação e aplicação. De fato, nesses
quatro anos de LRF várias questões surgiram e ainda remanescem por serem
resolvidas:
a) O conceito de despesas obrigatórias de caráter continuado não é
suficientemente claro e conduz alguns doutrinadores e técnicos da área a
uma compreensão imperfeita do novo processo de controle da geração de
despesas obrigatórias. Alguns, por exemplo, advogam que contratos com
prestadores de serviços são fontes de despesas obrigatórias. Outros
formadores de opinião transmitem à sociedade uma visão simplista e errada
sobre esse sistema. Divulgam que, de acordo com a LRF, somente pode
haver aumento de despesa se houver aumento de receita. Mas não é essa a
idéia que está regulada no artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal;
b) Não há definição da extensão do período a ser considerado no cálculo dos
efeitos financeiros do ato que crie ou aumente despesas obrigatórias, os
quais deverão ser compensados por aumento permanente de receita ou
redução permanente de despesa. Há interpretações completamente distintas:
uma afirma que a compensação deve ser calculada para um período de
tempo indefinido, o qual pode se estender por dez, vinte ou trinta anos; uma
36
segunda interpretação diz que a compensação deve ser procedida apenas
para os dois exercícios financeiros seguintes àquele em que a lei entrar em
vigor; uma terceira defende que a compensação será necessária apenas no
caso de as metas fiscais serem afetadas9;
c) Não há definição do que deve ser considerado como redução permanente de
despesa. Muito embora esteja implícito que “redução permanente de
despesa” corresponda a “despesas obrigatórias de caráter continuado”, podese prever que outras despesas que não tenham caráter de obrigatoriedade (o
qual se associa ao termo permanente) poderão vir a ser enquadradas nessa
tipologia (redução permanente de despesa), se essa interpretação vier a
facilitar o cumprimento das regras do art. 17;
d) Não há definição de parâmetros básicos ou de metodologia para estimar o
impacto orçamentário-financeiro da legislação e de sua compensação.
A exigência de que as medidas de compensação constem do mesmo ato que
cria ou aumenta a despesa dificulta enormemente a geração de despesas
obrigatórias. Se por um lado alcança-se o objetivo de "impedir, na origem, a geração
de despesas que embutam desequilíbrios para orçamentos futuros”10, por outro,
enrijecem-se de tal maneira determinadas políticas públicas e de pessoal que a
rigidez incentivará o desenvolvimento de formas criativas de burlar a leixxv.
Como o aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado está sendo
compensado: margem de expansão
Não seria preciso muita perspicácia política para prever que se tornaria
extremamente difícil aprovar políticas públicas que representassem para o Estado a
assunção de despesas obrigatórias em estrita conformidade com a obrigação legal
9
Nesse caso, a questão seguinte a ser enfrentada seria saber como provar que as metas não são afetadas. E a
resposta poderia ser o uso da margem de expansão, como mostrado mais adiante nesse artigo.
10
Nota Técnica nº 28/SPPN, de 18.11.99, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
37
de incluir medidas de compensação no mesmo ato que criasse ou aumentasse
despesas obrigatórias. Imaginava-se que a rigidez da regra de compensação
estimularia a busca por meios de contornar a intencionada rigidez da lei. Em 2001, o
Poder Executivo Federal propôs uma nova visão do mecanismo de compensação.
Dois dispositivos da LRF foram utilizados para construir uma interpretação
que permite entender o mecanismo de compensação de uma forma diferente. O
primeiro é o § 3º do art. 1711, onde se diz que entre as hipóteses admitidas como
aumento permanente de receita está a ampliação da base de cálculo dos impostos.
O segundo dispositivo é o art. 4º, § 1º, Vxxvi, no qual a LRF determina que a lei de
diretrizes orçamentárias deverá conter demonstrativo da “margem de expansão das
despesas obrigatórias”.
No âmbito da União, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias para 2001,
encaminhado em 15 de abril de 2000, trouxe uma proposta de Anexo de Metas
Fiscais que previa uma margem de expansão nula. O Congresso rejeitou a proposta,
inserindo na LDO determinação para que o projeto de lei orçamentária viesse
acompanhado de demonstrativo da margem de expansão, sinalizando que tal
margem não poderia ser nula. No Projeto de Lei Orçamentária para 2001, o Poder
Executivo cumpriu a determinação e previu uma margem de expansão de R$ 4,8
bilhões.
No entanto, o Quadro II – “Demonstrativo da Margem de Expansão das
Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado, de que trata o Art. 8º, § 11 da Lei
nº9.995, de 2000”xxvii, do Projeto de Lei Orçamentária, trouxe explicações que
levaram ao entendimento de “margem de expansão” como “fonte de compensação
mediante aumento permanente de receita”. No terceiro parágrafo do Quadro II,
11
Art. 17, § 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de
alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
38
admitiu-se a possibilidade, negada durante os debates havidos no Congresso, de
que despesas obrigatórias de caráter continuado pudessem ser criadas ou
aumentadas de forma compatível com a previsão de aumento de arrecadação
decorrente do crescimento real do PIB:
“3. O quadro em anexo apresenta as fontes de aumento permanente de receita
permanente de receita e de redução permanente de despesa. De acordo com o § 3º
do art. 17 da LRF, aumento permanente de receita é aquele proveniente da elevação
de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição. Entende-se como conceito de base de cálculo a grandeza econômica
ou numérica sobre a qual se aplica uma alíquota para obter o montante tributário a
ser arrecadado. Assim, o crescimento real da atividade econômica é um dos fatores
determinantes do aumento da base de cálculo da arrecadação tributária.
4. O aumento na base de cálculo em 2001 é estimado em R$ 4,8 bilhões, em virtude
da expectativa de crescimento real do Produto Interno Bruto – PIB de 4,5%...”.
Tal entendimento permitiu que se saísse da “camisa de força” criada pela
excessiva rigidez do art.1712. Desse modo, ao se estabelecer que o aumento de
receita decorrente do crescimento real do PIB pode ser considerado como aumento
permanente de receita e, conseqüentemente, fonte de recursos para custear essas
despesas obrigatórias de caráter continuado, estabeleceu-se uma compensação que
se poderia qualificar como “automática", visto que não depende da edição de atos
normativos.
O montante de R$ 4,8 bilhões foi, então, adotado como margem de expansão.
Desse valor, cerca de R$ 2 bilhões, relativos a concursos e correção de curva de
carreira, foram incorporados à programação orçamentária e considerados no
12 Artigo publicado no jornal Valor Econômico, de 11 de setembro de 2000, de autoria do jornalista Ribamar
Oliveira, intitulado “Saindo da camisa de força”, trata dessa questão.
39
resultado primário (de forma implícita)13. Os outros R$ 2,8 bilhões foram
considerados indisponíveis, conforme transcrição do texto do § 6º do Quadro II:
“Cumpre lembrar, no entanto, que o aumento total das despesas em 2001 e nos
anos seguintes é limitado, adicionalmente, pela meta de superávit primário do
Governo Central, definida de acordo com a LDO – 2001. Dito de outro modo, a
margem de expansão não está disponível para a efetivação de gastos adicionais aos
já programados no Projeto de Lei do Orçamento para 2001”.
E o que significava margem de expansão indisponível? Significava que, na
realidade, os R$ 2,8 bilhões não constituíam margem de expansão. Constituíam
apenas indicação de fonte de recursos para compensação. Como esses 2,8 bilhões
foram alocados em outras despesas, ao serem criadas/aumentadas despesas
obrigatórias, não previstas no orçamento, a meta de resultado seria afetada. Para a
meta não ser afetada, outras despesas precisariam ser cortadas, provocando todos
os efeitos negativos sobre a eficiência operacional das unidades administrativas que
já são conhecidos.
Esse montante corresponderia a uma espécie de fonte geral para
compensação de aumentos em despesas obrigatórias derivados de nova legislação.
Contudo, nenhuma das disposições da LRF permite explicitamente que o saldo da
“margem de expansão” possa ser utilizado para compensação do aumento de
despesas obrigatórias.
Ao longo desses quatro anos, observa-se uma evolução conceitual no cálculo
da margem de expansão14. Na LDO/2002 ela foi definida considerando-se apenas o
aumento real de arrecadação derivado do crescimento real do PIB e a respectiva
13 Só se sabe que foi considerado porque esta informação consta do Anexo. Poderia ter sido explicitada no
próprio demonstrativo do resultado primário sob a forma de um item denominado "Margem de Expansão das
Despesas com Pessoal".
14 Os valores da margem de expansão bruta, considerando-se apenas a parcela referente ao aumento de
receitas e a respectiva dedução por transferência constitucional e legal a Estados, Distrito Federal e Municípios,
foram: 2002, R$ 6,48 bilhões; 2003, R$ 4,716 bilhões; 2004, R$ 6.759,2 bilhões; 2005, R$ 11,847 bilhões. O
parâmetro fundamental para cálculo da margem é o crescimento real do PIB, estimado em: 4,5% para 2002; 4%
para 2003; 3,5% para 2004 e R$ 4% para 2005.
40
dedução das transferências constitucionais e legais. Nesse caso, estar-se-ia
associando “margem de expansão” a aumento de receita permanente proveniente
da “ampliação da base de cálculo”, fonte de compensação de aumento de despesas
obrigatórias prevista no art. 17. Na LDO/2003 passou-se a considerar no cálculo da
margem o impacto sobre as receitas provocado por propostas em apreciação no
Congresso e o impacto nas despesas de pessoal decorrentes de decisões tomadas
em anos anteriores. Na LDO/2004 incorporou-se o impacto do aumento do saláriomínimo. Na LDO/2005 incorporou-se o impacto de uma outra despesa obrigatória: a
com anistiados políticos, na forma da Lei nº 10.559/2002. Os anexos I e II
apresentam o demonstrativo da margem de expansão incluído nas leis de diretrizes
orçamentárias para 2004 e 2005.
Ao mesmo tempo em que se ia aperfeiçoando conceitualmente o cálculo da
margem de expansão, a sua utilização como forma de compensação do aumento de
despesas obrigatórias ia se afastando cada vez mais das hipóteses previstas no art.
17 da LRF, sendo criado de forma assistemática um novo mecanismo de controle da
geração de despesas obrigatórias.
Margem de expansão e o reaparecimento de um dispositivo vetado
Para entender o significado do termo margem de expansão, devemos analisar
o art. 4º, III, da LRF, vetado. Dizia o dispositivo: “A lei de diretrizes orçamentárias
definirá limites e condições para a expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado referida no artigo 17”. As razões do veto:
”O art. 17 do projeto de lei complementar já estabelece as regras para a expansão
das despesas obrigatórias de caráter continuado. Por outro lado, se as despesas já
foram legalmente definidas como sendo "obrigatórias", não há que se estabelecer
limites e condições para a sua expansão. Portanto, em face da contradição que
apresenta a redação do dispositivo em questão, sugere-se oposição de veto a ele,
por contrariar o interesse público".
41
Na verdade, o autor das razões do veto não entendeu os objetivos
subjacentes ao dispositivo. O objetivo não era limitar a expansão de despesas
obrigatórias já existentes, mediante imposição de limites orçamentários. A intenção
era permitir que a lei de diretrizes orçamentárias definisse limites e condições para
aumento de despesas obrigatórias derivados de nova legislação (lei, medida
provisória ou ato administrativo normativo). Aqueles limites seriam, então,
materializados em uma “margem de expansão”. Essa é a razão da existência do
inciso V do § 2º do art. 4º, que prevê um demonstrativo da margem de expansão das
despesas obrigatórias na lei de diretrizes orçamentárias.
