a questão social e o direito à assistência social no brasil

A “QUESTÃO SOCIAL” E O DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
Jolinda de Moraes Alves 1
Priscila Semzezem 2
Resumo
O enfrentamento dos efeitos da “questão social” remete ao estudo da situação de
empobrecimento em que se encontra a classe trabalhadora, resultante das configurações do
capitalismo contemporâneo, flexibilização e precarização do trabalho, bem como as formas de
proteção social desenvolvidas pelo Estado. A concretização dos direitos sociais e da garantia da
cidadania dependem da intervenção do Estado, na forma de políticas sociais. No Brasil,
historicamente, a cidadania foi reconhecida pela cobertura da previdência social através da
proteção social contributiva. Quando o trabalho se torna precarizado, no estágio monopolista
do capitalismo, grande parte da população, sem acesso ao trabalho, fica descoberta do sistema
de proteção social contributiva. Em 1988 é promulgada a Constituição Federal que continua
garantindo a previdência como proteção contributiva, mas inclui a saúde e a assistência social
como proteção social não contributiva. Este estudo tem como objetivo caracterizar a política
pública de assistência social, considerando-a como um dos mecanismos eleitos pelo estado
brasileiro para o enfrentamento das sequelas da “questão social”. Utilizou-se como
metodologia a revisão bibliográfica dos autores que discutem essa temática na atualidade e
uma pesquisa documental tendo como fonte os documentos oficiais do Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, bem como os produzidos pelos órgãos de
pesquisa que investigam a questão. Como resultado pode-se identificar que a situação de
pauperismo da classe trabalhadora está relacionada à Lei Geral da Acumulação Capitalista e
que a política pública de Assistência Social tem um papel fundamental de garantir direitos de
acesso às condições mínimas de sobrevivência, mas que não tem a capacidade de superar os
efeitos deste modo de produção, para a população a qual se destina.
Palavras-chave: questão social; direitos; assistência social.
INTRODUÇÃO
O empobrecimento da classe que vive do trabalho é determinado pela dinâmica do
capitalismo contemporâneo, que impede essa população de usufruir dos bens e serviços
necessários à sua sobrevivência.
Explicar o pauperismo exige compreender que, na sociedade capitalista, a reprodução
da vida de quem não detém a propriedade dos meios de produção, tem como única alternativa
1
Doutora em História e Sociedade pela UNESP, campus de Assis/SP, Docente e pesquisadora do Departamento
de Serviço Social da UEL. Telefone: 43 9134-5500. Email: [email protected]
2
Mestranda no Programa Serviço Social e Política Social da UEL, Docente do curso de Serviço Social – Centro
Universitário de Maringá- Pr. Email: [email protected]
2
a venda da sua força de trabalho e por meio dessa adquiri-se salário, através do qual se tem
acesso aos meios necessários para a subsistência. Ou seja, a forma de viver é baseada na
compra e venda da força de trabalho. Como não são todos que têm acesso a trabalho e
consequentemente ao salário, coloca-se a questão: Como os indivíduos que estão fora do
mercado de trabalho sobrevivem?
Na atualidade estamos assistindo o crescimento de uma camada da população
trabalhadora que sofre com o pauperismo e a miséria extrema. No Brasil, os dados do IBGE 3
revelam que existem 16,27 milhões de pessoas em extrema pobreza, o que representa 8,5% da
população total. E ainda os dados Censo/2010 apontam que no país 25% da população têm
uma renda de até R$ 188, e 50% da população têm uma renda mensal que não ultrapassa
R$375. Em relação à desigualdade, os 10% mais ricos detêm 75% da renda e das riquezas
nacionais, desta forma, o coeficiente de Gini em 2010 é de 0,526, ocupando a posição 84 em
um conjunto de 187 países. Ainda ressalta Boschetti (2009), que a situação do mercado de
trabalho brasileiro, em que metade da população economicamente ativa possui relações
informais de trabalho. Este cenário aponta para a criação de ações para enfrentamento das
sequelas da “questão social” no Brasil, e este estudo aponta a política de assistência como
sendo um destes mecanismos.
