Vanessa Siqueira

SABER DIREITO – FORMULÁRIO
TÍTULO DO CURSO
Curso: Orçamento Público e LRF
Aula 01: Discriminação de Rendas
Aula 02: Receita Pública e LRF
Aula 03: Orçamento Público, Planejamento e LRF
Aula 04: Créditos Orçamentários e Créditos Adicionais
Aula 05: Princípios Constitucionais Orçamentários
PROFESSOR
Vanessa Siqueira
QUALIFICAÇÃO
Professora da UFRJ (Universidade Federal do Rio de
Janeiro), Procuradora do Estado do RJ, mestre em Direito e
Economia pela Universidade Gama Filho e pós-graduada em
Direto Empresarial pelo IBMEC.
AULA 01
TÍTULO
ROTEIRO DE ESTUDO
Discriminação de Rendas
* Doutrina:
A discriminação constitucional de rendas compreende a atribuição de
competência (partilha do poder tributário) e a distribuição de receitas
tributárias.
Atribuição de competência significa dividir o poder de instituir e cobrar
tributos entre a União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios. Os
artigos 153 a 156 tratam da atribuição de competência tributária às
entidades federadas. Revela-se fundamental a técnica de atribuição de
competência, haja vista que, por intermédio dela, opera-se a
descentralização do poder político. No entanto, ao Estado pobre, em cujo
território não é produzida, nem circula, riqueza significativa, de nada
valeriam todos os tributos do sistema não fosse a distribuição da receita
tributária (arts. 157 ao 162/CR).
Já no que concerne à distribuição de receitas, o que se divide entre as
entidades é o produto da arrecadação do tributo por uma delas instituído
e cobrado, valendo notar que tal repartição constitui importante
instrumento para o equilíbrio financeiro do Estado.
Ressalte-se que a Constituição de 1988 refinou o sistema de repartição de
receitas tributárias. À União foi reservada parcela maior da competência
tributária, motivo pelo qual os Estados-membros e os Municípios
participam da arrecadação de diversos impostos federais.
Assim, a repartição de receitas tributárias constitui um instrumento
financeiro, que cria para os entes políticos menores o direito a uma parcela
da arrecadação do ente maior. As participações podem ser diretas (através
de transferência orçamentária) ou indiretas (por meio de fundos de
participação ou de fundos compensatórios). No que tange a estas últimas,
oportuno observar efetivarem-se as mesmas por intermédio de quatro
fundos, quais sejam:
A) Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (21,5 % do IR e
do IPI);
B) Fundo de Participação dos Municípios (22,5 % do IR e do IPI).
Convém frisar que somente há repartição do produto da arrecadação de
impostos e da contribuição de intervenção no domínio econômico
incidente sobre combustíveis, de sorte que, dos 29% da CIDE-combustíveis
destinados aos Estados e ao Distrito Federal, 25% serão carreados aos
Municípios, de modo que, nos termos do indigitado parágrafo 4.°, estarão
afetados aos Municípios 6,25% da arrecadação da CIDE-combustíveis.
Observe-se que o repasse da CIDE-combustíveis aos Municípios será
levado a efeito pelos Estados, e não pela União. A União só repassa a CIDEcombustíveis aos Estados, consoante se pode depreender da letra do
inciso III do artigo 159 da CRFB. Por fim, não se pode perder de vista que a
vigência do disposto no artigo 159, III e § 4.°, resta vinculada à edição de lei
específica, segundo preconiza o artigo 93 do ADCT.
Quanto aos impostos federais, verificamos a repartição de receitas
tributárias nos artigos 153, § 5.°; 157, I e II; 158, I e II; 159, I e § 1.°; e 159, II
e III.
Quanto aos impostos estaduais, a Carta Magna prevê o rateio do produto
da arrecadação nos artigos 158, III e IV, e 159, §§ 3.° e 4.°.
Releva arrematar que as transferências obrigatórias – ao contrário do que
se dá com as transferências voluntárias – não podem ser objeto de
condicionamento, nos termos do que preconiza o artigo 160 da Carta de
1988. Neste sentido, vale trazer à lume decisão recentemente publicada
no Informativo n.° 511 do STF afeta ao tema ora em debate:
* Jurisprudência:
RE 572762 / SC - SANTA CATARINA
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI
Julgamento: 18/06/2008
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Ementa
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS.
PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA.
RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE AOS
MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO. I - A parcela do
imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e
sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence
de pleno direito aos Municípios. II - O repasse da quota
constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à
condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. III Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema
constitucional de repartição de receitas tributárias. IV - Recurso
extraordinário desprovido.
