Modelo agroexportador, política macroeconômica e a
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econstor A Service of zbw Make Your Publications Visible. Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft Leibniz Information Centre for Economics Pires, Murilo José de Souza; dos Santos, Gesmar Rosa Working Paper Modelo agroexportador, política macroeconômica e a supremacia do mercado: Uma visão do modelo brasileiro de exportação de commodities Texto para Discussão, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), No. 1817 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (IPEA), Brasília Suggested Citation: Pires, Murilo José de Souza; dos Santos, Gesmar Rosa (2013) : Modelo agroexportador, política macroeconômica e a supremacia do mercado: Uma visão do modelo brasileiro de exportação de commodities, Texto para Discussão, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), No. 1817 This Version is available at: http://hdl.handle.net/10419/91218 Standard-Nutzungsbedingungen: Terms of use: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República Ministro Wellington Moreira Franco Fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidente Marcelo Côrtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas Cláudio Hamilton Matos dos Santos Texto para Discussão Publicação cujo objetivo é divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevância, levam informações para profissionais especializados e estabelecem um espaço para sugestões. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2013 Texto para discussão / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.- Brasília : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765 1.Brasil. 2.Aspectos Econômicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. CDD 330.908 As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogério Boueri Miranda Diretora de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Políticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação João Cláudio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br JEL: O13 SUMÁRIO SINOPSE 1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 7 2 METODOLOGIA ........................................................................................................ 10 3 POLÍTICA MACROECONÔMICA E COMMODITIES: REFLEXOS DO CÂMBIO E TAXAS DE JUROS .............................................................. 11 4 DINÂMICA DAS EXPORTAÇÕES DE PRODUTOS DA AGROPECUÁRIA E DA INDÚSTRIA EXTRATIVA .................................................... 21 REFERÊNCIAS ............................................................................................................. 27 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ................................................................................. 29 SINOPSE Este texto para discussão tem o objetivo de evidenciar ações da política macroeconômica do Estado brasileiro que tiveram resultados convergentes com as condições estruturais e com os interesses do modelo agroexportador a partir dos anos 1980. Aborda-se o perfil de exportações da agropecuária e sua relação com as políticas macroeconômicas recentes, principalmente a taxa de cambio, a taxa de juros e as medidas de controle da inflação. O texto mostra, ainda, que a concentração dos fatores de produção levou a uma reduzida variedade de produtos na pauta de exportações agropecuárias do país. Faz-se uma análise dos principais produtos de exportação da agropecuária e da indústria extrativa no período recente. Considera-se que o modelo agroexportador depende de poucos países compradores, os quais agregam valor aos produtos da agropecuária brasileira. Conclui-se que políticas orientadas para o mercado interno e baseadas na produção sustentável são caminhos sólidos para a agregação de valor e para a desconcentração da pauta produtiva. Palavras-chave: commodities; agricultura; exportações; cambio; taxa de juros. Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado 1 INTRODUÇÃO Em 2012, ano em que o Brasil sediou a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (CNUDS, ou Rio+20), o debate acadêmico se voltou para problemas na agricultura, na pecuária e no meio rural brasileiro. Questões já conhecidas antes mesmo da Cúpula Rio 92, como usos do solo e queimadas, Código Florestal, produção familiar e não familiar, por vezes sufocam outra questão de igual importância para a produção: as ligações entre o modelo produtivo de commodities e as características de exportação, assunto deste texto. Este trabalho tem o objetivo de evidenciar ações do Estado convergentes com as condições econômicas e com os interesses do modelo agroexportador brasileiro a partir dos anos 1980. Argumenta-se que esta participação estatal tem sido fator determinante do modelo de exportações de commodities, principalmente por meio de políticas cambiais e de juros. O texto procura evidenciar que as interações entre o Estado e a economia, no período, interferem no modelo agrícola brasileiro e, particularmente, no perfil de exportações pautado pela agropecuária. A concentração dos fatores de produção tem levado, também, a uma reduzida variedade de produtos que preenchem a pauta de exportações do país. Os últimos vinte anos de apelo para a sustentabilidade na produção de commodities agrícolas e minerais trazem poucas mudanças ou avanços quanto à redução da externalização de danos ambientais e de seus custos. Compreender a forma básica das ações do Estado neste contexto parece ser de grande valia nas análises do modelo econômico, em sua trajetória e em seus resultados. Por isso, neste trabalho faz-se um recorte em alguns aspectos das políticas macroeconômicas e seus impactos no modelo exportador de commodities em geral, mas principalmente agrícolas. No início dos anos 1980, o Estado brasileiro entrou em uma profunda crise financeira e fiscal, que determinou uma transformação em sua estrutura econômica, com o esgotamento do modelo de substituição de