Assim, proposições legislativas (projetos de lei ou medidas provisórias) ou
atos administrativos normativos do Poder Executivo (decretos, por exemplo) dos
quais derivasse aumento de despesas obrigatórias deveriam observar as regras
dispostas no art. 17 e os limites e condições estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias. O impacto orçamentário-financeiro daqueles atos não deveria
exceder o montante da margem de expansão. A conseqüência da interpretação
dada pelo Poder Executivo em 2001, pela primeira vez, foi colocar em vigor, de fato,
a disposição vetada e reviver a idéia subjacente a ele, conforme explicado
anteriormente. Desde então, nas mensagens que acompanham vários de seus
projetos de lei e medidas provisórias relacionados a despesas obrigatórias
esclarece-se que o aumento de despesas será compensado pela margem de
expansão, como se pode ver no exemplo a seguir, que se repete em várias outras
medidas provisórias:
Medida Provisória nº 47/2002, que dispõe sobre a estruturação de carreiras
do INCRA:
12. Quanto ao disposto nos arts. 16 e 17 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio
de 2000, pode ser considerado atendido, uma vez que as despesas relativas à
GDAPA encontram-se previstas na Lei Orçamentária Anual de 2002, com recursos
42
alocados em funcional específica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, sendo que a margem de expansão para as despesas de caráter
continuado comporta os valores decorrentes da aprovação da presente proposta
para os exercícios subseqüentes, conforme demonstrativo anexo ao Projeto de Lei
de Diretrizes Orçamentárias para 2003.
Outras formas de compensação
Em alguns casos, na tentativa de encontrar outros meios de demonstrar o
cumprimento da LRF não sejam aqueles expressamente definidos no art. 17,
produzem-se disposições que não se amoldam aos requisitos que se deseja
demonstrar o cumprimento, como mostra os exemplos abaixo.
A Lei nº 10.708, de 200315, que institui o auxílio-reabilitação psicossocial para
pacientes acometidos de transtornos mentais egressos de internações, esclarece no
art. 6º, § 2o, que “o aumento de despesa obrigatória de caráter continuado resultante
da criação deste benefício será compensado dentro do volume de recursos mínimos
destinados às ações e serviços públicos de saúde, conforme disposto no art. 77 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”. Mas, de acordo com as regras da
LRF, reduções em despesas discricionárias não podem ser utilizadas para
compensar aumento de despesa obrigatória.
Medida Provisória nº 116, de 2003, destinada a reajustar, a partir de 1° de
abril de 2003, o valor do salário mínimo:
2. [...] O impacto adicional neste exercício está sendo custeado através do
contingenciamento de dotações orçamentárias, nos termos do art. 67 da Lei n°
10.524, de 25 de julho de 2002, e do art. 9° da Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000, bem como através de outros remanejamentos de despesas. As
despesas para os exercícios seguintes, decorrentes do aumento real do salário
mínimo, deverão ser compensadas integralmente pelo crescimento da
arrecadação dos tributos e taxas federais decorrente do crescimento esperado
da economia nacional nos respectivos períodos.
15
Resultante do Projeto de Lei nº 1.152/2003, de autoria do Poder Executivo.
43
No caso acima (aumento real de despesas obrigatórias decorrente do
aumento real do salário-mínimo) não foi nem mesmo mencionada a utilização da
margem
de
expansão.
As
fontes
de
compensação
oferecidas
foram
o
remanejamento de recursos e o crescimento da arrecadação, hipóteses não
previstas no art. 17. Em 2004, quando concedeu-se novo aumento real ao saláriomínimo, foi utilizada a mesma justificativa, na Medida Provisória nº 182, de 2004:
5. O impacto adicional para este exercício, de R$ 343,7 milhões, deverá ser
custeado por meio do remanejamento de dotações orçamentárias. As despesas
nos anos fiscais seguintes serão compensadas pelo aumento da arrecadação
tributária decorrente do crescimento da economia nacional previsto para
aqueles períodos.
Medida Provisória nº 215/2004, que dispõe sobre o reajustamento do soldo
dos militares das Forças Armadas:
Esclarecemos, ainda, que a limitação orçamentária para adoção do instrumento
aqui proposto, que fazia incidir o impedimento do disposto nos arts.16 e 17 da
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, está superada, uma vez que as
despesas relativas a 2004, da ordem de R$ 703,69 milhões, não afetam a meta
de resultado primário estabelecida para o corrente exercício, tendo em vista
que estas despesas foram consideradas no cálculo do referido resultado,
constante do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas do 3º Bimestre de
2004, previsto no § 6º do art. 70 da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2004,
encaminhado ao Congresso Nacional por meio da Mensagem Presidencial nº 440,
de 23 de julho de 2004. [...].
É dessa forma que têm sido apresentados alguns projetos de lei ou medidas
provisórias que criam ou aumentam despesas obrigatórias, justificando-se que seus
efeitos financeiros serão compensados pela margem de expansão, ou por outros
meios, como nos casos descritos acima, dando assim uma aparência de
cumprimento da lei.
44
Margem de Expansão: um potencial instrumento de controle fiscal aguardando
ser implementado
A interpretação do Poder Executivo sobre o mecanismo de compensação
mudou radicalmente a rationale das regras do artigo 17, uma vez que a
compensação não mais terá que ser promovida obrigatoriamente por meio da edição
de legislação que reduza despesa permanente (obrigatória) ou aumente alíquotas,
amplie a base de cálculo ou majore ou crie tributo (vide § 3º do art. 17).
Não obstante ser questionável essa interpretação do ponto de vista
estritamente jurídico, seja no que toca ao conceito de “base de cálculo” seja no que
toca às “fonte de compensação”, ela tem efeitos positivos: criou-se um sistema de
compensação mais exeqüível. Esse novo processo se assemelha muito ao que foi
concebido, e rejeitado, por alguns congressistas de partidos de oposição, cinco anos
atrás, quando o Congresso debatia o Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal.
Propugnava-se, à época, pela adoção de um sistema de controle de geração de
despesas baseado na instituição de uma margem de expansão. Tal propostas foi
materializada na Emenda Modificativa nº 52, apresentada durante a votação do
PLRF no Plenário da Câmara dos Deputados:
O art. 17 do Substitutivo aprovado pela Comissão Especial passa a ter a seguinte
redação:
Art. 17. [...] § 2º Para efeito de atendimento do parágrafo anterior, o ato será
acompanhado de comprovação de que:
I – atende às condições e limites definidos na lei de diretrizes orçamentárias, que a
margem de expansão de que trata o art. 4º, § 2º, V comporta o aumento de despesa
e que o mesmo foi considerado no estabelecimento das metas de resultados
constantes do Anexo de Metas Fiscais; ou
II – haverá compensação integral do aumento de despesa, no período da estimativa,
pela redução de outras obrigatórias de caráter continuado, aumento de receita ou
ambos.
Os autores da emenda assim justificaram a proposta:
45
“[...] A implicação mais grave é que se exige aumento de receitas permanentes por
aumento da carga tributária. O aumento sustentado de receita decorrente do
crescimento econômico ou de melhoria da máquina arrecadadora jamais poderá ser
utilizado para custear aumentos ou novas despesas com pessoal ou seguridade
social [...] Essas várias questões evidenciam a inviabilidade do sistema proposto e a
inconsistência do dispositivo, que se aprovado como está certamente será aplicado
segundo a interpretação e os interesse mais convenientes [...] A emenda prevê que a
criação de despesas ou aumento das já existentes deve fazer parte de um
planejamento de médio prazo, devendo a previsão de tais aumentos constar
previamente da LDO, atender as condições e limites estabelecidos, estar prevista na
margem de expansão das despesas obrigatórias e consideradas no estabelecimento
das metas de resultado [...] Assim, aumentos de despesas obrigatórias não poderão
ser realizados de forma casuística, instantaneamente. [..] Apenas na hipótese de não
se querer ou não se poder cumprir essas exigências e que será necessária a
compensação”.
Mas, uma vez mais, deve-se enfatizar que as novas regras criadas por essa
interpretação não foram acompanhadas de iniciativas institucionais e técnicas para
criar também um conjunto de disposições normativas capaz de dar efetividade ao
novo mecanismo de compensação, e podemos demonstrar isso com as evidências
adiante apresentadas.
Não há, de fato, “margem de expansão para as despesas obrigatórias de
caráter continuado”, visto que a receita estimada como proveniente do aumento real
de arrecadação derivado do crescimento real do PIB quase sempre está totalmente
alocada a outras despesas. Não há fundos reservados para absorver despesas
obrigatórias que serão determinadas por medidas legislativas futuras.xxviii
Assim, se uma nova lei (ou medida provisória) criando despesas obrigatórias
for aprovada, o Governo, não dispondo de fundos de reserva, terá que deixar de
executar despesas discricionárias para poder cumprir a nova obrigação legal. Mas
esse é o procedimento que sempre foi utilizado para lidar com a elevação das
despesas obrigatórias num ambiente de arrecadação estável e endividamento
46
limitado (cortar despesas discricionárias), e, portanto, se utilizada a margem de
expansão desse modo, o status quo ante terá sido mantido pela LRF.
Não há controle sobre a utilização da margem de expansão. Desse modo, ela
não seria efetiva nem mesmo como limite para o montante agregado do impacto
financeiro-orçamentário das inúmeras proposições das quais podem derivar
aumento de despesas obrigatórias a serem executadas no exercício financeiro ao
qual se refere (vide o Anexo II). É possível que estejam sendo apreciadas no
Congresso, e gestadas no Poder Executivo, simultaneamente, inúmeras medidas
provisórias e projetos de lei relacionados a despesas obrigatórias (e também a
renúncia de receitas, que repercute sobre a margem de expansão) cujos autores
indicam
como
fonte
de
compensação
a
margem
de
expansão.
E,
conseqüentemente, é possível aprovar leis cujo impacto orçamentário-financeiro no
orçamento em curso seja superior ao montante da margem de expansão a ele
relacionado. Não há órgão técnico no Poder Legislativo, ou no Executivo,
encarregado de verificar se a margem de expansão tem saldo suficiente para ser
utilizado como fonte de compensação quando uma proposição legislativa encontrase sob apreciação.
Não há um sistema metodologicamente estruturado para lidar (política e
tecnicamente) com o controle das proposições legislativas que aumentam ou
reduzam despesas obrigatórias ou receitas permanentes, e não existem regras
procedimentais para estimar os efeitos orçamentários e financeiros dos projetos de
lei e das medidas provisórias relacionados com despesas obrigatórias e receitas
permanentes. Dessa forma, na maior parte das vezes os debates e os relatórios
sobre proposições legislativas potencialmente sujeitas ao cumprimento das regras
47
dos artigos 14xxix e 17 da LRF simplesmente não abordam a questão da
compensação.
O Anexo II contém uma relação de medidas provisórias aprovadas
recentemente que tiveram impacto orçamentário-financeiro estimado para os anos
de 2004 a 2006 na mensagem que as encaminhou ao Congresso Nacional. Foram
coletadas apenas as informações disponíveis no site oficial da Presidência da
República. (www.planalto.gov.br), desconsiderando-se aquelas cujo impacto é de
pequena monta. Note-se que essa relação abrange apenas uma parte dos atos
legislativos recentemente aprovados que podem ser considerados como geradores
de despesas obrigatórias ou de renúncia de receitas. Aí não constam medidas
provisórias que, embora tenham a ver com despesas obrigatórias, não vieram
acompanhadas de informações sobre o cumprimento da LRF.
Também não constam leis cuja origem não tenha sido uma medida provisória,
como seria, por exemplo, os casos do Estatuto do Idosoxxx e da Lei nº 10.559/2002
(que dispõe sobre a indenização de anistiados políticos), as legislações que
reestruturaram carreiras dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e
do Tribunal de Contas da União.