Decisão
O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do relator, conheceu e
negou provimento ao recurso extraordinário. Votou o Presidente, Ministro
Gilmar Mendes. Falou pelo recorrente o Dr. Ezequiel Pires, Procurador do
Estado. Ausentes, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro
Marco Aurélio e a Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário, 18.06.2008.
____________
ADI 875 / DF - DISTRITO FEDERAL
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. GILMAR MENDES
Julgamento: 24/02/2010
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Ementa
EMENTA: Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI n.° 875/DF, ADI n.°
1.987/DF, ADI n.° 2.727/DF e ADI n.° 3.243/DF). Fungibilidade entre as
ações diretas de inconstitucionalidade por ação e por omissão. Fundo de
Participação dos Estados - FPE (art. 161, inciso II, da Constituição). Lei
Complementar n° 62/1989. Omissão inconstitucional de caráter parcial.
Descumprimento do mandamento constitucional constante do art. 161, II,
da Constituição, segundo o qual lei complementar deve estabelecer os
critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados, com a finalidade
de promover o equilíbrio socioeconômico entre os entes federativos.
Ações julgadas procedentes para declarar a inconstitucionalidade, sem a
pronúncia da nulidade, do art. 2º, incisos I e II, §§ 1º, 2º e 3º, e do Anexo
Único, da Lei Complementar n.º 62/1989, assegurada a sua aplicação até
31 de dezembro de 2012.
Decisão
Apresentado o feito em mesa, o julgamento foi adiado em virtude do
adiantado da hora. Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros
Ilmar Galvão e Moreira Alves, e, nesta assentada, o Senhor Ministro Marco
Aurélio, Presidente. Presidência do Senhor Ministro Néri da Silveira.
Plenário, 22.04.2002. Decisão: O Tribunal determinou a retirada do
processo da pauta do plenário em face da aposentadoria do Relator.
Decisão unânime. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Nelson
Jobim, e, neste julgamento, o Senhor Ministro Maurício Corrêa.
Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Plenário, 08.5.2002.
Decisão: O Tribunal julgou procedentes as ações diretas de
inconstitucionalidade 875, 2.727, 3.243 e 1.987, para, aplicando o art. 27
da Lei n. 9.868/99, declarar a inconstitucionalidade, sem a pronúncia da
nulidade, do art. 2o, incisos I e II, §§ 1o, 2o e 3o, e do Anexo Único, da Lei
Complementar n. 62/1989, mantendo sua vigência até 31 de dezembro de
2012, nos termos do voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes
(Presidente). Vencido parcialmente o Ministro Marco Aurélio, que julgou
procedente apenas a ação direta de inconstitucionalidade 1.987 e, no caso,
não aplicou o art. 27 da Lei n. 9.868/99. Ausentes, licenciado, o Senhor
Ministro Celso de Mello e, justificadamente, a Senhora Ministra Ellen
Gracie. Falou pela Advocacia-Geral da União o Ministro Luís Inácio Lucena
Adams, Advogado-Geral da União. Plenário, 24.02.2010.
RESUMO FINAL
RESUMO AOS 15 MIN.:
A. Atribuição de Competência.
B. Repartição de Receitas.
C. Federalismo Fiscal.
RESUMO AOS 30 MIN.:
Características das transferências obrigatórias.
RESUMO FINAL:
Cotejo entre as transferências obrigatórias e as transferências voluntárias.
AULA 02
TÍTULO
ROTEIRO DE ESTUDO
Receita Pública e LRF
* Doutrina:
A) Conceito de Receita Pública:
Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres públicos, seja a que
título for, denomina-se “entrada”. No entanto, nem todas as “entradas”
podem ser concebidas como receitas públicas, já que há “entradas” que
ingressam a título meramente provisório nos cofres públicos, podendo
neles permanecer ou não, tais como o depósito efetivado de modo a
suspender a exigibilidade do crédito tributário, os recursos oriundos de
operações de crédito, as indenizações devidas por danos causados às
coisas públicas, dentre outros.
No dizer de Aliomar Baleeiro, tais ingressos não passam de meros
movimentos de fundos ou entradas de caixa, sem que o patrimônio
governamental reste incrementado. De outra parte, há entradas
definitivas, oriundas, por exemplo, do poder constritivo do Estado sobre o
particular, como os tributos e as multas, conforme realça Regis Fernandes
de Oliveira. Estas entradas definitivas são denominadas receitas. Destarte,
a receita nada mais é do que a entrada definitiva de dinheiro e bens nos
cofres públicos.
Aliomar Baleeiro, em sua clássica obra “Uma Introdução à Ciência das
Finanças”, define receita pública como a entrada que, integrando-se no
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou
correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento
novo e positivo.