importações. Isto teve papel central no processo de modernização da sociedade e da economia nacional e, especialmente, na agricultura. Em crise, o modelo de desenvolvimento do período 1960-1980 – baseado na expansão da agropecuária, na substituição das importações, na urbanização e na indus- 7 Brasília, março de 2013 trialização – deu lugar ao market-friendly approach, pois o mercado se tornou a principal instituição responsável pela alocação e distribuição dos fatores produtivos entre os agentes econômicos. Seguiram-se transformações estruturais e institucionais que consolidaram um padrão de desenvolvimento alicerçado nas diretrizes delineadas pelo Consenso de Washington.1 Nos últimos trinta anos, este padrão foi embebido por uma lógica de acumulação de capital regida pela financeirização da produção de commodities e pela globalização dos mercados (UNCTAD, 2008). No Brasil, são conhecidas as reformas que reforçaram a liberalização da economia, principalmente a partir dos anos 1990, com medidas como a desregulamentação dos mercados. Isto levou ao desenvolvimento de antigos mecanismos e instrumentos de intervenção do Estado na economia, bem como à criação de novos. Taxa de cambio, isenção de tributos, financiamento da produção para a exportação (UNCTAD, 2008), entre outros, tornam-se ações centrais em políticas públicas no modelo brasileiro. O arcabouço institucional que nasceu nesse contexto tem por finalidade sustentar a uniformidade dos fenômenos econômicos ou político-econômicos. Destaca-se a institucionalização de uma política econômica com regras e procedimentos predefinidos para os agentes econômicos formarem e coordenarem suas expectativas. Para isto, seguindo-se o receituário econômico do Consenso de Washington, tornou-se essencial garantir um ambiente de estabilidade financeira e dos preços, desafio postergado para os anos 1990 e 2000, no caso brasileiro. O padrão de desenvolvimento adotado no país após os anos 1990, além de aprofundar reformas na estrutura econômica, com as privatizações na produção de commodities minerais, levou a mudanças na forma de inserção da economia nacional nos mercados globalizados. Passou-se a um aprofundamento na integração do Brasil aos fluxos de comércio e finanças internacionais, o qual se materializou nas reformas das contas comerciais, de capital e financeira do balanço de pagamentos. 1. Pelas diretrizes do Consenso de Washington, conforme Prates (1999), “os países latino-americanos deveriam implementar um conjunto de reformas com o objetivo de eliminar as distorções introduzidas pela estratégia de desenvolvimento anterior. Dentre as reformas destacavam-se a eliminação das regulamentações estatais sobre os mercados domésticos, a privatização, a liberalização financeira interna e a abertura externa das economias. As aberturas comercial e financeira das economias constituíam peças centrais para a mudança na estratégia de desenvolvimento – de inwardoriented para outwardoriented” (Prates, 1999, p. 56). 8 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado Entretanto, a integração da economia brasileira aos mercados globalizados ocorreu com estruturas econômicas e produtivas de maturações tecnológicas díspares, as quais são fruto do processo de modernização desta economia. Conforme a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal, 2010a), as estruturas que sustentam a produção de riqueza e renda no Brasil estão determinadas por uma heterogeneidade estrutural e produtiva condicionada por “setores de produtividade laboral média e alta e um conjunto de segmentos em que a produtividade de mão de obra é muito baixa” (Cepal, 2010a, p. 91, tradução nossa). Esta concepção explica, em parte, as singularidades dos fenômenos econômicos em economias em desenvolvimento como a brasileira e países comparáveis na América Latina, do mesmo modo assinalado por Furtado (2009). Para o autor, a principal consequência da falta de sincronização da estrutura produtiva nacional recai no balanço de pagamentos, especialmente em momentos de expansão do produto. Para Filgueiras et al. (2010),2 ocorrem instabilidades e vulnerabilidades no modelo, mesmo com balanço comercial positivo. Portanto, compreender a estrutura e a dinâmica das exportações da agricultura torna-se um imperativo, inclusive como contribuição ao debate atual sobre Estado e políticas públicas. A inclusão da indústria extrativa na análise proposta por este texto se deve a características deste setor ser similar às da agricultura quanto à inserção no atual modelo de crescimento econômico do país. O texto se divide em quatro seções, além desta introdução. A seção seguinte apresenta os procedimentos metodológicos da investigação dos vínculos entre as políticas macroeconômicas de exportações de commodities. A seção 3 faz uma abordagem sobre a política econômica, reflexos do cambio, taxas de juros e valores monetários das exportações de commodities dos últimos anos. A seção 4 aborda aspectos da dinâmica de exportações de commodities agropecuárias e da indústria extrativa. Estas duas seções apresentam os resultados da pesquisa. A última seção se propõe a outras considerações e conclusões. 2. Como descrito por Filgueiras et al. (2010, p. 46): “Assim, a dinâmica do modelo é, intrinsicamente, instável, e isto é verdadeiro mesmo quando da existência de superávits comerciais no balanço de pagamentos. Essa instabilidade se apresentou de forma radical durante o primeiro governo FHC, quando a vulnerabilidade externa crescente levou à crise cambial de 1999. A partir daí, apesar da reversão dos saldos negativos da balança comercial, com a consequente redução conjuntural da vulnerabilidade externa, a instabilidade permaneceu, como ficou evidenciado pelos efeitos provocados pela crise da Argentina em 2001 e pela crise cambial brasileira de 2002”. 