Benefícios tributários: uma espécie de despesa obrigatória
Benefícios tributários correspondem, de certo modo, a uma forma de despesa
obrigatória. Como as despesas obrigatórias, eles são determinados por leis
permanentes, que não são revistas ordinariamente pelo Congresso a cada ano, não
são controlados pelo processo orçamentário, e crescem em resposta a fatores
externos sem qualquer atuação legislativa. Em seu artigo 14, a LRF instituiu
condições para concessão de benefícios tributários (tax expenditures). Essas regras
48
aplicam-se aos atos legislativos que garantam diretamente ou autorizem a
concessão de benefícios tributáriosxxxi.
Pelo sistema de controle proposto no art. 14, a proposta legislativa deverá
estar acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário-financeiro no
exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes. A aprovação do benefício
dependerá da demonstração de que a renúncia de receita foi considerada na
estimativa de receita da lei orçamentária relativa ao exercício em que o benefício
entrará em vigor e que não afetará as respectivas metas fiscais. Se não for possível
demonstrar o cumprimento dessa condição, deverão ser apresentadas medidas de
compensação, abrangendo o exercício de início de vigência do benefício e os dois
seguintes, mediante aumento de outras receitas, proveniente da elevação de
alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição. Quando as medidas de compensação forem requeridas, o ato que
conceder o benefício tributário entrará em vigor somente quando implementadas as
medidas de compensação (vide § 2º do art. 14).
A aplicação do art. 14 demanda a análise do conceito de benefício tributário
ou tax expenditure. A complexidade desse assunto é reconhecida pelo Fundo
Monetário Internacional, em seu Manual de Transparência Fiscal: “the definition of
tax expenditure is sufficiently complex, therefore it requires the identification of a
“normal” tax structure or “of reference”; the tax expenditure would correspond then to
shunting lines in relation to this “normal” structure”.
O § 1º do artigo 14 da LRF apresenta um rol exemplificativo de casos
considerados como ou renúncia de receitas: A renúncia compreende anistia,
remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral,
alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução
49
discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado.
Uma vez que o artigo 14 não se aplica a toda legislação da qual derive perda
de receita em relação à situação vigente, mas apenas à que se refere à concessão
de benefícios tributários, há inúmeros casos em que dúvidas serão levantadas
quanto à sua aplicação. Se o caso for considerado concessão de benefício tributário,
o artigo se aplica. Se for entendido como uma modificação “normal” do sistema
tributário, o cumprimento das condições previstas no artigo 14 não poderá ser
exigidoxxxii. Como a LRF deixou uma ampla margem de interpretação, em muitos
casos será possível evitar a necessidade de cumprir as regras providenciando-se
uma interpretação “adequada” do que seja benefício tributário.Para melhor balizar as
interpretações, no art.91 da LDO/2004 (Lei nº 10.707/2003) foi apresentada a
seguinte definição de benefício tributário: São considerados incentivos ou benefícios
de natureza tributária, para os fins do art. 8o, VI, e do art. 90 desta Lei, os gastos
governamentais indiretos decorrentes do sistema tributário vigente que visam
atender objetivos econômicos e sociais, explicitados na norma que desonera o
tributo, constituindo-se exceção ao sistema tributário de referência e que alcance,
exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo a redução da
arrecadação potencial e, conseqüentemente, aumentando a disponibilidade
econômica do contribuinte.
Como observado anteriormente, no caso das despesas obrigatórias, além de
ser necessária uma melhor definição das hipóteses que se subsumem às novas
regras para concessão de benefícios tributários, o alcance dos objetivos
intencionados com esse novo processo demanda a implementação de processos
legislativos e técnicos aptos a lidar com ele.
50
No âmbito da União, a análise de alguns projetos de lei aprovados após a
LRF ter entrado em vigor (maio de 2000), bem como o teor dos debates legislativos,
revela que, pela inexistência desses processos, em quase todos há falta de: a)
estimativa do impacto orçamentário-financeiro, como determina o caput do art. 14; b)
demonstração da não-afetação das metas fiscais; c) demonstração que os efeitos
financeiros do benefício a ser criado (ou aumentado) foi considerado na estimativa
das receitas da lei orçamentária, ou que, alternativamente, medidas de
compensação estão sendo propostas.
Devido ao que se expôs acima, nos casos onde, em qualquer fase da
tramitação legislativa, a falta de cumprimento de requisito da LRF for levantada, a
vontade política de aprovar a proposição encontrará formas de viabilizar algum
entendimento de cumprimento da lei, ainda que aparente. Exemplos de formas de
“cumprimento aparente” podem ser encontrados em projetos que indicam como
fonte de compensação a “reserva de contingência”, o “excesso de arrecadação” e a
“redução da sonegação”. A LRF não admite, pelo menos em tese, tais formas de
“compensação”. Em outros casos a compensação apresentada é a expectativa de
crescimento da arrecadação derivada da expectativa de crescimento da atividade
econômica, conforme se constata nos exemplos a seguir:
Medida Provisória nº 202/2004, que altera a legislação tributária federal:
5. Dessa Forma, o art. 1º da Medida Provisória dispõe que, para fins de incidência na
fonte e no ajuste anual do imposto de renda da pessoa física, a quantia de R$
100,00 (cem reais) mensais será excluída do total dos rendimentos tributáveis
provenientes do trabalho assalariado, inclusive o décimo terceiro salário, pagos nos
meses de agosto a dezembro do ano-calendário de 2004. [...] 6. Estimativas da
Secretaria da Receita Federal apontam para uma perda de arrecadação da ordem de
quinhentos milhões de reais, a serem cobertos com recursos provenientes do
excesso de arrecadação tributária decorrente do crescimento da economia
nacional previsto para este ano, estando, portanto, em conformidade com o
51
disposto na Lei Complementar n°101, de 4 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal)16.
Medida Provisória 206/2004, que altera a tributação do mercado financeiro e
de capitais, institui o Regime Tributário para Incentivo à Modernização e Ampliação
da Estrutura Portuária - REPORTO, e dá outras providências:
Segundo o item 18 da mensagem que acompanhou essa medida, estimativas
realizadas quando da elaboração desta medida provisória indicam uma perda
potencial de arrecadação da ordem de R$ 1 bilhão por ano, a qual será
compensada pelo aumento de arrecadação resultante de mudanças já
implementadas na legislação tributária e da ampliação da base de cálculo dos
tributos em decorrência do perfil da retomada da atividade econômica,
atendendo, portanto, ao disposto no inciso II do art. 14 da Lei Complementar 101 de
2000.
IV – DELINEAMENTOS PARA UMA TEORIA DA MARGEM DE EXPANSÃO E
INSTITUIÇÃO DE PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS DE CONTROLE DA
GERAÇÃO DE DESPESAS OBRIGATÓRIAS E RENÚNCIA DE RECEITAS
Nas seções anteriores argumentou-se que não será possível cumprir as
disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal concernentes a despesas
obrigatórias e renúncia de receitas sem um processo legislativo adequado.
Considerando que o mecanismo de compensação baseou-se no processo PAYGO;
considerando a experiência da Câmara dos Deputados com o “exame de adequação
orçamentária e financeira” e, ainda, considerando o conceito de margem de
expansão, é possível conceber um processo para controlar a edição de leis, ou
medidas provisórias, que geram ou aumentam despesas obrigatórias, ou que
conduzem à redução de arrecadação, de forma a alcançar os objetivos da LRF.
Essa seção discute esse processo, começando-se pela análise mais detalhada da
margem de expansão.
16
A LRF não prevê como compensação o “excesso de arrecadação tributária”. Está implícito o uso da margem
de expansão, que é construída a partir de expectativas de crescimento real do PIB.
52
A função da margem de expansão
São apresentadas aqui as considerações básicas para compor a margem de
expansão. As primeiras experiências de cálculo dessa margem revelarão
dificuldades e complexidades não analisadas nesse trabalho.
Como mencionado anteriormente, dada a rigidez que o estrito cumprimento
da LRF poderia provocar, a interpretação inicialmente fixada na LOA/2001
(permitindo que a margem de expansão pudesse absorver aumentos legislados de
despesas obrigatórias e, até mesmo reduções de receitas devido a legislações que
concedem benefícios tributários) tornou-se tacitamente consensual entre o Poder
Executivo e o Congresso. Esse consenso não será questionado.Será adotado. A
definição e a regulamentação da margem de expansão torna-se, então, o núcleo do
controle da edição de legislações sobre despesas obrigatórias e renúncia de
receitas.
A margem de expansão não constitui teto para aumento de despesas
obrigatórias. Mesmo quando não existe margem de expansão (qualquer que seja o
conceito que se lhe dê) é possível criar ou aumentar despesas obrigatórias, de
acordo com as regras da LRF, desde que os atos que criem ou aumentem essas
despesas sejam integrados por medidas de compensação, mediante aumento
permanente de receita, redução permanente de despesa, ou ambos. A margem é
equivalente a um “fundo de reserva” para fazer face à antecipação de perdas de
receita e/ou a aumentos de despesas obrigatórias derivados de legislação ainda não
aprovada pelo Congresso. Se o impacto orçamentário e financeiro de tal legislação
puder ser absorvido pela margem de expansão, não serão necessárias medidas
legislativas de compensação.
53
A composição da margem de expansão
As fontes que constituem a margem de expansão devem ser aquelas
indicadas no artigo 17 como fontes de compensação (redução permanente de
despesas, elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, criação ou
majoração de tributos) no caso de despesas obrigatórias, ou no art.14 no caso de
benefícios tributários (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, criação
ou majoração de tributos).
A margem de expansão seria composta pelo montante de recursos passível
de ser disponibilizado por atos legislativos (e também atos administrativos
normativos emitidos por autoridades do Poder Executivo) relacionados a “redução
permanente” de despesas e “aumentos permanentes de receita”, derivados de
aumento de alíquotas, ampliação da base de cálculo ou criação ou majoração de
tributos.
Podem ser definidos dois tipos de “ampliação da base de cálculo”. O primeiro
demonina-se “ampliação horizontal”. Nesse caso, a legislação tributária é modificada
de tal modo que a arrecadação será aumentada sem que sejam elevadas as
alíquotas, modificando-se apenas a definição das bases. O segundo, denomina-se
“ampliação vertical”, o qual significa que o aumento da arrecadação será derivado do
aumento monetário da base sobre a qual incidem alíquotas, mantida a legislação em
vigor.
Os estágios básicos da definição da margem de expansão
Estágio 1 – O primeiro estágio é proceder tal como se procede para
estabelecer o baseline no processo orçamentário americano (aqui não se trata de
uma tentativa de importar procedimentos utilizados em outros países, mas
simplesmente de aplicar a lógica intrínseca ao processo de definição de margens). O
baseline representa a projeção de despesas e receitas, déficit ou superávit e o nível
54
para a dívida pública para um determinado período futuro, adotando a premissa de
que as leis e políticas públicas em vigor se manterão inalteradas durante o período
de projeção. Para definir a margem de expansão, deve ser concebida um baseline
mais restrito, o “baseline permanente”, composto por “despesas obrigatórias” e
projeções de “receitas permanentes”, excluídas receitas sazonais e receitas de
comportamento aleatório (como multas). A margem de expansão seria calculada
para um período de três exercícios financeiros, o mesmo período requerido para
definir metas fiscais na lei de diretrizes orçamentárias. Estimativas para períodos
mais longos seriam pouco confiáveis.