B) Classificação da Receita Pública:
Merecem menção duas classificações: a classificação da receita sob o
prisma econômico e a classicação da receita quanto à origem.
Nos termos do artigo 11 da Lei n.º 4.320/64 – que classifica as receitas sob
o espectro econômico – , a receita apresenta-se sob duas modalidades:
1) Receita corrente (artigo 11, § 1.º) – São as receitas tributárias, de
contribuições, patrimonial (receita de concessões e permissões, receita da
participação em dividendos, receitas de valores mobiliários e valores
imobiliários, receitas dos títulos de rendas, receitas de juros bancários e
receitas de foros, laudêmios e arrendamentos), agropecuária, industrial,
de serviços (receitas dos serviços de comercialização de medicamentos,
livros, periódicos, material escolar e de publicidade) e outras (parcelas
financeiras originadas de multas, juros de mora dos tributos em geral,
indenizações, restituições, doações de pessoas físicas e pessoas jurídicas
públicas ou privadas dos valores oriundos de dívidas prescritas em favor do
Erário, herança jacente) e, ainda, as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando
destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes.
2) Receita de capital (artigo 11, § 2.º) – É a proveniente da realização de
recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em
espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em
despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente. Noutras
palavras, são as decorrentes de operações de credito, alienação de bens,
amortização de empréstimos, dentre outras.
Quanto à origem – classificação alemã –, a receita pública se apresenta sob
três modalidades, quais sejam:
1) Receita pública originária ou de economia privada: é aquela que provém
do próprio patrimônio do Estado, seja quando verte esforços no sentido de
explorá-lo, seja quando desempenha atividades industriais, econômicas,
comerciais, dentre outras. Note-se que o Estado aufere receita originária
de uma atividade em que age como se particular fosse, isto é, sem que
esteja investido em soberania. Aqui, o Estado não exerce poderes
imanentes à sua autoridade, tampouco imprime coercitividade à exigência
de pagamentos. Tanto é assim, que a própria Constituição da República,
em seu artigo 173, § 1.°, II, impõe às empresas públicas e às sociedades de
economia mista a submissão a regime jurídico próprio das empresas
privadas. Daí, infere-se que a receita originária é contratual, voluntária,
sujeita, por conseguinte, às normas de Direito Privado, onde vigora o
respeito integral à livre manifestação de vontade. À guisa de ilustração,
nesta qualidade figuram as rendas provenientes dos bens e empresas
comerciais ou industriais do Estado, os valores advindos de aluguéis, os
preços públicos, os preços quase-privados, dentre outros.
2) Receita pública derivada ou de economia pública: é a obtida do
patrimônio do particular, através de um constrangimento legal, muito
embora tal coerção remanesça legitimada por uma lei, a representar o
consentimento da população com relação àquela cobrança (autoimposição). Constitui atividade na qual o Estado age investido em
soberania, dotado de poder de império. Advém de tal constatação ser a
receita derivada uma receita legal, cuja lei impõe seu pagamento. É receita
cogente, compulsória, a par de regrada pelo Direito Público. Como
exemplo, podem ser arrolados os tributos (impostos, taxas, contribuições
de melhoria, contribuições do artigo 149 e empréstimos compulsórios), as
multas, as penas de perdimento (confisco) decorrentes de crime de
contrabando, apreensão de armas de criminosos, etc..
No entender de Dino Jarach, nesta categoria não devem ser incluídos
apenas os tributos, mas também os recursos provenientes dos créditos,
posto que o endividamento do Estado implica a criação de recursos
tributários destinados a cobrir as amortizações.
3) Receita pública transferida: há duas modalidades de receita transferida.
São elas:
3.1) Receita transferida obrigatória: aquela que, nada obstante advinda do
patrimônio do particular a título de tributo, não é arrecadada pela
entidade que vai utilizá-la. Explica-se: as entidades que recebem o
numerário o recebem em virtude do exercício de competência impositiva
de outro ente político que, em razão de norma constitucional, deve lhe
transferir parcela do valor arrecadado, consoante preconizam os artigos
157 a 162 da Constituição da República.
3.2) Receita transferida voluntária: geralmente, requerida pelos entes
políticos menores aos entes políticos maiores, sob a forma de auxílio, tal
como um convênio firmado entre a União e um Município, de sorte a
implementar a execução de programas afetos à área da saúde,
infraestrutura, educação, dentre outras. No entanto, não há óbices
constitucionais ou legais a que os entes políticos menores voluntariamente
transfiram receitas aos entes políticos maiores. Quanto às transferências
voluntárias, cumpre citar os artigos 11 e 25 da LC 101/00.
