A IMPORTÂNCIA DA REFORMA TRIBUTÁRIA
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7 A IMPORTÂNCIA DA REFORMA TRIBUTÁRIA PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO RESUMO Este trabalho tem como objetivo evidenciar a importância da reforma tributária para o desenvolvimento por meio de argumentos de empresários, economistas, juristas, políticos e autoridades governamentais. Após o exame do sistema tributário nacional e de seus principais problemas, conclui-se não só pela necessidade da reforma tributária, mas de uma reforma mais ampla, a reforma fiscal. A reforma tributária depende da fixação de limite de crescimento para os gastos governamentais. A lei de responsabilidade fiscal vigente simplesmente exige o equilíbrio entre despesas e receitas. Os governos podem elevar as despesas uma vez aumentem a carga tributária e fechem a equação fiscal. Desde o governo Collor-Itamar, em todos os governos os gastos primários cresceram acima do PIB. Palavras-chaves: direito financeiro, direito tributário, sistema tributário nacional, tributos, carga tributária, gastos governamentais, dívida pública, desenvolvimento, competitividade, infra-estrutura, governança, 8 LISTA DE ABREVIATURAS ADIN – Ação Declaratória de Inconstitucionalidade BRIC - Brasil, Rússia, Índia e China CF – Constituição Federal CIDE – Contribuição de Intervenção sobre o Domínio Econômico CND – Certidão Negativa de Débito COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido CTN – Código Tribunal Nacional DRU – Desvinculação de Receita da União (Emenda Constitucional nº 42, de 19 dez. 2003) ICMS – Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) IE – Imposto de Exportação II – Imposto de Importação de Produtos Estrangeiros IPCA – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados IR- Imposto de Renda ISS – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza IVA-E – Imposto sobre o Valor Adicionado Estadual IVA-F- Imposto sobre o Valor Adicional Federal LC – Lei Complementar PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público PIB – Produto Interno Bruto PIS – Programa de Integração Social PPP – Parcerias Público-Privadas SIMPLES NACIONAL - Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Sped - Sistema Público de Escrituração Digital STN – Sistema Tributário Nacional WCY – World Competitiveness Yearbook 9 LISTA DE SIGLAS ABRACE – Associação Brasileira Grandes Consumidores Industriais e Consumidores Livres BCB – Banco Central do Brasil BIRD – Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento ou Banco Mundial CADIN – Cadastro Informativo dos Créditos de Órgãos e Entidades Federais Não-Quitados CDES – Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social CDL-CE – Câmara de Dirigentes Lojistas do Ceará CFC – Conselho Federal de Contabilidade CMA – Comissão de Meio Ambiente, Direitos Humanos e Legislação Participativa do Senado Federal CNI – Confederação Nacional da Indústria CSRF - Câmara Superior de Recursos Fiscais do Ministério da Fazenda FEA-USP - Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo FEBRABAN – Federação Brasileira dos Bancos FECOMÉRCIO-CE – Federação do Comércio do Estado do Ceará FECOMÉRCIO-SP – Federação do Comércio do Estado de São Paulo FGV – Fundação Getúlio Vargas FIEC – Federação das Indústrias do Estado do Ceará FIEP – Federação das Indústrias do Estado do Paraná FIESP – Federação das Indústrias do Estado de São Paulo FIPE-USP – Fundação Instituto e Pesquisas Econômicas da Universidade de São Paulo FMI – Fundo Monetário Internacional IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBPT – Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário IBRE – Instituto Brasileiro de Economia ICET – Instituto Cearense de Estudos Tributários IFC - International Finance Corporation IIF - Instituto de Finanças Internacionais IMD – International Institute for Management Development INSS – Instituto Nacional da Seguridade Social IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada OAB-CE – Ordem dos Advogados do Brasil – Seção do Ceará OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico PGFN – Procuradoria Geral da Fazenda Nacional PUC-RJ – Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro SINDIRECEITA – Sindicato Nacional dos Analistas-Tributários da Receita Federal SPED – Sistema Público de Escrituração Digital SRFB – Secretaria da Receita Federal do Brasil STF – Supremo Tribunal Federal STJ – Superior Tribunal de Justiça TCU – Tribunal de Contas da União TRF-5ª Região – Tribunal Regional Federal da 5ª Região UFC – Universidade Federal do Ceará UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro USP – Universidade de São Paulo 10 SUMÁRIO Introdução I – Diagnóstico do Sistema Tributário Nacional (STN) 1.1 Sistema tributário nacional (STN) 1.2 Excesso normativo e complexidade 1.3 Carga tributária 1.4 Gastos governamentais 1.5 Dificuldades enfrentadas pelas empresas 1.5.1 CND 1.5.2 Obrigações acessórias 1.5.3 Fiscalização 1.5.4 Excesso de exação e abuso de autoridade 1.5.5 Irresponsabilidade dos agentes públicos 1.5.6 Coação ilegal 1.5.7 Impugnação de auto-de-infração – Primeira Instância Administrativa 1.5.8 Recurso de decisão de Primeira Instância 1.5.9 Sigilo fiscal 1.5.10 Crime de sonegação fiscal II – O STN como obstáculo ao crescimento econômico III – Necessidade da reforma tributária IV – Proposta Bernard Appy Conclusão REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 7 13 13 16 21 40 44 44 46 47 49 50 52 54 55 57 59 62 69 79 82 83 11 INTRODUÇÃO O Brasil é o 70º no ´ranking´ mundial do grau de liberdade econômica, numa lista de 157 países, segundo a pesquisa ´Index of economic freedom 2007´, elaborada pela ´Heritage Foundation´ em parceria com o ´The Wall Street Journal´ (Diário do Nordeste, Fortaleza, 22 jan. 2007, Negócios, p. 4). 2. A pesquisa considera dez categorias de liberdade econômica (id.): a) nos negócios; b) no comércio; c) liberdade fiscal; d) de intervenção do governo; e) monetária; f) de investimentos; g) financeira; h) de corrupção; i) do trabalho; e j) direitos de propriedade. 3. `O sistema fiscal confuso, as barreiras ao investimento, a gestão governamental da maior parte dos setores elétrico e de petróleo e de uma parte significativa do sistema bancário, o Judiciário fraco e um sistema regulatório complicado` estão entre os principais obstáculos à liberdade econômica do Brasil (id.). 4. O País sofre com uma burocracia ´altamente ineficiente e corrupta´, responsável pela redução das liberdades para negócios e investimentos (id.). 5. O Brasil precisa sair da pasmaceira econômica na qual está imerso: a mais alta carga tributária, a mais alta carga burocrática, os mais altos encargos trabalhistas e uma previdência tendente a gerar um furo definitivo nas contas orçamentárias do governo, alerta Ives Gandra da Silva Martins em conferência proferida em 26 set. 2006 na sede da Lex Editora, por ocasião de nova edição de seu livro ´O Estado de Direito e o Direito do Estado´. Um país atrai investimentos pela estabilidade da moeda e pela segurança 12 jurídica. Quem faz um investimento quer saber se terá as mesmas regras daqui a dez anos. Para garantir os investimentos, os países estão oferecendo baixos tributos e baixos encargos. A carga tributária da China é a metade da do Brasil. 6. O Brasil não conseguirá firmar-se como líder regional e não conseguirá um assento no Conselho de Segurança das Nações Unidas; o “custo Brasil” continuará prejudicando o desenvolvimento econômico; o Brasil não conseguirá aprovar todas as reformas institucionais. Essas previsões fazem parte do relatório “América Latina em 2020. Dois passos para a frente, um e meio para trás”, elaborado a partir da análise de especialistas convidados pelo Conselho Nacional de Inteligência (NIC), órgão do governo americano encarregado de realizar previsões de médio e longo prazos. O Brasil chegará a 2020 discutindo reformas institucionais, como “custo Brasil”, guerra fiscal, carga tributária excessiva, inflação e dívida externa. Não haverá um crescimento econômico significativo. O principal motor da economia serão as exportações para os EUA, a União Européia, a China e a Índia. O Brasil tentará superar suas limitações estruturais por meio de seu robusto setor de “agribussiness”. Como boa notícia, o relatório aponta a “democracia pulsante”, um fator de estabilidade para o restante da região. Os países da América Latina não conseguirão diminuir a pobreza e a desigualdade, impedindo o desenvolvimento (“AL dará ‘meio passo’ até 2020, prevê estudo”, Folha de S. Paulo, São Paulo, 11 jan. 2004, p. A18). 7. O Brasil ficou de fora da lista dos países emergentes com possibilidade de transformarem-se em potências mundiais em 2007. Publicada pelo ´World Competitiveness Yearbook´, organizado pelo ´International Institute Management Development (IMD), baseado na Suíça, a lista aponta a China, Cingapura, África do Sul e Dubai, dentre os emergentes a converterem-se em potência. Todos esses países têm como característica comum os atrativos para investimentos, boa estrutura e transparência na economia. O Brasil, por falta de clareza na direção política, não é um país previsível. Ninguém pode prever sobre o próximo ano ou até mesmo amanhã, afirma Stéphane Garelli 1 , professor do IMD. Um grande problema para a não-inclusão (1) Folha de S. Paulo, São Paulo, 25 dez. 2006, p. B2. 13 na lista foi a ausência da reforma tributária. Essa reforma não aconteceu e todo o mundo a esperava. 8. O Brasil caiu do 66º para o 72º lugar no ´ranking´ de competitividade do ´Relatório global de competitividade 2007-2008´ elaborado pelo Fórum Econômico Mundial, instituição sediada na Suíça. A lista, com 131 países, é liderada pelos EUA (Folha de S. Paulo, São Paulo, 01 nov. 2007, p. B9 e B11): TABELA 1 – Ranking da competitividade 1º 2º 3º 4º 5º 6º EUA Suíça Dinamarca Suécia Alemanha Finlândia 7º Cingapura 8º Japão 9º Reino Unido 10º Holanda FONTE: Fórum Econômico Mundial (Folha de S. Paulo, São Paulo, 01 nov. 2007, p. B9) 9. O relatório avalia doze pilares principais: I – instituições - ou ambiente institucional dentro do qual funciona o sistema formado pelos indivíduos, empresas e governos para geração de lucro e riqueza na economia (Finlândia, 1º; Brasil, 104º); II – infra-estrutura (Alemanha, 1º; Brasil, 78º); III – estabilidade macroeconômica (Kuait, 1º; Brasil, 126º); IV – saúde e educação primária (Finlândia, 1º, Brasil, 84º); V – educação superior (Finlândia, 1º; Brasil, 64º); VI – eficiência do mercado de bens – ou ´mix´ certo de produtos e serviços de acordo coma demanda (Hong Kong, 1º; Brasil, 97º); VII – eficiência do mercado de trabalho (EUA, 1º; Brasil, 104º); VIII – sofisticação do mercado financeiro (Hong Kong, 1º; Brasil, 73º); IX – disponibilidade tecnológica - ou adoção dos avanços para o aumento da produtividade (1º Suécia; Brasil, 55º); X – tamanho de mercado (EUA, 1º; Brasil, 10º); 14 XI – sofisticação dos negócios (Alemanha, 1º; Brasil, 39º); e XII – inovação - ou criação de novas tecnologias para o aumento da produtividade (EUA, 1º; Brasil, 44º) (id., p. B11). 10. São os quesitos nos quais o Brasil apresenta maiores desvantagens competitivas: I – extensão e efeito da tributação, 131º lugar (último lugar); II – burocracia, 128º; III – gastos do governo ineficientes, 127º; e IV – qualidade da educação primária, 123º (id., p. B11). 11. O Brasil piorou na pontuação, mas na essência ficou na mesma, avalia Xavier Sala-i-Martin 2 , professor da Universidade da Columbia e um dos responsáveis pela elaboração do ´ranking´. A estabilidade macroeconômica brasileira melhorou dramaticamente, mas ainda há questões, como inflação, juros, etc. O País ainda não pontua bem no pilar de ambiente institucional, em direitos de propriedade, proteção intelectual, confiança pública em políticos, eficiência em gastos do governo, tributação, etc. Mas pontua muito bem em sofisticação empresarial e inovação. Há uma economia no Brasil integrada à rede mundial econômica e, como ela tem de competir com os melhores países do mundo, desenvolveu sofisticação e é forçada a inovar pela sobrevivência, conclui Sala-i-Martin. 12. Apesar de a imposição fiscal não ter sido o único fator para a queda de competitividade nacional, ela foi, sem dúvida alguma, elemento relevante ao lado da burocracia esclerosada, do nível de corrupção detectado por organismos internacionais nas estruturas administrativas e da regulação excessiva por meio de uma inflação legislativa, de acordo com a análise de Ives Gandra da Silva Martins 3 . 13. Como o Brasil tem uma carga tributária superior, cresce então, à evidência, menos em relação aos demais países componentes dos Brics. A cada aumento na carga corresponde a um aumento no valor da perda do crescimento do PIB, efeito denominado ´crowding out´ (expulsão), conforme estudo de natureza econométrica de Paulo Rabello de Castro. Assim, a imposição fiscal atende ao interesse dos detentores do poder, mas, à evidência, não é do interesse público nem da sociedade (id.). (2) Folha de S. Paulo, São Paulo, 01 nov. 2007, p. B11. (3) Uma carga tributária irracional´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 13 nov. 2007, p. A3. 