Do lado da receita, o “baseline permanente” seria construído, primeiramente,
considerando as projeções de crescimento real do PIB constantes do Anexo de
Metas Fiscais. Modelos econométricos seriam utilizados para estimar a previsão de
aumento de receitas a partir das estimativas de crescimento real do PIB. Dessa
projeção inicial de receitas permanentes devem ser deduzidos: a) a projeção de
aumentos dos benefícios tributários derivados do crescimento da economia ou de
outros fatores que afetem a elegibilidade dos pleiteantes; b) os montantes das
receitas coletadas pelo Governo Federal e transferidas aos Estados, Distrito Federal
e aos Municípios, em decorrência de determinações constitucionais ou legais.
Do lado da despesa, as projeções de despesas obrigatórias tomam em conta
os fatores que lhes provocam aumento real: a) crescimento demográfico; b) aumento
do número de pessoas com direito aos benefícios da seguridade social; c) projeções
de taxas de desemprego; d) efeitos progressivos de legislações aprovadas nos anos
recentes; e) os mandamentos constitucionais de aplicação de montantes mínimos
nas áreas de educação e saúde; f) previsões de pagamento regulares de sentença
judiciais; g) incremento no número de beneficiários dos demais programas rotulados
55
como obrigatórios e incluídos no anexo “Obrigações Constitucionais e Legais da
União” da lei de diretrizes orçamentárias (vide Anexo II).
O montante resultante do confronto das projeções de receita permanentes e
despesas obrigatórias, em sentido amplo (e não apenas as despesas obrigatórias de
caráter continuado) pode ser denominado de “Disponibilidade Real de Recursos –
Inicial”.
Estágio 2 – O “baseline permanente” é o ponto de partida para definir a
margem de expansão de despesas obrigatórias derivadas de novas legislações, e
também novas concessões de benefícios tributários. Nesse estágio toma-se em
consideração que a “Disponibilidade Real de Receita – Inicial” poderá ser
consumida, em parte, pela mais importante meta fiscal: o superávit primário, o qual é
estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias. Assim, deduzindo parte do superávit
primário da “Disponibilidade Real de Recursos – Inicial” chega-se à “Disponibilidade
Real de Recursos – Após o Superávit Primário”.
Estágio 3 – Desde 1988, a Constituição requer prévia alocação de recursos e
autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias para concessão de
aumentos de remuneração e contratação de servidores. Em reforço a essa
determinação, o artigo 21 da LRF estipula que aumentos legislados de despesa com
pessoal estão submetidos às mesmas condições de geração de despesas
obrigatórias de caráter continuado definidas no art. 17. Assim, parte da
“Disponibilidade Real de Recursos – Após o Superávit Primário” poderá ser alocada
para aumentos de despesas de pessoal. Pode-se denominar o montante
remanescente de “Disponibilidade Real de Recursos – Após Superávit Primário e
Novas Despesas com Pessoal”. Os aumentos autorizados devem estar relacionados
56
em anexo da LDO, ou, como vem ocorrendo, indevidamente, nos últimos anos, em
anexo específico da lei orçamentária.
Estágio 4 – Parte da “Disponibilidade Real de Recursos – Após Superávit
Primário e Novas Despesas com Pessoal” poderá ser alocada em despesas
discricionárias. Essa decisão deve ser explicitada na lei de diretrizes orçamentárias,
a qual é o instrumento constitucional onde o Congresso e o Poder Executivo definem
as diretrizes para elaboração dos orçamentos. Pode-se denominar o montante
remanescente de “Disponibilidade Real de Recursos – Final”. Esse seria o montante
de recursos disponível para fazer face a aumentos de despesas obrigatórias de
caráter continuado derivados de propostas a serem aprovadas pelo Congresso, ou
de medida provisórias, a ser estabelecido em anexo da LDO.
Estágio 5 – Desse montante poderá ainda ser deduzida eventual falta de
margem verificada no exercício anterior. Explica-se. Ao final do exercício financeiro,
deve-se: 1) apurar qual foi efetivamente a margem de expansão que se concretizou
(identificar o aumento real de receita permanente havido no ano, reavaliar o baseline
permanente e a utilização das autorizações para aumento da despesa com pessoal);
e 2) quantificar os efeitos reais de mudanças na legislação, aprovadas com respaldo
na margem de expansão, que acarretaram aumento de despesas obrigatórias e
redução nas receitas pela concessão de benefícios tributários. Se os efeitos
quantificados forem superiores à margem de expansão efetiva, essa diferença
deverá ser considerada como elemento redutor da “Disponibilidade Real de
Recursos – Inicial”, quando do cálculo da margem de expansão a ser incluída na
proposta da próxima lei de diretrizes orçamentárias. Considerada essa hipótese,
chega-se, então, à margem de expansão.
57
A operacionalização da margem de expansão
A margem de expansão constituiria uma reserva no orçamento (tal como a
reserva de contingência), em programação específica, que seria deduzida à medida
que fosse sendo necessária a alocação de recursos para ações novas (ou já
existentes), em decorrência de legislações aprovadas no decorrer do ano.
Poderia ser alocada parte dessas reserva diretamente às Casas do Poder
Legislativo, aos Tribunais do Poder Judiciários, ao Ministério Público, e ao Tribunal
de Contas, que têm autonomia para elaborar e executar seus orçamentos, em
consonância com os parâmetros fixado na LDO, para aumentos de despesas
obrigatórias derivados da edição de atos administrativos normativos desses órgãos,
com efeitos apenas no seu próprio âmbito.
Modificações na margem de expansão
A cada dois meses, na mesma época em que o Poder Executivo promover a
avaliação de receitas e despesas, em cumprimento ao que dispõe o art. 9º da
LRFxxxiii , promover-se-ia também a reavaliação da margem de expansão.
A margem de expansão pode ser aumentada ao longo do exercício financeiro
se as legislações que aumentam receitas permanentes (inclusive aquela que reduza
benefícios tributários) ou reduzam despesas obrigatórias (inclusive aquelas
relacionadas a despesas com pessoal) forem editadas. Em ambos os casos, o
“baseline permanente” deverá ser recalculado e, conseqüentemente, a margem de
expansão. Os efeitos dessas legislações poderiam ser antecipados no cálculo inicial
da margem, mas é preferível adotar o princípio da prudência e apenas incrementar a
margem quando as legislações começarem a produzir efeitos reais. Ou então orçar a
parcela relativa a essas mudanças com a utilização de fontes identificadas no
orçamento como condicionadas, passíveis de utilização apenas quando se tornarem
fontes efetivas.
58
A margem também poderá ser aumentada ou diminuída não em razão de
novas legislações, mas em razão de novos cálculos fundados na reavaliação dos
parâmetros inicialmente utilizados em sua fixação: crescimento real da economia,
impacto dos benefícios tributários, despesas obrigatórias, inclusive despesas com
pessoal, etc. Se da avaliação bimestral (incluindo as hipóteses mencionadas nos
dois parágrafos anteriores) resultar aumento da margem, o Poder Executivo poderá
encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional para aumentar
as dotações da margem (cujas fontes de financiamento serão o excesso de
arrecadação e/ou o cancelamento de dotações destinadas a despesas obrigatórias
que tenham sido reavaliadas em valor inferior ao constante da lei orçamentária). Se
resultar diminuição da margem, suas dotações poderão sofrer limitação de
empenho.
Caberá à lei de diretrizes orçamentárias, tal como se procede hoje em relação
ao processo de limitação de empenho preconizado no art. 9º da LRF, regular o
acompanhamento e a utilização da margem de expansão.
Margem de expansão e renúncia de receita
Anteriormente descreve-se que a concessão de benefícios tributários requer a
demonstração de: a) que a renúncia de receita não afetará as metas fiscais; b) que a
renúncia de receita foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária. O
modo mais fácil de cumprir essas condições, estabelecidas no art. 14 da LRF, é
incluir a renúncia de receita decorrente de cada projeto de lei que conceda ou amplie
benefício tributário no cálculo da “Disponibilidade Real de Recursos – Inicial”,
reduzindo, assim, a potencial margem de expansão. Nesse caso, a lei de diretrizes
orçamentárias conteria uma relação de projetos de lei cujo impacto orçamentário e
financeiro já estaria previamente incluído no plano fiscal trienal (representado pelo
59
Anexo de Metas Fiscais) e também definiria um montante da renúncia de receita
permitida para cada um. Essa proposta se amolda e encontra respaldo na função de
“dispor sobre alterações na legislação tributária” que é atribuída pela Constituição à
lei de diretrizes orçamentárias e que nunca foi exercida em sua plenitude.
Projetos de lei de benefícios tributários aprovados sob essas condições não
precisariam conter medidas de compensação, haja vista que a renúncia de receitas
já foi considerada nas previsões trienais de receitas e no estabelecimento das metas
fiscais, e, portanto, também o deverão ser na estimativa de receitas da lei
orçamentária.
Desde que o maior componente da margem de expansão é a ampliação da
base de cálculo derivada do crescimento real do PIB (ampliação vertical), a qual,
como comentado anteriormente, tem sido considerada com uma forma de “aumento
permanente de receita”, o autor do projeto de lei que conceda ou amplie benefício
tributário que não esteja prévia e expressamente considerado na memória de cálculo
das metas fiscais poderá ter duas opções: a) incluir em seu projeto medidas de
compensação; b) recorrer à utilização da margem de expansão, reduzindo-a em
montante equivalente à renúncia implícita no projeto.
A experiência da Câmara dos Deputados com o exame de adequação
orçamentária e financeira
Desde o início dos anos noventa, a Câmara dos Deputados vem melhorando
o processo legislativo de apreciação de projetos de lei que tenham impacto sobre as
despesas ou as receitas da União. Assim, bem antes da edição da LRF um conjunto
de regras aplicadas a tais projetos foi criado na Câmara dos Deputados. O ponto de
partida para desenhar um novo processo vem desse conjunto de regras.
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados determina que todas
proposições legislativas com potencial impacto sobre as finanças públicas sejam
60
submetidas ao “exame de adequação orçamentária e financeira”, conduzido pela
Comissão de Finanças e Tributação (CFT). Essa comissão pode determinar o
arquivamento da proposição se ela for considerada incompatível com as leis
orçamentárias, com a LRF ou com a Constituição. Depois de ser aprovado na
Comissão de Finanças e Tributação, o projeto de lei vai à Comissão de Constituição,
Justiça e Cidadania e, se ali for aprovado, poderá, ainda, ser submetido a votação
em Plenário. Depois de aprovado na Câmara dos Deputados, o projeto vai ao
Senado Federal, onde um novo processo de apreciação parlamentar começará, e
onde não está instituído exame de adequação semelhante ao que existe na Câmara
dos Deputados.
Avaliações preliminares mostram que a maioria dos projetos de lei submetida
ao “exame de adequação orçamentária e financeira”, na Comissão de Finanças e
Tributação, somente se transforma em lei e entra em vigor quando as leis
orçamentárias que serviram de base para o exame já não estão mais em vigência.
Nesses casos, a maioria, o exame pode tornar-se: a) tecnicamente inconsistente,
quando aquela comissão aprova projetos de lei tomando em consideração leis
orçamentárias e condições econômico-fiscais que não mais estarão em vigor quando
o projeto se tornar lei; b) inoportuno, quando rejeita projetos de lei que poderiam ser
tornados “adequados” com as leis orçamentárias que estejam em vigor no momento
em que o projeto for convertido em lei. Portanto, é preciso levar o exame de
adequação orçamentária e financeira para o momento final da tramitação dos
projetos no Congresso Nacional.