9 Brasília, março de 2013 2 METODOLOGIA A metodologia utilizada tem por base a análise exploratória de dados, considerando-se desdobramentos vinculados ao tempo econômico e histórico dos eventos observados. Utiliza-se também do método analítico descritivo como forma de classificar e interpretar as informações contidas, da Secretaria de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (Secex/MDIC) para o interregno de 1990 a 2010. Isto é feito por produto, por período temporal e pelas oscilações de variáveis selecionadas sobre exportações e importações. Na base do MDIC, os produtos agrícolas são agrupados em categorias segundo a metodologia elaborada para a Classificação Nacional de Atividades Econômicas – versão 1.0 (CNAE 1.0), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A CNAE 1.0 serviu como referência para a construção da categoria exportações da agricultura. Como os dados originais provenientes do MDIC encontram-se classificados segundo a tipologia da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), foi necessária uma reclassificação para deixá-los compatíveis com a agregação em: i) seção; ii) divisão; e iii) grupo, conforme aparecem na tipologia da CNAE 1.0. Para a construção da categoria de exportações da agricultura, partiu-se da decomposição da divisão CNAE 1.0 denominada agricultura, pecuária e serviços relacionados para, a seguir, reagrupar os dados na categoria exportações agrícolas. Esta categoria contém os produtos provenientes das seguintes tipologias da CNAE 1.0: i) produção de lavouras temporárias; e ii) produção de lavouras permanentes. Entretanto, é importante ressaltar que não foram computados, a título de exportações agrícolas, os grupos CNAE 1.0 horticultura e produtos de viveiros, os quais representam ao longo da série histórica menos que 1,5% do total exportado pelo agregado agricultura, pecuária e serviços relacionados. Os dados trabalhados nesta investigação estão todos em valores free on board (FOB – sem frete incluso), a dólares constantes de 2010. Adotou-se como deflator o índice Inflation, Average Consumer Prices (IMF, 2011). Para verificar se as exportações agrícolas se concentram em cestas de commodities, primeiramente fez-se uma revisão na literatura existente para verificar se existia consenso 10 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado entre os autores sobre quais produtos fazem parte de uma cesta de commodities. No entanto, constatou-se que não há consenso entre os autores consultados sobre o tema. Os principais textos examinados foram Souza (1999) e Nakahodo e Jank (2006). Consultaram-se também as bases de dados Índices de Commodities Brasil (ICB), da BM&FBOVESPA, e Índice de Commodities Brasil (IC-Br), do Banco Central do Brasil (BCB). Para este trabalho, adotou-se, como base empírica de commodities, a definição elaborada pelo MDIC,3 que classifica os seguintes produtos como commodities: açúcar em bruto; açúcar refinado; algodão; alumínio; café em grão; carne bovina in natura; carne de frango in natura; carne suína in natura; celulose; couro; etanol; farelo de soja; fumo em folhas; gasolina; laminados planos; milho; minério de ferro; óleo de soja em bruto; óleos combustíveis; petróleo bruto; semimanufaturados de ferro ou aço; soja em grão; e suco de laranja. 3 POLÍTICA MACROECONÔMICA E COMMODITIES: REFLEXOS DO CÂMBIO E TAXAS DE JUROS No aspecto macroeconômico, a principal mudança que aconteceu no regime cambial brasileiro, nos anos recentes, foi proporcionada pela crise cambial de 1999. O regime de cambio flutuante substituiu a política das bandas cambiais – cambio administrado –, executada desde julho de 1994, quando se estabeleceu o Plano Real.4 Logo, a taxa de cambio deixou de ser a principal âncora da estabilidade da moeda corrente.5 Adotou-se, em seu lugar, um novo arranjo econômico e jurídico que se materializou no regime de metas de inflação (RMI). 3. Ver: <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna. php?area=5&menu=1955>. Acesso em: 15 jun. 2012. 4. Para tanto, a diretoria de assuntos internacionais do Banco Central do Brasil (BCB) encaminhou o Comunicado no 6.565 de 18 de janeiro de 1999, o qual determina: “I - a partir de hoje, segunda-feira, 18.01.99, o Banco Central do Brasil deixará que o mercado interbancário (segmentos livre e flutuante) defina a taxa de cambio” (BCB, 1999). 5. Conforme Carneiro (2002, p. 368-369): “A fixação da taxa de cambio nominal permitiu, assim, que a moeda nacional recuperasse a sua função de padrão de preços. Para o subconjunto dos preços de bens comercializáveis, a estabilização dos preços é imediata. Eles são cotados internacionalmente e seus valores na moeda doméstica são estabelecidos multiplicando-os pela taxa de cambio. Como a taxa de cambio é fixa, os preços tornam-se estáveis, excetuando-se momentos de eventuais choques quando mudam as cotações no mercado internacional. O subconjunto dos bens não comercializáveis possui outra trajetória. De um lado, cessam os mecanismos de indexação, o que detém o crescimento absoluto dos preços”. 11 Brasília, março de 2013 O RMI, juntamente com a estabilidade da moeda, conseguida por meio do controle do processo inflacionário, era controlado pela manipulação da taxa de juros da economia segundo a regra estabelecida por John B. Taylor. A política cambial executada pelo BCB, em conformidade com as deliberações do Conselho Monetário Nacional (CMN), a partir da crise cambial do período 1998-1999, seguiu o objetivo subjacente de guiar-se para auxiliar o controle do processo inflacionário. Desta forma, o mercado de divisas tornou-se, em tese, o responsável pela formação da taxa de cambio, reduzindo, por conseguinte, os mecanismos de intervenção existentes do período de regulamentação estatal. Logo, os espaços existentes para a liberalização da conta financeira foram arquitetados, facilitando o livre funcionamento do mercado cambial. Nesse contexto, o desenvolvimento da agricultura teve papel central para carrear, junto com a conta financeira e de capital, as divisas em moedas fortes para corrigir os desequilíbrios do balanço de pagamentos da economia nacional. Para tanto, o modelo de desenvolvimento rural que foi se consolidando no período posterior aos anos 1980 primou, cada vez mais, pela produção de commodities agrícolas. Assim, dadas as disparidades tecnológicas, de crédito e de assistência técnica, os agricultores descapitalizados – comumente os pequenos e médios, e os localizados em regiões de clima hostil à agricultura e à padronização – se mantêm fora, também, do mercado doméstico. Conforme ilustram Vieira Filho e Santos (2011), os resultados, em 2006, mostram que, apesar de grandes avanços, persiste ainda uma baixa produtividade em grande parte do setor agropecuário, tanto por estrato de renda quanto por região e outros indicadores de produção. 