A falta de acesso às condições mínimas de sobrevivência dada pela desigualdade na
forma de distribuição de renda à população é inerente a esse modo de produção.
[...] O modo de produção capitalista, ao mesmo tempo em que institui o
trabalhador assalariado e o patronato, também reproduz o fenômeno do
pauperismo, responsável pelo surgimento da pobreza como questão social.
(Mota, 2009, p. 25)
A Lei Geral da Acumulação Capitalista se renova de acordo com as particularidades
de cada tempo, mas em geral, quanto mais se acumula riqueza, mais se acumula uma massa
de trabalhadores despossuídos, conforme explica Maranhão (2009).
3
Foi solicitado ao IBGE que realizasse um recorte para incluir apenas as pessoas residentes em domicílios com
perfil de maior probabilidade de encontrar-se em extrema pobreza. Os critérios adotados para estimar esta
parcela da população dentre os sem rendimentos foram os seguintes: Sem banheiro de uso exclusivo; ou sem
ligação com rede geral de esgoto ou pluvial e não tinham fossa séptica; ou em área urbana sem ligação à rede
geral de distribuição de água; ou, em área rural sem ligação à rede geral de distribuição de água e sem poço ou
nascente na propriedade; ou, sem energia elétrica; ou, com pelo menos um morador de 15 anos ou mais de idade
analfabeto; ou, com pelo menos três moradores de até 14 anos de idade; ou, pelo menos um morador de 65 anos
ou mais de idade.O contingente de pessoas sem rendimento que obedeceram às restrições foi calculado em
4.836.732, correspondente a 70,7% do total de pessoas sem rendimento. Este contingente foi somado aos
11.429.110 com rendimento médio domiciliar per capita entre R$ 1,00 e R$ 70,00. (Plano Brasil Sem Miséria,
2011)
3
Ao se perceberem explorados, com o surgimento da grande indústria e da sociedade
urbano-industrial, os trabalhadores puderam se organizar e politizar suas necessidades,
transformando em uma questão pública e coletiva. Por conta disso algumas de suas
necessidades foram socialmente reconhecidas pelo Estado, resultando nas políticas de
proteção social, assegurando direitos e garantias sociais. (Mota, 2009)
E particularmente no Brasil, isso não foi diferente. Foi através das lutas de classes e da
pressão dos trabalhadores que os direitos foram reconhecidos, no contexto histórico de
entraves, de correlação de forças entre as classes sociais e o Estado.
O sistema de seguridade social no Brasil foi criado mediante a concepção de um
sistema de proteção integrado ao trabalhador, protegendo-o no exercício de sua vida laboral,
e, na falta dela, seja pela velhice ou nos diferentes imprevistos, tendo para a cobertura ações
contributivas pela política previdenciária.
Diante do quadro de pauperização da classe trabalhadora, o Estado brasileiro
reconheceu o direito à assistência social destinado a todos que dela necessitarem, garantida
com o status de proteção social não contributiva. São destinatários desta política pública
famílias e pessoas nos diferentes ciclos de vida que sofrem vitimizações, fragilidades,
contingências, vulnerabilidades e riscos em decorrência de imposições sociais, econômica e
políticas e de ofensas à dignidade humana. A proteção garantida pela assistência social não se
restringe apenas às condições de pobreza, mas afiança seguranças através de serviços, pela
Proteção Social Básica e Especial. (PNAS/ 2004)
Foi com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a Carta Mágna que o Brasil
regulamenta o sistema de proteção social, em que prevê a previdência social como política
contributiva e a saúde e a assistência social como proteção não contributiva, ou seja, como
dever do Estado e direito de todos que delas necessitar.
A regulamentação da Política Nacional de Assistência Social, por meio da
configuração de um Sistema de Proteção – SUAS, prevê a articulação de serviços, programas,
projetos e benefícios socioassistenciais, hierarquizados por níveis de gestão de acordo com a
complexidade da proteção a ser garantida e do porte de cada município da federação.