A estrutura básica para um novo processo legislativo
A próxima questão a ser enfrentada é como manter sob controle a margem de
expansão e tornar possível a sua indicação ou utilização efetiva da margem de
61
expansão como instrumento de compensação por dezenas de projetos de lei (e
medidas provisórias) relacionados a despesas obrigatórias e benefícios tributários,
debatidos, apreciados e votados anualmente pelo Congresso.O objetivo dessa
seção é abordar vários aspectos do processo a ser instituído.
Cada projeto de lei concernente a despesa obrigatória de caráter continuado
(incluindo despesas com pessoal), benefícios tributários e à receita em sentido
amplo deverá estar acompanhado da respectiva estimativa de impacto orçamentáriofinanceiro no exercício que entrar em vigor e nos dois seguintes. Pressupõe-se que
essa estimativa será fornecida pelo autor do projeto. A comissão legislativa à qual
estiver submetido o projeto poderá requerer às consultorias técnicas da respectiva
Casa que elaborem ou revejam a estimativa.
Resolução do Congresso Nacional deverá estabelecer regras sobre as
estimativas de impacto financeiro-orçamentário e definir qual comissão, ou órgão
técnico do Congresso, terá a palavra final sobre as estimativas, garantindo-lhe
predominância sobre outras estimativas que venham a ser apresentadas por outros
atores políticos. Contudo, é recomendável estabelecer meios de colocar de lado
aquela predominância, em casos específicos, decididos por quorum determinado,
para dar a desejada flexibilidade política ao sistema.
Resolução do Congresso deverá definir que antes de serem submetidas a
votação final no Congresso Nacional (em conformidade com os arts. 65 e 66 da
Constituição)xxxiv, os projetos de lei que aumentem despesas obrigatórias (incluindo
aqueles sobre despesas com pessoal) ou benefícios tributários, sejam examinados
pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Público e Fiscaliza (Comissão Mista de
Orçamento – CMO) quanto à adequação orçamentária e financeira. Ressalte-se que
já existe regra semelhante à que aqui se propõe, estabelecida na Resolução
62
Congresso Nacional nº 01/200117, relativas aos projetos de planos e programas
nacionais, regionais e setoriais:
Art. 2º, § 3º Após haverem sido apreciados pelas comissões de mérito de cada uma
das Casas do Congresso Nacional, os projetos de planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos na Constituição serão examinados pela Comissão, a
qual emitirá parecer quanto à adequação e compatibilidade com o plano plurianual,
nos termos do art. 165, § 3, da Constituição, e com as leis de diretrizes
orçamentárias, orçamentária anual e complementares e normas que regem a
matéria. § 4º Os projetos de planos e programas de que trata o § 3º serão votados
pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, em reunião conjunta.
À Comissão Mista de Orçamento seria concedida autoridade para certificar
se as normas constitucionais orçamentárias e financeiras, o plano plurianual, a lei de
diretrizes orçamentárias, a lei orçamentária anual e a LRF e eventuais outras
legislações estão sendo cumpridas, principalmente as regras de compensação (seja
pela apresentação de medidas de compensação, seja pelo uso da margem de
expansão). Nos parágrafos seguintes, descreve-se a atuação da CMO apenas no
que se refere à LRF. O que for descrito aqui pode ser estendido às demais normas
orçamentárias e financeiras, sejam as estipuladas na Constituição ou em leis.
A Comissão Mista de Orçamento não poderia modificar os projetos de lei, mas
teria autoridade para retornar os projetos à última comissão que se pronunciou sobre
a matéria (da Câmara dos Deputados ou do Senado), recomendando modificações
de forma a garantir o cumprimento das normas sobre geração de despesas
obrigatórias e renúncia de receitas.
Deverá ser instituído instrumento de atuação legislativa para permitir aos
membros da comissão apresentar “questão de ordem” perante a CMO contra a
aprovação de determinado projeto de lei (ou medida provisória) sob o argumento de
17
Que dispõe sobre a comissão mista permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição e sobre a
tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo.
63
que os requisitos da LRF não estão sendo cumpridos. O presidente da CMO, com o
auxílio das consultorias técnicas do Congresso, decidirá sobre a pertinência da
questão de ordem. Se a questão tiver sido corretamente levantada, será submetida
a votação na comissão e somente poderá ser rejeitada por maioria absoluta de
votos. Se a questão de ordem prevalecer, o projeto retornará às comissões que
sobre ele tenham jurisdição para as alterações necessárias, as quais serão
indicadas pela Comissão Mista de Orçamento.
A CMO, com o apoio do Poder Executivo e de órgãos técnicos do Congresso,
deve apresentar uma proposta de Resolução do Congresso para estabelecimento de
diretrizes, tão detalhadas quanto possível, relacionadas à margem de expansão,
estimativas de impacto orçamentário e financeiro, e também regras definindo quando
um programa deve ser considerado como obrigatório, e quando uma modificação da
legislação tributária será considerada renúncia de receitas sujeita às regras do art.
14 da LRF. A CMO avaliará também a necessidade de apresentar projetos de lei
concernente a esses assuntos.
A Comissão Mista de Orçamento terá competência para fazer o escrutínio da
margem de expansão recomendada no projeto de lei de diretrizes orçamentárias
enviado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, e emitir relatório a
respeito. A CMO exercerá o controle do uso da margem de expansão pelos diversos
projetos de lei e medidas provisórias em vias de aprovação imediata e entrada em
vigor no exercício financeiro a que se refere a margem, e receberá da Mesa do
Congresso Nacional a lista de projetos que terão prioridade na utilização da margem
de expansão. Os projetos que não puderem ser aprovadas por falta de saldo na
margem de expansão permanecerão na comissão até serem novamente incluídos
na lista de prioridades.
64
A CMO recomendará à Mesa do Congresso Nacional a aprovação de projetos
de lei que aumentem receitas (incluindo aqueles que reduzam benefícios tributários)
ou reduzam despesas obrigatórias objetivando ampliar a margem de expansão nos
montantes necessários para aumentos legislados de despesas obrigatórias ou de
benefícios tributários. Todos os anos, quando da apreciação do projeto de lei de
diretrizes orçamentárias e da margem de expansão pelo Congresso Nacional será o
momento apropriado para avaliar quais propostas de alteração legislativa
relacionadas a despesas obrigatórias e à legislação tributária devem ser aprovadas.
Deverá ser modificada a Resolução nº 01/2001-CN, que dispõe sobre a
apreciação de medidas provisória, de forma a submetê-las, no que se refere a
despesas obrigatórias e renúncia de receitas, ao exame da CMO.
V - CONCLUSÃO
A experiência positiva do PAYGO e as expectativas sobre o controle da
geração de despesas obrigatórias e renúncia de receitas no Brasil
O PAYGO, fonte de inspiração para a criação do sistema de controle de
geração de despesas obrigatórias e concessão de benefícios tributários criado pela
LRF, tem sido considerado um sistema bem sucedido para ajudar a controlar o
déficit orçamentário dos Estados Unidos. O processo ajudou os policemakers a lidar
com o curto prazo sem ignorar o longo prazo relativamente aos mais importantes
aspectos orçamentários: as receitas e as despesas obrigatórias.
Tal sucesso foi possível pela criação de um processo complexo (mas bem
estruturado), indispensável, que garante a aplicabilidade de sua idéia fundamental:
assegurar que o resultado de modificações na legislação relativa a receitas ou
despesas mandatórias produzidas ao longo do ano se compensem e não aumentem
o déficit (ou reduzam o superávit) projetado para os próximos anos. Sem um
processo técnico-legislativo semelhante, adequado à nossa realidade político-
65
institucional, as regras da LRF têm apenas força retórica. Para muitos analistas,
além de sua utilidade para controlar o déficit, o processo PAYGO ajudou a mudar o
ambiente político e orçamentário. As avaliações que se seguem mostram que
resultados se poderiam esperar na hipótese de as regras da LRF também
alcançarem o mesmo sucesso.
Alan Greenspan, chairman do Federal Reserve Bank, reconhece que o BEA e
o PAYGO foram instrumentos úteis para controlar o déficit e devem ser preservados.
(The so-called PAYGO rules requiring changes in mandatory spending and revenue
policies to be budget-neutral, backed by a 60-vote point of order in the Senate,
served as useful tools to control deficits). Greenspan afirmou, também, que o
PAYGO mudou o modo como os policemakers analisam a política fiscal. Em vez de
reconhecer apenas os benefícios de uma proposta, os policemakers devem
considerar seus custos também.18
James A. Thurber entende que o principal impacto do PAYGO foi
desencorajar propostas de aumento de despesas: A dificuldade de aumentar
impostos ou reduzir programas obrigatórios de grande apelo social efetivamente
serviu para evitar a criação de novos programas obrigatóriosxxxv.
Barry B. Anderson, Diretor do Congressional Budget Office, afirmou, em 2001,
que “de 1991 a 1997, os limites fixados em lei para as despesas discricionárias e as
regras do PAYGO ajudaram a controlar o déficit e novos programas mandatórios e
mudanças na legislação tributária aprovadas durante aquele período não
aumentaram, em seu conjunto, o déficit”.xxxvi
Philip G. Joyce, professor da Universidade George Washington, compartilha
desse ponto de vista. Para ele, desde que o Budget Enforcement Act foi criado, a
18
Budget Process – Extending Budget Controls. General Accounting Office, April, 25, 2002. “The PAYGO rules
changed the way policimakers analyzed fiscal policy proposals: rather than focusing solely on the benefits of a
proposal, policy makers were required to recognize the costs as well.”
66
existência de limites explícitos para as despesas discricionárias e o requisito de
neutralidade quanto ao déficit para as legislações submetidas ao PAYGO fizeram da
questão “Como você pagará por isso?” a primeira pergunta que se faz aos
proponentes de novas vultosas despesas. Quanto terá de ser pago está definido nas
regras de enforcement do PAYGO como parte do processo orçamentário.xxxvii
Para Elizabeth Garrett, professora de direito da Universidade de Chicago, as
regras do PAYGO requerem dos proponentes e defensores de novas despesas que
apresentem compensações tributárias, e essas regras limitam os programas
obrigatórios, que podem ser eliminados ou ter suas despesas reduzidas. Essa
consciência da natureza de “soma-zero” das decisões sobre alocação de recursos é
talvez a mais importante mudança no orçamento federal modernoxxxviii.
Leon Pannetta, ex-presidente da comissão de orçamento da House of
Representatives, disse de um modo mais enfático que o processo PAYGO salvou o
Congresso, pois sem essas regras não teria sido possível manter a disciplina fiscal
em momentos onde ocorreram pressões para grandes reduções de impostos e
criação de novos programas obrigatórios.xxxixMas, esse influente congressista
enfatiza que as regras do PAYGO não poderiam ter sua eficácia garantida sem
consenso político, sem o comprometimento forte das lideranças políticasxl.
Uma vez mais é importante relembrar as palavras de Allen Schick: “As regras
do Budget Enforcement Act não são complicadas, mas para implementá-las são
demandados complexos procedimentos e cálculos orçamentários e crescente
complexidade do processo orçamentário”.19
Nos Estados Unidos, o PAYGO contribuiu significativamente para mudar o
comportamento dos parlamentares quando da apreciação de propostas que
19
Allen Schick. The Federal Budget – Politics, Policy, Process.. Brooking Institution Press: Washington, D.C,
2000, p.23-24.
67
aumentem despesas obrigatórias ou reduzem receita. No Brasil, as regras para
geração de despesas obrigatórias de caráter continuado e benefícios tributários
ainda não lograram alcançar tal efeitoxli. Sem processos complementares capazes
de viabilizar o alcance de seus objetivos, a LRF será um instrumento fiscal potencial,
politicamente manipulado.
