Regularização fundiária no Rio de Janeiro

CEDES – CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE – BOLETIM/MAIO DE 2007
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA E INTEGRAÇÃO DE POLÍTICAS
SOCIAIS – EXPERIÊNCIAS CONCRETAS NA ROCINHA, VIDIGAL E COLÔMBIA
Ana Paula Carvalho1
Desde a sua criação, em 2003, a grande bandeira do Ministério das Cidades tem
sido ampliação do acesso sustentável à terra urbanizada no Brasil, de modo a
transformar a cultura de exclusão territorial das cidades brasileiras. Nesse sentido, uma
de suas principais frentes de ação está no estabelecimento de parcerias com setores
da sociedade civil, com governos estaduais e municipais e com os órgãos operadores
do direito no sentido de promover a regularização urbanística e fundiária em áreas de
ocupação irregular.
Em 2004, o Ministério firmou uma parceria com a Fundação de Direitos
Humanos Bento Rubião com vistas a iniciar um processo de regularização fundiária na
favela da Rocinha. Tal processo se iniciou no bairro Barcellos. Desde o ano passado,
trabalhando junto com a Fundação, a Secretaria Municipal de Urbanismo começou a
elaborar decretos, reconhecendo ruas do bairro Barcellos e seu traçado urbanístico. A
segunda etapa de regularização fundiária foi iniciada nos bairros de Vila Laborioux, Vila
Verde e Vila Cruzado. A terceira fase objetiva garantir os títulos de propriedade a mais
5 mil moradores da favela.
Com o intuito de tratar dessa e de outras experiências concretas semelhantes, a
Fundação Bento Rubião, o Ministério da Justiça e o Ministério das Cidades, em
parceria com a Ambiental Engenharia e com Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento – PNUD, e com o apoio da OAB-RJ e da Defensoria Pública do
Estado do Rio de Janeiro, realizaram nos dias 18 e 19 de junho de 2007 o Seminário
Regularização Fundiária e Urbanística e Integração de Políticas Sociais –
Experiências concretas na Rocinha, Vidigal e Colômbia.
Partindo-se, pois, da experiência concreta dos projetos de regularização
fundiária e urbanística em curso nas favelas da Rocinha e do Vidigal na cidade do Rio
de Janeiro e na cidade de Bogotá, Colômbia, discutiu-se o papel da inclusão das áreas
de ocupação irregular à cidade legal. Além disso, buscou-se tratar das relações de
interdependência entre processos de regularização fundiária e urbanística e outras
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Doutoranda em sociologia pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e
pesquisadora do Centro de Estudos Direito e Sociedade (CEDES).
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políticas de intervenção social, destacando-se as ações de urbanização e ações de
segurança cidadã.
O evento teve também um caráter propositivo importante, na medida em que se
expuseram os grandes empecilhos legais à materialização da regularização fundiária,
notadamente nas áreas de favela, e se aventaram algumas formas de facilitar a
aplicação da lei da usucapião, tanto individual quanto coletiva, instrumentos legais
fundamentais para o processo de regularização.
Nesse sentido, o juiz Cláudio Dell´Orto, vice-presidente de Comunicação Social
da Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB, afirmou que, para que o processo
de regularização fundiária tenha o seu caminho facilitado, faz-se necessário o
desenvolvimento de uma nova cultura de interpretação das leis relacionadas ao tema
por parte dos magistrados. Essa pareceu também ser a posição da juíza Andréa
Pachá, membro do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que afirmou não serem
imprescindíveis grandes mudanças no nível das leis. Segundo a juíza, é preciso que
haja um trabalho de sensibilização do judiciário no sentido de se promover uma
mudança na prática, buscando-se uma diminuição da teia burocrática que atravanca
notadamente os processos referentes à usucapião.