3.1 Evolução dos índices de exportações: o peso das commodities Quando da adoção do cambio flutuante, após a crise cambial de 1999, os instrumentos de política econômica estavam subordinados ao Regime de Metas de Inflação (RMI), o qual, ao determinar a expectativa de inflação futura, isto é, a meta de inflação para os próximos doze meses, condicionava a trajetória de crescimento do produto potencial à expansão do produto nacional. Cabe observar que a política monetária pautou-se pelo uso de taxas de juros positivas, as quais foram adotadas como principal instrumento para garantir que a 12 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado inflação corrente convergisse para o núcleo do intervalo das metas de inflação predeterminadas pelo CMN. Como instrumento auxiliar, como destacou Martinez e Cerqueira (2011), o BCB deixou que a taxa de cambio nominal se apreciasse, o que reduziu, no mercado interno, os preços dos produtos comercializáveis, corroborando, assim, o controle da inflação. As implicações deste processo de apreciação da taxa de câmbio efetiva real, que aconteceu desde a crise de 1999, tiveram seus efeitos, com certa defasagem temporal, na conta de mercadorias do balanço de pagamentos, uma vez que os preços dos produtos nacionais comercializáveis tornaram-se menos competitivos no mercado internacional. No entanto, o ciclo expansivo do comércio internacional e a elevação dos preços das commodities acabaram contra-arrestando o movimento de contração das exportações de produtos relacionados, sobretudo, com a agricultura, indústria de transformação e indústria extrativa. Conforme ilustra o gráfico 1, os índices de preços das commodities, a partir do biênio inicial dos anos 2000 até o final dos anos 2010, apresentaram trajetórias ascendentes, excluso o período da crise internacional de 2008. GRÁFICO 1 Índice de preços das principais commodities (dez. 2002-dez. 2010) 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Dez. 20021 Dez. 2003 Dez. 2004 Petróleo Dez. 2005 Dez. 2006 Milho Dez. 2007 Café Dez. 2008 Dez. 2009 Dez. 2010 Soja Fonte: índice de commodities Brasil (IC-Br, do BCB). Nota: 1 Dez. 2002 = 100. 13 Brasília, março de 2013 O fato de haver preços relativos ascendentes pode ter atenuado os impactos negativos da apreciação da taxa de cambio real efetiva sobre as exportações brasileiras, sobretudo naquelas categorias que apresentam forte relação com as commodities agrícolas, minerais e energéticas. Pode-se levantar a hipótese de que este aspecto teve importância, dentro do modelo brasileiro, para consolidar uma economia voltada para as exportações de commodities agrícolas, minerais e energéticas. Conforme destacaram Torres Filho e Puga (2009), graças a esse cenário externo, o comércio exterior brasileiro atravessou, entre 1998 e 2008, seu ciclo de ouro, em mais de 50 anos. Nessa última década, a corrente de comércio passou de 13% em 1998 para mais de 23% do PIB, o nível mais elevado registrado desde 1958. Isso se deveu tanto à expansão das exportações, que cresceram a quase 12% ao ano, quanto das importações, que aumentaram 9,6% ao ano (p. 74). A evolução do índice de preços internacionais de commodities, mostrada no gráfico 2, confirma o raciocínio apresentado por Torres Filho e Puga (2009), embora, com relação aos produtos da agropecuária, a oscilação tenha sido um pouco diferente quando se observam os dados por tipo de produto. GRÁFICO 2 Índice de preços internacionais de commodities (1990-2010) 380,00 340,00 300,00 260,00 220,00 180,00 140,00 100,00 Jan./1990 Jun./1990 Nov./1990 Abr./1991 Set./1991 Fev./1992 Jul./1992 Maio/1993 Out./1993 Mar./1994 Ago./1994 Jan./1995 Jun./1995 Abr./1996 Set./1996 Fev./1997 Jul./1997 Dez./1997 Maio/1998 Out./1998 Mar./1999 Ago./1999 Jan./2000 Jun./2000 Nov./2000 Abr./2001 Set./2001 Fev./2002 Jul./2002 Dez./2002 Maio/2003 Out./2003 Mar./2004 Ago./2004 Jan./2005 Jun./2005 Nov./2005 Abr./2006 Fev./2007 Jul./2007 Dez./2007 Maio/2008 Out./2008 Mar./2009 Ago./2009 Jan./2010 Jun./2010 Nov./2010 60,00 Commodities Fonte: Ipeadata. Obs.: jan. 2002 = 100. 14 Polinômio Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado Ao interpretar o mesmo fenômeno, Freitas (2009) aponta: em trajetória de alta em termos reais desde 2003, os preços das principais commodities internacionais subiram consideravelmente em 2007 e no primeiro semestre de 2008. Até meados de 2007, os maiores incrementos ocorreram nos preços dos metais – em particular, minério de ferro, cobre e estanho. A partir do segundo semestre de 2007, petróleo e alimentos passaram a registrar os aumentos mais expressivos e forte volatilidade (p. 113-114). Conforme destacado na tabela 1, entre 1990 e 2010 os setores exportadores brasileiros tiveram variações em suas exportações. Os produtos da agricultura responderam por taxas cuja tendência é de ascendência mais constante. Separa-se o período por governo, em função de as medidas estarem sujeitas a alterações nas mudanças políticas e de gestão. Nota-se que não há ruptura no modelo brasileiro em nenhum dos governos. TABELA 1 Taxa de variação aritmética das exportações segundo setores econômicos (1990-2010) (Em %) Governo Collor e Itamar Governos FHC 1990-1994 1995-1998 Agricultura 51,9 51,4 Indústria de transformação 23,0 -2,2 Indústria extrativa -19,1 15,9 