Podem ser apresentadas duas razões para explicar a falta de interesse
congressual e governamental pelo aprofundamento das discussões sobre a LRF e o
descompromisso em pôr em prática suas regras, efetivamente. Primeiramente,
muitas autoridades não entendem o que a Lei de Responsabilidade Fiscal realmente
disciplina e quais são suas implicações para o processo político. Em segundo lugar,
alguns de nossos líderes podem acreditar que o que realmente importa é o
consenso sobre austeridade fiscal como diretriz política e econômica. A aderência
estrita às regras não é tão importante.
É interessante observar que a segunda razão corresponde à opinião de
alguns
economistas
que
argumentam
que
regras
fiscais,
como
aquelas
estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, são insuficientes e desnecessárias
para assegurar a disciplina fiscal20. Regras fiscais são insuficientes porque há
inúmeras formas de burlar as regras, simplesmente desconsiderando-as ou
utilizando artifícios contábeis (como relata-se tem ocorrido no Brasil relativamente ao
cumprimento de limites para as despesas com pessoal e para a dívida pública). As
regras seriam desnecessárias porque compromisso político seria suficiente para
garantir o equilíbrio orçamentário. Nesse sentido, se estiver presente o
comprometimento político com a disciplina fiscal, as regras tornam-se meras
conseqüências ou ornamentos.
20
LIMA, Edilberto Pontes.Disciplina Fiscal no Brasil: Atuais Instituições Garantem Equilíbrios Permanentes?,
Brasília: ESAF, 2002, p.7, citando Alesina and Perroti, 1996.
68
Embora
possa
ser
argumentado
que
no
Brasil
os
princípios
de
responsabilidade fiscal enunciados na LRF têm sido respeitados muito mais devido à
nova cultura fiscal do que propriamente à força normativa de seu texto, é
questionável a tese da ineficácia das regras fiscais. Ainda que elas não estejam
sendo cumpridas, regras como as estipuladas para geração de despesas
obrigatórias e concessão de benefícios tributários formam a base orientadora para
considerações políticas e técnicas sobre controle fiscais, bem como para a atuação
do Poder Judiciário, quando instado a se manifestar sobre a validade de atos que
em tese tenham sido editados em descumprimento dessas regras. Enquanto houver
consenso político (não só entre os políticos, mas também entre os formadores de
opinião e os grupos de pressão) de proceder de acordo com os princípios da
“responsabilidade fiscal”, ainda que de modo diferente do preconizado pela lei, ela
parecerá ser desnecessária. Mas quando a pressão dos grupos de interesse for forte
o suficiente para enfraquecer o consenso político, regras fiscais poderão ajudar os
políticos a dizer não; ou, sob outra perspectiva, poderão ajudar também a fortalecer
a austeridade, quando as lideranças caminharem nessa direção.
Planejamento fiscal, lei de diretrizes orçamentárias e margem de expansão
O uso de uma margem de expansão para suportar aumentos em despesas
obrigatórias e em benefícios tributários representa uma distorção do mecanismo de
compensação estabelecidos nos artigos 14 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Contudo, considera-se essa possibilidade, providenciada por uma conveniente
interpretação flexível da lei, como opção com melhor potencial de se tornar um
efetivo instrumento de controle de aumentos legislados nas despesas obrigatórias
(incluindo despesas de pessoal) e, também, de certo modo, daqueles relacionados a
benefícios tributários. O aprofundamento de uma teoria da margem de expansão
69
proverá apoio para um novo processo legislativo cujo objetivo seja diretamente o
controle das despesas obrigatórias e das mudanças na legislação tributária e,
indiretamente, a manutenção do equilíbrio fiscal de longo prazo. A margem de
expansão é parte de um complexo sistema que pode ser implementado para
administrar as finanças públicas.
Conjugando-se as atribuições que a Constituição Federal e a Lei de
Responsabilidade Fiscal cometem à lei de diretrizes orçamentárias, fica claro que
essa lei é o instrumento legislativo por excelência destinado a concretizar o
planejamento fiscal e orçamentário integrando decisões sobre receitas, despesas e
déficit orçamentário. A esse respeito deve-se enfatizar que a LDO deve estabelecer
metas fiscais (não apenas de resultado primário, mas também receitas, despesas e
dívida pública), autorizar aumentos de despesa com pessoal, dispor sobre
alterações na legislação tributária, definir metas e prioridades, orientar a elaboração
da lei orçamentária, conter demonstrativo da margem de expansão.
A instrumentalização da margem de expansão na forma inicialmente aqui
proposta permitirá coordenar e integrar vários dos elementos de planejamento fiscal
e orçamentário constante das leis de diretrizes orçamentárias (resultado primário,
despesa de pessoal, alterações da legislação tributária, prioridades governamentais)
e colocar sob controle dois dos fatores mais importantes relacionados ao equilíbrio
das contas públicas: as despesas obrigatórias e a renúncia de receitas.
Evidentemente, reconhece-se que esse avanço conceitual exigirá intensa
determinação política e um processo contínuo e longo de qualificação técnica, mas
não pode ser tomado como utópico e irrealista. A exemplo do que foi demonstrado
na seção que tratou do sistema PAYGO e do que nos demonstra os últimos vinte
anos de sucessivos progressos no controle das finanças públicas do Brasil e os
70
últimos quinze anos de evolução do processo orçamentário, além da ampla literatura
sobre a experiência internacional, somente mediante institucionalização de aparatos
técnicos e procedimentos legislativos mais eficazes será possível viabilizar um
processo orçamentário que propicie o alcance de seus principais objetivos:
manutenção da disciplina fiscal agregada; alocação de recursos de acordo com as
prioridades governamentais e eficiência no uso dos recursos orçamentários na
execução dos programas de governo.
Impactos gerados pela Lei de Responsabilidade Fiscal
A LRF tem abrangência nacional. Suas disposições “obrigam a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios”, e para cada um deles trouxe e trará
implicações distintas, ainda difíceis de serem detectadas e avaliadas. É uma lei que
demanda para seu fiel cumprimento práticas políticas e orçamentárias inteiramente
novas, muitas ainda não concebidas e outras ainda em estado de maturação. Ela se
encaixa na jurisdição de todos os Tribunais de Contas, daí interpretações e
orientações díspares, malgrado todo o esforço de obtenção de consenso já
empreendido por aqueles Tribunais.
Três importantes impactos já puderam ser observados na Administração
Pública como decorrência da LRF: 1) na esteira das discussões sobre a LRF,
renovou-se o interesse pelo processo orçamentário e pela administração tributária;
2) o crescimento do interesse pela modernização e aprimoramento dos sistemas e
mecanismos de arrecadação tributária e controle dos gastos públicos. Essa era uma
conseqüência esperada, haja vista que um dos pilares da LRF é exatamente a
instituição de metas fiscais (para receitas, despesas, resultado primário e dívida
pública) e; 3) a intensa mobilização dos Tribunais de Contas. Os Tribunais estão
desenvolvendo
um
trabalho
de
orientação,
manualização,
treinamento
e
71
regulamentação como possivelmente não realizam há muitos anos. É um trabalho
imprescindível para viabilizar os objetivos da LRF.
O debate em torno da LRF teve um extraordinário mérito: mobilizou políticos,
formadores de opinião e a Administração Pública numa intensidade sem precedente
nos tempos recentes e trouxe à tona, para reflexão e enfrentamento, os problemas
administrativos, institucionais, legais e culturais que levaram à degeneração do
processo orçamentário e ao endividamento excessivo. Hoje há uma “consciência da
responsabilidade fiscal” germinando na administração pública, em todos os níveis e
em todos os Poderes, e também na sociedade em geral. E pode-se entender essa
consciência como a consciência da necessidade de, simultaneamente, valorizar as
receitas públicas, adequar os gastos às possibilidades de ingresso de recursos e
conter o endividamento a um nível que não inviabilize a capacidade do Estado de
cumprir suas funções sociais e honrar seus compromissos financeiros, com seus
servidores, fornecedores e financiadores.
Allen Schick, quando analisando mudanças no processo orçamentário nos
anos oitenta e nos anos noventa, concluiu que aquelas mudanças foram centradas
numa premissa perfeitamente aplicado ao Brasil: “politicians need to be restricted in
the financial choices they make”21.
O processo aqui delineado intenciona contribuir para fazer essa premissa
(também um princípio básico da Lei de Responsabilidade Fiscal) uma realidade.
21
Allen Schick. “The Federal Budget – Politics, Policy, Process”. Brooking Institution Press: Washington, D.C.,
2000, p.35.
72
ANEXO I – Estimativa da Margem de Expansão para 2004
73
ANEXO II – Obrigações Constitucionais ou Legais da União
1. Alimentação Escolar (Medida Provisória nº 2.178-36, de 24/8/2001);
2. Auxílio à Família na Condição de Pobreza Extrema, com Crianças de Idade entre 0 a 6 anos,
para Melhoria das Condições de Saúde e Combate às Carências Nutricionais (Lei nº 10.836,
de 9/1/2004);
3. Atenção à Saúde da População nos Municípios Habilitados em Gestão Plena do Sistema e
nos Estados Habilitados em Gestão Plena/Avançada (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
4. Atenção à Saúde da População nos Municípios Não-Habilitados em Gestão Plena do Sistema
e nos Estados Não-Habilitados em Gestão Plena/Avançada (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
5. Atendimento Assistencial Básico nos Municípios Brasileiros (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
6. Atendimento à População com Medicamentos para Tratamento dos Portadores HIV/AIDS e
outras Doenças Sexualmente Transmissíveis (Lei nº 9.313, de 13/11/1996);
7. Benefícios do Regime Geral da Previdência Social;
8. Bolsa de Qualificação Profissional para Trabalhador (Medida Provisória nº 2.164-41, de
24/8/2001);
9. Concessão de Subvenção Econômica aos Produtores de Borracha Natural (Lei nº 9.479, de
12/8/1997);
10. Concessão de Subvenção Econômica ao Preço do Óleo Diesel Consumido por Embarcações
Pesqueiras Nacionais (Lei nº 9.445, de 14/3/1997);
11. Contribuição à Previdência Privada;
12. Cota-Parte dos Estados e DF Exportadores na Arrecadação do IPI (Lei Complementar nº 61,
de 26/12/1989);
13. Dinheiro Direto na Escola (Medida Provisória nº 2.178-36, de 24/8/2001);
14. Equalização de Preços e Taxas no Âmbito das Operações Oficiais de Crédito e Encargos
Financeiros da União;
15. Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico a Cargo do BNDES (art. 239, §
1o, da Constituição);
16. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério - Fundef (art. 60 do ADCT)
17. Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) - (Lei nº
9.096, de 19/9/1995);
18. Garantia de Padrão Mínimo de Qualidade - Complementação da União ao Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(Emenda Constitucional nº 14, de 1996);
19. Incentivo Financeiro a Municípios Habilitados à Parte Variável do Piso de Atenção Básica PAB, para a Saúde da Família - SUS (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
20. Incentivo Financeiro a Municípios Habilitados à Parte Variável do Piso de Atenção Básica PAB, para Assistência Farmacêutica Básica (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
21. Incentivo Financeiro aos Municípios e ao Distrito Federal Habilitados à Parte Variável do Piso
de Atenção Básica para Ações de Vigilância Sanitária (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
22. Incentivo Financeiro aos Estados, Distrito Federal e Municípios Certificados para a
Epidemiologia e Controle das
23. Doenças (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
24. Indenizações e Restituições relativas ao Programa de Garantia da Atividade Agropecuária Proagro, incidentes a
25. partir da vigência da Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991;
26. Pagamento do Benefício Abono Salarial (Lei nº 7.998, de 11/1/1990);
27. Pagamento de Benefício de Prestação Continuada à Pessoa Idosa - LOAS (Lei nº 8.742, de
7/12/1993);
28. Pagamento de Benefício de Prestação Continuada à Pessoa Portadora de Deficiência - LOAS
(Lei nº 8.742, de 7/12/1993);
74
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
51.
