Assistência Social: Plano Decenal em Estudo

Assistência Social: Plano Decenal em Estudo
Heloisa Helena Mesquita Maciel1
Sindely Alchorne2
Resumo: A Política de Assistência Social conquistou importantes avanços desde a Constituição
Federal de 1988, que a inscreveu no campo de direitos sociais. No processo de fortalecimento
de uma política de Estado, cuja institucionalidade na perspectiva da regulação e efetivação de
direitos se dá por meio de gestões qualificadas, com compromissos para além de uma gestão.
O Plano Decenal é uma estratégia de rompimento com a tradicional solução de continuidade
culturalmente presente na assistência social no país. Em 2015, a Conferência Nacional de
Assistência Social deliberou o segundo Plano Decenal. A presente proposta é a realização de
uma análise comparativa entre os dois Planos. O estudo pauta-se em análises sobre a
potencialidade dos referidos Planos e sua contribuição para o fortalecimento do SUAS –
Sistema Único de Assistência Social, objetivando aumentar o alcance da Seguridade Social não
contributiva através da concretização de atenções socioassistenciais.
Palavras chave: Plano Decenal, Assistência Social, SUAS.
Abstract: The Social Assistance Policy has achieved important advances since the 1988
Federal Constitution, which entered the social rights field. In the process of strengthening a
state policy whose institutional framework in view of the regulation and enforcement of rights
is through qualifying efforts, with commitments in addition to a management. The Ten-Year
Plan is a breakout strategy with traditional culturally this continuity in social assistance in the
country. In 2015, the National Conference of Social Welfare approved the second Ten Year
Plan. This proposal is to conduct a comparative analysis between the two plans. The study is
guided by analysis of the potential of these plans and their contribution to the strengthening of
the SUAS - Single Social Assistance System, aiming at increasing the scope of social security
contributions not through the implementation of social assistance attention.
1
Doutora em Política Social pela Universidade Federal Fluminense. Professora do curso de graduação em Serviço
Social da PUC-Rio. Possui experiência na ocupação de cargos públicos em diversos órgãos das três esferas de
governo na área de Assistência Social. Membro pesquisador do NIEPSAS-PUC/Rio (Núcleo Integrado de Estudos
e Pesquisas em Seguridade e Assistência Social).
2
Pós Doutora em Sociologia pela EHESS - École des Hautes Études en Sciences Sociales (Paris - França). Doutora
em Serviço Social pela PUC/SP (2012). Professora Adjunta da PUC-Rio, Pesquisadora do NIEPSAS - Núcleo
Integrado de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistência Social. Assistente Social da Prefeitura da Cidade
do Rio de Janeiro.
1
Keywords: Ten-Year Plan, Social Assistance, SUAS.
I – Introdução
A presente análise se debruça sobre os dois planos decenais de assistência social,
aprovados, respectivamente, na V e na X Conferências em 2005 e em 2015. A primeira sob o
tema: “SUAS – PLANO 10: Estratégias e Metas para Implementação da Política Nacional de
Assistência Social”; e a segunda com o tema “Consolidar o SUAS de vez rumo a 2026”,
portanto, reafirma posição quanto ao processo de consolidação de direitos, por meio de uma
política de Estado e não de governo que deve acumular passos, experiências e boas práticas,
sem abrir mão de um processo de avaliação.
Percebe-se que no conjunto das dez conferências realizadas há uma preocupação em
encadear o Dever de Estado, modelo federativo, a valorização dos diferentes atores
(trabalhadores, prestadores de serviços e usuários), norteada pela afirmação de uma política de
Estado, conforme podemos analisar considerando o quadro a seguir:
Fonte: Elaboração das autoras, 2016
O Plano Decenal de Assistência Social apresenta como metas:
2
- A garantia de proteção social não contributiva;
- A vigilância social e
- A defesa de direitos;
- O desenho envolve a integração de serviços e benefícios; investimento; gestão do trabalho;
democratização.
Apresenta, ainda, como diretrizes: universalidade, matricialidade, terrritoriallização,
articulação intersetorial e internacional, controle social e participação popular. Além disso,
utiliza como parâmetros processos de desenvolvimentos para a proteção social não contributiva,
reduzindo riscos e vulnerabilidades sociais.