15 14. O Brasil aparece em 1º lugar no ´ranking´ mundial da burocracia fiscal (tempo gasto pelas empresas para o cumprimento de suas obrigações tributárias), de acordo com o estudo ´Paying taxes 2008´, elaborado pelo Banco Mundial, International Finance Corporation (IFC) e PricewaterhouseCoopers. Comparando os sistemas de 178 países, o estudo aponta uma média mundial de 56 dias por ano para o cumprimento pelas empresas de suas obrigações fiscais, trabalhistas e previdenciárias. No Brasil, a média é quase o dobro (108 dias e 8 horas ou 2.600 horas por ano) (Folha de S. Paulo, São Paulo, 24 nov. 2007, p. B13). TABELA 2 Ranking da burocracia fiscal (negativo) horas 1º Brasil 2.600 2º Ucrânia 2.085 3º Camarões 1.400 4º Belarus 1.188 5º Armênia 1.120 6º Nigéria 1.120 7º Bolívia 1.080 8º Vietnã 1.050 Nota: horas gastas por ano para cumprimento das obrigações FONTE: Banco Mundial, IFC e PricewaterhouseCoopers (Valor, São Paulo 24 nov. 2007, p. B13) TABELA 3 Ranking da burocracia fiscal (positivo) horas 1º Maldivas 0 2º Emirados Árabes 12 3º Cingapura 49 4º Luxemburgo 58 5º Omã 62 6º Suíça 63 7º Nova Zelândia 70 8º Santa Lúcia 71 Nota: horas gastas por ano para cumprimento das obrigações FONTE: Banco Mundial, IFC e PricewaterhouseCoopers (Valor, São Paulo 24 nov. 2007, p. B13) 16 15. Ainda de acordo com o mesmo estudo, o Brasil está na 137ª posição no ´ranking´ mundial da complexidade do sistema tributário (considera não apenas o custo representado pelos tributos, mas também o número de tributos e o tempo gasto na execução dos procedimentos necessários). O Brasil perde competitividade tanto pela alta carga tributária como pela complexidade para o cumprimento das obrigações (id.). 16. A liderança do Brasil na burocracia fiscal é um problema a ser superado, mas se deve, em grande parte, às 27 administrações tributárias diferentes do ICMS, justifica Paulo Ricardo Cardoso 4 , secretário adjunto da Secretaria da Receita Federal do Brasil. 17. Na elaboração da monografia, o autor realizou pesquisas (sistema legal, jurisprudência, entrevistas e opiniões) para, com base no método sistemático-dedutivo, dar uma visão da importância da reforma tributária e do ajuste fiscal. Embora não contemple contribuição doutrinária, a monografia pretende, mesmo a título de gota d´água nos oceanos, prestar uma colaboração ao aperfeiçoamento do Estado brasileiro. 18. O Cadastro Central de Empresas somou 5,7 milhões de empresas/organizações em todo o País em 2005, 42,1% das quais tinham menos de 5 anos de idade, 62,5% tinham menos de 10 anos e apenas 2,9% tinham mais de 30 anos de idade (responsáveis por 20% do total de pessoas ocupadas). Das unidades criadas em 1997, 19% fecharam em 1998 e apenas 51,6% estavam sobrevivas em 2005. As 5,7 milhões de empresas/organizações ocupavam 39,6 milhões de pessoas (81,4% assalariadas e 18,6% sócios), e desse total as empresas de menor porte, com até 4 pessoas ocupadas, participavam com 83,0%, tudo de acordo com a pesquisa ´Demografia das empresas 2005´, divulgada pelo IBGE (Folha de S. Paulo, São Paulo, 30 nov. 2007, p. B6). (4) Valor, São Paulo, 26 nov. 2007, p. E1. 17 I – DIAGNÓSTICO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL 1. 1 Sistema tributário nacional 1. O Sistema Tributário Nacional (STN) deve viabilizar a consecução dos objetivos fundamentais da República previstos no art. 3º da Constituição Federal (CF): Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 2. A arrecadação tributária justifica-se na medida da utilização dos recursos pelo Estado para alcançar os objetivos fundamentais da República, pondera Denise Lucena Cavalcante 5 . 3. O STN é o conjunto das normas de natureza tributária previstas na Constituição Federal. A existência de princípios tributários, limitadores do exercício da competência impositiva, aplicáveis às entidades políticas tributantes, caracteriza o STN, explica Kiyoshi Harada 6 . 4. O STN é um sistema parcial dentro de um sistema jurídico global (sistema constitucional), formado por um conjunto unitário e ordenado de normas subordinadas aos princípios fundamentais, reciprocamente harmônicos, destinadas a organizar os elementos constitutivos do Estado (id., p. 324). 5. Pode-se entender também o STN como o conjunto de tributos federais, estaduais e municipais (id. p. 325). (5) ´Dos tributos para as finanças públicas: ampliação do foco´. In: ´Nomos – revista do curso de mestrado em direito da UFC´. Fortaleza: UFC, n. 25, jan-dez/2006, p. 67. (6) ´Direito financeiro e tributário´. 15a. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 324. 18 6. A CF 7 prevê o STN no capítulo I do seu título VI: CAPÍTULO I - DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL - Seção I - DOS PRINCÍPIOS GERAIS; Seção II - DAS LIMITAÇÕES DO PODER DE TRIBUTAR; Seção III - DOS IMPOSTOS DA UNIÃO; Seção IV - DOS IMPOSTOS DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL; Seção V - DOS IMPOSTOS DOS MUNICÍPIOS; e Seção VI - DA REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS. 7. O referido capítulo I corporifica 18 artigos (arts. 145 a 162). 8. O art. 146 cuida do mais relevante instrumento do sistema tributário, a lei complementar, ressalta Ives Gandra da Silva Martins 8 . 9. A Lei nº 5.172, de 25 out. 1966, denominada Código Tributário Nacional (CTN), foi recepcionada como a lei complementar prevista no art. 146 da CF. 10. O atual sistema tributário previsto na CF é uma carta de direitos do contribuinte contra a excessiva e reconhecida carga tributária do Brasil, único país do mundo a outorgar, constitucionalmente, competência impositiva aos municípios 9 . 11. O constituinte optou por um sistema rígido, pelo qual o Fisco só pode exigir com base em previsão legal. Nada obriga o contribuinte se em lei não estiver (id., p. 9). 12. Essa rigidez plasma o STN com os princípios da estrita legalidade, da tipicidade fechada e da reserva absoluta da lei (id., p. 10). 13. Originária de projeto do professor Rubens Gomes de Souza, de 1954, a Lei nº 5.172, de 25 out. 1966, recebeu oficialmente o nome de Código Tributário Nacional (CTN) pelo Ato Complementar nº 36, de 14 mar. 1967. À época, o CTN uniu mais de duas mil distintas legislações regionais ou locais espalhadas pelo Brasil. Atualmente, do ponto de vista subjetivo, temos dois órgãos arrecadadores no mesmo nível federal (a Secretaria da Receita Federal e a Secretaria da Receita Previdenciária), 26 Estados, um (7) A CF contém 250 artigos distribuídos em nove títulos: I – dos princípios fundamentais; II – dos direitos e garantias fundamentais; III – da organização do Estado; IV – da organização dos poderes; V – da defesa do Estado e das instituições democráticas; VI – da tributação e do orçamento; VII – da ordem econômica e financeira; VIII – da ordem social; e IX – das disposições constitucionais gerais. (8) ´Curso de direito tributário´. 7a. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 14. (9)´Curso de direito tributário´. 7a. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 14. 19 Distrito Federal e aproximadamente 5,5 mil municípios com poderes tributários. Do ponto de vista objetivo, temos 84 tributos diferentes (14 impostos, 34 taxas e 36 contribuições). A disciplina do ICM (atual ICMS) e do ISS foi amputada do CTN e ele deixou de concentrar as principais normas gerais e especiais do direito tributário brasileiro. Do ponto de vista valorativo, o CTN sempre visou a resguardar a liberdade e segurança jurídica do contribuinte contra o Estado, pondera Douglas Yamashita 10 . 14. A relação econômica fundamental entre o indivíduo e o Estado é a tributação de um lado e o provimento de bens públicos de outro lado. Da ética dessa relação recíproca depende, em grande parte, o funcionamento do sistema econômico, sustenta Celso Luiz Martone 11 , professor titular do FEA-USP, eleito em 2007 ´Economista do Ano´ pela Ordem dos Economistas do Brasil. 15. Os tributos devem ser gerais (a base teórica de incidência coincide com a base efetiva e não existe evasão), transparentes (a alíquota, base de incidência e valor podem ser facilmente percebidos pelo contribuinte), previsíveis (as regras estáveis no tempo permitem o cálculo econômico e o planejamento dos agentes no longo prazo) e criar o mínimo de distorções no funcionamento dos mercados (id.). 16. A dívida pública é o diferimento de impostos e se justifica em dois casos: a) cobertura de gasto governamental em situações imprevisíveis; e b) financiamento do investimento público, cujos benefícios se distribuem no futuro (id.). 17. A capacidade contributiva ou capacidade econômica significa, no dizer de Emílio Giardrea, a possibilidade de o indivíduo suportar o ônus tributário ou, no dizer de Alfredo Augusto Becker, a possibilidade de contribuir para as despesas da coletividade, em razão de sua força econômica, assinala Régis Frota Araújo 12 . 18. A nossa Lei Maior, em seu art. 145, § 1º, consagra o princípio da capacidade contributiva. 19. A CF dá competência tributária (entendida como o poder para editar leis instituidoras de tributos) à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios. A (10) ´Aos 40 anos, o CTN precisa de um check-up´. Valor, São Paulo, 30 out. 2006, p. E2. (11) ´Financeiro´. São Paulo: Acrefi, n. 47, ago-set/2007, p. 8. (12) ´Direito constitucional econômico e tributário´. Fortaleza: ABC, 2007, p. 106. 20 Carta Magna não cria tributos, mas confere competência a esses entes federados para a sua instituição por meio de lei, geralmente lei ordinária. A lei instituidora do tributo há de prever, no mínimo, a descrição abstrata do fato gerador da obrigação principal (hipótese de incidência), a base de cálculo e as alíquotas (ou valor fixo), além do sujeito ativo e dos sujeitos passivos, lecionam Marcelo Alexandrino e Paulo Vicente 13 . 20. O Direito Tributário é parte do Direito Financeiro, ramo do Direito Público destinado a normatizar a atividade financeira do Estado. A norma geral é a Lei nº 4.320, de 17 mar. 1964 (lei orçamentária), e a Lei Complementar nº 101, de 04 maio 2000 (lei de responsabilidade fiscal), de acordo com o entendimento de Denise Lucena Cavalcante 14 . 21. O Direito Tributário tem por objeto somente o tributo e normatiza a relação entre o fisco e o contribuinte. A norma geral é a Lei nº 5.172 – CTN. 1.2 Excesso normativo e complexidade 22. O STN é complexo no sentido de burocrático, de moroso, de gigantesco, de ineficiente. Essa complexidade detecta-se no campo da legislação tributária, assim como no domínio da administração tributária, observa Germana de Oliveira Moraes, juíza federal 15 No campo da legislação tributária, a normatividade constitucional é clara e a jurisprudência constitucional dá sinais de amadurecimento, mas a legislação infraconstitucional é caótica (mais de 3.000 normas federais, sendo 200 sobre o IR, além de milhares de normas dos 27 Estados-membros e dos 5.561 municípios). 23. O sistema tributário brasileiro, na avaliação de Helenilson Cunha Pontes 16 , doutor em Direito pela USP, tem como algumas características centrais: a) instabilidade; (13)´Direito tributário na Constituição e no STF: teoria e jurisprudência´. 11a. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006. (14) `Direito financeiro na ordem constitucional´. In: ´Estudos de direito constitucional e urbanístico: em homenagem à profª Magnólia Guerra´, Rodrigues, Francisco Luciano Lima (Org.). São Paulo: RCS Ed., 2007, p. 111. (15) “A reforma tributária desejável” in “Filosofia e Constituição”, Rio de Janeiro: Letra Legal Editora, 2004, p. 143). (16) ´Sistema tributário, carga tributária e capacidade contributiva´. In: ´Grandes questões atuais do direito tributário – 8º volume´. São Paulo: Dialética, 2004, p. 139. 21 b) complexidade; e c) objetivo arrecadatório ´tout court´ (objetivo exclusivamente de geração da receita, sem qualquer preocupação com a sua qualidade).. 24. O pior aspecto do sistema tributário brasileiro é, provavelmente, sua extrema complexidade. Há aproximadamente 52 encargos impostos pelo governo, avalia o estudo “Barreiras Jurídicas, Administrativas e Políticas aos Investimentos no Brasil”, elaborado pelo BIRD, a pedido do governo brasileiro, divulgado em ago. 2001. 25. Chegamos a um limite de carga tributária: hoje ela beira o conceito de irracionalidade e vai frear o crescimento, afirmou o ex-presidente FHC 17 em palestra realizada em convenção da Associação Paulista de Supermercados – APAS. 26. Quando se fala em reforma tributária, toda vez aumenta-se imposto. Os indutores do crescimento não estão limitados apenas à queda de juros, mas também à retomada de confiança interna e externa. A retomada da confiança passa por respeito a contratos e melhoria nos dispositivos legais, acrescentou FHC. 27. O Brasil cria, por dia, em média, 36 normas tributárias (4 do governo federal) e 554 normas gerais, de 05 out. 1988 (início da vigência da nova CF) a 05 out. 2005, segundo o IBPT. No total, os governos editaram 225.626 normas tributárias (25.466 federais, 68.230 estaduais e 2.437.253 municipais) e 3.434.805 normas gerais (134.718 federais, 862.834 estaduais e 2.437.253 municipais). Dessa parafernália normativa, vigoram 16,2 mil normas tributárias. No período de 1988 a 2005, a carga tributária aumentou de 20,01% para 37,50% do PIB. As empresas brasileiras estão sujeitas a mais de 60 tributos, dentre impostos, taxas e contribuições. Como comparação, a China tem 25 tributos e carga fiscal na casa de 17% (Folha de S. Paulo, São Paulo, 06 out. 2005, p. B1). 