O presente estudo tem como objetivo caracterizar a política de assistência social,
enquanto política pública, como um dos mecanismos para enfrentamento da “questão social”,
utilizando como metodologia a pesquisa bibliográfica e documental, a partir da
regulamentação da assistência social enquanto política pública, direito do cidadão e dever do
Estado. Tem como fontes documentais as normativas legais que regulam esta política de
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direitos focalizando os serviços garantidores das proteções afiançadas pela Política Nacional
de Assistência Social, quais sejam: Proteção Social Básica executados pelo Centro de
Referência de Assistência Social – CRAS e Proteção Social Especial executados no Centro de
Referência Especializado de Assistência Social – CREAS.
2. “QUESTÃO SOCIAL” E PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL
No Brasil, a “questão social” se torna evidente com as aglomerações urbanas, no final
do século XIX, com a exploração do trabalho no início do século XX e as consequências
quanto à carência de recursos para a digna sobrevivência dos trabalhadores. O
empobrecimento da classe trabalhadora era entendido na esfera individual e privada,
ganhando destaque o caráter voluntário das ações implementadas na época. Na década de 30
do séc. XX a “questão social” ganha visibilidade pública e passa a preocupar o Estado
brasileiro, para além da repressão, como uma questão a ser politicamente enfrentada com
ações públicas concretas voltadas ao atendimento das necessidades dos trabalhadores.
[...] a questão social torna-se visível no Brasil desde o final do século XIX,
mas ainda camuflada pelo processo de industrialização, bem controlado e
articulado pelos importadores e exportadores vinculados ao capital
internacional. Permaneceu por várias décadas na ilegalidade e por tal razão
foi pensada como desordem, incriminando o sujeito e sendo enfrentada via
aparelhos repressivos do Estado. Somente no pós 1930, em meio a forças
sociais pró- conservação e pró-mudança, a questão social deixa a ilegalidade,
passando a ser reconhecida sob explicações e/ou democratas como questão
política ou de política. (ALMEIDA ET Al, 2006, s/p)
Cerqueira Filho (1982) analisa o pensamento político brasileiro sobre a “questão
social”, então entendida como o conjunto de problemas sociais, econômicos e políticos de
uma dada sociedade, e afirma que sua emergência data do surgimento da classe operária que
impôs ao mundo moderno, no curso da constituição da sociedade capitalista, um conjunto de
problemas políticos, sociais e econômicos. Para ele, o conflito entre o capital e o trabalho
assume diferentes formas e articula tendências plurais no nível societário. Como questão
política, a “questão social” é produzida por práticas sociais e discursos contraditórios. Afirma,
ainda, que o consenso absoluto em torno de pensamento e prática hegemônica é ilusório tendo
em vista o caráter antagônico da estrutura social e econômica. Segundo ele, a “questão social”
torna-se visível no Brasil desde o final do século XIX, mas ainda camuflada pelo processo de
industrialização, bem controlada e articulada pelos importadores e exportadores vinculados ao
capital internacional. Permaneceu por várias décadas na ilegalidade e por tal razão foi pensada
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como desordem, incriminando o sujeito e sendo enfrentada via aparelhos repressivos do
Estado. Somente no pós 1930, em meio a forças sociais pró-conservação e pró-mudança, a
“questão social” deixa a ilegalidade, passando a ser reconhecida sob explicações liberais e/ou
democratas como questão política ou de política.
Neste sentido, há de se considerar que os direitos conquistados no Brasil são
consequências das lutas dos trabalhadores, que pressionam e tensionam o Estado na cobertura
de serviços públicos voltados ao bem estar e à sobrevivência.
CONH (2000) explica que embora em 1930 a “questão social” passe a ser reconhecida
no cenário político visando a garanta de bem-estar mínimo, ela está associada estritamente ao
trabalho e às necessidades do trabalhador. Ressalta que existe distinção no tratamento à
“questão social” colocada pelos trabalhadores, que passa a ser inserida na esfera de cidadania
e à questão da pobreza dos desvalidos e miseráveis, por não estarem inseridos no mercado de
trabalho, se torna uma questão de responsabilidade da esfera privada, da filantropia.