Total 22,2 2,8 Governos Lula 1999-2002 2003-2006 2007-2010 8,0 38,9 43,7 16,1 68,3 -0,3 53,8 155,9 110,6 16,6 71,9 19,5 Fonte: Secretaria de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (Secex/MDIC). Elaboração dos autores. Obs.: taxa de variação aritmética = ((valor final – valor inicial)/valor inicial))*100. Observa-se que, em geral, as exportações dos setores agricultura e indústria extrativa expandiram-se a taxas muito superiores àquelas encontradas para as exportações totais e para a indústria de transformação. No caso das exportações da indústria de transformação, verifica-se oscilação entre baixo crescimento relativo e até retração no mesmo período. Isto expressa a resposta da interação entre as medidas dos governos que vinculam incentivos ao equilíbrio do balanço de pagamentos por meio da expansão das commodities. Cabe lembrar que o estímulo dado às exportações teve grande impacto com a Lei Complementar no 87/1996 (Lei Kandir) e outras subsequentes, por dois motivos centrais: isentam de tributos a aquisição de máquinas e equipamentos para produtos destinados à exportação; e dão incentivos extras quando há algum processamento 15 Brasília, março de 2013 industrial, entre outras medidas indutivas do modelo. Assim, as commodities de primeira transformação – farelo de soja, em vez da soja em grão, e ligas de ferro, em vez do minério, por exemplo – também recebem isenções de tributos. As taxas de variação (tabela 1) demonstram que as exportações brasileiras que apresentaram maior pujança foram as dos setores de indústria extrativa e agrícola. Por sua vez, as exportações da indústria de transformação, depois de 2006, vêm perdendo força em comparação às demais categorias analisadas. Esse ponto é importante de ser ressaltado, uma vez que qualquer expansão do produto nacional, com essa configuração da conta de mercadorias da balança comercial, pode gerar uma pressão sobre o balanço de pagamentos. Em um ambiente de restrições externas e escassez de reservas internacionais, este movimento pode determinar uma forte pressão sobre a taxa de cambio da economia e causar forte impacto inflacionário na economia nacional. Com relação a essas preocupações, registre-se que cada vez mais o modelo de desenvolvimento agrícola nacional fica dependente do comportamento da demanda e dos preços internacionais dos seus principais produtos para incrementar e condicionar o rumo e o ritmo do desenvolvimento econômico nacional. Assim, a economia brasileira amplia sua dependência daqueles produtos agrícolas com forte penetração no mercado internacional, o que indica que há razão nos apontamentos da Cepal (2010a; 2010b) de que permanece uma dependência estrutural na América Latina, mesmo com ganhos econômicos com as commodities. Com isso, mudanças de rumo a partir desta dinâmica de mercado são pouco prováveis, e políticas ousadas de desenvolvimento são necessárias. 3.2 Valores relativos e monetários das exportações de commodities: relações com a taxa de cambio Em termos de valores monetários, as informações destacadas no gráfico 3 apontam que as exportações da indústria de transformação foram aquelas que apresentaram maior participação relativa de 1990 a 2010, em comparação com as exportações da indústria extrativa e da agricultura. Em 1990, a indústria da transformação respondia por quase 82% das exportações totais, enquanto a agricultura respondia por 7,0%, e a indústria extrativa, por 9,0%. Assim estas três categorias eram responsáveis por 98% de tudo que o país exportou em 1990. 16 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado No período de implantação do Plano Real (1995), constata-se que as exportações da indústria de transformação apresentaram ganhos relativos, respondendo por quase 83% das exportações totais, ao passo que a agricultura e a indústria extrativa tiveram ligeiros declínios, dado que cada uma aglutinou 6,3% das exportações totais do Brasil. No agregado, estas três categorias respondiam por quase 96% da pauta de exportações do país em 1995. GRÁFICO 3 90,0 140,0 80,0 120,0 70,0 100,0 60,0 50,0 80,0 40,0 60,0 30,0 40,0 20,0 Taxa de câmbio (média de 2005=100) Participação nas exportações totais (%) Participação relativa do valor dos grandes setores nas exportações brasileiras (19902010) 20,0 10,0 0,0 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Agricultura Indústria extrativa Taxa de câmbio Indústria de transformação Fonte: Secex/MDIC. Obs.: índice da taxa de cambio construído com base na taxa de cambio efetiva real utilizada para as exportações, deflacionada pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC/IBGE). É importante destacar que no período de implantação do Plano Real (1994-1999), quando a taxa de cambio real efetiva apresentou apreciação, observa-se o início de uma perda relativa das exportações da indústria de transformação na pauta exportadora brasileira, a qual não se recuperou mais (gráfico 3). Em 1995, este segmento respondia por pouco menos que 83% das exportações totais, ao passo que, em 1998, na antevéspera da crise cambial de 1999, a participação desta categoria passou a 79%. No caso das exportações agrícolas, que, em 1995, respondiam por pouco mais que 6% das exportações totais do país, em 1998, apresentaram ligeiro aumento, aglutinando pouco mais que 9,0%, enquanto as exportações da indústria extrativa passaram de 6,3%, em 1995, para pouco mais de 7,0%, em 1998. 