28. O fenômeno patológico-tributário ocorre no Brasil há muitos anos. De 1926 a 1955, cerca de cem normas alteraram a legislação do imposto de renda. Depois de 1955, mais de uma vintena de leis e decretos continuaram a alterar a referida legislação. A segurança jurídica perde-se dentro da proliferação das leis tributárias, afirma Alfredo Augusto Becker 18 . (17) Folha de S. Paulo, São Paulo, 13.maio.2004, p. B6. (18) Teoria geral do direito tributário. 3a. ed. São Paulo: Lejus, 1998, p. 6/8. 22 29. Se fossem integralmente aplicadas as leis tributárias, todos os contribuintes seriam passíveis de sanções, incluindo a cárcere, não tanto em virtude da fraude, mas principalmente pela desorientação motivada no contribuinte pelo caos da legislação tributária (id., p.9). 30. Quase todas as empresas (96%), numa consulta a 250 empresas paulistas com faturamento acima de R$ 100 milhões/ano, operam com alguma irregularidade tributária (pendência com a Receita Federal, a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo ou o INSS), concluiu levantamento realizado pela Docs Inteligência Fiscal, empresa de consultoria. Por falta de recolhimento de tributos, erros nas declarações e não-entrega de declarações nos prazos, dentre outros motivos, 93,6% das 250 empresas consultadas receberam entre 21 a 50 autuações (por empresa), em 2004. O levantamento constatou ainda: 80% das empresas enviam três vezes por semana funcionários às repartições públicas; 67,2% das empresas consideram o atendimento do fisco “péssimo” e “confuso”; 12% das empresas, “regular”; 20% das empresas, “bom”; e 0,8% das empresas, “ótimo” e “completo”. A burocracia tributária é muito grande no Brasil por conta do excesso de normas e de obrigações dos contribuintes, observa Fábio Pereira Ribeiro 19 , presidente da Docs. 31. É inaceitável a criação de 36 normas tributárias por dia, em média, no Brasil. Esse fervor torna o crescimento econômico incompatível com nossas potencialidades e nos faz reféns de um cipoal normativo a desafiar, até mesmo, os melhores especialistas. O Senado Federal abriu uma luta contra a burocracia. É preciso simplificar as relações do Estado com o cidadão e as empresas, bem como afastar a burocracia geradora da ineficiência e geradora de corrupção, afirmou Renan Calheiros, presidente do Senado Federal, em seu discurso na abertura em 21 nov. 2005 do III Encontro de Cortes Supremas dos Estados-partes do Mercosul e Associados. 32. O sistema fiscal brasileiro está entre os mais complexos e onerosos do mundo. A carga fiscal é pesada, seja quanto à complexidade administrativa, seja quanto às alíquotas (´Doing business in Brazil´. Washington: Banco Mundial, 2006, p. 9/10). (19) Folha de S. Paulo, São Paulo, 29 out. 2005, p. B1. 23 33. De 05 out. 1988 (data da promulgação da atual Constituição Federal) a 05 out. 2006 (seu 18º aniversário), foram editadas no Brasil 26.104 normas tributárias federais (1 CF; 12 EC; 19 leis complementares; 942 leis ordinárias; 165 medidas provisórias originárias; 973 medidas provisórias reeditadas; 1.496 decretos; e 22.486 normas complementares), correspondente a 18,41% do total de normas. Os Estados produziram ainda 69.488 normas tributárias, enquanto os municípios, 134.024. O total de normas tributárias soma 229.616, segundo Gilberto Luiz do Amaral, presidente do IBPT 20 . 34. É preciso simplificar muito o sistema tributário (o cipoal tributário é colossal), aumentar o número de contribuintes (com 43% da população, as regiões Sudeste e Sul respondem por 81% da arrecadação federal) e reduzir as alíquotas, assinala Antônio Ermírio de Moraes 21 . 35. O sistema tributário brasileiro é um caos. Enquanto nos países desenvolvidos (União Européia e EUA) simplifica-se, no Brasil as autoridades tributárias têm vocação para complicar, na expectativa de aumentar a arrecadação, mesmo indevidamente, à custa dos incautos e desnorteados contribuintes. Com tantos regulamentos e dificuldades (partindo do princípio segundo o qual todos os governantes são honestos e todos os contribuintes sonegadores), as autoridades tributárias terminam por exibir o mais complexo, o mais inseguro e o mais absurdo sistema tributário jamais visto em qualquer nação, avalia Ives Gandra da Silva Martins22 . 36. Tendo em conta a baixa qualidade dos serviços públicos prestados e o nível de carga tributária, o Brasil sufoca o cidadão com tributos como nenhum outro país. O problema não reside apenas na complexidade do sistema, senão também nas autoridades encarregadas de executá-lo. As autoridades fiscais e previdenciárias geram abundância de regulamentação hermenêutica e autuam fantasticamente os contribuintes não iniciados no caos normativo (id.). 37. Acresce-se a tradicional postura do Ministério Público, para o qual o cidadão está sujeito à caótica interpretação emanada das autoridades quanto à legislação (20) Valor, São Paulo, 06 out. 2006, p. E1. (21) Folha de S. Paulo, São Paulo, 12 nov. 2006, p. A2. (22) ´As amarras legais do Brasil´. Gazeta Mercantil, São Paulo, 07 fev. 2007, p. A-8. 24 brasileira, à excessiva inflação legislativa e à estupenda multiplicação de obrigações desnecessárias impostas pelo ´regulamentarismo´ brasileiro (id.). 38. Na ´retrógrada democracia brasileira´, o Estado é tudo, o governo absoluto e o cidadão um mero ´administrado´, cujo único ´direito´ é seguir as normas editadas ora num sentido, ora noutro. Sustentados pelos contribuintes, os integrantes dos Poderes, a multiplicarem-se como cogumelos, sentem-se cada vez mais ´donos do Poder´ e não servidores públicos (id.). 39. Para a maioria dos enquistados na burocracia e na política, o cidadão deve servir ao Poder e não o Poder à sociedade. Com a inflação legislativa, com a desidratação regulatória e com os preconceitos do Estado contra os verdadeiros geradores de desenvolvimento (empresários, trabalhadores e profissionais liberais), sem falar no triste espetáculo das negociações de cargos e de corrupção, o Brasil não corre nenhum risco de melhorar (id.). 40. O governo federal somente nos nove primeiros meses de 2007 editou 246 novas normas tributárias (6 leis, 70 decretos, 30 MPs e 140 atos normativos), sem contar atos declaratórios, segundo levantamento de Martinelli Advocacia Empresarial. As mudanças foram principalmente em obrigações acessórias. As empresas são obrigadas a sustentar, além da carga normal, outra carga, representada pelas obrigações acessórias, comenta Marciel Costa, da Hering 23 . 41. Há vinte séculos, os romanos cunharam, por intermédio de Tácito, a expressão ´plurimae leges, corruptissima republica´, vale dizer, a multiplicidade das leis corrompe24 as instituições e, por conseguinte, confunde os cidadãos, afirma Marco Maciel 25 . 42. O parlamento, na observação de Prudente de Morais Neto, não é fábrica a recomendar-se pelo número de projetos elaborados ou pela rapidez com a qual são (23) Gazeta Mercantil, São Paulo, 27 set. 2007, p. A-14. (24) O Brasil caiu da 70ª para a 72ª posição no ´ranking´ do Índice de Percepções de Corrupção, divulgado em 2007 pela Transparência Internacional (TI). Nova Zelândia, Finlândia e Dinamarca, com nota 9,4, destacam-se no topo do ´ranking´. O Brasil recebeu nota 3,5 (Folha de S. Paulo, São Paulo, 27 set. 2007, p. A18). (25) ´Consolidação legislativa´. Diário do Nordeste, Fortaleza, 30 set. 2007, p. 3. 25 produzidos ... Às vezes, a maior virtude de um parlamento está precisamente no número de projetos eliminados ou depurados ou, então, corrigidos ou substituídos, depois de estudo quanto possível minucioso dos assuntos (id.). 43. A complexidade do sistema tributário não é uma tendência necessariamente má, sobretudo quando destinada a uma melhor efetivação da justiça fiscal ou para a ampliação da base tributável, de maneira a possibilitar uma melhor repartição dos ônus tributários pelos diversos setores da sociedade. Seguramente o Estado preferiria uma tributação mais simples, fácil e efetiva, mas a própria complexidade das relações econômicas e sociais requer um sistema tributário igualmente complexo e capaz de refletir todas as sutilezas dessas relações, pondera Gabriel Lacerda Troianelli, mestre em Direito Tributário26 . 1.3 Carga tributária 27 44. O aumento de tributos 28 implica redução da atividade econômica, inflação e desemprego: redução da atividade econômica porque desestimula as iniciativas empresariais; inflação porque o aumento do custo da atividade é automaticamente repassado para os preços dos bens e serviços; desemprego porque é inevitável a redução da atividade produtiva, lembra Hugo de Brito Machado 29 , presidente do ICET. 45. Nos últimos anos, observa Machado, temos tido significativo aumento da carga tributária, além da intensificação da pressão fiscal sobre o contribuinte por meio da ampliação das obrigações acessórias, também causadoras de elevação de custo para as (26)´Consulta fiscal como causa de suspensão de exigibilidade do tributo´ (Revista Dialética de Direito Tributário. São Paulo: Dialética, n. 14, nov. 2007, p. 25). (27) Inclui as seguintes espécies de tributos, de acordo com a classificação adotada por Hugo de Brito Machado Segundo (´Direito tributário e financeiro´. São Paulo: Atlas, 2005, p. 19): impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios (28) O tributo é vetusta e fiel sombra do poder político há mais de vinte séculos. Onde se ergue um governante, o tributo se projeta sobre o solo de sua dominação, observa Aliomar Baleeiro (´Limitações constitucionais ao poder de tributar´. 7a. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 1). (29) “Tributos, inflação e desemprego”. Diário do Nordeste, Fortaleza, 30 jan. 2004, p. 2. 26 empresas, ou por meio de exigências indevidas, fundadas em novas e geralmente equivocadas interpretações das leis e regulamentos fiscais (id.). 46. O governo tem sido muito rápido para criar impostos, mas lento para cumprir suas responsabilidades. A falta de gerenciamento é um dos mais graves problemas do País. É preciso reverter o colapso da nossa infra-estrutura com a mesma rapidez com a qual o governo cria e cobra impostos, observa Antônio Ermírio de Moraes 30 . 47. O sistema tributário brasileiro engloba 61 impostos e contribuições, além de 95 obrigações acessórias para as empresas. A Receita Federal edita anualmente uma média de 300 normas contendo 55.767 artigos e 33.374 parágrafos (Folha de S. Paulo, São Paulo, 30 jan. 2005, p. B3). 48. No México, a carga tributária não ultrapassa os 20% do PIB. Na China comunista, com 25 impostos e contribuições, a carga tributária é de 16,7% (Primeira Leitura, São Paulo, mar. 2005, p. 26). 49. No Brasil, a tributação corresponde a 33,24% do faturamento do setor privado e a 47,58% dos custos das empresas (id.). 50. No Brasil, os impostos consomem 54% do valor adicionado ao preço do produto. Fora do Brasil, esse percentual é só de 14%. A carga tributária e, também, o custo do dinheiro tornam muito difícil competir produzindo no Brasil (id.). 51. As empresas têm, em média, 25 dias para o pagamento dos impostos, enquanto o prazo médio para a entrada da receita é de 57 dias. O pagamento dos impostos é realizado antes do recebimento da receita. Essa antecipação, além de obrigar as empresas a recorrer a operações de crédito, configura um confisco antecipado do faturamento, comprometedor da saúde das empresas e do capital de giro dos empreendedores, na opinião de José Martonio Alves Coelho 31 , presidente do CFC. De 5,5 milhões de empresas pesquisadas, 54% ou 3 milhões possuem débitos tributários. (30) Folha de S. Paulo, São Paulo, 21 nov. 2004, p. A2. (31) O Povo, Fortaleza, 04 set. 2005, p. 34. 27 52. O Brasil é o líder absoluto no quesito da carga tributária (as empresas brasileiras gastam 2.600 horas por ano para pagar a carga tributária; em 2º lugar, vêm a Ucrânia, com 2.185 horas, e em 3º, Camarões, com 1.300 horas). No quesito “prazo para abrir um negócio”, no Brasil gasta-se 152 dias (somente 4 países estão à frente do Brasil). No quesito “prazo para obter licenças”, no Brasil gasta-se 460 dias (somente 6 países estão à frente do Brasil). No quesito “custo para demitir pessoal”, no Brasil gastase 165 semanas de salários (somente 3 países estão à frente do Brasil) (Folha de S. Paulo, São Paulo, 13 set. 2005, p. B5). 53. A arrecadação de tributos federais e de receitas previdenciárias atingiu R$ 364,136 bilhões em 2005 contra R$ 322,555 em 2004, crescimento nominal de 12,89% e real de 5,65% (correção pelo IPCA). O ´IR´ (R$ 127,4) é o principal tributo, seguido da ´contribuição previdenciária´ (R$ 110,5); Cofins (R$ 89,9); CPMF (R$ 29,9); CSLL (R$ 27,0); IPI (R$ 27,0); PIS (R$ 22,6); imposto de importação (R$ 9,3) (Folha de S. Paulo, São Paulo, 20 jan. 2006, p. B4). 