[...] não é por outro motivo que os direitos sociais no Brasil até hoje se
traduzem em políticas e programas sociais que se dirigem a dois públicos
distintos: os cidadãos e os pobres. Cidadãos são aqueles que, por exemplo,
estão cobertos por um sistema de proteção social ao qual tem direito porque
contribuem para com ele. Os pobres são aqueles que, por não apresentarem
capacidade contributiva, uma vez que nem se quer apresentam capacidade
contributiva, uma vez que nem se quer apresentam capacidade de formas
autônomas de garantias de patamares mínimos de sobrevivência, são alvo de
políticas e programas de caráter filantrópico. (CONH, 2000, p. 389)
Desta forma, historicamente a cidadania no Brasil foi reconhecida pela cobertura da
previdência social através da proteção social contributiva, tendo por base o seguro social,
dando o acesso à saúde e previdência por meio do seguro, vinculado ao trabalho e ao salário.
Este meio exclui durante décadas, grupos da sociedade que não participavam do mercado de
trabalho formal, assim quando o trabalho se torna precarizado, no estágio monopolista do
capitalismo e a maioria da população, sem acesso ao trabalho, fica descoberta do sistema de
proteção social contributiva.
Em 1988 é promulgada a Constituição Federal que continua garantindo a previdência
como proteção contributiva, mas inclui a saúde e a assistência social como proteção social não
contributiva. A assistência social, até então, vinculou-se à visão de solidariedade e caridade,
desenvolvida pelas entidades filantrópicas ou confessionais, cabendo ao Estado um apoio
suplementar.
Com a Constituição Federal de 1988, quando estabelece a garantia de um conjunto de
direitos sociais, expressos no Capítulo da Ordem Social, apresentando um novo formato ao
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padrão de proteção social no Brasil, modelo este centrado na seguridade social, que busca a
universalização da cidadania. Neste modelo rompe com noção restrita de cobertura, que antes
era destinada somente aos setores inseridos formalmente no mercado de trabalho. O
reconhecimento dos direitos sociais, em que forma-se o tripé da seguridade social, saúde,
previdência social e assistência social, afirma dever do Estado e direito do cidadão.
(FLEURY, 2008, p. 66)
Cabe aqui uma reflexão sobre o reconhecimento dos direitos pois, mesmo que
garantidos em um sistema de leis, isso não significa que sejam efetivados, pois carecem de
outros fatores, entre eles a presença atuante do Estado. Para que os direitos sociais passem da
declaração puramente verbal à sua proteção efetiva, há necessidade da ampliação dos poderes
do Estado. Neste sentido explica COUTO, em relação aos direitos sociais:
A concretização dos direitos sociais depende da intervenção do Estado,
estando atrelados às condições econômicas e à base fiscal estatal para ser
garantidos. Sua materialidade dá-se por meio de políticas sociais públicas,
executadas na órbita do Estado. Essa vinculação de dependência das
condições econômicas tem sido a principal causa dos problemas da
viabilização dos direitos sociais, que, não raro, são entendidos apenas como
produto de um processo político, sem expressão no terreno da materialidade
das políticas sociais. (Couto, 2006, p. 48)
Neste sentido buscando aproximar ao objeto deste estudo requer realizar a reflexão da
proteção social não contributiva, destacando a política de assistência social que ainda trava
diversos debates e desafios para sua efetivação, embora já tenha percorrido um processo.
3. ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA NO BRASIL
A necessidade de estudar a proteção social não contributiva, especificamente a política
de assistência social vem no bojo dessas mudanças ocorridas nas legislações recentes, bem
como no cenário em que estas estão sendo implementadas, o que vem repercutindo na
sociedade brasileira. Diante disso, a reflexão se apresenta em dois pontos, quais sejam, a
regulação dessa política pública e os debates que estão sendo travados com a sua
implementação.