Plano Decenal de Assistência Social
Parâmetros
Processos
Objetivos
Diretrizes
Metas
de
Aumentar o alcance da
Universalidade,
Garantia de proteção social
desenvolvimentos para a
Seguridade Social não
Matricialidade,
não contributiva; vigilância
proteção
contributiva através da
Terrritoriallização,
social e defesa de direitos;
concretização
Articulação intersetorial e
integração de serviços e
benefícios;
social
contributiva,
não
reduzindo
de
riscos e vulnerabilidades
atenções
internacional.
sociais.
socioassistenciais.
Social
popular.
e
Controle
Participação
gestão
investimento;
do
trabalho;
democratização.
Fonte: Elaboração das autoras, 2016
Em 2005, foi construída de forma participativa, a proposta de um decálogo de direitos
socioassistenciais: 1. Todos os direitos de proteção social de assistência social consagrados em
Lei para todos; 2. Direito de equidade rural-urbana na proteção social não contributiva; 3.
Direito de equidade social e de manifestação pública; 4. Direito à igualdade do cidadão e cidadã
de acesso à rede socioassistencial; 5. Direito do usuário à acessibilidade, qualidade e
continuidade; 6. Direito em ter garantida a convivência familiar, comunitária e social; 7. Direito
à Proteção Social por meio da intersetorialidade das políticas públicas; 8. Direito à renda; 9.
Direito ao cofinanciamento da proteção social não contributiva; 10. Direito ao controle social
e defesa dos direitos socioassistenciais.
O Decálogo Socioassistencial está sustentado, conforme analisa Freitas (2009) pelo
(...) princípio da dignidade humana (Artigo 1º, Inciso 03); dentro dos objetivos da
República, o objetivo de erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais (Artigo 3º, Inciso 03); a prevalência dos direitos
humanos, que estão presentes, também, nos princípios da República (Artigo 4º, Inciso
03) e a assistência ao desamparado, expressa na forma de direitos sociais (Art. 6º).
Assim, os direitos socioassistenciais incluem benefícios, serviços, e são sempre
derivados da Constituição Federal e do que está disposto na LOAS, reafirmados na
3
PNAS (2004), na NOB (2005) e NOB/RH (2006), sendo relativos, portanto, às
iniciativas estatais de proteção social, vigilância social e defesa dos direitos, tendo
sempre por fundamento o princípio da dignidade da pessoa humana. (FREITAS, 2009,
Pg. 07)
O SUAS-Plano 10 foi retomado em Belém, em reunião descentralizada e ampliada do
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social, realizada em 2006, quando se chegou à
síntese das metas qualitativas expressas pelos seguintes objetivos:
1. Universalizar a atenção da política de assistência social;
2. Qualificar e expandir o SUAS e, nele, a rede socioassistencial;
3. Obter equidade no acesso aos direitos sociais neles incluídos os derivados da política
de assistência social;
4. Alcançar o salto de qualidade necessário para consolidar o controle social na política
e sua gestão;
5. Ampliar o domínio público da política;
6. Instalar os espaços de defesa dos direitos socioassistenciais;
7. Alcançar a relação entre fins e meios na gestão, regulação, recursos humanos e
financiamento da assistência social. Obter plena regulação da política instituindo suas normas
e leis, sujeitas a arbitragem e sanções;
8. Instituir regime de financiamento da política de assistência social no Brasil
alcançando todas as instâncias de gestão. Alcançar a centralidade dos Fundos na gestão do
financiamento da política;
9. Efetivar modelo preventivo na política de assistência social, eliminando, reduzindo e
monitorando riscos.
Percebe-se a grande preocupação em se romper com o improviso, em se fortalecer o
dever de Estado expresso no Planejar, no financiar, no qualificar, no universalizar.