54. A carga tributária brasileira 32 atingiu 37,82% do PIB em 2005, segundo o IBPT (relação entre o PIB e o total da arrecadação: R$ 1.937,60 / R$ 732,87). O total da arrecadação alcançou R$ 732,87 bilhões, sendo 70,1% de tributos federais (R$ 514,42); 25,6% de tributos estaduais (R$ 187,87); e 4,1% (R$ 30,57) de tributos municipais. Em 2004, a carga tributária em relação ao PIB situou-se em 36,80% e o total da arrecadação somou R$ 650,15 (Folha de S. Paulo, São Paulo, 31 mar. 2006, p. B7). 55. A carga tributária acumula expansão de 16,4 pontos porcentuais do PIB a partir da nova Constituição (1988 a 2005). A média da carga tributária dos países industrializados, calculada pelo FMI com base em 21 países, no período de 2003 e 2004, é de 38,80%. A média da carga tributária nos países com o mesmo nível de desenvolvimento do Brasil é de 27,44%, de acordo com o FMI (O Estado de S. Paulo, São Paulo, 02 abr. 2006, p. B1 e B3). (32) A definição de carga tributária é obtida a partir da análise da arrecadação tributária total em comparação ao Produto Interno Bruto (PIB). Traduz a parcela do PIB transferida ao setor público por meio de tributos. Indica o custo de financiamento do Estado imposto à sociedade brasileira, explica Helenilson Cunha Pontes ´Sistema tributário, carga tributária e capacidade contributiva´ in ´Grandes questões atuais do direito tributário – 8º volume´. São Paulo: Dialética, 2004, p. 146). 28 56. O excesso tributário vem comprometendo seriamente a capacidade empreendedora da indústria de água mineral e desestimulando novos investidores, afirma Carlos Alberto Lancia 33 , presidente da Associação Brasileira das Indústrias de Água Mineral. O setor de águas minerais é agravado não só com impostos, mas também com o malfadado instituto da ´Substituição tributária´, por força do qual as fontes recolhem antecipadamente ao Estado o imposto devido pelos seus revendedores. 57. O peso dos impostos em determinados produtos, de acordo com o IBPT: cerveja, 56,00%; luz, 45,80%; açúcar, 40,50%; detergente, 40,50%; saco de cimento, 39,50%; TV 29 polegadas, 38,00%; café, 36,52% (‘Frente antiimposto tem 1 mi de assinaturas’. Folha de S. Paulo, São Paulo, 29 abr. 2006, p. B9). 58. O cidadão trabalha pelo menos 145 dias do ano (4 meses e 25 dias) para o Fisco, com base em 2006, de acordo com o IBPT. Nos anos 1990, esse parâmetro era de 102 dias; nos anos 1980, 77 dias; e nos anos 1970, 76 dias (Jornal do Senado. Brasília: Senado Federal, nº 121, 08 a 14 maio 2006, p. 16). 59. A carga tributária brasileira sobre o agronegócio é muito superior à de países concorrentes. O peso é de 39% no Brasil, 31% nos EUA e 29% na Argentina. A elevada carga tributária dá impulso à informalidade e prejudica o crescimento das empresas legais. A informalidade da mão-de-obra é estimada em 70% na agropecuária. A mão-deobra rural temporária deve somar 4,2 milhões de trabalhadores, número equivalente ao da permanente, enquanto o número de propriedades rurais situa-se em torno de 4,5 milhões (´Anuário Exame – Agronegócio´. São Paulo: Ed. Abril, jun. 2006, p. 34). 60. A atual carga tributária brasileira tem um peso significativo no custo das empresas e chega a inviabilizar certos setores, principalmente aqueles os sujeitos à concorrência chinesa mais de perto, avalia José Roberto Mendonça de Barros 34 , economista. 61. O Brasil é o 6º país no ´ranking´ dos maiores cargas tributárias, com base em 2004: (33) ´Inferno tributário´. Diário do Nordeste, Fortaleza, 04 maio 2006, p. 2. (34) Valor, São Paulo, 13 jun. 2006, p. A12. 29 TABELA 4 Ranking das maiores cargas tributárias % PIB 1º Suécia 50,70% 2º Noruega 44,90% 3º França 43,70% 4º Itália 42,20% 5º Reino Unido 36,10% 6º Brasil 35,90% 7º Nova Zelândia 35,40% 8º Espanha 35,10% 9º Alemanha 34,60% 10º Canadá 33,00% Nota: Relação ´carga tributária/PIB´ FONTE: Folha de S. Paulo, São Paulo, 25 ago. 2006, p. B4 62. A carga tributária brasileira atingiu 37,37% do PIB em 2005, o maior pico da história (35,88% em 2004, 34,92% em 2003 e 35,61% em 2002). Essa carga está distribuída entre as três esferas de governo da seguinte forma: União, 26,18%; Estados, 9,62%; e municípios, 1,57%. Na gestão de FHC, de 1995 a 2002, a carga tributária subiu de 29,46% para 35,61%. Na gestão Lula, de 2003 a 2005, a carga tributária elevou-se de 34,92% para 37,37%. O aumento da carga tributária em 2005 foi saudável, porque fruto da maior lucratividade das empresas e do ganho de eficiência da administração tributária, disse Jorge Rachid 35 , secretário da Receita Federal. A elevação da carga não decorreu da criação de nenhum tributo nem do aumento de alíquota ou ampliação de base de cálculo. 63. A política tributária foi duramente criticada em recente congresso de tributarista, comentou Ives Gandra da Silva Martins 36 . 64. Segundo a conclusão geral dos tributaristas, pratica-se no Brasil apenas uma política de arrecadação para cobrir o desvario dos gastos supérfluos, inúteis, demagógicos, duvidosos, aéticos e esclerosados de uma máquina política e burocrática partilhada entre os detentores do poder (id.). (35) Folha de S. Paulo, São Paulo, 25 ago. 2006, p. B4. (36) Gazeta Mercantil, São Paulo, 30 ago. 2006, p. A-15. 30 65. A carga tributária sobre o setor de energia elétrica deve atingir 51,5% da receita bruta das empresas em 2006, segundo estudo da PriceWaterhouseCoopers. Em 2005, a tributação correspondeu a 43,7% da receita bruta das empresas. A elevada carga tributária é entrave ao desenvolvimento do mercado de energia e, por conseqüência, do crescimento do País (Diário do Nordeste, Fortaleza, 30 ago. 2006, Negócios, p. 3). 66. Os consumidores industriais brasileiros arcam com uma carga fiscal de 36% embutida na tarifa de energia elétrica, a maior carga num grupo de 14 países (em seguida, vêm os austríacos e os italianos). Já os consumidores residenciais suportam uma carga fiscal de 36%. Num rol de 27 países, corresponde à quarta energia elétrica mais cara, atrás da Suécia, Noruega, Holanda e Dinamarca (Gazeta Mercantil, São Paulo, 30 ago. 2006, p. C-2). 67. Com a carga tributária ao redor de 39% do PIB, o governo virou ´sócio majoritário´ de qualquer negócio formal no Brasil, de acordo com as análises empresariais. Os tributos consomem 45%, em média, do ´Valor Agregado Empresarial (VAE)´, a riqueza gerada pelas empresas formais. Os tributos correspondem a maior fatia do VAE, composto de quatro componentes: 1) salários (27%); 2) impostos (45%); 3) juros e aluguéis (9%); e 4) lucros e dividendos (19%) (Folha de S. Paulo, São Paulo, 03 set. 2006, p. B4). 68. A carga tributária potencial (ou seja, se todos os contribuintes pagassem todos os tributos corretamente) é de 59,38% do PIB, segundo Gilberto Luiz do Amaral 37 , presidente IBPT. A evasão fiscal (sonegação e informalidade) corresponde a 39,11% de toda a arrecadação tributária. A Receita Federal teve acesso ao estudo, mas deixou de comentar alegando insuficiência de detalhes sobre a metodologia e a origem dos dados utilizados. 69. A carga tributária sobre os salários é de 42,50%, com base em 2005, segundo o estudo ´Carga tributária sobre salários no Brasil´ elaborado pelo IBPT. O custo médio da tributação para os empregados é de 20,43%. (37) Folha de S. Paulo, São Paulo, 17 set. 2006, p. B1. 31 70. O Brasil está no último lugar no ´ranking´ do tempo gasto pelas empresas para o cumprimento das obrigações tributárias em dia, segundo relatório envolvendo 175 países elaborado pelo Banco Mundial e pela PricewaterhouseCoopers. As empresas brasileiras consomem 2.600 horas por ano para manter as obrigações tributárias em dia. A América Latina é uma das regiões nas quais prevalecem sistemas tributários mais complexos. Uma das exceções é o Chile. Emirados árabes (12 horas), Cingapura (30 horas) e Irlanda (76 horas) destacam-se dentre os países com sistemas de tributação mais simples (Folha de S. Paulo, São Paulo, 08 nov. 2006, p. B3). 71. Ainda de acordo com o mesmo relatório, o peso dos impostos sobre o lucro líquido das empresas brasileiras é de 71,7% (22,4% em impostos diretos, 42,1% em tributos sobre a mão-de-obra e 7,2% em taxas e contribuições outras), um dos mais altos do mundo. Na França, o peso é de 68,2%; Rússia, 54%; Japão, 52,8%; EUA, 46,0%; Tailândia, 40,2%; e Chile, 26,3%. Os tributos são um dos cinco maiores obstáculos para os negócios, segundo a opinião de 90% dos empresários entrevistados (id.). 72. Os municípios brasileiros aumentaram em 47,61% sua arrecadação tributária de 2002 a 2006, de acordo com a Confederação Nacional dos Municípios, baseada em estudo envolvendo 3.089 municípios (total de 5.564). Somente o ISS subiu 63,13% (Folha de S. Paulo, São Paulo, 29 nov. 2006, p. B5). 73. Uma das aberrações do sistema tributário é a manutenção da alíquota da CPMF em 0,38% quando as aplicações financeiras passaram a render menos de 1,00% ao mês. Incidente etapa por etapa do processo produtivo, sem compensação de uma para outra, a CPMF corresponde a cerca de 3% no preço final das mercadorias entregues aos consumidores. As empresas e os consumidores continuam a carregar esse peso morto, afirma Mirian Leitão 38 . 74. O Estado se apropriou de 66,8% do aumento da produção, de 1991 a 2005, com base na variação absoluta do PIB e a variação da carga tributária. A alíquota média de tributação no Brasil está em 37,5%, mas de 1991 a 2005 a alíquota marginal (incidente sobre o aumento da produção) foi de dois terços. O efeito dessa conta é uma sociedade na qual não há estímulo para o empreendimento. O brasileiro típico está (38) Diário do Nordeste, Fortaleza, 09 jan. 2007, Negócios, p. 3. 32 desestimulado e todo mundo quer fazer concurso público e evitar riscos, conclui Renato Fragelli 39 , diretor da Escola de Pós-Graduação em Economia da FGV (EPGE-FGV). 75. A COFINS é hoje, depois do Imposto de Renda (IR), o tributo mais importante do governo federal, correspondente a 23,56% da arrecadação da União (R$ 92,4 bilhões em 2006), ante 3,6% em 1992. Somada à contribuição para o PIS/PASEP (outro tributo sobre o faturamento), equivale a 29,74% da arrecadação da União, ante 35% do IR. A tributação sobre o faturamento das empresas é hoje uma carga muito pesada, alerta Júlio de Oliveira 40 , advogado. 76. O faturamento é uma fase anterior ao lucro e tributá-lo desestimula a produção. Para estimular a economia, o início do processo produtivo deveria ser desonerado. A incidência dos tributos deveria recair sobre as etapas mais próximas do consumidor, conclui Oliveira (id.). 77. A Cofins não é realmente um bom tributo, observa Everardo Maciel 41 , ex- secretário da Receita Federal. Mas a partir de 1980, máxime após a promulgação da Constituição de 1988, a União sofreu uma combinação perversa de perda de receita (transferências para outros entes da Federação) com aumento de despesa (aumento das atribuições). O governo federal resolveu elevar de maneira a forte a arrecadação da Cofins e de outras contribuições por não estar obrigado a repartir com Estados e municípios as receitas desses tributos. 78. O governo introduziu a não-cumulatividade da Cofins (2004), mas em troca elevou a alíquota de 3% para 7,6%, lembra Maciel. Essa mudança provocou um aumento extraordinário da arrecadação. Apenas 7% das empresas optam pela tributação com base no lucro real; 20% optam pelo lucro presumido e 73% pelo Simples. Assim, para 93% das empresas, a tributação da Cofins é cumulativa e, para apenas 7%, a tributação é não-cumulativa (id.). 79. A carga tributária no Brasil passou, entre 2005 e 2006, de 37,8% para 38,8% do PIB. Essa a informação mais negativa dos números divulgados sobre 2006. A carga (39) Folha de S. Paulo, São Paulo, 03 fev. 2007, p. B5. (40) Valor, São Paulo, 26 fev. 2007, p. A3. (41) Valor, São Paulo, 26 fev. 2007, p. A3. 33 tributária e o volume de gastos do governo federal obrigam o Brasil a ter o sistema tributário mais irracional e antimercado entre as nações do mundo emergente. Esse aleijão é o maior limitador de nosso crescimento, sentencia Luiz Carlos Mendonça de Barros 42 , economista. 80. O Brasil pratica uma das mais elevadas carga tributária sobre os automóveis. Em alguns casos, chega a responder por quase 50% do preço do veículo. O País tem plenas condições de crescer sua produção e firmar-se como um grande fabricante de veículos, pois já dispõe de extraordinário domínio tecnológico na área, mão-de-obra altamente eficiente e um mercado interno promissor. Para acelerar esse crescimento, será imprescindível a revisão da política tributária vigente, afirma José Carlos Pinheiro Neto 43 , vice-presidente da General Motors do Brasil. 81. A volatilidade do ordenamento tributário, diante das constantes alterações nas alíquotas e na aplicação dos tributos, notadamente no imposto sobre importações, o PIS, a Cofins e a CSLL, inviabiliza o planejamento, inibe os investimentos e fragiliza a segurança de investidores nacionais e estrangeiros na legislação e nos próprios fiscais. As várias alterações na CPMF e, agora, a pretensão de estender sua vigência confirmam a incerteza tributária do País no cumprimento da lei, além do apetite insaciável do governo, avalia Shubert Machado 44 , diretor do ICET. 82. O peso dos impostos é o principal fator econômico de entrave ao crescimento na avaliação dos consumidores. A carga tributária foi citada por 33,4% dos consumidores entrevistados em pesquisa realizada pela FGV sobre os fatores de entrave ao crescimento. Em seguida, vêm: taxa de juros elevada (21,6%), desequilíbrio nas contas públicas (16,5%), inflação (14,9%) e carência de investimento (6,7%). Na avaliação de 90,8% dos entrevistados, aspectos não-econômicos podem afetar o crescimento da economia. Os aspectos mais citados foram corrupção (38,6%), nível educacional (21,9%), segurança pública (14,7%) e estrutura político-partidária (8,3%) (Folha de S. Paulo, São Paulo, 28 mar. 2007, p. B8). (42) Folha de S. Paulo, São Paulo, 02 mar. 2007, p. B2. (43) ´O carro não é um sofá!