O parágrafo único do citado artigo 11 versa sobre a impossibilidade de o
ente político receber transferências voluntárias, caso deixe de exaurir a
sua respectiva competência tributária no que se refere aos impostos. Vale
notar que o STF, no bojo da ADIn 2238, ao julgar liminarmente a
constitucionalidade do parágrafo único do artigo 11, não suspendeu-lhe
eficácia, já que, no seu entender, o condicionamento em questão se
afigura legítimo, porquanto a vedação constitucional ao condicionamento
se cinge às transferências obrigatórias, nos termos dispostos no artigo 160
da Constituição da República.
C) Renúncias de Receita:
São inúmeros os privilégios que podem ser concedidos na vertente da
receita pública. Estes privilégios são genericamente apelidados de
renúncias de receita, gastos tributários ou despesas virtuais. As renúncias
de receita são os mecanismos financeiros empregados na vertente da
receita pública, tais como a isenção fiscal, a anistia, a remissão, o crédito
fiscal (diminuir do imposto devido, a título de incentivo, a importância
prevista em lei; são os chamados créditos presumidos) e a dedução
(isenção parcial). As renúncias de receita produzem o mesmo resultado
econômico da despesa pública, razão por que também sofrem controle,
com o fito de se promover o equilíbrio orçamentário (art. 70 e 165, §
6.º/CRFB).
Além disso, há privilégios financeiros que aparecem na vertente da
despesa pública, e que se podem converter em renúncias de receita.
Dentre estes privilégios, figuram as subvenções econômicas e sociais –
artigo 12, § 3.º c/c o artigo 16, da Lei n.º 4.320/64 – (incentivos financeiros
desvinculados de qualquer tributo e utilizados com certa
discricionariedade pelo Poder Público), os subsídios (transferência de
recursos do governo para os particulares independentemente do
fornecimento de bens ou serviços, e condicionada a uma boa performance
econômica do beneficiário) e as restituições de tributo a título de
incentivo.
Requisitos Constitucionais: arts. 150, § 6.º e 165, § 6.º, da CRFB.
Requisitos Legais: art. 14 da LC 101/00.
* Jurisprudência:
Informativo 267 (ADI-2238)
No tocante ao parágrafo único do art. 11 – que veda a realização de
transferências voluntárias para o ente que se revelar negligente com a
arrecadação de seus próprios impostos –, o Tribunal também indeferiu a
cautelar pleiteada por entender juridicamente irrelevante a alegação de
ofensa ao art. 160 da CF, uma vez que a norma atacada cuida de
transferências voluntárias que não são incompatíveis com restrições
impostas aos entes beneficiários das mesmas (CF, art. 160: "É vedada a
retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos
atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios,
neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.").
ADInMC 2.238-DF, rel. Min. Ilmar Galvão, 9.5.2002.
RESUMO FINAL
RESUMO AOS 15 MIN.:
A. Conceito de Receita Pública.
B. Classificações da Receita Pública.
RESUMO AOS 30 MIN.:
A. Conceito de Renúncia de Receita.
B. Requisitos necessários à concessão de Renúncias de Receita.
RESUMO FINAL:
A. Traços Distintivos entre as Transferências Obrigatórias e as
Transferências Voluntárias.
B. Cotejo entre os Requisitos Constitucionais e Legais afetos às Renúncias.
AULA 03
TÍTULO
ROTEIRO DE ESTUDO
Orçamento Público, Planejamento e LRF
* Doutrina
A) Orçamento e Planejamento:
No Brasil, vigora a tripartição do planejamento orçamentário. Assim, o
artigo 165 da Constituição da República prevê três planejamentos
orçamentários, que se integram harmoniosamente: o Plano Plurianual, as
Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual. A Lei Orçamentária Anual
deve respeitar as diretrizes orçamentárias, consonando ambas com o
Plano Plurianual (arts. 165, § 7.º, 166, § 4.º e 167, § 1.º/CR).
Averbe-se que as Leis Orçamentárias são de iniciativa do Chefe do Poder
Executivo (61, § 1.º, II, “b”, da CR), que, por sua vez, deve remeter a
proposta do Orçamento ao Poder Legislativo dentro do prazo previsto no
corpo transitório da CRFB/88, nas Constituições Estaduais ou nas Leis
Orgânicas – conforme se trate, respectivamente, de Orçamento Federal,
Estadual ou Municipal. Numa evidente emanação da sistemática de freios
e contrapesos, inicialmente as Leis Orçamentárias são controladas pelo
Poder Legislativo, mediante a aprovação de projeto de lei, valendo
ressaltar que é facultado a esse Poder apresentar emendas a tais projetos,
vinculada a aprovação destas a determinados requisitos albergados no
parágrafo 3º do artigo 166 da Constituição.