Após a normalização pela Constituição Federal de 1988, a Assistência Social no Brasil
foi regulamentada como política pública de Seguridade Social, pela Lei 8.742 de 07 de
setembro de 1993 – LOAS, sendo a primeira Política Nacional de Assistência Social e Norma
Operacional Básica – NOB 2, aprovadas pela Resolução nº 207/1998 do Conselho Nacional
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de Assistência Social – CNAS, vinculadas ao então Ministério da Previdência e Assistência
Social. Posteriormente, a IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em
Dezembro/2003 em Brasília/DF, convocada pelo Conselho Nacional de Assistência Social e
pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, deliberou pela implantação
do Sistema Único da Assistência Social – SUAS, requisito essencial para regular a gestão da
assistência social como política pública em todo o território nacional. Como resultado dessa
IV Conferência foi elaborada uma nova Política Nacional de Assistência - PNAS, aprovada
pela Resolução CNAS nº 145 de novembro de 2004. No ano seguinte foi elaborada uma nova
Norma Operacional Básica – NOB/SUAS/ 2005- aprovada pela Resolução CNAS nº 130/
2005 , que disciplinou a gestão da Política de Assistência Social no território brasileiro. Por
fim, o SUAS foi regulamentado pela Lei N. 12.435 de 06 de julho de 2011, que alterou a
LOAS, que dispõe sobre a organização da Assistência Social, apresentando novos parâmetros
e diretrizes para a configuração de tal política, a partir da implementação do Sistema Único de
Assistência Social.
A Constituição Federal concebe a proteção social não contributiva relacionada ao
princípio de preservação da vida e, sobretudo, a partir do terceiro fundamento da república
brasileira: a dignidade de pessoa humana (CF/1988, art. 1o, inciso III)
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política
de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e
da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.
Quanto aos objetivos, foram definidos na LOAS e reformulados pela recente lei
12.435/ 2011, em que no seu artigo 2:
I - a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da
incidência de riscos, especialmente:
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes;
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho;
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à
vida comunitária; e
e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao
idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida
por sua família;
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II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva
das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos;
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das
provisões socioassistenciais.
Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza, a assistência social realiza-se de forma
integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de condições para
atender contingências sociais e promovendo a universalização dos direitos sociais.” (NR)
No documento da PNAS/ 2004 e na NOB/ SUAS- 2005 é explicitada a finalidade da
assistência social de acordo com o seu primeiro objetivo, ou seja, ocupar-se de prover
proteção à vida, reduzir danos, monitorar populações em risco e prevenir a incidência de
agravos à vida em face das situações de vulnerabilidade.
Constitui o público usuário da política de Assistência Social expresso na PNAS (2004):
cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias
e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade;
ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem
pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas
públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo
familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e
informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco
pessoal e social.
Esses sujeitos de direitos, cidadãos brasileiros, em sua maioria não tem acesso formal ao
mercado de trabalho e sua situação é agravada pelas vulnerabilidades relacionadas. Essa condição
impede que eles sejam inseridos na proteção social contributiva, conforme historicamente tem
sido tratada a questão da seguridade no Brasil, configurando As novas manifestações da “questão
social”.
A assistência social como proteção social não contributiva, portanto, trata-se de um novo
enfoque do estado brasileiro no trato das sequelas da “questão social” e por isso tem
sido tema de grandes debates e diferentes interpretações.
Uma delas pauta a análise pela ótica da assistencialização das políticas sociais, em que o
centro da proteção social no Brasil estaria focado na política de assistência social e um
segundo debate defende que a assistência social, embora esteja em um processo de
construção, é uma política garantidora de direitos.
Mota (2011), ao analisar o modelo de Assistência Social no Brasil, não deixa de
considerá-lo como direito mas alerta para a possibilidade dela se transformar em um mito à
medida que ocupa como principal meio de enfretamento a desigualdade. Se isso se concretiza,
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a assistência social deixa de assumir o papel de mediadora e articuladora para a condição de
uma política estruturadora no tripé da seguridade social, ocorrendo a assistencializaçao das
políticas sociais.
A onda neoliberal, que faz parte da conjuntura do país a partir da década de 1990, foi
determinante para que o Estado se demarcasse como um Estado mínimo para o social e
máximo para o capital, ou seja, a política econômica se sobressai em relação à política social,
desta forma, a seguridade social brasileira não conseguiu reforçar a lógica social, ao contrário
assumiu a lógica do contrato.