´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 10 mar. 2007, p. B2. (44) Diário do Nordeste, Fortaleza, 20 mar. 2007, Negócios, p. 3. 34 83. A carga tributária é considerada pelos empresários o principal fator de limitação dos investimentos. De acordo com a ´Sondagem Conjuntura da Indústria de Transformação´, divulgada em 18 maio 2007 pela FGV, 49% dos empresários citam a alta carga tributária como o principal motivo limitador dos investimentos; na seqüência, vêm a incerteza sobre a demanda, 32%; o custo do financiamento, 18%; a limitação dos recursos da empresa, 18%; a taxa de retorno inadequada, 18%; outros, 15%; limitação do crédito, 4% (Folha de S. Paulo, São Paulo, 19 maio 2007, p. B9). 84. A carga tributária atingiu 34,5% do PIB em 2006, de acordo com o Ministério da Fazenda, e bateu recorde pelo terceiro ano consecutivo. É certamente um número alto, admitiu o ministro Guido Mantega 45 , da Fazenda. 85. A estrutura tributária (continuou o ministro) é injusta, ineficiente e irracional. Vamos continuar fazendo novas desonerações de modo a equiparar nossa carga tributária com a de países concorrentes do Brasil. O nosso objetivo maior é achar a maneira de reduzir a carga tributária sobre a folha de pagamento, porque haverá melhor efeito econômico, concluiu o ministro (id.). 86. A elevação da carga tributária de 33,7% do PIB em 2005 para 34,5% em 2006, conforme divulgou o ministro Guido Mantega 46 , da Fazenda, embora não seja informação surpreendente, é preocupante. A carga tributária no Brasil é excessiva, além de estar mal distribuída entre os setores. Ela prejudica a competitividade, inibe investimentos e estimula a informalidade. Em termos de prestação de serviços à população, é pífia a contrapartida de tamanho peso de tributo. A alíquota da CPMF poderia ser reduzida a fim de mitigar as distorções causadas na economia. Por ter incidência cumulativa, a CPMF prejudica a competitividade, em especial dos setores com processo produtivo mais complexo. O ministro da Fazenda incorre em equívoco ao manifestar-se contrário a essa redução. 87. A realidade tributária é dramática. O caminho não é retirar recursos do cidadão para mal aplicá-los, mas deixar tais recursos com a sociedade a fim de gerar empregos e desenvolvimento. Enquanto for postergando a reforma tributária (as leis atuais (45) Folha de S. Paulo, São Paulo, 13 jul. 2007, p. B3. (46) ´A vez da CPMF´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 15 jul. 2007, p. A2. 35 permitem o atual nível indecente de tributação), o desenvolvimento nacional continuará abaixo de nossos concorrentes diretos, apesar das excepcionais condições da economia mundial, conclui Ives Gandra da Silva Martins 47 . 88. A carga tributária brasileira é injusta (o dobro da média dos países emergentes), além de ser mal distribuída, complexa e inibidora de um progresso econômico muito maior (ao nível de China, Rússia, Índia e até a Argentina). Quanto mais injusto um sistema tributário, mais sanções e penas são ´legalizadas´ para desestimular o descumprimento do iníquo ônus fiscal (id.). 89. Aumento em até 140% de vencimentos de servidores não-concursados; criação de 600 novos cargos de confiança com salários principescos; e destinação de quase R$ 3 bilhões para anistiados ou pretensos perseguidos do governo militar são gastos a serem suportados pela obscena carga tributária lançada às costas da sociedade. Com gastos desnecessários, não há como reduzir a confiscatória carga tributária, além de faltar recursos para investimentos e serviços públicos à altura (veja-se o caos aéreo) (id.). 90. O Brasil não cresce mais porque sua estrutura administrativa é desproporcional às necessidades nacionais e pouco eficiente, além de gerar inaceitáveis obstáculos à livre iniciativa (id.). 91. A carga tributária muito alta, o sistema tributário complexo e o excesso de burocracia poderão determinar, se não for realizada uma reforma, conseqüências drásticas ao País. A reforma deverá trazer mais empresas para a formalidade e reduzir a informalidade, afirma Valdir Pietrobon 48 , presidente da Federação Nacional das Empresas de Serviços Contábeis e das Empresas de Assessoramento, Perícias, Informações e Pesquisas (Fenacon). 92. O Brasil optou pelo pior dos mundos. O PIB se expande a um ritmo inferior ao dos seus pares emergentes, enquanto continua a reproduzir-se uma ordem social desigual, injusta e caótica. Com a atual carga tributária, o País poderia ter uma rede de programas sociais e de serviços de educação e saúde capaz de tornar a paisagem social brasileira muito mais civilizada, num tempo histórico relativamente curto. Mas os (47) ´A verdade sobre impostos no País´. Gazeta Mercantil, São Paulo, 11 jul. 2007, p. A-10. (48) Revista Fenacon em Serviços. Brasília: Fenacon, n. 121, maio/jun. 2007, p. 10. 36 recursos são muito mal utilizados. Montanhas de dinheiro são gastas para a obtenção de resultados sociais pífios (Rio de Janeiro: FGV, jul. 2007) (Folha de S. Paulo, São Paulo, 06 jul. 2007, p. B2). 93. Um bom exemplo de programa disfuncional é o da aposentadoria por tempo de contribuição. Outro ponto irracional da política social é a gratuidade da universidade pública, benefício a recair quase todo nas mãos da elite socioeconômica. O caminho racional seria um sistema de bolsas, combinando mérito e origem socioeconômica. O Brasil gasta com o estudante universitário aproximadamente o dobro do Chile e o triplo dos países da OCDE. A partir de agora, o Brasil deveria dar prioridade a uma agenda do aprimoramento do Estado do bem-estar social e proceder a uma revisão da política social, com foco na eficiência, a fim de conseguir mais resultados com menos recursos, conclui a Carta do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) publicada em Conjuntura Econômica (id.). 94. O resultado previdenciário (arrecadação menos benefícios) é negativo (R$ - 42,0 bilhões em 2006), mas o saldo operacional (recebimentos – pagamentos) é positivo (R$ 1,2 bilhão em 2006). O resultado previdenciário, utilizado para denominar o déficit da Previdência Social, não inclui recursos significativos, provenientes da Cofins, CPMF, CSLL e receita de concursos de prognóstico. Se computada a totalidade das fontes de recursos garantidas pela Carta Magna 49 e deduzida a total, a Previdência Social vem apresentando superávit, de acordo com Denise Gentil 50 , professora do Instituto de Economia da UFRJ, cujos estudos também questionam o destino dos recursos excedentes.. 95. Os integrantes do CDES solicitaram ao presidente Lula a criação de limite para a carga tributária, considerada excessiva. O parâmetro seria o nível de tributação adotado por outros países em desenvolvimento, aproximadamente de 27%. Uma vez extrapolado o limite, um mecanismo de redução de alíquotas seria aplicado para ajustar (49) O orçamento da Seguridade Social é composto das receitas provenientes: I – da União; II – das contribuições sociais; e III – de outras fontes. O art. 194 do Decreto nº 3.048, de 1999, estabelece a forma pela qual a Seguridade Social é financiada, explica ítalo Romano Eduardo (´Curso de direito previdenciário: teoria, jurisprudência e mais de 900 questões´. 3a. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p. 25). (50) Folha de S. Paulo, São Paulo, 10 jul. 2007, p. B2. 37 o excedente. A atual carga tributária reduz a competitividade e estimula a sonegação. O ministro Guido Mantega, da Fazenda, defendeu a redução gradual da carga tributária, mas se mostrou contra a imposição de limite. Os conselheiros postularam ainda a redução progressiva da CPMF. A reforma tributária vai sair, disse o presidente Lula. Ele defendeu também outras reformas, como a política e a trabalhista. Nós precisamos melhorar a saúde, melhorar a educação, desonerar isso, desonerar aquilo, enxugar o Estado e baixar os impostos, completou o presidente Lula 51 . 96. A tarifa cobrada do consumidor industrial cresceu 150% em sete anos, principalmente devido à criação de mais de dez novos encargos na última década. Esses novos encargos, somados aos tributos já existentes, representam 51% do valor da tarifa de energia elétrica ou 100% do custo real.A energia elétrica se tornou um elemento arrecadatório. A excessiva carga tributária também impacta dramaticamente novos investimentos em geração, embora o governo federal tenha tomado algumas medidas para reduzir os encargos sobre o imobilizado. A energia no Brasil está-se tornando tão cara quanto a de países sem as mesmas condições favoráveis locais. O País precisa estimular novos investimentos em energia e, dentre as medidas a serem adotadas, está a desoneração tributária de projetos de geração e transmissão, afirma Jorge Gerdau Johannpeter 52 , presidente do Conselho de Administração do Grupo Gerdau. 97. As tarifas residenciais de energia elétrica no Brasil custam cerca de 65% acima dos preços pagos pelos consumidores residenciais norte-americanos e estão entre as mais elevadas do mundo. A tarifa média das 65 distribuidoras de energia no País está em torno de US$ 172 por MW/h, de acordo com a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), ante US$ 104 nos EUA, segundo a ´Energy Information Administration (EIA). Na Espanha, a tarifa média é de US$ 165; em Portugal, US$ 184; na Inglaterra, US$ 186; e Irlanda, US$ 258 (Diário do Nordeste, Fortaleza, 07 jul. 2007, Negócios, p. 7). 98. O fornecedor de mercadorias e serviços deverá indicar, em nota fiscal, todos os tributos embutidos no preço de venda, de acordo com proposta aprovada pela Comissão de Meio Ambiente, Direitos Humanos e Legislação Participativa (CMA) do Senado (51) Valor, São Paulo, 18 jul. 2007, p. A7. (52) ´Energia para crescer´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 22 jul. 2007, p. B6. 38 Federal (PLS 174/06). O esclarecimento dos consumidores acerca dos impostos incidentes sobre mercadorias e serviços está previsto no art. 150 da CF. Exemplos de carga tributária: Cachaça, 83,07%; cigarro, 81,68%; cerveja em lata, 56,00%; xampu, 52,33%; refrigerante, 47,00%; conta de luz, 45,00%; ferro de passar, 44,35%; creme dental, 42,00%; brinquedo, 41,98%; detergente, 40,50%; televisão, 38,00%; café, 36,52%; leite, 33,63%; carne e frango, 18,00% (Jornal do Senado, Brasília: Senado Federal, n. 170, 21 a 27 maio 2007, p. 10). 99. A arrecadação federal cresceu 10% no 1º semestre de 2007 e a carga tributária federal deverá bater novo recorde (Folha de S. Paulo, São Paulo, 19 jul. 2007, p. B3): TABELA 5 Crescimento da carga tributária no Brasil % PIB 1998 27,76 1999 29,05 2000 30,32 2001 31,19 2002 32,06 2003 31,95 2004 32,68 2005 33,38 2006 34,23 Nota: Relação ´carga tributária/PIB´ FONTE: SRFB e IBGE (Jornal do Senado. Brasília: Senado Federal, 22 a 28 out. 2007, p. 5) 100. A necessidade da reforma do sistema tributário tem dois pontos de consenso: a) a elevada carga tributária, agregada ao pequeno retorno propiciado em questões fundamentais, como saúde, educação, infra-estrutura e saneamento; e b) a complexidade das atuais regras, responsáveis pela sensação generalizada de insegurança aos investimentos no País. O discurso da reforma possível reflete a falta de uma verdadeira intenção do governo de mudar o sistema atual e permanecer na confortável posição de preservar os altos níveis de arrecadação. Uma efetiva reforma tributária para reduzir a 39 carga e simplificar o sistema é uma utopia, conclui Luiz Roberto Peroba 53 , advogado, sócio da área tributária do escritório Pinheiro Neto Advogados. 101. A Receita Federal segue cada vez mais agressiva para elevar o nível de arrecadação tributária, como a edição de regras sem qualquer fundamento para desconstituir atos jurídicos praticados de maneira legítima; cobrança de tributos por declarações e lançamentos automáticos; pressão sobre os tribunais administrativos para proferirem decisões de acordo com atos da administração; questionamento dessas decisões quando proferidas a favor dos contribuintes; e edição de anistias e programas de recuperação fiscal com regras complexas, de maneira a não permitir a qualquer contribuinte acompanhá-las e cumpri-las. Inexiste a tentativa de oferecer ao cidadão um tratamento com atenção e respeito (id.). 102. O grande volume de operações fiscais e as modificações constantes na legislação têm como reflexo a estruturação de área tributária nas empresas, com necessidade de profissionais especializados, a fim de evitar a autuação. O profissional de tributos se transformou em peça estratégica dentro das empresas (Valor, São Paulo, 25 jul. 2007, p. D6). 