O Orçamento, segundo alerta Regis Fernandes de Oliveira, não mais se
caracteriza como simples peça financeira que alberga a previsão de
receitas e despesas, e, muito menos, encontra-se inteiramente jungido à
concepção política prevalecente.
A previsão de receitas deve, a toda evidência, apegar-se às previsões
delineadas no PPA e na LDO, desaguando na LOA, de sorte que a ampla
previsão na primeira das leis limita a segunda e esta amarra a terceira,
sendo certo que apenas serão consentidos os gastos que se encontrarem
taxativamente plasmados nas leis anteriores.
Como se percebe, o PPA ostenta eficácia vinculativa com relação às outras
duas leis que o sucedem, depreendendo-se desta assertiva que a nova
concepção de Lei Orçamentária é vinculativa das ações do Estado, sem o
que não se afiguraria possível a restauração do equilíbrio orçamentário.
As receitas públicas, os investimentos e as despesas se fazem segundo
planos anuais ou plurianuais. É o “princípio do planejamento ou da
programação”.
B) Leis Orçamentárias:
A tríade orçamentária é composta pelo Plano Plurianual, pela Lei de
Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual.
No Plano Plurianual são estabelecidos objetivos, diretrizes e metas da
Administração, de forma regionalizada, estimadas as despesas de capital,
as despesas de custeio e os programas de duração continuada, orientando
a execução dos planos nacionais, regionais e setoriais (art. 165, § 1.º da CR
e art. 16 da LC n.º 101/00). É um planejamento conjuntural de longo prazo,
com vistas à promoção do desenvolvimento econômico, do equilíbrio
entre as diversas regiões do País e da estabilidade econômica. O plano
plurianual aborda as metas fiscais a serem atingidas por tipo de programa
e ação, bem como lista as despesas de duração continuada, condicionando
toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.
Nenhum investimento que ultrapasse o ano financeiro pode ser iniciado
sem estar previsto no plano plurianual de investimentos ou amparado por
lei autorizativa, ex vi do disposto no artigo 165, § 1.º da Constituição da
República, de modo que o PPA impõe – não se trata de mera sugestão – ao
Poder Público limites à sua atuação intervencionista e parâmetros à
programação que implique despesas e receitas vinculadas a mais de um
exercício, fato a cercear a irresponsabilidade do governante. O plano
plurianual é lei formal, dependendo do orçamento anual para que possa
ter eficácia quanto à realização das despesas. É uma orientação que deve
ser respeitada pelo Executivo na execução dos orçamentos anuais, não
vinculando, porém, o Legislativo na feitura das leis orçamentárias. O
projeto do PPA deverá ser encaminhado até 4 meses antes do fim do
primeiro exercício (art. 35, § 2.º, I/ADCT). Na esfera federal, a execução do
PPA inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e encerra-se no
primeiro ano do mandato presidencial subseqüente. Ressalte-se que, uma
vez delineado o PPA, que abarca as despesas que durarão mais de um
exercício financeiro, ano a ano tais despesas devem ser priorizadas, de
modo a serem incluídas no orçamento anual. O papel de priorizar, ou seja,
de tirar do PPA, que é de quatro anos, para incluir no orçamento anual, é
da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, elaborada anualmente, tem a função
política de direcionar, mediante iniciativa do próprio Executivo, as linhas
que devem ser adotadas para a elaboração do projeto de lei de
orçamento. É mera sinalização ou orientação, de caráter anual, para a
feitura do orçamento. Na LDO são fixadas as metas e prioridades para o
exercício seguinte, as quais, por sua vez, orientarão a elaboração da lei
orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária,
bem como estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras
de fomento (art. 165, § 2.º, da CR; arts. 4.º, 5.º, III e § 3.º, 8.º, caput, 16, §
3.º, 45, caput e 62, I, da LC n.º 101/00). A LDO não cria direitos subjetivos
para terceiros, nem tem eficácia fora da relação entre os Poderes do
Estado. Ademais, não vincula o Congresso Nacional quanto à elaboração
da lei orçamentária. À LDO cabe priorizar anualmente as despesas do
Plano Plurianual para sua inserção no orçamento anual. Nada mais é do
que um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais,
para a ulterior elaboração da proposta orçamentária do Executivo, do
Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público. Como bem se nota, na
LDO não se fala em números, mas, sim, de políticas, de modo que, em
tese, tal lei revela-se o meio mais importante de se planejar a contenção
da dívida pública, haja vista que o legislador complementar convencionou
que a estratégia para se alcançar o equilíbrio entre receitas e despesas
esteja delineada na LDO (art. 4.º, I, “a”, da LC n.º 101/00). Frise-se que o
projeto de LDO deverá ser encaminhado até 8 meses e meio antes do fim
do exercício (art. 35, § 2.º, II/ADCT). Por derradeiro, cumpre salientar que a
LRF definiu alguns novos conteúdos das Diretrizes Orçamentárias,
determinando, dentre outras coisas, a inclusão, na LDO, do Anexo de
Metas Fiscais, no qual deverão ser estabelecidas metas trienais, forçando,
desta forma, o planejamento de médio prazo, embora a meta para o
exercício a que se refere a LDO é que será obrigatoriamente perseguida,
sendo certo que as metas relativas aos dois exercícios seguintes são
estabelecidas como balizamentos, podendo ser alteradas quando da
elaboração das respectivas LDO’s. Outro conteúdo da LDO cuja inclusão
fora determinada pela LRF é o Anexo de Riscos Fiscais, no qual será
definida uma margem de risco – apta a suportar eventuais gastos com
enchentes, desabamentos, reclamações trabalhistas –, que comporá uma
reserva de contingência, conforme se depreende do artigo 5.º da LC n.º
101/00, sendo certo que, se estas imprevisões não ocorrerem até os
últimos meses do exercício, tal reserva poderá reforçar qualquer tipo de
crédito orçamentário ou adicional.