II – Plano Decenal de Assistência Social
De 2005 aos dias atuais um conjunto de regulações têm sido pactuadas e aprovadas e, a
princípio, podem ser consideradas passos importantes para a consolidação do SUAS e do Plano
Decenal. O destaque dado refere-se à Resolução CIT nº 13, de 4 de Julho de 2013 que estabelece
prioridades e metas específicas para a gestão municipal do Sistema Único de Assistência Social
- SUAS, para o quadriênio 2014- 2017. O presente destaque se deve ao fato de a mesma
estabelecer metas percentuais numa lógica próxima ao Plano Decenal.
Assistência Social: alguns marcos
4
Fonte: Elaboração das autoras, 2016
Nesse sentido, o Plano Decenal que é um dos instrumentos de aprimoramento do SUAS,
entra na agenda, que ainda precisa ser melhor apropriado por todos que lidam com a Política de
Assistência Social, pois em diversos locais ele não foi debatido e por vezes nem mesmo
conhecido por conselheiros e gestores, quiçá pela população alvo desta política pública e de
direitos.
Recuperando Kingdon (2006) trazemos à análise a formação de agenda3 que deve
averiguar os mecanismos causais, relacionais e contextos que introduzem determinado tema na
agenda de governo. Assim, é possível compreender a dinâmica da política e o papel que os
atores políticos desempenham na formulação de determinada política pública. No caso da
assistência social, trata-se de processo que tem histórico de resistência com relação ao modelo
assistencialista e que ganhou atores e alianças significativas no período constituinte e pósConstituição para garantir a Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS (1993), revelando
contingências políticas e ações de governo que, nem sempre, facilitaram o processo de definição
da assistência social como política pública no campo da Seguridade Social.
As Conferências Nacionais de 2009, 2011, 2013 e 2015 pautaram temas relevantes e
articulados com o I Plano Decenal da Assistência Social e atualizaram os grandes desafios
colocados para a área em cada biênio de implantação do SUAS.
3
A teoria da formação de agenda preocupa-se em saber como o governo toma decisão sobre determinada política
pública em um ambiente político plural e sob a influência e a pressão de grupos diversos. Kingdon (2006)
diferencia três tipos de agenda: a não-governamental (ou sistêmica), a governamental e a de decisão. A agenda
não-governamental contém os temas, assuntos e questões que são reconhecidos pelo público e atores, sem, no
entanto, receber atenção do Poder Público. A governamental é o espaço onde os temas públicos considerados
relevantes são tratados e recebem, em certa medida, atenção dos formuladores de políticas públicas. É na agenda
de decisão que se efetiva a formulação e implementação de políticas públicas. Nas palavras de Kingdon (2006, p.
222): a agenda de decisão é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de séria atenção tanto
da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estritamente associadas às
autoridades.
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O que o Plano nos diz?
Escolhemos, para o momento, o Controle Social como aspecto do Plano Decenal para
uma breve análise:
O Plano em 2005 traz como metas para o controle social no que se refere aos Conselhos:
- Criar, reestruturar e manter com instalações físicas adequadas e suprimentos de informática
em 80% dos Conselhos Municipais de Assistência Social e garantir a instalação de suas
respectivas Secretarias Executivas.
- Assegurar a instituição de paridade nos conselhos municipais de assistência social que não
possuem a paridade.
- Investir no caráter deliberativo de conselhos municipais de assistência social.
- Capacitar todos os conselheiros e membros dos fóruns permanentes da assistência social.
- Estabelecer a fiscalização do funcionamento dos Fundos de Assistência Social e a alocação
de recursos de cada esfera de governo com publicização e demonstração da sua execução
financeira.
- Criar comissões internas em todos os conselhos para estimular e fortalecer outras formas de
participação da sociedade civil e garantir o protagonismo dos usuários.
Na X Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em 2015, o tema destaca as
seguintes propostas dentre suas prioridades:
- Garantir recursos para capacitação continuada de conselheiros da política de assistência social
no âmbito do município e do estado fortalecendo e instrumentalizando os Conselhos, nas três
esferas, como instância de controle da Política de Assistência Social;
- Ampliar / Garantir os recursos e a oferta de cursos do programa de formação continuada para
os conselheiros de assistência social, secretarias executivas, gestores, trabalhadores do SUAS,
e usuários da rede pública e das entidades não governamentais, em modalidades presenciais ou
a distância, inclusive de Pós-Graduação, respeitando e alcançando todos os estados, regiões e
municípios, objetivando aprimorar e fortalecer o exercício do controle social e estimular a
participação da sociedade, dos trabalhadores e dos usuários nos conselhos de assistência social.