[...] enquanto avançam a mercantilização e privatização das políticas de
saúde e previdência, restringindo o acesso e os benefícios que lhes são
próprios, a assistência social se amplia, na condição de política não
contributiva, transformando-se num novo fetiche de enfrentamento à
desigualdade social, na medida em que se transforma no principal
mecanismo de proteção social no Brasil. (MOTA, 2009, p. 133-134)
O atual cenário, que é composto pela precarização do trabalho e desmonte dos direitos
da classe que vive do trabalho, é desenhado pelos ex-trabalhadores assalariados que agora são
pequenos empreendedores ou trabalhadores por conta própria que até conseguem comprar
alguns dos serviços disponíveis no mercado, por exemplo, planos de saúde e previdência
social que conseguem pagar, os demais desempregados engrossam na fila da pobreza e da
extrema pobreza. (MOTA, 2009)
Behering (2009), outra autora que compartilha dessa crítica, ressalta que a atual
privatização e mercantilização dos serviços, faz com que o sistema de proteção social se
destine aos segmentos populacionais que possuem alguma renda, e para a população mais
pauperizada, são ofertados serviços públicos de baixa qualidade. No âmbito das políticas
sociais no campo da seguridade social a autora afirma que o que se vislumbra é a
implementação de políticas pobres para pobres, focalizadas e residuais.
Quanto ao público atendido pela política não contributiva, considerado em situações
de vulnerabilidade e risco, neste sentido Pereira (2009), considera que a política de assistência
não conseguiu superar a histórica de focalização em segmentos ditos como vulneráveis e
situação de risco , ou seja a abrangência desta política é restritiva e os benéficos atingiram
25% da população que deveria atingir , no entanto, requer destaque o BPC (Benefício de
Prestação Continuada ) e o Bolsa Família, que vem crescendo e se revelando como uma
política de transferência de renda.
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Historicamente o público da assistência social foi considerado o segmento mais
empobrecido da população, sob este enfoque não é este conceito que deve ser atribuído à
Assistência Social, segundo Mota:
[...] não podemos reificar a Assistência Social pelo fato de ela ser uma
política não contributiva, que tem a especificidade de atender segmentos
pauperizados. O nosso tratamento da Assistência não se dá por essa
diferenciação, mas pela concertação que ela encerra no conjunto da
Seguridade Social e das políticas sociais em geral. (MOTA, p. 16, 2009)
Esse grupo de autores ressalta que a política de assistência social não pode ser
considerada o pilar do sistema de proteção social no Brasil. MOTTA (2009) alerta para o fato
de que o sistema não é composto somente por esta política. No entanto afirma que a
assistência social vem assumindo a responsabilidade por uma parcela significativa da
população e passa, dessa forma, a se constituir como central no modelo de proteção social
brasileiro e não como parte da política de proteção social, conforme assegurado na
Constituição Federal de 88.
Os programas de transferência de renda e as ações da política de assistência social são
importantes para a garantia de necessidades imediatas para os indivíduos que se encontram
em situação de pobreza e de extrema pobreza, mas não têm em si a capacidade de erradicar a
pobreza, além de serem focalizados às parcelas mais empobrecidas da população. Neste
sentido afirma Boschetti:
[...] políticas de transferência de renda em curso no Brasil estão anos luz de
propiciar qualquer processo redistributivo, embora tenham impacto imediato
importante na vida de populações pobres, propiciando inclusive bases de
legitimidade para o projeto em curso. (Boschetti, 2009, p. 317)
Um sistema de proteção social universal fortalecido precisa garantir o direito ao
trabalho, e na ausência deste, garantir segurança de renda a todos que se encontram
desprotegidos.
Desta forma, a proteção social deve ser entendida como direito, tendo a compreensão
de que pobreza significa, além de ausência de renda, condições desiguais de vida. A atual
conjuntura do modo de produção capitalista vem demonstrando cada vez menos espaços de
trabalhos formais, precarização do trabalho, informalidade, o empobrecimento da classe
trabalhadora.
Assim a proteção social deve causar impactos, através de mudanças de vida na
população, se universalizando, trazendo debates em diversas áreas, ampliando a cobertura de
todas as políticas sociais a todos que delas necessitarem, para que realmente se efetive como
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direito social garantido. Pois a política voltada para a pobreza é emergencial, focalizada e
reduzida à dimensão somente da assistência.