A Lei de Orçamento Anual trata do Orçamento Fiscal dos três Poderes,
órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, do Orçamento de
Investimento das empresas estatais e do Orçamento da Seguridade Social
(princípio da universalidade), tendo como função a compatibilização com o
Plano Plurianual. A LOA visa executar em cada exercício o planejamento a
longo prazo, consubstanciado no Plano Plurianual (art. 165, § 5.º, da CR e
art. 5.º da LC n.º 101/00). A LOA deve estar pronta em 1º de janeiro, sendo
certo que o seu projeto deverá ser encaminhado até 4 meses antes do fim
do exercício (art. 35, § 2.º, III/ADCT).
Embora se concretize através de três documentos diferentes, que se
harmonizam e se integram finalisticamente, o orçamento é uno.
C) Natureza Jurídica das Leis Orçamentárias:
A natureza jurídica do orçamento é de lei em sentido formal e atocondição em sentido material. Não é lei em sentido material porque não é
ato normativo, não altera o ordenamento jurídico e não gera direitos
subjetivos. O orçamento, noutra vertente, é ato-condição, posto que
preenche a condição exigida pelo direito positivo para o exercício da
competência dos agentes administrativos. Porém, nos países que
abandonaram a regra da anualidade tributária, a tese do ato-condição não
tem significação jurídica.
É lei formal que tão-somente prevê as receitas públicas e autoriza os
gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e
financeiras (Gaston Jèze). É mero ato-condição, que só do ponto de vista
formal reveste as características de lei.
D) Tramitação Parlamentar do Orçamento:
O Sistema Orçamentário Brasileiro é estruturado com base em uma lei
complementar, de caráter financeiro e permanente (art. 165, § 9.º/CR).
Nesta lei complementar as outras leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
encontrarão fundamento, haja vista que tais leis se revestem de caráter
temporário, são leis passageiras.
Cumpre frisar que, até que advenha a aludida lei complementar, serão
obedecidas as normas do artigo 35, § 2.º, do ADCT, sendo certo que,
enquanto não for editada tal lei complementar, vigorará a Lei n.º 4.320/64
(obviamente, no que não ferir a CR), dispondo sobre finanças públicas,
exercício financeiro, vigência, prazos, etc. Os projetos de lei do Plano
Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual
submeter-se-ão às normas do processo legislativo estabelecido no artigo
59 e seguintes da Constituição da República, exceto no que conflitarem
com as regras especiais traçadas no artigo 166. Depreende-se disto que o
processo legislativo comum aplica-se apenas em caráter subsidiário.
Releva notar que o processo legislativo, no campo dos orçamentos
públicos, apresenta peculiaridades, que, por sua vez conferem à
tramitação parlamentar do orçamento um rito especial, mais sumário do
que o da feitura das outras leis.
Ressalte-se, outrossim, que há uma diminuta participação do Poder
Legislativo no processo de elaboração das leis orçamentárias (art. 166, §§
2.º e 3.º/CR).
RESUMO FINAL
RESUMO AOS 15 MIN.:
A. Orçamento e Planejamento.
B. A Tripartição do Planejamento Orçamentário.
RESUMO AOS 30 MIN.:
A. Natureza Jurídica das Leis Orçamentárias.
B. Tramitação Parlamentar do Orçamento.
RESUMO FINAL:
Dinâmica Sistêmica das Leis Orçamentárias.