103. O Brasil não tem futuro se não houver uma mudança tributária e fiscal. A hora da reforma é agora. A arrecadação cresce de forma explosiva. É hora de mudar até porque chegou ao limite a paciência da sociedade. O setor público absorve mais de 35% das riquezas produzidas no País a cada ano para cobrir gastos e não oferece serviços públicos de qualidade nem realiza os investimentos em infra-estrutura indispensáveis ao funcionamento da economia, adverte Rodrigo da Rocha Loures 54 , presidente da Federação das Indústrias do Estado do Paraná (FIEP) e presidente do Conselho de Política Industrial da CNI. 104. Pelo terceiro ano consecutivo, a carga tributária bate recorde sobre recorde e supera todas as expectativas. O enriquecimento do Estado, em detrimento da sociedade, observa uma escala ascendente há muito tempo, especialmente nos últimos doze anos. O (53) ´Reforma tributária: o que ainda se pode esperar do governo´. Valor, São Paulo, 25 jul. 2007, p. E2. (54) ´Uma reforma fiscal-tributária já´. Gazeta Mercantil, São Paulo, 26 jul. 2007, p. A-3. 40 mais grave não é somente a carga tributária elevada, mas a condição de o contribuinte pagar duas vezes pelos serviços essenciais. O acesso à escola, ao atendimento à saúde pública e à segurança, como serviços básicos, é pago a primeira vez por meios dos tributos recolhidos inapelavelmente. Como o atendimento deixa muito a desejar, o contribuinte recorre, quase sempre, a serviços terceirizados, oferecidos por empresas particulares, em busca de qualidade. Essa duplicidade de pagamento é reconhecida pelo IPEA. Constata estudo dessa agência governamental: “Os consumidores são obrigados a assumir custos crescentes, com redução da renda disponível, em razão da ausência ou precariedade da provisão pública, em especial nas áreas de saúde, previdência e educação” (´Carga sem retorno´. Diário do Nordeste, Fortaleza,, 27 jul. 2007, p. 2). 105. A redução do valor dos tributos e a simplificação da legislação, principais argumentos para a reforma tributária, podem ser alcançados sem necessidade de alteração da Constituição. A reforma do texto constitucional, segundo as expectativas, poderá elevar a carga tributária, já estratosférica, além da possibilidade de supressão de direitos e garantias dos contribuintes. Os Estados e os municípios querem uma fatia maior da arrecadação e o contribuinte poderá pagar a conta da disputa com a União, analisa Erinaldo Dantas Filho55 , presidente da Comissão de Estudos Tributários da OAB-CE. 106. O Brasil precisa muito de uma reformulação de seu sistema tributário para a redução da carga tributária e também para a simplificação da legislação, diz Cid Alves, presidente do SINDILOJAS (id.). 107. A reforma tributária precisa tratar de uma série de distorções do sistema. O peso excessivo dos tributos emperra o desenvolvimento da economia. Também é preciso diminuir a burocracia. O comércio sente perversamente o impacto da carga em duas mãos: a) pela diminuição do poder aquisitivo do consumidor e, em conseqüência do consumo; e b) pela redução da capacidade de investimento do empresário, avalia Honório Pinheiro, presidente do CDL (id.). 108. Os mais pobres são os verdadeiros injustiçados pela má qualidade do sistema tributário. Dois terços da arrecadação vem dos tributos indiretos, justamente os (55) ´Risco ao contribuinte´. Diário do Nordeste, Fortaleza, 29 jul. 2007, Negócios, p. 7. 41 cobrados sobre a produção e a venda de forma indiscriminada, independentemente da renda do indivíduo. A alta carga tributária inibe o crescimento econômico de forma harmônica e gera muito menos emprego. Novamente os mais pobres pagam a conta e certamente porque o sistema tributário é, além de ineficiente, injusto, segundo o ministro Guido Mantega, da Fazenda. 109. Somente em função da produtividade tributária, há espaço para o aumento da carga tributária em pelo menos dez pontos percentuais do Produto Interno Bruto (PIB), razão pela qual apresentamos ao CDES proposta de limite para a arrecadação. A partir da definição desse limite, o governo teria de devolver o aumento verificado na carga tributária por meio da diminuição automática e proporcional, no ano seguinte, de todas as alíquotas de impostos em vigor. Os governos preferem garantir, no entanto, receitas ilimitadas para, assim, com folga na tesouraria, executar sua programação sem sustos. Mas se trata de erro político e técnico. Parte importante das empresas está estressada por conta de tanto anos carregando dissabores, como o câmbio desarticulado e juros e impostos elevados, pondera Antoninho Trevisan 56 , contador, presidente da Trevisan Outsourcing, Consultoria e Educação e da BDO Trevisan Auditores, membro do CDES. 110. Os presentes para o Dia dos Pais em 12 ago. 2007 embutem tributos com variação de 13,18%, no caso de livros, a 71,36%, no caso de perfume importado, segundo o IBPT. A carga tributária do charuto é de 62,76%; uísque, 62,52%; vinho, 53,70; jóias, 51,64%; DVD, 51,59%; água de colônia nacional, 51,58%; e caneta de marca, 48,98% (Diário do Nordeste, Fortaleza, 07 ago. 2007, Negócios, p. 1). 111. A CPMF é um dos piores tributos já inventados. Com uma arrecadação de tributos equivalente a uma elevada porcentagem do PIB (quase 35%), o governo brasileiro deveria fazer melhor uso dos recursos públicos, avalia Anne Krueger 57 , exdiretora do FMI. 112. A carga tributária nacional, em 2006, foi equivalente a 34,23% do PIB, a maior da série histórica, de acordo com a Receita Federal. A carga de tributos federais foi (56) ´Quem fica com os ganhos da produtividade tributária?´. Valor, São Paulo, 30 jul. 2007, p. A14. (57) Diário do Nordeste, Fortaleza, 25 ago. 2007, Negócios, p. 6. 42 equivalente a 23,75% do PIB; de tributos estaduais, a 9,02%; e de tributos municipais, 1,46% (Valor, São Paulo, 22 ago. 2007, p. A6). 113. O erro vem de longe. Desde 1994, quando houve um salto na carga tributária como proporção do PIB, essa carga vem mantendo o mesmo padrão de aumento: cerca de um ponto percentual do PIB por ano. O País cresceu em alguns anos, em outros não cresceu, mas a carga sempre subiu. A questão fiscal é o ponto a impedir o crescimento sustentado do Brasil, concluiu Celso Luiz Martone 58 , professor da FEA-USP, ao receber o título de Economista do Ano pela Ordem dos Economistas. 114. A tendência do governo tem sido de aumento de carga tributária com o aumento de gastos e corte de investimentos, exatamente o caminho oposto escolhido pelo Chile (carga de 20% sobre o PIB). O governo brasileiro aumenta gastos com custeio e, para compensar, eleva a carga com vários efeitos sobre o crescimento, como redução das oportunidades de trabalho, inibição dos investimentos, impedimento da melhoria tecnológica. O aumento da carga está chegando a um padrão insustentável, alerta Martone (id.). 115. O Brasil tem a maior carga tributária na exploração de nove tipo de minerais, entre doze analisados, de acordo com estudo da Ernst & Young (Valor, São Paulo, 26 set. 2007, p. A5). 116. O Brasil continua como um dos países mais difíceis do mundo para a realização de negócios. O País caiu uma posição em relação ao ´ranking´ de 2006 e voltou a ser, entre 178 países, o 122º melhor para a realização de negócios, de acordo com relatório ´Doing business´ do Banco Mundial, em sua 5ª edição A Cingapura vem em 1º lugar no ´ranking´, seguida da Nova Zelândia e dos EUA. O estudo do Banco Mundial avalia os países a partir da maior ou menor dificuldade dos empresários em abrir um negócio, obter licenças de construção, contratar mão-de-obra, registrar propriedades e obter crédito. Também leva em conta a proteção aos investidores, a carga tributária, a facilidade para exportar e importar, o respeito aos contratos e o grau de dificuldade para fechar uma empresa. Na proteção aos investidores, o Brasil fica em (58) Diário do Nordeste, Fortaleza, 23 ago. 2007, Negócios, p. 7. 43 64º lugar. Em compensação, despenca para o 137º lugar quando é avaliado do ponto de vista da carga tributária (Valor, São Paulo, 26 set. 2007, p. A4). 117. O aumento da arrecadação federal se deve em parte à contínua melhoria do aparelho arrecadatório. Muitas vezes é fruto da ganância dos agentes de fiscalização, a exigirem tributos sobre situações não ensejadoras de obrigação tributária para o contribuinte. Mas o grande aumento da arrecadação decorre mesmo da irresponsável elevação da carga tributária. O governo persegue o aumento da receita e ignora completamente a força aniquiladora do peso da carga tributária sobre a economia, avalia Renato Ayres Martins de Oliveira 59 , advogado. 118. O Brasil é um dos países menos competitivos do mundo. No ´ranking´ do ´Índice Fiesp de Competitividade das Nações 2007 (IC-FIESP), o País manteve o 38º lugar entre os 45 países representativos de cerca de 95% do PIB mundial. Os EUA destacam-se na 1ª posição (índice 93,9), seguidos da Suécia (76,8), Japão (76,3), Suíça (75,1) e Noruega (74,4). Entre os fatores negativos para o ambiente de negócios no Brasil, com índice abaixo da média (17,3), desponta a carga tributária (Folha de S. Paulo, São Paulo, 11 out. 2007, p. B13). 119. O Brasil ainda tem um longo caminho pela frente em termos de melhoria da situação fiscal e da redução da relação entre a dívida pública e o tamanho do PIB, de acordo com avaliação do FMI (Folha de S. Paulo, São Paulo, 18 out. 2007, p. B6). 120. A carga tributária alta é um fato conhecido por todos e sentido no bolso dos brasileiros. A solução não está meramente em levantar a bandeira de redução da carga tributária. É preciso mais: é preciso controlar e reduzir os gastos públicos e impedir a aplicação indevida dos recursos. O cidadão-contribuinte, além de pagar tributos, deve acompanhar com rigor o destino dado a eles, ressalta Denise Lucena Cavalcante, doutora em Direito, procuradora da Fazenda Nacional 60 . 121. A carga tributária do setor elétrico brasileiro continua sendo uma das maiores do mundo, senão a maior. Supera a carga de países como Áustria, Noruega, Itália, (59) Revista da FIEC. Fortaleza: FIEC, n. 4, set. 2007, p. 11. (60) ´Dos tributos para as finanças públicas: ampliação do foco´. In: ´Nomos – revista do curso de mestrado em direito da UFC´. Fortaleza: UFC, n. 25, jan-dez/2006, p. 67. 44 França, Reino Unido e EUA. Enquanto não houver uma redução de tributos, será impossível falar em tarifas mais módicas e os produtos nacionais continuarão perdendo espaço para a concorrência internacional, alerta Antônio Inácio Sousa 61 , vice-presidente executivo da Associação Brasileira Grandes Consumidores Industriais e Consumidores Livres (Abrace). 1.4 Gastos governamentais 122. Há 13 anos, os gastos dos governos brasileiros, nas três esferas, aumentam num percentual equivalente ao dobro do aumento do PIB. Os gastos primários cresceram, em termos reais, 5,7% ao ano, enquanto a economia expandiu-se em 2,9% ao ano. Diante desse quadro, o governo federal suspende qualquer esforço de cortar gastos, contrata mais funcionários sob o pretexto de o Estado sofrer de raquitismo; aumenta anualmente a carga tributária e pede a prorrogação da CPMF, diz Rogério Werneck, professor da PUC do Rio de Janeiro. O superávit primário do governo foi possível pelo aumento da carga tributária. O contribuinte foi o único a fazer o ajuste. O governo só elevou as despesas. O governo precisa ser detido na sua sanha arrecadatória. O Estado não é raquítico no Brasil. Mas os contribuintes estão ficando raquíticos diante de um governo cada vez mais pesado, cada vez mais incapaz em qualquer dos serviços públicos, conclui Mirian Leitão 62 . 123. A finalidade do tributo é o suprimento de recursos ao Estado para o alcance eficiente do bem-comum. Dois pontos essenciais envolvem o debate do modelo de tributação atual: a construção de um sistema mais simples de administração e a diminuição da carga total de tributos. O governo federal reconhece a complexidade tributária, principalmente entre os tributos a incidir sobre os bens e serviços. Também reconhece a multiplicidade de formas de apuração, alíquotas e bases de cálculo aplicáveis aos tributos. Essa multiplicidade abrange mais de cinco mil legislações diferentes. Evidentemente, a criação do IVA vem a facilitar a vida do contribuinte. Mas não se pode discutir a reforma tributária somente pela ótica da arrecadação. Há de ser (61) ´Carga tributária é o grande problema´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 30 out. 2007, p. G3. (62) 45 discutida também a observância da qualidade dos gastos governamentais e o regime de repartição da arrecadação entre os entes federados instituído pela Carta de 1988. A participação da União cresceu de 18,57% do PIB em 1998 para 24,57% em 2006, enquanto a participação dos Estados cresceu apenas de 7,36% para 9,12% e a dos municípios, de 1,45% para 1,52%, frisa Paulo Antenor de Oliveira 63 , presidente do Sindicato Nacional dos Analistas-Tributários da Receita Federal (Sindireceita). 