17 Brasília, março de 2013 No período posterior à desvalorização cambial de 1999, sobretudo após a apreciação cambial em 2001, observa-se que as exportações da indústria de transformação apresentaram um acentuado declínio, passando de 81% da pauta de exportação total para menos de 64% em 2010. No caso das exportações agrícolas, constata-se um movimento inverso àquele das exportações da indústria de transformação, uma vez que sua participação relativa apresentou acréscimo, passando de 8,6% em 1999 para 9,6% em 2010. Em relação às exportações da indústria extrativa, verifica-se que a expansão foi mais expressiva, dado que sua participação saltou de 6,5% em 1999 para quase 24% em 2010. Apesar de se notar que, após a apreciação da taxa de cambio efetiva real, as exportações da indústria de transformação apresentaram perda de participação relativa, não existem elementos objetivos suficientes para inferir que tal apreciação tenha sido o principal determinante deste declínio. Ainda, outros indicadores evidenciam que, mesmo com a queda relativa da indústria da transformação no agregado das exportações, é grande a importância deste setor para a economia interna. Cunha et al. (2011) levantam uma hipótese para explicar o comportamento do fenômeno em questão. A partir de um modelo econométrico de séries temporais, indicam uma relação entre o comportamento das exportações de manufaturados e o ciclo econômico nacional. Em momentos de expansão do produto, parte das exportações da indústria de manufaturas seria deslocada do comércio internacional para atender a demandas do mercado interno. Por meio da estimação de um modelo de correção de erros vetorial (VEC) relacionando as séries estatísticas de comércio exterior de manufaturas, produção industrial e taxa de cambio, constatou-se que o aumento no nível de atividades no Brasil está vinculado à perda de dinamismo das exportações de manufaturas e ao aumento das importações de bens industrializados. Vale dizer, a velha hipótese de que o saldo comercial brasileiro tende a se deteriorar quando há expansão do nível de atividades da economia encontra respaldo em nossas evidências (Cunha et al., 2011, p. 2). Deve-se ressaltar, no entanto, que, mesmo existindo relação entre as exportações de manufaturas e o ciclo econômico nacional, o efeito da taxa de cambio efetiva real sobre estas exportações apresenta importante peso na inserção comercial externa brasileira. Conforme verificado no gráfico 4, as exportações líquidas da agricultura, para o período analisado, sempre apresentaram um movimento superavitário, contribuindo, deste modo, para a entrada de divisas em moeda forte para a economia brasileira. 18 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado Entretanto, a forte expansão desta categoria se objetivou no período posterior à desvalorização do cambio em 1999, que, em certa medida, coincide com a elevação dos preços das principais commodities agrícolas produzidas no país. GRÁFICO 4 Valores das exportações líquidas da economia brasileira, por setor (1990-2010) (Em US$ bilhões) 40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Agricultura Indústria de transformação Indústria extrativa Fonte: Secex/MDIC. Dessa forma, as vinculações diretas de medidas devem ser observadas com cautela, seja por modelos ou por análise exploratória de dados e eventos, seja por ações de políticas públicas. Observa-se, ainda no gráfico 4, que as exportações líquidas das indústrias extrativas tiveram um movimento suave que oscilou entre importador e exportador líquido até 2004, quando houve uma quebra estrutural e as exportações líquidas apresentaram uma forte expansão. Isto resultou no incremento dos saltos positivos das exportações totais brasileiras. Em relação às exportações líquidas da indústria de transformação, observa-se um comportamento cíclico, uma vez que, no período analisado, existiram alternâncias entre as posições superavitárias e deficitárias. Uma possível explicação para a oscilação desta categoria econômica decorre da própria dinâmica do produto nacional, dado que a economia brasileira vivenciou vários momentos de crescimento econômico, mas também de políticas econômicas restritivas 19 Brasília, março de 2013 que reduziram o produto efetivo. Isto resultou em brechas para as indústrias nacionais buscarem o mercado externo como alternativa para escoar sua produção doméstica. Mesmo apresentando volatilidade na variação do produto real anual, observa-se que nos períodos nos quais sua expansão ficou acima dos 4% ao ano (a.a.), como entre 2006 e 2010, as exportações líquidas da indústria de transformação apresentaram reversão em sua trajetória superavitária. Em 2008, durante a crise internacional, estas exportações líquidas tornaram-se deficitárias e mantiveram este movimento até 2012. Este período coincidiu com a expansão do produto nacional, o qual foi instigado por políticas públicas de: i) recuperação do poder de compra do salário mínimo; ii) transferências de renda por meio de programas sociais; e iii) expansão do crédito para estimular a demanda agregada e dinamizar o mercado interno. Contudo, há, na literatura econômica nacional, um debate que tem por objetivo discutir as implicações da apreciação da taxa de cambio real efetiva sobre a estrutura das exportações nacionais e sua possível relação com a desindustrialização, conforme observam Nassif (2008), Bonelli e Pessoa (2010) e Oreiro (2011). Apesar de divergências entre os autores, o debate evidencia que os impactos da execução da política cambial não são neutros em relação à estrutura produtiva nacional. Para os autores que defendem a tese da desindustrialização, uma política cambial que tenha por objetivo manter a moeda nacional apreciada em relação à moeda de referência internacional, por um período longo de tempo, pode causar efeitos negativos na pauta de exportações de um país, uma vez que estimula as exportações de produtos com baixo valor agregado, em paralelo à penetração de importações com alto valor agregado. Nessa dinâmica industrial, as estruturas produtivas vão convergindo para a especialização em produtos com pouco valor agregado, o que acarreta perda relativa da participação do produto industrial na estrutura produtiva nacional. Este fenômeno, por ser um tanto controverso na literatura econômica, conforme já mencionado, não é aprofundado neste trabalho. 