Este seminário, que reuniu operadores do direito, urbanistas e representantes de
órgãos públicos federais, estaduais e municipais, ONGs, entidades da sociedade civil e
acadêmicas, movimentos sociais, associações comunitárias de favelas, institutos de
pesquisa e estudantes, foi marcado por um forte discurso de defesa da posse e da
moradia em detrimento do direito à propriedade. Foram feitas duras críticas ao
processo de especulação imobiliária que marcou a urbanização de quase todas as
grandes cidades brasileiras. Reforçou-se assim a idéia de que a questão fundiária –
tanto no campo quanto na cidade – é ainda hoje um dos problemas mais difíceis de
serem
enfrentados,
constituindo-se
em
fonte
de
grandes
desigualdades
e
impossibilidade de acesso a direitos sociais das mais diversas ordens.
É importante mencionar que o discurso dos convidados à mesa estava em
grande medida permeado pela linguagem dos direitos, de modo que a regularização
urbanística e fundiária foi tratada não raro na chave da ampliação dos direitos sociais.
Aliás, essa é clave que pauta toda a discussão sobre a reforma urbana no Brasil: é
preciso garantir a todos o direito à cidade, e isso só se alcança se a função social da
propriedade for respeitada.
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Ainda que a regularização urbanística e fundiária tenha sido tratada por todos
como fundamental ao processo de reforma urbana, Héctor Riveros, representante do
PNUD e que tratou da experiência da Colômbia, bem como Benny Schasberg,
secretário Nacional de Programas Urbanos, ressaltaram a necessidade de se criarem
meios de prevenir a contínua ocupação irregular das cidades. Para ambos, remoções,
salvo em casos extremos, devem estar fora da agenda dos planejadores urbanos. É
preciso, entretanto, evitar o crescimento desordenado das cidades, e isso só é possível
com um planejamento pensado no sentido de se garantir moradia às classes
economicamente mais pobres.
O Plano Diretor aparece, nesse contexto, como ferramenta imprescindível para o
crescimento sustentável das cidades, ao passo que ele deve conter as diretrizes para
que se garanta a função social da propriedade urbana, o que implica necessariamente
em garantir habitação de qualidade para toda a população e impedir a especulação
imobiliária.
Sobre o tema do Plano Diretor debruçou-se também Adauto Lúcio Cardoso,
professor do Instituto de Pós-Graduação em Planejamento Urbano – IPPUR/UFRJ. A
fala de Cardoso se constituiu em um alerta sobre o processo de revisão do Plano
Diretor da cidade do Rio de Janeiro. Segundo o professor, o projeto de lei referente ao
Plano Diretor que está prestes a ser aprovado pela Câmara de Vereadores se constitui
num profundo retrocesso em relação ao Plano aprovado em 1992. No projeto, que está
em processo de aprovação, os instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade para
conter a especulação imobiliária não são adequadamente mobilizados, o que pode
gerar conseqüências graves para a cidade em um futuro próximo. A falta de
envolvimento da sociedade civil com esse processo é para Cardoso um fato alarmante.
A ausência de um associativismo autônomo também é uma preocupação de
Luiz Werneck Vianna, professor do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de
Janeiro – IUPERJ. Werneck Vianna apontou para as dificuldades de realização dos
princípios republicanos numa cidade em que grande parte das conquistas da sociedade
civil se deu através de acordos clientelistas. Diante de tal nível de heteronomia, é difícil
assistir à emergência de valores civis. O professor reconhece que se conquistaram
boas instituições e vê com ânimo a transformação do Direito em um instrumento de
defesa do interesse público. Ainda assim, ele acredita que mudanças significativas na
organização do espaço urbano só são possíveis diante da existência de um movimento
associativo forte e autônomo.
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Não cabe aqui fazer qualquer avaliação sobre os efeitos práticos de tal
seminário. É preciso dizer, entretanto, que ele sinaliza para a importância que a agenda
da reforma urbana tem ganhado no atual cenário político. Além disso, não é
injustificado assumir que o envolvimento do Judiciário com a questão urbana, que
parece ser uma tendência forte no momento, pode ser muito produtivo no que se refere
à garantia dos direitos sociais mais básicos.
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