No contra ponto deste debate se apresentam outros autores, a partir da defesa de que a
política de assistência social como proteção não contributiva, parte do pressuposto da defesa
aos direitos socioassistenciais:
[...] propõe o estabelecimento de um compromisso social em torno da
garantia de proteção a riscos e vulnerabilidades estendida a toda a
população. Identificada com a construção de mecanismos públicos de
solidariedade que permita o aporte de renda ao individuo e sua família nas
situações em que estes se encontram em dificuldades de prover o seu
sustento, ou de provê-lo adequadamente, a seguridade social ainda está
associada à oferta de serviços sociais que possam prevenir ou enfrentar
situações de riscos e fragilidades relacionados a saúde, ao ciclo de vida, ao
convivo social, e as vulnerabilidades e contingências sociais.(JACCOUD,
2009, p. 13)
Quanto à expressão “assistencialização”, Sposati (2011) questiona tal interpretação
que apresenta a negação da Política de Assistência Social na sociedade brasileira, alegando
que sua presença seria nefasta à seguridade social brasileira, posto que precariza outras
política sociais. Analisando essa argumentação a autora põe em questão duas interpretações, a
primeira que chama de “elitista” por entender que esta política funcionaria como auxiliar a
outras políticas sociais e a segunda como “reducionista” porque parte do pressuposto de que a
assistência social não pode ampliar sua atenção sem configurar uma precarização das outras
políticas.
Explica a autora que o lugar da assistência social não está relacionado com a
manutenção e nem com resolutividade das desigualdades sociais, muito menos uma política
que tem como objetivo e resultado acabar com a pobreza, ela é uma política com limites, e
que há muito para consolidar, romper e construir. Desta forma, a assistência social na tríade
da seguridade social tratará de um conjunto de inseguranças sociais geradas pelo ciclo de
vida.
Para a garantia da proteção social o Estado é o seu responsável, por meio de ações
específicas, e que se propõe a enfrentar situações de risco e de privações:
[...] A proteção social pode ser definida como um conjunto de iniciativas
públicas ou estatalmente reguladas para a provisão de serviços e benefícios
sociais visando enfrentar situações de risco social ou privações sociais.
(JACCOUD, 2009, p. 58)
A partir da Constituição Federal de 1988, com o reconhecimento dos direitos sociais, a
proteção social não contributiva É entendida como direito do cidadão e dever do Estado. A
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característica não contributiva significa que não é exigido pagamento específico para oferecer
a atenção a um serviço, ou seja, o acesso a estes serviços e benefícios independe de
pagamento antecipado.
Sposati (2011) expõe ainda o debate que se trava em relação à visão conservadora,
cujos defensores consideram que, pelo fato de não serem contributivos caracteriza os
benefícios de assistência social como usurpação dos cofres públicos para ajuda a vadios,
preguiçosos e desafetos do trabalho. Aos adeptos dessa visão defendem que estes benefícios
precisam passar por diversas avaliações para verificar se não estão favorecendo a vadiagem.
Por outro lado a autora sinaliza quanto ao modelo de proteção social não contributivo
embora regulamentado em lei, para que aconteça de fato a sua efetivação são necessárias
mudanças. Sposati (2009) apresenta duas grandes mudanças necessárias, a primeira está no
âmbito da responsabilidade do Estado através de seus órgãos públicos e a segunda está em
vincular a assistência social, como uma política pública através da ação estatal planejada,
apontando os resultados e a intervenção.
Podemos observar que o debate está pautado na mudança de concepção sobre em que
consiste a proteção social não contributiva, ou seja, desvincular a proteção a uma ideia de
amparo, favor, assistencialismo.