AULA 04
TÍTULO
Créditos Orçamentários e Créditos Adicionais
1. Em que ocasião a alteração de uma lei orçamentária pode ser concebida
como ilegítima e inconstitucional?
2. Que características apartam o crédito adicional especial do crédito
adicional extraordinário?
3. A abertura de crédito adicional extraordinário pelo Chefe do Poder
Executivo pode ser materializada à luz de uma análise de conveniência e
oportunidade?
ROTEIRO DE ESTUDO
* Doutrina:
Nos termos do artigo 167, inciso II, da Constituição da República, para que
se realize a despesa pública, é necessário que haja dotação orçamentária
ou créditos adicionais aprovados previamente pelo Poder Legislativo, os
quais não poderão ser excedidos.
A dotação orçamentária prevê a existência de recursos financeiros, isto é,
a dotação é igual a quantidade de recursos financeiros previstos, mas,
eventualmente, pode acontecer de tais previsões não se realizarem.
O crédito orçamentário é a dotação incluída no orçamento para atender às
diversas despesas do Estado. As dotações orçamentárias são previstas no
orçamento anual de modo a fazer face às despesas de execução dos
programas. Assim, tais previsões são estabelecidas em respeito às
unidades orçamentárias, responsáveis pela execução dos programas.
Caso o crédito orçamentário se mostre insuficiente ou, até mesmo, seja
inexistente, o Poder Legislativo pode autorizar os créditos adicionais
(artigos 40 e 41 da Lei n.º 4.320/64), que abarcam os suplementares (que
se destinam ao reforço das dotações orçamentárias – artigos 167, V e 165,
§ 8.º/CR), os especiais (que se destinam às despesas para as quais não haja
dotação orçamentária específica, e visam a satisfazer necessidades novas,
surgidas no decorrer do exercício financeiro) e os extraordinários (que se
destinam às despesas urgentes e imprevistas – artigo 167, § 3.º/CR,
observado o disposto no artigo 62/CR).
Obviamente, a iniciativa das leis que porventura autorizem a abertura de
créditos adicionais especiais e suplementares compete ao Poder Executivo.
Após a sua aprovação pelo Poder Legislativo, o Poder Executivo efetivará a
sua abertura mediante decreto.
* Jurisprudência:
Créditos adicionais extraordinários - ADI-MC 4048/DF e ADI-MC 4049/DF
ADI-MC 4049 / DF - DISTRITO FEDERAL MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. CARLOS BRITTO
Julgamento: 05/11/2008
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Ementa
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 402, DE 23 DE
NOVEMBRO DE 2007, CONVERTIDA NA LEI Nº 11.656, DE 16 DE ABRIL DE
2008. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS
REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE E DA URGÊNCIA (§
3º DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não precisa de
densidade normativa para se expor ao controle abstrato de
constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da
Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa
apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4.048-MC. 2.
Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de
sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício
financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido.
Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses
do exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento
do exercício financeiro subseqüente (§ 2º do art. 167 da CF). 3. A
conversão em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não
prejudica a análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios
apontados na ação direta de inconstitucionalidade. 4. A abertura de
crédito extraordinário para pagamento de despesas de simples custeio e
investimentos triviais, que evidentemente não se caracterizam pela
imprevisibilidade e urgência, viola o § 3º do art. 167 da Constituição
Federal. Violação que alcança o inciso V do mesmo artigo, na medida em
que o ato normativo adversado vem a categorizar como de natureza
extraordinária crédito que, em verdade, não passa de especial, ou
suplementar. 5. Medida cautelar deferida.
Decisão
O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, conheceu da ação
e deferiu a medida cautelar, vencidos os Senhores Ministros Menezes
Direito, Ricardo Lewandowski, Eros Grau e Cezar Peluso. Votou o
Presidente, Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, porque
em representação do Tribunal Superior Eleitoral no exterior, o Senhor
Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 05.11.2008.
RESUMO FINAL
A. Conceito de Créditos Orçamentários.
B. Conceito de Créditos Adicionais.
C. A Violação ao Princípio do Planejamento.
RESUMO AOS 30 MIN.:
A. Espécies de Créditos Adicionais.
B. Controle Material de Constitucionalidade das Leis Orçamentárias.
RESUMO FINAL:
Cotejo entre os Créditos Orçamentários e os Créditos Adicionais.
AULA 05
TÍTULO
ROTEIRO DE ESTUDO
Princípios Constitucionais Orçamentários
* Doutrina:
Princípio do Planejamento ou da Programação: Formulação de objetivos e
estudo das alternativas para o alcance dos fins do Estado.