20 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado 4 DINÂMICA DAS EXPORTAÇÕES DE PRODUTOS DA AGROPECUÁRIA E DA INDÚSTRIA EXTRATIVA Entre 1990 e 2004, as participações relativas das exportações da agricultura e da indústria extrativa oscilaram entre 5% e 10,5% do total das exportações nacionais. No entanto, a partir de 2004, as exportações da indústria extrativa apresentaram comportamento diferenciado frente às exportações agrícolas. Conforme destacado no gráfico 5, as exportações da indústria extrativa, mesmo em um período de apreciação da taxa de cambio real efetiva, descolaram-se das exportações agrícolas e adquiriram ritmo mais acentuado de penetração no mercado internacional. GRÁFICO 5 Participação relativa do valor das exportações da agricultura e da indústria extrativa (1990-2010) 25,0 120,0 Indústria extrativa (%) 20,0 100,0 15,0 80,0 60,0 10,0 40,0 5,0 20,0 0,0 Taxa de câmbio (média de 2005=100) 140,0 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Agricultura Indústria extrativa Taxa de câmbio Fonte: Secex/MDIC. Obs.: índice da taxa de cambio construído com base na taxa de cambio efetiva real utilizada para as exportações, deflacionada pelo INPC/IBGE. Conforme mostra o gráfico 5, as exportações da indústria extrativa, de uma participação relativa de pouco menos que 10% das exportações totais nacionais em 2004, chegaram em 2010 com quase 25%. As exportações agrícolas, mesmo em trajetória 21 Brasília, março de 2013 ascendente, não tiveram força suficiente para estabilizarem-se em nível superior aos 10% das exportações totais. Uma possível explicação para este incremento das exportações agrícolas e, em especial, das exportações da indústria extrativa é o forte dinamismo da economia chinesa. A China, depois de entrar na Organização Mundial do Comércio (OMC), em 2001, dinamizou o seu comércio internacional, sobretudo para atender à crescente demanda de matérias-primas para suas indústrias. Como destacou Jenkins (2011), a China teve um papel significativo para a expansão dos produtos relacionados com a indústria extrativa na América Latina. Segundo o autor, não causa nenhuma surpresa que a contribuição [chinesa] à demanda tenha sido mais elevada no caso do minério de ferro, produto do qual a China registra mais de 40% do consumo mundial. A significativa participação inicial no consumo mundial em 2002 e o grande aumento entre 2002 e 2007 se combinam para tornar a China um destacado promotor da demanda mundial de minério de ferro neste período. Esta demanda foi impulsionada pelo crescimento da indústria siderúrgica na China (Jenkins, 2011, p. 80, tradução nossa). Esse mesmo argumento é defendido pela Cepal (2010b), ao destacar que a partir desta análise, confirma-se o papel que a China assumiu nos últimos anos como principal fonte de crescimento das exportações da América Latina e Caribe, inclusive no contexto da grave desaceleração que estas sofreram em 2009 (p. 5, tradução nossa). Como pode ser verificado na tabela 2, a demanda chinesa em comparação à do resto do mundo, para os produtos escolhidos, sempre apresentou valores superiores. Para a soja, a demanda chinesa foi pouco mais que o dobro daquela encontrada para o resto do mundo. No caso do café, enquanto a demanda do resto do mundo representou uma redução no consumo, a China apresentou um incremento de 32,3%, o que indica que o país asiático foi um grande dinamizador das exportações agrícolas e da indústria extrativa brasileira. 22 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado TABELA 2 Repercussão da demanda chinesa na demanda mundial (2007) (Em %) Descrição Aumento do consumo (2002-2007) China Combustíveis Petróleo Resto do mundo - - 48,7 6,6 224,9 19,5 Minerais e metais Minério de ferro Cobre Alumínio Zinco Oleaginosas 77,6 6,1 124,3 20,4 70,7 2,9 - - Soja 37,2 17,7 Óleo de soja 54,2 18,4 Farinha de pescado 24,8 -1,9 Comidas e bebidas tropicais - - Café 32,3 -1,9 Açúcar 30,6 9,2 Banana 25,0 17,0 Fonte: Jenkins (2011, p. 85). No caso dos produtos relacionados com a indústria extrativa, observa-se que a demanda chinesa por petróleo foi mais que o sétuplo daquela encontrada para o grupo resto do mundo. No caso do minério de ferro, nota-se que os valores foram onze vezes superiores. Em geral, os dados destacam que a demanda chinesa por produtos de origem agrícola e da indústria extrativa ficaram bem acima da demanda mundial por estes produtos. Para ajudar a compreender o impacto da China e de outros países enquanto demandantes de produtos da agricultura e da indústria extrativa nacionais, a subseção seguinte tem por objetivo analisar os principais produtos exportados pelo Brasil e os principais países para onde estes produtos são escoados. 4.1 Principais commodities da pauta de exportações da agricultura brasileira Em relação aos produtos que compõem a pauta de exportações da agricultura, observa-se, conforme o gráfico 6, que a soma de três produtos responde, em média, por pouco mais de 93% da pauta de exportações da agricultura nacional entre 1990 e 2010. São eles: i) grãos de soja, mesmo triturados; ii) café não torrado em grãos; e iii) milho em grãos. 23 Brasília, março de 2013 GRÁFICO 6 140,0 60,00 120,0 50,00 100,0 40,00 80,0 30,00 60,0 20,00 40,0 10,00 20,0 0,00 Taxa de câmbio (média de 2005=100) Produtos Participação relativa do valor das exportações da agricultura (1990-2010) 70,00 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Outros grãos de soja, mesmo triturados Milho em grão, exceto para semeadura Café não torrado, não descafeinado, em grão Taxa de câmbio Fonte: Secex/MDIC. Obs.: índice da taxa de cambio construído com base na taxa de cambio efetiva real utilizada para as exportações, deflacionada pelo INPC/IBGE. Observa-se no gráfico 6 que no início da década de 1990 o café era o principal produto da pauta de exportações agrícolas nacionais, respondendo por mais de 50%, ao passo que a soja aglutinava quase 42%. Esta posição ocupada pelo café manteve-se até a crise cambial de 1999, quando a soja apresentou expressivos incrementos na exportação e o café iniciou uma trajetória de declínio. Em linhas gerais, a trajetória apresentada no gráfico 6 sugere que as