124. A Polícia Federal e a Receita Federal angariaram poderes fantásticos no novo governo e exercem o poder adotando linha paralela e independente das funções atribuídas pela lei. A Polícia Federal provoca receios até na mais alta Corte da República e, para alguns de seus ministros, vivemos num Estado policial. A Receita Federal bate recordes sucessivos de arrecadação de origem legítima e ilegítima, com eliminação gradual do direito de defesa do contribuinte. Via ´penhora on line´, vai incorporando como receita própria tributos contestados na Justiça e, quando perde questões em Juízo, não devolve o indébito, usando estratégias como o não-pagamento de precatórios e até a nulificação do instituto da ´coisa julgada´, mediante a oposição de embargos declaratórios de natureza protelatória ao infinito. O Estado provoca e conta com a lentidão da Justiça para não cumprir as condenações, embora ponha a culpa no Judiciário pela morosidade no exame do direito de defesa do contribuinte. O Brasil tem o dobro da média da carga tributária dos países emergentes, com pífia prestação de serviços públicos, assinala Ives Gandra da Silva Martins 64 . 125. O tamanho do funcionalismo é exagerado para um país com a nossa capacidade financeira e a baixa qualidade do serviço prestado. O governo dos EUA gasta o equivalente a 1,2% de seu PIB com o pagamento de salários dos servidores civis. No Brasil, esse custo é de 2,7% do PIB. São 22.000 cargos de confiança (sem concurso). O número de funcionário do Executivo subiu de 810 mil em 2002 para 1 milhão em 2007 (´A origem da crise mundial´. Veja. São Paulo: Abril, n. 2.024, 05 set. 2007, p. 80). 126. O projeto do Orçamento para 2008 dá à União a segunda maior autorização anual para contratações de servidores e dirigentes desde o primeiro mandato do (63) ´Reforma ou novo pacto tributário?´. Gazeta Mercantil, 03 set. 2007, p. A-4. (64) ´Reforma ou novo pacto tributário?´. Gazeta Mercantil, 03 set. 2007, p. A-4. 46 presidente Lula. Permite nomeações, admissões e contratações de até 56,3 mil pessoas nos três Poderes, 40 mil das quais no Executivo (Folha de S. Paulo, São Paulo, 05 set. 2007, p. A5). 127. Ainda de acordo com o projeto de Orçamento para 2008, o déficit da previdência dos servidores públicos subirá de 1,39% para 1,42% do PIB. O princípio mais importante da reforma previdenciária aprovada por emenda constitucional em 2003 (EC nº 41) ainda não entrou em vigor até hoje: a aplicação, para os novos servidores públicos, do mesmo teto utilizado para o valor das aposentadorias do Instituto Nacional do Seguro Social, hoje de R$ 2.894,28 por mês. A complementação das aposentadorias dependerá de contribuição a ´fundos de pensão´, ainda não criados (Folha de S. Paulo, São Paulo, 05 set. 2007, p. A5). 128. O Brasil é o 14º em gastos previdenciários em ´ranking´ com 113 países elaborado pela OCDE. Os gastos previdenciários correspondem a 11,7% do PIB. Com gastos equivalentes a 17,6% do PIB, a Itália encabeça o ´ranking´ (Diário do Nordeste, Fortaleza, 06 set. 2007, Negócios, p. 6). 129. A política fiscal do governo Lula, expressa na proposta orçamentária para 2008, passou do ponto e vai criar problemas mais sérios para a gestão da economia nos próximos anos. O Orçamento de 2008 mostra a continuação do processo de crescimento dos gastos do governo acima de 12% ao ano em termos reais, alerta Luiz Carlos Mendonça de Barros 65 . 130. As despesas públicas aumentam a cada ano e a Receita Federal precisar apertar as exigências impostas aos contribuintes para manter a receita tributária ascendente. A produção em massa de legislações e normas tributárias é subproduto da voracidade arrecadatória. Poucos conseguem estar em dia com todas as dívidas e normas tributárias. Oito em cada dez empresas do País têm alguma pendência tributária, afirma João Geraldo Piquet Carneiro 66 , presidente do Instituto Hélio Beltrão. 131. Tenho preocupação com a economia brasileira, principalmente fiscais, pois o governo parece estar com a opção perigosa de piorar muito a situação fiscal com (65) ´Passando do ponto´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 07 set. 2007, p. B2. (66) Veja, São Paulo: Abril, n. 2.025, 12 set. 2007, p. 11. 47 imprudências como aumento do salário mínimo e gasto com pessoal, avalia Gustavo Loyola 67 , ex-presidente do BCB. 132. Ninguém governa sem a CPMF, afirmou o presidente Lula. A prorrogação da CPMF torna-se prioridade incontornável para a sobrevivência do Estado porque não se cogita de racionalizar a máquina administrativa, de diminuir os gastos com funcionalismo, de mudar as regras da previdência ou de empreender uma reforma tributária profunda. Também porque, tanto na situação como na oposição, não há lideranças dispostas a governar de outro modo e a propor modificações reais numa estrutura tributária injusta, opressiva, arcaica e exasperadoramente complexa (`Realismo e disparate´ (editorial). Folha de S. Paulo, São Paulo, 21 set. 2007, p. A2). 133. A economia está crescendo e pressionando a infra-estrutura, como na questão aérea, dos portos e da energia elétrica. O governo não está investindo nas áreas sob seu comando nem está criando condições para o investimento do setor privado, seja por meio das Parcerias Público-Privadas (PPP), ainda no papel, seja por meio de marco regulatório estável e confiável. É preciso dar sustentabilidade a atual fase de expansão da economia. Num espaço de três décadas, o Brasil cresceu a metade do resto do mundo. Só chegamos a uma média de 2,5% ao ano, ante uma média de 5%, alerta Celso Luiz Martone 68 . 134. A lei de responsabilidade fiscal permite a expansão dos gastos, uma vez mantido o orçamento equilibrado. Os governantes resolveram então continuar ampliando as despesas por meio do aumento da receita. A carga tributária, como resultado, explodiu. Cresce há 13 anos consecutivos, cerca de um ponto do PIB ao ano. A única forma de controlar o governo é colocar-lhe um freio, ou seja, a limitação do orçamento (em percentual do PIB). O pior do sistema tributário são as contribuições federais: além da CPMF, a contribuição para o financiamento da seguridade social (COFINS), a contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) e o programa de integração social (PIS). Elas representam 10% do PIB. A prorrogação da CPMF serve (67) Valor, São Paulo, 29 jun. 2006, p. D2. (68) Isto É Dinheiro, São Paulo: Três, n. 522, 26 set. 2007, p. 24. 48 para continuar expandindo violentamente o Estado, sob todas as formas, avalia Celso Luiz Martone (id.). 1.5 Dificuldades enfrentadas pelos empresários 1.5.1 CND 135. A comprovação do pagamento de tributos é uma maratona das mais desgastantes para as empresas brasileiras: 92,7% dos grupos empresariais retardaram ou perderam negócios devido a dificuldades em conseguir a tempo a Certidão Negativa de Débitos (CND), segundo pesquisa com 117 grupos escolhidos dentre os elencados no anuário ´200 Maiores´ publicado por Valor. As dificuldades para conseguir a certidão não apenas atrapalham a vida das empresas, como também sobrecarregam o Judiciário, assinala Elidie Bifano, consultora da PricewaterhouseCoopers, empresa realizadora da pesquisa. Para 60,4% das empresas entrevistadas, o impedimento para a obtenção da CND decorre de diferenças irrelevantes. As ações das empresas para apurar e pagar impostos, como a manutenção de livros, o preparo e a entrega de documentos e a atualização de informações, representam os custos da tributação oculta, explica Elidie Bifano 69 . 136. O ´Cadastro informativo (CADIN) dos créditos de órgãos e entidades federais não-quitados´ é agora regulado unicamente pela Lei nº 10.522, de 2002. O Decreto nº 5.913, de 27 set. 2006, revogou explicitamente o Decreto nº 1.006, de 09 dez. 1993, instituidor do CADIN, já tacitamente revogado devido à superveniência da Lei nº 10.522. 137. As dificuldades para a obtenção da CND são um entrave tipicamente brasileiro aos negócios. Na Alemanha, Argentina, Austrália, Canadá, Chile, EUA e França, inexiste documento similar à CND. Na China, Espanha, Índia, Indonésia, México e Portugal, existe a certidão, mas em nenhum deles o documento atrapalha a atividade empresarial como no Brasil. Neles, o uso da CND tem particularidades. Na China, por (69) Valor, São Paulo, 28 jun. 2006, p. A2. 49 exemplo, é exigida apenas para remessa de recursos ao exterior. Na Índia, com a simplificação das regras tributária a certidão passou a ser utilizada como um direito do contribuinte de demonstrar o cumprimento de suas obrigações fiscais. Pré-requisito para as empresas participarem de licitações públicas ou obterem empréstimos em bancos oficiais, a CND é um obstáculo à atividade empresarial, de acordo com muitas companhias brasileiras. Numa pesquisa com 117 grupos empresariais, 92,7% relataram ter perdido ou atrasado negócios em funções de dificuldades em obter a CND no tempo necessário, concluiu estudo da Pricewaterhouse-Coopers (Valor, São Paulo, 03 ago. 2007, p. A2). 138. Apenas uma entre 38 companhias listadas na Bovespa conseguiu obter automaticamente a CND, de acordo com pesquisa acadêmica coordenada pelo prof. Fábio Pereira Ribeiro, do Centro Universitário Monte Serrat (Unimonte). A falta de obtenção da CND não significa necessariamente a existência de passivo fiscal em aberto, esclarece Fábio Ribeiro 70 . 139. Segundo pesquisa da PricewaterhouseCoopers, 92,6% das 117 maiores empresas do País (área da indústria, comércio, serviços e finanças) afirmam já ter perdido ou retardado negócios pela dificuldade de obter a certidão negativa de débito (CND) para comprovar sua regularidade fiscal. Ainda segundo a pesquisa, 50,8% das empresas indicam, como o problema mais freqüente para a obtenção da CND, o retorno de débitos já baixados no sistema da Receita Federal (Valor, São Paulo, 31 out. 2007, p. E1). 140. Apontada por alguns como entrave no dia-a-dia das empresas, a CND, emitida conjuntamente pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), é, na verdade, um instrumento de moralização há muito tempo almejado pela Fazenda Nacional e representa um aperfeiçoamento do sistema. Hoje, são expedidas por mês cerca de 1,2 milhões de CNDs conjuntas pela internet e apenas cerca de 16 mil são emitidas nas unidades da Receita e da PGFN, afirma Jorge Rachid 71 , secretário da Receita Federal do Brasil. (70) Gazeta Mercantil, São Paulo 19 set. 2007, p. A-12. (71) ´A CND não é um entrave para as empresas´. Valor, São Paulo, 09 nov. 2007, p. E4. 50 141. Proposta de ampliação do prazo de validade da CND e de flexibilização das normas para a sua emissão foi apresentada ao ministro Guido Mantega, da Fazenda, por um grupo de empresas, entre as quais a Ambev e a Sadia (Valor, São Paulo, 16 nov. 2007, p. E1). 1.5.2 Obrigações acessórias 72 . 142. As obrigações acessórias 73 (burocracia fiscal), como guias de recolhimento, declarações preenchidas e despesas de pessoal com controladoria, além de créditos de impostos não recebidos, podem elevar em dez pontos percentuais a carga tributária sobre o setor produtivo, de acordo com Roberto Pasqualin 74 , tributarista. 143. Os custos operacionais tributários, representados não só pelos custos para garantir o recolhimento dos tributos, como também pelos gastos para cumprir todas as obrigações acessórias 75 (custo de conformidade á tributação), têm grande impacto dentro das empresas, de acordo com pesquisa realizada pela ´DOCS Inteligência Fiscal´. Para a maioria das empresas (55%), o custo de conformidade corresponde a 1% do faturamento anual. (Gazeta Mercantil, São Paulo, 03 maio 2006, p. A-10). 144. A quantidade de exigências fiscais, pelo sistema de trabalho requerido, interfere na competitividade dos negócios das empresas, além de gerar altos custos, (72) A obrigação acessória tem o objetivo de viabilizar o controle dos fatos relevantes para o surgimento de obrigações principais. O inadimplemento de uma obrigação tributária, seja principal ou acessória, é uma não-prestação, da qual decorre uma sanção, explica Hugo de Brito Machado (´Curso de direito tributário´. 27a. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 140). (73) Mesmo quando instituídos por lei, configurem ou não obrigações tributárias acessórias, os deveres administrativos impostos aos contribuintes devem obedeciência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Se ferem tais princípios, são inconstitucionais, afirma Hugo de Brito Machado (´Obrigação tributária acessória e os princípios da legalidade e da razoabilidade´ in ´Grandes questões atuais do direito tributário – 8º volume´. São Paulo: Dialética, 2004, p. 139). (74) DCI, São Paulo, 13 abr. 2006, Legislação, p. A4. (75) Dispõe o CTN: Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória. § 1º A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente. § 2º A obrigação acessória decorrente da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos. 51 avalia Fábio Pereira Ribeiro 76 , presidente da Docs Inteligência Fiscal, autor de ´Inteligência Fiscal na Controladoria´. 145. As atividades de atendimento regulatório (atendimento às diversas necessidades de órgãos do governo) consomem 7,6% do tempo administrativo das empresas brasileiras. Na América Latina, a média é 4,1%. As companhias abertas destinam, em média, 0,33% do seu faturamento às despesas necessárias para custear a burocracia para cumprir as obrigações fiscais por conta do grande número de normas. Quanto menor a empresa, maior o percentual; nas empresas com faturamento anual inferior a R$ 100 milhões, pode atingir 1,7%. O alto custo e a dificuldade para cumprir as obrigações fiscais decorrem da excessiva quantidade de normas regulando a área, concluiu pesquisa encomendada pela Federação do Comércio do Estado de São Paulo (FECOMÉRCIO-SP) e realizada por economistas da Fundação Instituto e Pesquisas Econômicas da Universidade de São Paulo (FIPE-USP) (Gazeta Mercantil, São Paulo, 29 maio 2006, p. A-8). 