52.
53.
54.
55.
56.
57.
58.
59.
60.
Pagamento do Seguro-Desemprego (Lei nº 7.998, de 11/1/1990);
Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal (Lei nº 10.779, de 25/11/2003);
Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Doméstico (Lei nº 10.208, de 23/3/2001);
Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condições de Pobreza e Extrema
Pobreza (Lei nº 10.836, de 9/1/2004);
Pessoal e Encargos Sociais;
Sentenças judiciais transitadas em julgado, inclusive as consideradas de pequeno valor;
Serviço da dívida;
Transferências a Estados e Distrito Federal da Cota-Parte do Salário-Educação (art. 212, §
5º, da Constituição);
Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios para Compensação da Isenção do
ICMS aos Estados Exportadores (Lei Complementar nº 87, de 13/9/1996);
Transferências constitucionais e legais por repartição de receita;
Transferências da receita de concursos de prognósticos (Lei nº 9.615, de 24/3/1998 - Lei
Pelé);
Auxílio-Alimentação (art. 22 da Lei nº 8.460, de 17/9/1992);
Auxílio-Transporte (Medida Provisória nº 2.165-36, de 23/8/2001);
Concessão de subvenção econômica na aquisição de veículos automotores novos movidos a
álcool (Lei nº 10.612,de 23/12/2002);
Subvenção econômica aos consumidores finais do sistema elétrico nacional interligado (Lei
nº 10.604, de 17/12/2002);
Subsídio ao gás natural utilizado para geração de energia termelétrica (Lei nº 10.604, de
17/12/2002);
Contribuição ao Fundo Garantia-Safra (Lei nº 10.700, de 9/7/2003);
Complemento da atualização monetária dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço - FGTS (Lei Complementar nº 110, de 29/6/2001);
Manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito
Federal, bem como assistência financeira a esse ente para execução de serviços públicos de
saúde e educação (Lei nº 10.633, de 27/12/2002);
Incentivo Financeiro aos Estados, Distrito Federal e Municípios com População acima de 50
mil habitantes Inseridos na Pactuação das Ações de Média e Alta Complexidade em
Vigilância Sanitária (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
Incentivo Financeiro para a Expansão e a Consolidação da Estratégia de Saúde da Família
nos Municípios com População Superior a 100 mil habitantes (Lei nº 8.142, de 28/12/1990);
Incentivo Financeiro a Estados e Municípios para Ações de Prevenção e Qualificação da
Atenção em HIV/AIDS e outras Doenças Sexualmente Transmissíveis (Lei nº 8.142, de
28/12/1990);
Pagamento de Renda Mensal Vitalícia por Idade (Lei nº 6.179, de 11/12/1974);
Pagamento de Renda Mensal Vitalícia por Invalidez (Lei nº 6.179, de 11/12/1974);
Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resgatado de Condição Análoga à de
Escravo (Lei nº 10.608, de 20/12/02);
Auxílio-Reabilitação Psicossocial aos Egressos de Longas Internações Psiquiátricas no
Sistema Único de Saúde (de volta pra casa) (Lei nº 10.708, 31/7/2003);
Assistência Financeira para Aquisição e Distribuição de Medicamentos Excepcionais (Lei nº
8.142, de 28/12/1990);
Bolsa-Educação Especial paga aos dependentes diretos dos trabalhadores vítimas do
acidente ocorrido na Base de Alcântara (Lei nº 10.821, de 18/12/2003);
Pagamento de Benefícios de Legislação Especial;
Apoio ao Transporte Escolar (MP nº 173 de 16.03.2004);
Educação de Jovens e Adultos (MP nº 173 de 16.03.2004);
Despesas relativas à aplicação das receitas da cobrança pelo uso de recursos hídricos, à que
se refere os incisos I, III e V do artigo 12 da Lei nº 9.433/97 (MP nº 165, de 11.02.04).
75
ANEXO III
Relação do Impacto Orçamentário-Financeiro de Algumas Medidas Provisórias
Valores em R$ milhões
MEDIDA PROVISÓRIA
MP 46/2002, que dispõe sobre a reestruturação da Carreira
Auditoria do Tesouro Nacional, e dá outras providências
MP 116/2003, que dispõe sobre o salário mínimo a partir de 1º
de abril de 2003, e dá outras providências.
2004
2005
2005
215,60
*
500,00
500,00
*
MP 146/2003, dispõe sobre reestruturação de carreiras
154,40
292,70
402,18
MP 160/2003, que dispõe sobre a instituição de Gratificação de
caráter temporário para os servidores Técnico-Administrativos
e Técnico-Marítimos das Instituições Federais de Ensino, e dá
outras providências. (1)
143,60
314,80
*
MP 166/2004, que institui a Carreira de Perícia Médica da
Previdência Social e dispõe sobre a remuneração da Carreira
de Supervisor Médico-Pericial do Quadro de Pessoal do
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.
42.8
72,30
107,60
MP 182/2004, que objetiva reajustar, a partir de 1º de maio de
2004, o valor do salário mínimo para R$ 260,00 (duzentos e
sessenta reais) mensais (2)
327,50
327,50
327,50
1.222,00
1.776,00
1.776,00
MP 199/2004, institui a Gratificação Específica do Seguro
Social- GESS
144,70
209,10
209,10
MP 201/2004, autoriza a revisão dos benefícios previdenciários
concedidos, com data de início posterior a fevereiro de 1994, e
o pagamento dos valores atrasados, nas condições que
especifica. (3) – Desconsiderou-se os atrasados.
670,00
2.300,00
2.300,00
MP 202/2004, que altera a legislação tributária federal.
500,00
*
*
MP 206/2004, que altera a tributação do mercado financeiro e
de capitais e dá outras providências
850,00
1.000,00
1.000,00
401,00
580,00
580,00
450,00
450,00
450,00
MP 210/2004, dispõe sobre a remuneração de carreiras
180.7
495,00
534,00
MP 212/2004,dispõe sobre a remuneração de carreiras
144,80
320,00
365,00
MP 215/04, que dispõe sobre o reajustamento do soldo dos
militares das Forças Armadas
703,70
NI
NI
MP 216/2004, que dispõe sobre a remuneração de carreiras
115,40
243,70
243,70
MP 219/2004, que dispõe sobre desconto de crédito na
apuração da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL),
bem assim na apuração da Contribuição para o PIS/PASEP e
da COFINS não-cumulativas
200,00
1.700,00
1.700,00
6.742,70 10.581,10
9.995,08
MP 198/2004 dispõe sobre pagamento de gratificações
MP 208/2004, dispõe sobre a Gratificação de Estímulo à
Docência no Magistério Superior
MP 209/2004, que dispõe sobre a tributação dos planos de
benefício de caráter previdenciário e do seguro de vida
TOTAL
(1) O aumento concedido foi de 20% com impacto estimado em 5.862 bilhões. O aumento real foi de 1,7%. O
impacto decorrente do aumento real foi estimado em 2004 e 2005 em aproximadamente 500 milhões.
(2) MP 182/2004. O aumento concedido foi de 8,33% com impacto estimado em 2004 de 2,222 bilhões. O
aumento real foi de 1,2280% representando 14,7% do total, ou R$ 327 milhões.
76
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www.federativo.bndes.gov.br.
77
i
Vide artigo “A nova Lei Fiscal Vai Pegar”, de Maílson da Nóbrega, publicado na Folha de São Paulo em
10.03.2000: “Nem bem o projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal dá os últimos passos, já se vê um certo
ceticismo quanto a seus efeitos. Diz-se que é mais uma lei que não “vai pegar”. [...] A LRF constituirá um choque
de mercado na avaliação e na concessão de crédito ao setor público. Ao longo do tempo seus efeitos educativos
serão enormes, podendo criar constrangimentos sociais à má gestão das finanças públicas. Diferentemente de
tudo o que se fez até agora, essas e outras regras revolucionárias constarão de uma lei complementar que
regula dispositivo da Constituição.[...] O Brasil mudou e a LRF é em si mesma um reflexo dessa mudança. Tem
tudo “para pegar”.”
ii
Vide Nota Técnica sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, outubro/2000, da Assessoria Técnica da Liderança
do PT na Câmara dos Deputados: “O nome que o governo deu à Lei é um achado feliz. De cara obteve apoio na
mídia e na opinião pública, acostumados nos últimos anos a ver o setor público como fonte de gastos excessivos
e imorais, sobretudo para pagamento de pessoal. Posicionar-se contrariamente à Lei, assim, embute o ônus de
assumir a pecha de “irresponsável”. O PT defende a austeridade, a moralidade e a responsabilidade na gestão
dos recursos públicos. Aliás, é o partido que introduziu esse discurso na política brasileira nos últimos vinte anos,
destacando-se na tarefas de fiscalização e denúncia de irregularidade. Muitos dos princípios normatizados na Lei
são louváveis e são apoiados pelo PT e aceitos pelo relator.[...] Na sua essência a Lei impõe aos poderes, aos
estados e aos municípios o ajuste fiscal que a União vem praticando nos anos recentes. Adota metas, prazos de
ajuste e punições obsessivas de superávits primários [...] Mas o objetivo maior da Lei não é só gerar superávits
primários e sim usá-los para pagar os juros e encargos das dívidas públicas. Ou melhor: pagar somente uma
parcela deles, porque eles são de tal monta que o resto tem que ser pago com novas dívidas. Por isso, a Lei é
apenas uma sinalização para que os investidores/credores continuem aceitando títulos públicos, já que o
governo está “fazendo a sua parte”: visa como quase tudo o que faz esse governo, “melhorar as expectativas
dos agentes econômicos”. O preço é cortar todo o resto: investimento, pessoal, previdência, gastos sociais, etc”.
iii
O projeto foi apresentado ao Congresso Nacional em abril de 1999 e aprovado em abril de 2000. Só para se ter
uma idéia comparativa, o projeto de lei complementar relativo ao art. 165, § 9º da Constituição (PLC nº 135/96),
está em tramitação desde 1996.
iv
Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por
intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da
administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída
anteriormente.
v
Maioria simples: maioria dos votos, estando presente a maioria absoluta dos parlamentares: 257 deputados, na
Câmara dos Deputados, e 41 Senadores, no Senado.
vi
A LRF limitou-se a determinar que o parâmetro para definição de limites para a dívida consolidada, operações
de crédito e concessão de garantias passasse a ser a receita corrente líquida e, que os limites, para cada caso,
fossem os mesmos para todos os componentes de uma mesma esfera de governo.
vii
Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um
quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo
o
menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro. § 1 Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver
incorrido: I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de
receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária; II - obterá resultado primário
necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na
forma do art. 9o. § 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente
ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.
viii
Exceto no caso de refinanciamento do principal da dívida mobiliária.
ix
LRF, art. 66, § 4º. Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e
cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poderá ser ampliado em até
quatro quadrimestres.
x
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos
no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado
nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as
o
o
o
o
providências previstas nos §§ 3 e 4 do art. 169 da Constituição. § 1 No caso do inciso I do § 3 do art. 169
da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução
dos valores a eles atribuídos. § 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação
o
dos vencimentos à nova carga horária.
§ 3 Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto
perdurar o excesso, o ente não poderá: I - receber transferências voluntárias; II - obter garantia, direta ou
indireta, de outro ente; III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da
dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.