exportações de café apresentaram maior sensibilidade a apreciação da taxa de cambio real efetiva diante das exportações de soja, uma vez que, mesmo oscilando no período, as exportações de soja saltaram de 38,2%, em 1999, para 57%, em 2010, do total da pauta de exportações agrícolas brasileiras. Quanto aos destinos de tais exportações, no início dos anos 1990, os principais países que demandavam produtos agrícolas brasileiros eram a Holanda e os Estados Unidos (gráfico 7). Em posição intermediária estavam Japão, Alemanha, Espanha e Itália, ao passo que a China demandava somente 0,3% das exportações agrícolas brasileiras. Os sete países demandavam quase 67% dos produtos agrícolas brasileiros exportáveis no início dos anos 1990. Ao longo da década de 1990, iniciou-se uma mudança 24 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado neste grupo de países. A partir de 1996, a China iniciou sua ascensão para chegar, ao final de 2010, como principal destino dos produtos agrícolas brasileiros, representando quase 40% das vendas totais do país. GRÁFICO 7 Principais demandantes das exportações agrícolas brasileiras (1990-2010) (Em % do total de exportações) 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Holanda Espanha China Itália Alemanha Japão Estados Unidos Fonte: Secex/MDIC. Em contrapartida, os demais países apresentaram uma trajetória oposta à da China. Em 2010, a participação da Holanda como demandante das exportações agrícolas brasileiras foi de 4,5%; a dos Estados Unidos, de 6,1%; Alemanha, 6,7%; Espanha, 5,6%; Itália, 3,7%; e Japão, 6%. Mesmo assim, estes países, em conjunto, responderam por quase 68% da pauta de exportação agrícola brasileira em 2010. Atualmente, há uma dependência do Brasil em relação à dinâmica econômica chinesa ou de outros grandes compradores de poucos produtos. Depois da crise de 2008, as economias destes países – exceto a China – estão instáveis, por vezes com variação zero no PIB. Isto compromete sua capacidade de demandar produtos agrícolas brasileiros. 25 Brasília, março de 2013 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Este trabalho discutiu alguns aspectos da estrutura das exportações agrícolas e da indústria extrativa no Brasil. Destacou-se o desenvolvimento do modelo exportador a partir dos anos 1990 e sua relação com a dinâmica do cambio em distintos momentos. Observa-se, de forma patente, que o modelo de desenvolvimento pautado pelas exportações de commodities e por medidas macroeconômicas que sustentam a relação internacional de preços depende da demanda de um ou de outro país, ou mesmo de blocos de países, que transformam e agregam valor aos produtos brasileiros. No entanto, o potencial do mercado interno em consumir produtos agropecuários, no contexto de expansão econômica atual, tem sido bastante significativo. Por isso, políticas agrícolas voltadas para o incentivo deste mercado e de instrumentos que viabilizem a produção desvinculada do modelo geral vigente é um ponto cada vez mais importante no debate acadêmico e na formulação de políticas públicas. Em decorrência de assimetrias na economia do Brasil e de outros países, observou-se que as exportações da indústria de transformação não acompanham o ritmo das commodities agrícolas e da indústria extrativa. Mostrou-se que isto acontece porque o modelo de desenvolvimento econômico favorece a exportação das commodities, inclusive pela política cambial, por isenções de tributos e pela concessão de incentivos à exportação. Como destacado no texto, as exportações líquidas da agricultura, desde o início dos anos 1990 até 2010, e da indústria extrativa, a partir de 2004, tiveram papel importante para carrear divisas de moeda forte para a economia nacional. Segundo os dados destacados, os produtos exportados da agricultura que mais contribuíram para isto foram: i) grãos de soja, mesmo triturados; ii) café não torrado em grãos; e iii) milho em grãos. Segundo a classificação adotada, estes três produtos constituem uma cesta de commodities agrícolas. O destino principal das cestas de produtos brasileiros agrícolas, minerais e energéticos passou a ser a economia chinesa. A mudança, ocorrida devido às dinâmicas da demanda internacional e do preço, levou à concentração da pauta de exportação à China em poucos produtos. A dependência da China é reflexo do conhecido dinamismo desta 26 Texto para Discussão 1 8 1 7 Modelo Agroexportador, Política Macroeconômica e a Supremacia do Mercado economia, que tem déficit de produtos agrícolas. Nesta relação, cabe ao Brasil desenhar proveitos possíveis, realizando maior agregação local de valor e não apenas efetuando simples venda de commodities. Para uma estratégia de inserção internacional de longo prazo, o modelo de exportações brasileiro, além de estar concentrado em poucas commodities, sujeita-se sempre à hipótese de desenvolvimento demasiadamente centrado em produtos de baixo valor relativo no mercado, dependente de grandes áreas de produção e demandante de grande infraestrutura. Além disso, qualquer mudança na orientação estratégica chinesa, ou de outro dos seis países de grande relação comercial com o Brasil, pode alterar sua pauta de importações e afetar a economia brasileira. REFERÊNCIAS BCB – BANCO CENTRAL DO BRASIL. Comunicado no 6.565 de 18 de janeiro de 1999. Dispõe sobre o regime cambial. Disponível em: <http://www.fisconet.com.br/user/legis99/legis/ imp.exp/com6565-0699.htm>. Acesso em: 30 jun. 2011. BM&FBOVESPA. Índices de Commodities Brasil (ICB). (Base de dados eletrônica). Disponível em: <http://www.bmfbovespa.com.br/shared/iframeBoletim.aspx?altura=700&idioma=pt-br&url=www. bmf.com.br/bmfbovespa/pages/boletim1/bd_manual/indiceCommodities.asp>. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Sistema de Análise das Informações de Comércio Exterior via Internet (ALICEWeb). (Base de dados eletrônica). Disponível em: <http://aliceweb2.mdic.gov.br/>. BONELLI, R.; PESSOA, S. A. 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