- Garantir recursos para incentivar nos níveis federal, estadual e municipal, a criação e o
fortalecimento de fóruns, comitês, conselhos locais, e outras organizações, com vistas a
estimular a articulação e a mobilização dos movimentos sociais, de modo que propiciem uma
permanente participação da sociedade, em especial, dos usuários no SUAS.
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- Estabelecer nova proporcionalidade na representação dos segmentos nos conselhos e nas
conferências de assistência social, sendo 25% governo, 25% entidades/organizações de
Assistência Social, 25% Usuários e 25% trabalhador, garantindo que cada segmento seja eleito
entre seus pares.
- Criação de normativa de validade nacional pelo CNAS que oriente municípios, estado e união
a garantir a participação efetiva e autônoma de trabalhadores do SUAS, nas capacitações e nas
atividades de representação nos conselhos e fóruns em horário de trabalho para os quais tenha
sido eleito.
- Normatizar condições para que os trabalhadores e trabalhadoras possam participar da criação
e funcionamento dos Fóruns dos Trabalhadores do SUAS, nas três esferas de governo,
garantindo a democracia como valor principal, não criando obstáculos para que os trabalhadores
participem das instâncias de debate e deliberação da Política Nacional de Assistência Social PNAS (Fóruns, Conselhos e Conferências) reconhecendo esta participação como serviço de
utilidade pública, sem prejuízos de descontos aos seus salários quando se ausentam de seus
locais de trabalho nestas oportunidades em que fazem a construção do SUAS.
O que o Processo transcorrido nos dez anos nos indica?
O relatório final da X Conferência Nacional de Assistência Social destaca
reconhecimento ao direito à participação social, conquista a ser cada vez mais assegurada e
organizada pelo Estado e sociedade brasileira. Faz então o seguinte destaque:
O CNAS editou duas resoluções relevantes para ressignificarmos a participação
social destes dois segmentos necessários nas instâncias do Sistema. A resolução
CNAS nº 11, de 23 de setembro de 2015, que caracteriza os usuários, seus direitos e
sua participação na Política Pública de Assistência Social e no SUAS, e a resolução
CNAS nº 06, de 21 de maio de 2015, que regulamenta entendimento acerca dos
trabalhadores do SUAS. Ambas as resoluções avançam no sentido de ampliar as
formas e mecanismos para fomentar a participação social dos usuários e
trabalhadores no SUAS. (2016)
É possível também identificar nos dez anos transcorridos:
-A Instituição da Aprovação do Demonstrativo e do Plano de Ação pelos Conselhos;
-A Ampliação e fortalecimento do debate com as reuniões descentralizadas e ampliadas,
trimestrais e regionais do CNAS;
-O avanço nas Regulações e Orientações Técnicas voltadas ao fortalecimento dos conselhos,
do controle social e da participação social;
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- A incorporação das deliberações das Conferências Nacionais no planejamento e orçamento da
Assistência Social e início do monitoramento de sua implantação;
- A criação do Fórum Nacional dos Usuários do SUAS.
O que se conclui, na perspectiva do controle social, é que avanços estão presentes e
apontam para a necessidade de conjunto de iniciativas em direção a novos avanços que
fortaleçam os atores em sua representação e representatividade.
III - Breves Considerações
Destacar o controle social não foi uma escolha aleatória; ela se deve ao reconhecimento
do quão importante e estratégico é o processo de empoderamento da sociedade civil para a
garantia da consolidação de direitos.
É no âmbito do Estado que os cidadãos buscam o cumprimento dos direitos sociais. É
na tensão de interesses, dentro do próprio governo e na sociedade que são constituídas as pautas
e as agendas. Como constitutivos de um patamar de sociabilidade, os direitos sociais têm, na
sociedade contemporânea, importância relevante, porque ao tornarem-se públicos, expõe as
complexas relações estabelecidas no interior da sociedade, revelando o tenso movimento para
serem reconhecidos em lei, protegidos pelo Estado e vividos, cotidianamente. Trata-se de
processo instigador para uma pesquisa.