Princípio do Equilíbrio Orçamentário: Almeja que as despesas não sejam
superiores às receitas, gerando um déficit, ou, vice-versa, gerando um
superávit. A despeito da Constituição não proclamar expressamente o
princípio do equilíbrio, algumas de suas normas induzem ao equilíbrio
orçamentário, são elas: artigos 165, § 5.º; 165, § 6.º; 164, § 2.º e 150, § 6.º.
O princípio do equilíbrio, no dizer de Ricardo Lobo Torres, é princípio
constitucional geral, já que penetra em todos os princípios específicos. O
equilíbrio é harmonia entre capacidade contributiva e legalidade e
redistribuição de rendas e transparência. O desequilíbrio, nestes termos, é
a contradição entre princípios constitucionais do Estado de Direito.
Princípio da Transparência (ou da Visibilidade): Objetiva envolver a
sociedade no controle da despesa pública (arts. 1.º, § 1.º e 48). Afinal, de
modo a ser passível de controle, a ação administrativo-fiscal deve tornarse previamente cognoscível, sob todos os aspectos. Ex.: audiências
públicas e exposição de contas nos prédios públicos, etc.
Princípio da Universalidade: Todas as receitas e despesas devem ser
incluídas no orçamento anual geral. Desta feita, o orçamento deve conter
todas as despesas e receitas, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e
dos subsídios. Tal princípio denota a sua importância na questão do
equilíbrio orçamentário, que se materializa na norma do artigo 165, § 5.º,
da Constituição da República.
Princípio da Unidade: Unidade da orientação política dos objetivos a serem
atingidos. A peça orçamentária há de ser única, abarcando todos os gastos
e receitas, consoante dispõe o artigo 165, § 5.º, da Constituição da
República.
Princípio da Anualidade: Periodicidade anual das previsões de receitas e
despesas, nos moldes do artigo 165, inciso III, da Constituição da
República. Neste sentido, o orçamento deve ser atualizado todos os anos,
de modo que a cada ano deva corresponder um orçamento.
Princípio da Exclusividade: A lei orçamentária não pode conter dispositivo
estranho à fixação da despesa e à previsão da receita, ex vi do artigo 165, §
8.º, da Constituição da República. São vedadas as caudas orçamentárias,
ou seja, quaisquer dispositivos de lei material que não impliquem previsão
de receita ou autorização de despesa. Interessante notar que, na
concepção de Gaston Jèze, as caudas orçamentárias constituem verdadeira
deselegância do Poder Legislativo para com o Executivo. De feito, não
pode a lei orçamentária conter dispositivos que se destinem a aumentar
pessoal, bem como não lhe é permitido majorar ou instituir tributos.
Exceção ao princípio é a autorização para abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito por antecipação
de receita, dispostas no artigo 165, § 8.º, "in fine".
Princípio da Especialidade: Os orçamentos devem discriminar e especificar
os créditos, os órgãos a que se destinam e o tempo no qual se deve realizar
a despesa. A especialidade quantitativa determina a fixação do montante
dos gastos, proibindo a concessão e utilização de créditos ilimitados (art.
167, VII), ao passo em que a especialidade qualitativa recomenda a
vinculação dos créditos aos órgãos públicos, de modo que as rubricas
orçamentárias devem ser especificadas de acordo com a sua natureza (art.
5.º da Lei n.º 4.320, c/c art. 15 ,§ 1.º). E a especialidade temporal limita a
vigência dos créditos especiais e extraordinários ao exercício financeiro em
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos
últimos quatro meses daquele exercício (167, § 2.º).
Princípio da não vinculação: dos impostos a fundo, órgão ou despesa (art.
167, IV, da CR c/c art. 80, § 1.º, do ADCT). O princípio se justifica na medida
em que reserva ao orçamento e à própria Administração, em sua atividade
discricionária na execução da despesa pública, espaço para determinar os
gastos com investimentos e políticas sociais. Assim, em apertada síntese, a
receita dos impostos não será vinculada, excetuadas seis situações.
Princípio da Legalidade: A Administração só pode agir na forma autorizada
na lei (artigos 37 e 5.º, II/CR). O princípio da legalidade se expressa através
de três subprincípios, quais sejam, o da superlegalidade, o da reserva da lei
e o do primado da lei.
RESUMO FINAL
RESUMO AOS 15 MIN.:
A. Princípio do Planejamento.
B. Princípio do Equilíbrio.
C. Princípio da Transparência.
D. Princípio da Universalidade.
E. Princípio da Unidade.
F. Princípio da Anualidade.
RESUMO AOS 30 MIN.:
A. Princípio da Exclusividade.
B. Princípio da Especialidade.
C. Princípio da Não-Vinculação de Impostos.
D. Princípio da Legalidade.
RESUMO FINAL:
Cotejo entre os Princípios Constitucionais Orçamentários.