[...] o sentido de proteção supõe, antes de tudo, tomar a defesa de algo,
impedir sua destruição, sua alteração. A idéia de proteção contém um caráter
preservacionista – não da precariedade, mas da vida -, supõe apoio, guarda,
socorro e amparo. Esse sentido preservacionista é que exige tanto a noção de
segurança social como a de direitos sociais. (SPOSATI, 2009, p. 21)
Neste sentido, a proteção social não tem como objetivo enfrentar a pobreza, mas sim
de preservar a vida para que os indivíduos não entrem em situação de vulnerabilidade. Isso
pressupõe o amparo em que os indivíduos, em uma situação que põem em risco o seu bemestar, tenham o direito garantido através de políticas sociais, ações que venham de encontro
com a situação apresentada. Cabe ressaltar que a proteção não deve ser analisada a partir de
uma situação comprobatória, ou seja, o sujeito não precisa comprovar através de critérios que
necessita de proteção.
Analisando esse debate cabe afirmar que a proteção social não contributiva necessita
se inserir na agenda pública das políticas sociais e econômicas, carecendo de planejamento e
financiamento, para que apresentem resultados efetivos e mudanças na vida da população. É
necessário compreendermos também que o enfrentamento à pobreza em que se propõe a
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Constituição Federal, não se restringe aos benefícios de renda, mas articula políticas sociais
para garantir outros direitos:
Seu enfrentamento, complexo e multidimensional, necessita mobilizar não
apenas os benefícios sociais de manutenção de renda, sejam eles de natureza
contributiva e não contributiva. A eles devem articular políticas sociais que
ofertam serviços, equalizam oportunidades, garantem acesso a padrões
mínimos. (JACCOUD: 2009, p. 71).
Desta forma, a proteção social não contributiva pressupõe a oferta de serviços públicos
que garantam seguranças, apontando resultados e mudanças de vida na população, articulando
as diversas políticas sociais, para que realmente se efetive como direito social garantido.
Tais serviços estão tipificados na Resolução 109/2009 do Conselho Nacional de
Assistência Social.
A concepção de serviços socioassistenciais é especificada de acordo com coberturas de
proteção social básica e especial de alta e média complexidade. O local de referência onde são
oferecidos os serviços de proteção social básica é o CRAS (Centro de Referência da
Assistência Social), e os serviços de proteção social especial é o CREAS (Centro de
Referência Especializado da Assistência Social) são equipamentos da Política de Assistência
Social, locais de referência de serviços e garantia de acesso aos direitos socioassistenciais.
Segundo o MDS (Ministério de Desenvolvimento Social) / 2008: “A proteção social
no âmbito da assistência social tem por direção o desenvolvimento humano e social e os
direitos de cidadania.” (MDS, 2008, p. 45).
A regulamentação da gestão da política pública de assistência social no Brasil imprime
à ela o caráter de política de ação protetiva, que assegura os direitos aos seus usuários.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Corroboramos com a concepção do grupo de autores que defendem que a política de
assistência social atende determinadas necessidades de proteção social não contributiva e é
um campo que assegura os direitos socioassistenciais. Os usuários, sujeitos de direitos
violados, têm à sua disposição equipamentos públicos onde esses direitos podem ser
reclamados.
Foi possível identificar a importância do sistema de seguridade social e a proteção
social afiançados no Brasil, ressaltando a política de assistência social, na atuação nas
sequelas provocadas pelo capitalismo.
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Cabe ressaltar, no entanto, que a política pública de assistência social, por si só, não dá
conta do enfrentamento dos efeitos da “Questão Social” na sociedade brasileira atual.
Na verdade ela, como qualquer outra política social, é funcional ao próprio capital,
como um mecanismo para não ameaçar o sistema em vigência. Diante disso, torna-se
importante refletir sobre a cobertura da proteção social, pois a seguridade social exclui do
acesso trabalhadores pobres que não têm direito à previdência porque não contribuem.
É preciso ainda aprofundar os estudos e debates sobre os diferentes aspectos que
conformam a “questão social” no Brasil, bem como os desafios postos sobre proteção social
não contributiva, especificamente a assistência social.
Diante do debate posto pode-se concluir que a política de assistência social está
inserida em uma arena de conflitos e contradições, onde o SUAS encontra-se em processo de
construção. Faz parte de um processo que não se esgota em si mesmo e tem grandes desafios
e para que se efetive como política pública garantidora de direitos. Tais desafios centram-se
pela articulação com as demais políticas sociais como a saúde, educação, habitação e além
delas, uma política econômica que modifique e amplie o acesso ao trabalho.
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