78
xi
LRF, art. 18: Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o
somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos
eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria,
reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza,
bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
xii
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento
das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério
Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
xiii
Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o
Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica
autorizada a utilizar. Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes
objetivos: a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos necessários e suficientes
a melhor execução do seu programa anual de trabalho; b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o
equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais
insuficiências de tesouraria. Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para efeito do disposto no artigo
anterior, levará em conta os créditos adicionais e as operações extra-orçamentárias. Art. 50. As cotas trimestrais
poderão ser alteradas durante o exercício, observados o limite da dotação e o comportamento da execução
orçamentária.
xiv
Vide art. 24 da LRF: Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado,
majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição,
atendidas ainda as exigências do art. 17. § 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de
despesa decorrente de: I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na
legislação pertinente; II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados; III - reajustamento
o
de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real. § 2 O disposto neste artigo aplica-se a
benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e
militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.
xv
Depoimento do Ministro Martus Tavares constante das Notas Taquigráficas de 18.05.1999, p. 21.
xvi
Depoimento do economista José Roberto Afonso constante das Notas Taquigráficas de 08.06.99, p. 12.
xvii
Idem, p. 6.
xviii
A vigência do BEA deveria terminar em 1995. Contudo, o Congresso estendeu sua vigência duas vezes:
primeiramente em 1993, e depois em 1997, até 30 de setembro de 2002.
xix
Equivalente, de forma geral, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
xx
Equivalente à Câmara dos Deputados.
xxi
Equivalente, em parte, às consultorias de orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
xxii
O CBO encaminha o relatório prévio ao OMB, ao Senado e à Câmara dos Deputados no prazo de cinco dias
antes de o Presidente submeter a proposta de orçamento ao Congresso. O OMB emite seu relatório prévio no
mesmo dia em que á apresentada a proposta orçamentária ao Senado, à House of Representatives e ao
Presidente. Assim, a sessão legislativa começa com o Presidente e o Congresso sabendo que eles devem
encontrar compensações. Se eles não aprovarem leis que compensem o aumento no déficit derivado de
legislação PAYGO aprovada no ano anterior, eles terão que se defrontar com um seqüestro de final de sessão
legislativa (end-of-session sequester) para o próximo exercício financeiro (fiscal year). O relatório de atualização
e o relatório final revisam as estimativas contidas no relatório prévio para incluir os efeitos das mais recentes leis
aprovadas e sujeitas ao PAYGO. No relatório final, o OMB e o CBO calculam o efeito líquido sobre o déficit (ou
superávit) devido à legislação PAYGO. O CBO envia seu relatório final para a Câmara dos Deputados, para o
Senado e para o OMB, em dez dias após o final da sessão legislativa. O OMB envia seu relatório para o
Presidente, o Senado e a Câmara dos Deputados em cinco dias após receber o relatório do CBO. O relatório do
OMB é o que determina se um seqüestro de final de sessão será necessário, e deve explicar qualquer diferença
entre o seu relatório e o do CBO.
xxiii
Equivalente ao Tribunal de Contas da União.
xxiv
Art. 17, 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa
o
o
criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1 do art. 4 ,
devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de
o
o
receita ou pela redução permanente de despesa. § 3 Para efeito do § 2 , considera-se aumento permanente de
receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo
ou contribuição.
79
xxv
Oportuna a citação de parte do depoimento do então Ministro Martus Tavares, em depoimento perante a
Comissão Especial do PLP nº 18/99 – Responsabilidade Fiscal, em 18.05.99 (número 0344/99): “Às vezes,
criamos uma norma – felizmente ou infelizmente, já vivi isso no Governo Federal -, e quer ser mais realista que o
rei. Ou seja, queremos fazer uma norma dura, e , no entanto, depois não acontece absolutamente nada. É tão
dura a ponto de não acontecer nada. A experiência internacional sugere que se tenha regra, compromisso,
todavia, as regras não podem ser impositivas a ponto de não serem práticas depois”. (p. 27) .
xxvi
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: [...] § 1o
Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas
anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e
o
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. [...] § 2 O Anexo
conterá, ainda: [...] V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
xxvii PL nº 17/2000-CN, Volume I, página 0211, Diário do Senado, Ano LV – Suplemento ao nº 133, de 2 de
setembro de 2000.
xxviii
Em poucos casos há alocação prévia de recursos para suportar despesas que serão posteriormente
determinadas por atos legais (os exemplos mais comuns são as despesas com pessoal e o acréscimo de
despesas previdenciárias e assistenciais derivado do aumento do salário-mínimo).
xxix
LRF Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra
renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a
pelo menos uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada
na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados
fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de
compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de
alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1º A renúncia
compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral,
alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou
contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. § 2º Se o ato de concessão ou
ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o
benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
xxx
Artigo publicado no jornal Valor Econômico, em 16 de outubro de 2003, diz que o Estatuto do Idoso, tornado
lei esse ano custará aproximadamente R$ 600 milhões anualmente. Para essa nova despesa não foram
aportados recursos apropriadamente. O estatuto garante aos idosos (acima de 65 anos) receber medicamento
gratuito do Estado e outros benefícios.
xxxi
Diferenças entre o PAYGO e a Lei de Responsabilidade Fiscal, no que tange às receitas: 1) as regras da LRF
são aplicadas somente a medidas legislativas concernentes a benefícios tributários. A mais importante
característica da LRF é a exigência de que aumentos de benefícios tributários sejam compatíveis com a política
fiscal de médio prazo estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias. Então, quando o Congresso estabelece as
metas fiscais trienais e define a estimativa de receita no orçamento, deve ser levado em consideração o impacto
dos aumentos de benefícios tributários derivados de mudanças na legislação. Caso contrário, o Congresso
deverá na proposição legislativa que aumenta (ou cria) benefício tributário incluir medidas para compensar seu
impacto orçamentário. 2) O principal objetivo do processo PAYGO é colocar sob controle legislativo o aumento
do déficit orçamentário que poderia resultar de legislações que provoquem redução de receita ou aumento de
despesas obrigatórias. 3) As regras do PAYGO são aplicadas a qualquer projeto de lei capaz de reduzir a
arrecadação abaixo do baseline (seja de benefício tributário ou não). Para compensar aumento do déficit
resultante da aprovação de leis que reduzem a arrecadação, o Congresso pode aprovar tanto leis que aumentem
receitas ou que reduzem despesas obrigatórias. A Lei de Responsabilidade Fiscal não permite, em tese, que um
aumento de benefícios tributários seja compensado por redução de despesas obrigatórias. 4) No sistema
PAYGO, perdas de receitas derivadas de novas legislações não podem ser compensadas por aumentos de
receita proporcionados pelo crescimento econômico. Em sua concepção inicial, LRF também não permitia essa
possibilidade. Contudo, os tempos mudaram. Uma vez que aumentos de receitas derivados do crescimento real
da economia estão sendo considerados como uma forma de “ampliação da base de cálculo”, nosso sistema, na
atual interpretação constante das leis de diretrizes orçamentárias, admite essa possibilidade, e diminui
drasticamente a rigidez da concepção inicial, bem como a força da legislação para controlar a concessão de
benefícios tributários.
80
xxxii
A título de ilustração apresenta-se o parecer de adequação orçamentária e financeira sobre o Projeto de Lei
nº 4.177, de 2001, que dispunha sobre a atualização das tabelas progressivas mensal e anual do imposto sobre
a renda das pessoas físicas, proferido na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados: [...]
Evidentemente, o Projeto, assim como seus apensados, trarão alguma redução de receita para a União e, por
extensão, para os Estados e Municípios, embora geralmente se atribua ao alívio na tributação um efeito de
incorporação de maior número de contribuintes e de acréscimo de valores declarados. De acordo com a Lei de
Responsabilidade fiscal – LC nº 101, de 04.05.00 -, em seu art. 14, impõem-se vários requisitos para a
concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária de que decorra renúncia de receita.
Observa-se, entretanto, que, nos termos do § 1º, “a renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não-geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo
que implique redução discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado.” A alteração que se pretende introduzir com os Projetos em exame não se enquadra em
nenhuma das situações ali previstas, já que não se trata de redução discriminada de tributos, nem de qualquer
outro tipo de tratamento diferenciado a contribuintes. A alteração da alíquota média de incidência do imposto –
que é o efeito final da modificação dos valores constantes das tabelas progressivas (mensal e anual) – atinge a
todos os contribuintes do Imposto de Renda. [...] .
xxxiii
LRF Art. 9o :Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes
e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes,
limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias. Conforme previsto no art. 70, § 6º, da LDO para 2004, o Poder Executivo deve encaminhar ao
Congresso Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas
xxxiv
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e
votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.Parágrafo
único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora. Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a
votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
xxxv James A. Thurber. Twenty Years of Congressional Budget Reform, 25. The Public Manager: The New
Bureaucratic 6, 7 (1996). “The difficulty of either raising taxes or cutting popular existing mandatory program has
effectively closed out new mandatory programs”.
xxxvi “From 1991 through 1997, the law´s limits on discretionary appropriations and its PAYGO requirement
helped to control deficits and new mandatory spending and revenue laws enacted during the period did not
increase net deficits”.
xxxvii Philip G. Joyce, “Congressional Budget Reform: The Unanticipated Implications for Federal Policy Making”,
Public Administration Review, July/August 1996, Vol 56, n 4, pp.321-322: “Since the BEA was enacted, the
existence of explicit spending limits (the discretionary caps) and explicit assumptions of deficit neutrality (PAYGO)
has made the question “How will you pay for it?” the first one asked of proponents of costly new spending. How
much they will to pay is tided up in the enforcement mechanism established as part of the budget process.”
xxxviii
Elizabeth Garret, Assistant Professor of Law, University of Chicago. “Harnessing Politics: The Dynamics of
Offset Requirements in the Tax Legislative Process”.The University of Chicago Law Review; Spring, 1998; 65, 2;
Research Library Core, p. 503: “Budget rules [...] both demand and highlight tradeoffs among several federal
beneficiaries. Intricate offset provisions dominate federal budgeting shaping decisions regarding annual
appropriations, entitlement legislation, and the tax code. They require advocates of new spending to find
revenues offsets, and they limit the kinds of programs that can be eliminated or scaled back to pay for particular
kinds of new spending. [...] This heightened awareness of the zero-sum nature of federal allocative decisions is
perhaps the most importance change in modern federal budgeting”.
xxxix
Forthcoming Extension/Modification of the Budget Enforcement Act. Hearing before the Committee on the
Budget, House of Representatives. One hundred Seventh Congress, first session. Hearing held in Washington,
DC, June 27, 2001. “Let me tell you, the PAYGO requirement saved us because there were efforts to obviously
implement huge tax cuts, there were efforts to try to implement new entitlement programs. If we dind´t have a
PAYGO requirement, we would not have been able to maintain discipline”.
xl
Idem: “You cannot enforce caps. I know this is a hearing about caps and PAYGO, but let me say something
right off. You cannot enforce caps and you can't enforce any kind of PAYGO requirement. They simply do not
work, unless there is bipartisan agreement as to the numbers and the process, unless there are realistic
numbers that try too, at the very least, meet national priorities that are out there, and if there isn't a strong
commitment by the leadership and by this committee to enforce a set of ground rules that protect budget
discipline”.
xli
Não é possível estruturar e criar regras fiscais para controlar déficits orçamentários que funcionem
harmoniosamente e efetivamente com apenas alguns princípios e disposições gerais fixadas em lei. As regras
da LRF, de modo similar às de outros países da OCDE, são simples em sua concepção, mas requerem um
processo de implementação complexo.