Ainda que na análise o controle social tenha sido o aspecto destacado, o questionamento
maior é como tem se desdobrado esse Plano na consolidação do SUAS? Quais os pontos que
merecem desdobramentos, atenções e quais os avanços alcançados?
Desde 2003, a política de assistência social tem tido importantes avanços, conquistas,
garantias, que se expressam, dentre outros fatores, na maior visibilidade da mesma, em
pactuações e efetivações em todo o território nacional, em ampliação de recursos para a área,
no incentivo à profissionalização e aquisição de equipamentos físicos e materiais.
O Brasil tem um número expressivo de CRAS e CREAS crescendo anualmente, assim
como produções de indicadores, análises, estudos, vigilância e monitoramento socioterritorial.
Contudo, nos últimos meses, com o processo de impeachment, há um retrocesso à nível
nacional que tem gerado uma série de mobilizações em defesa da seguridade social e do SUAS,
através de marchas, mobilizações, abaixo assinados.
No texto “Regulação Social Tardia: características das políticas sociais latinoamericanas na passagem entre o segundo e terceiro milênio”, Sposati salienta que em países,
como o Brasil, o reconhecimento dos direitos sociais se deu de modo tardio, afirmando:
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Caracterizo como regulação social tardia os países nos quais os direitos sociais foram
legalmente reconhecidos no último quartel do século XX e cujo reconhecimento legal
não significa que estejam sendo efetivados, isto é, podem continuar a ser direitos de
papel que não passam nem pelas institucionalidades, nem pelos orçamentos públicos
(…) Ao construir o conceito de regulação social tardia, não só considero a política
social como uma mediação de respostas coletivas às necessidades sociais como
também uma forma de regulação tripartite entre Estado-Sociedade e Mercado. É falsa
a leitura que a regulação estatal se dá fora dessas relações. (Sposati, 2008, Pg, 03, 06)
A autora reforça que o impacto do neoliberalismo em sociedades de regulação social
tardia não ocorre nem pelo desmanche social, nem pela redução de gastos sociais, já que são
sociedades que não vivenciaram o contrato social alargado, onde a “centralidade do mercado
própria do neoliberalismo substitui o conceito de cidadania pelo de consumidor”.
Dez anos são passado o decênio do SUAS começa a enfrentar uma nova fase marcada
pela necessidade de se universalizar o SUAS, respeitada a diversidade da realidade brasileira,
com garantia de unidade em seu processo de gestão, para consolidar a proteção socioassistencial
na seguridade social, garantir a participação social e a consolidação do que uma política púbica
não pode perder como diretriz: Direito do cidadão, Dever de Estado. Nesta direção, o próprio
relatório final da X Conferência Nacional de Assistência Social destaca:
À luz das diretrizes e objetivos, o pilar de sustentação do próximo período é o de
aprimoramento do SUAS. Considerando os resultados bastante expressivos já alcançados na
primeira década, no que concerne à estruturação e implementação do Sistema, é preciso avançar
para que as provisões sejam acessíveis, de qualidade e condizentes com as necessidades sociais
dos diferentes públicos e territórios. É necessário que a gestão do Sistema seja aprimorada,
considerando, dentre outros aspectos, o pacto federativo entre os entes, as regulamentações que
conferem institucionalidade ao Sistema, a gestão do trabalho e a vigilância socioassistencial. O
Sistema deve ser, de fato, aperfeiçoado em sua gestão, pois, em última análise, consolida as
funções da política de Assistência Social – proteção social, vigilância social e defesa e garantia
de direitos. O SUAS, como um Sistema, produz, ainda, conhecimentos, por intermédio de seu
monitoramento e avaliação, que devem perfilar o padrão das atenções e a concretização de
direitos dos usuários. A qualificação do Sistema é, portanto, estratégia fundamental da política
pública de assistência social. Estas são as grandes marcas do Plano Decenal 2016/2026.
IV - Referências Bibliográficas
9
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10