146. O desenvolvimento econômico, segundo a professora Maria Helena Zockun, coordenadora da pesquisa, depende da redução do número de tributos, imposição de alíquotas únicas por tributo, neutralidade dos tributos quanto às fontes de rendimentos, redução nu número de normas, regras claras, ausência de exceções, estabilidade das regras e formulários simples (id.). 147. O Brasil é o pior de todos na comparação do Banco Mundial no quesito de tempo necessário para um contribuinte administrar e recolher tributos. As empresas brasileiras gastam, em média, 2.600 horas por ano com a administração tributária, enquanto as empresas de Cingapura gastam 49 horas (Exame, São Paulo: Abril, n. 903, 10 out. 2007, p. 169). 1.5.3 Fiscalização 77 (76) Valor, São Paulo, 12 maio 2006, p. E12. (77) A fiscalização é um poder-dever conferido às entidades tributantes de executarem atos de verificação do cumprimento de obrigações tributárias, segundo o entendimento de Eliana Raposo Maltinti (´Direito tributário´. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 123). 52 148. A Receita Federal realizou 59.030 autuações em 2004: 12.059 pessoas jurídicas e 46.971 pessoas físicas. O valor das autuações soma R$ 78,9 bilhões (Folha de S. Paulo, São Paulo, 01 fev. 2005, p. B4). 149. O índice de aproveitamento das autuações fiscais pela Receita Federal é de 12% sobre os valores totais cobrados nos autos, informa Jorge Rachid 78 , secretário da Receita Federal. O Conselho de Contribuintes, tribunal administrativo examinador da validade das autuações, tem derrubado 50% dos autos 79 . 150. O avanço dos tentáculos do Estado contra o cada vez mais indefeso cidadão é uma característica do Estado moderno. No Brasil, o cidadão não é cidadão, mas um mero administrado. O administrador é um verdadeiro senhor feudal da Idade Média. O cidadão é, cada vez mais, um mero escravo da gleba. Seus representantes, por serem autoridades, fazem lei sem a participação do contribuinte, quase sempre em causa própria, e depois assenhoram-se dos mais variados instrumentos de pressão para assegurar-se de ‘direitos’, muitas vezes ilegítimos. No campo tributário, o Estado é avassalador, e o tributo é o mais importante instrumento do poder. O retorno em serviços públicos é apenas um efeito colateral. Na cobrança do IPTU, a administração prefere por facilidade a utilização do correio para a entrega da notificação do lançamento dos débitos. Com a presunção de recebimento, cabe ao contribuinte provar a falta da entrega da notificação (produção de prova negativa), uma prova não-difícil, mas impossível, afirma Ives Gandra da Silva Martins 80 . 151. Nos países latino-americanos, ´o princípio da ilegalidade eficaz´ pode ser tão importante como o da ´legalidade´. Toda a arrecadação realizada ilegalmente pelo Estado e não contestada pelo contribuinte, por temor, falta de recursos ou conhecimento, transforma-se igualmente em receita orçamentária. Essa tese foi (78) Valor Econômico, São Paulo, 11 set. 2003, p. A3. (79) Cabe à legislação tributária regular a competência e os poderes das autoridades administrativas em matéria de fiscalização, na forma do art. 194 do Código Tributário Nacional (CTN). Mas a Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade, previsto no art. 37 da Constituição Federal (CF), e deve garantir ao contribuinte o direito previsto no art. 5º, II (não será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei). O art. 145, § 1º, da CF prevê expressamente a vinculação da atividade de fiscalização à lei, assinala Hugo de Brito Machado Segundo (´Código tributário nacional: anotações à Constituição, ao código tributário nacional e às leis complementares 87/1996 e 116/2003´. São Paulo: Atlas, 2007, p. 371) (80) ‘A prova negativa’. Gazeta Mercantil, São Paulo, 29 mar. 2006, p. A-12. 53 discutida em Congresso Interamericano realizado em Buenos Aires, em 1978, lembra Ives Gandra da Silva Martins 81 . 1.5.4 Excesso de exação e abuso de autoridade 152. O excesso de exação do agente fiscal constitui crime tipificado no artigo 316 do Código Penal, afirma Ives Gandra da Silva Martins 82 , advogado tributarista. Apesar da notoriedade de inúmeras ações, por parte do Fisco, maculadoras dos direitos do cidadão, por vezes lançando mão de procedimentos vexatórios, raramente o contribuinte utiliza o art. 316. 153. Dispõe o 1º do art. 316 do Código Penal: “Se o funcionário público exige tributo ou contribuição social que sabe ou deveria saber indevido, ou, quando devido, emprega na cobrança meio vexatório ou gravoso, que a lei não autoriza: Pena – reclusão, de 3 (três) a 8 (oito) anos, e multa”. 154. O princípio da segurança jurídica estabelecido na Constituição, aplicado no Direito Tributário, envolve, segundo José Juan Ferreiro Lapatza 83 , professor catedrático da Universidade de Barcelona, a formulação de normas claras, precisas e coerentes de modo a resguardar os seguintes requisitos: os cidadãos deverão perceber com clareza seus direitos e obrigações; os agentes fiscais deverão ser os executores da lei, sem qualquer margem para interpretações caprichosas ou arbitrárias; os juízes encarregados de decidir as controvérsias entre a Fazenda e os cidadãos deverão ser a ´boca da lei´, de modo a poder corrigir, com a mínima margem de dúvida, qualquer desvio. 155. O sistema tributário movimenta-se sob complexa aparelhagem de freios e amortecedores a limitar os excessos acaso detrimentosos à economia e à preservação do regime e dos direitos individuais, assinalou Aliomar Baleeiro 84 . (81) ´Sistema tributário desfigurado´. Gazeta Mercantil, São Paulo, 24 jan. 2007, p. A-9. (82) “O tributo participativo”. Folha de S. Paulo, São Paulo, 13 dez. 2005, p. A3). (83) ´Direito tributário: teoria geral do tributo´. 1a. ed. São Paulo: Manole, 2007, p. 38. (84) ´Limitações constitucionais ao poder de tributar´. 7a. ed. Rio de Janeiro: Forense,1997,p. 2 54 156. No Direito Tributário, como a atividade da Administração é plenamente vinculada, o contribuinte não pode ter seus direitos legalmente estabelecidos alterados com suposto fundamento no interesse público, alerta Raquel Cavalcanti Ramos Machado 85 . 157. Há limitações ao poder de tributar, a respeito do qual afirmou John Marshall, juiz da Suprema Corte dos EUA: ´O poder de tributar é o poder de destruir´ (´The power to tax is the power to destroy´), lembra Ives Gandra da Silva Martins 86 . 158. A CF de 1988, nos arts. 145 a 156 (Sistema Tributário), prevê limites à tributação. Dentre esses limites, a legalidade estrita (art. 150, I) e não lata, como no art. 5º, I; a tipicidade fechada e não aberta; e a reserva da lei formal de maneira absoluta e não elástica, como no direito privado. De acordo com o princípio da legalidade estrita, somente a exigência contida nitidamente na lei pode ser cobrada. O Fisco tem o poder amplo de criar a tributação por ato legislativo, mas, após a sua publicação, não pode alargar ou estender esse poder por meio de interpretações extensivas, integrações analógicas ou atos desconsiderativos, exigindo tributos por aproximação legal. A aplicação da lei tributária não pode sujeitar-se a opiniões de agentes fiscais, comprometidos em gerar, cada vez mais, receitas para um Estado incapaz de reduzir as despesas correntes e enxugar a parte esclerosada da máquina administrativa. No direito tributário, voltado para a defesa do contribuinte, o julgador, na dúvida, decide a favor do contribuinte (CTN, art. 112) (id.). 1.5.5 Irresponsabilidade dos agentes públicos 159. O Brasil vive hoje a insegurança jurídica máxima com alguns magistrados deferindo mandados inespecíficos de buscas em escritórios ou determinando a prisão de contribuintes e advogados, sem haver sequer autos de infração lavrados e sem dar acesso aos interessados às secretas peças de acusação, observa Ives Gandra da Silva Martins 87 . (85) ´Interesse público e direitos do contribuinte´. São Paulo: Dialética, 2007, p. 130. (86) ´O veto à emenda 3´. Gazeta Mercantil, São Paulo, 04 abr. 2007, p. A-11. (87) Gazeta Mercantil, São Paulo, 06 jul. 2005, p. A-9. 55 160. Há a violação ao direito de defesa, assegurado pelo artigo 5º, LV, da CF, e, no caso de prisão, ao direito de liberdade, outro direito fundamental. O contribuinte, uma vez autuado, poderia exercer a faculdade legal de efetuar o pagamento do tributo, ao invés de contestar a exigência, e extinguir a punibilidade de eventual crime, na forma da lei penal tributária. O procedimento pode ensejar, contra a União, pesadas indenizações por danos patrimoniais e morais, passíveis de serem ressarcidas dos próprios agentes públicos causadores dos prejuízos, mediante o ajuizamento de ações de regresso imprescritíveis, adverte Ives Gandra Martins (id.). 161. “Não sou antifazendário, não alimento nenhuma ansiosidade contra o governo, mas acontece que raramente o Direito está do lado do Estado, que é quem, através de seus agentes, mais fere as leis e os regulamentos lesando claros direitos do cidadão”, esclareceu Raimundo Cavalcante Filho 88 , advogado, ex-juiz de uma das Varas da Fazenda Pública, a respeito de decisões em favor do contribuinte. 162. A prática de ilegalidades pelos agentes públicos ocorre pelo sentimento da irresponsabilidade. Não são obrigados a reparar o dano sofrido pela vítima da ilegalidade. O Tesouro Público suporta o ônus da indenização quando a vítima da ilegalidade procura os seus direitos. O caminho deve ser a responsabilização do agente público pelos danos decorrentes de suas práticas ilegais, pontifica Hugo de Brito Machado 89 . 163. Se o Poder Público, quando se houver temerária e levianamente na defesa de interesses ilegítimos, passar a ser punido, certamente abandonará práticas pelas quais transforma suas prerrogativas em arbitrariedades. A defesa de interesses ilegítimos prejudica o contribuinte e o próprio Estado. A violação dos direitos fundamentais do contribuinte (e os direitos instituídos no princípio da legalidade são cláusulas pétreas) deve determinar a punição do Estado, principalmente quando, tendo conhecimento dos fatos inibidores de sua ação, continua pretendendo mudar os fatos para se beneficiar de um confisco tributário, opina Ives Gandra da Silva Martins 90 . (88) Diário do Nordeste, Fortaleza, 11 out. 2005, p. 2. (89) “Autoridade e direito”. Diário do Nordeste, Fortaleza, 23 out. 2005, p. 3. (90) ´Exceção de pré-executoriedade´. Gazeta Mercantil, São Paulo, 05 jul. 2006, p. A-8. 56 164. Quem mais descumpre a lei e as decisões do Poder Judiciário é a Fazenda Pública, tanto a federal como a estadual e a municipal, afirma Hugo de Brito Machado 91 . 165. A fórmula mais adequada de combate ao arbítrio estatal é a responsabilização pessoal do agente público. Enquanto o agente público puder sentir-se irresponsável por seus atos ilegais, o arbítrio continuará crescendo. Quando a vítima consegue, por meio de ação contra o ente público, reparação do dano sofrido, o ônus dessa reparação recai sobre toda a comunidade de contribuintes, e a autoridade responsável pela ilegalidade continua praticando, de forma irresponsável, outras ilegalidades (id.). 166. O mercado financeiro vive verdadeira insegurança jurídica pela prática cada vez mais corrente de a Secretaria da Receita Federal do Brasil instituir tratamentos tributários por meio de decisões e atos normativos muitas vezes carentes de bases legais ou até mesmo incompatíveis com leis tributárias em vigor sobre a mesma matéria. Caso não haja um maior comprometimento com a legislação tributária em vigor quando da edição de decisões administrativas e atos normativos, a insegurança jurídica tenderá a aumentar e provocará um enorme prejuízo ao País, seja pelas conseqüências negativas no mercado financeiro e de capitais, seja pela geração de discussões judiciais desnecessárias a tornar ainda mais lento nosso Poder Judiciário, avalia André Bazzo Lauletta 92 , sócia do escritório Mattos Filho Advogados. 1.5.6 Coação ilegal 167. A Certidão de Dívida Ativa, emitida pela Administração Tributária, serve tãosomente para aparelhar o processo executivo fiscal e o seu protesto é desnecessário e ilegal, conforme entendimento do STJ. Afigura-se impróprio o requerimento da falência do contribuinte pela Fazenda Pública, detentora de instrumento específico para a cobrança do crédito tributário. O pedido de falência não pode servir de instrumento de coação moral para satisfação de crédito tributário (Resp 287.824). Os princípios da estrita legalidade, tipicidade fechada e reserva absoluta da lei formal colocam uma (91) Diário do Nordeste, Fortaleza, 28 ago. 2006, p. 2. (92) ´Insegurança jurídica no mercado financeiro´. Valor, São Paulo, 29 out. 2007, p. E4. 57 camisa de força ao desmedido poder impositivo do governo. As exigências do governo ultrapassam sempre as reais e justas necessidades do Estado. A elasticidade do princípio da legalidade, a flexibilidade do tipo privado e a reserva abrangente da lei formal, técnicas exegéticas da obrigação privada, não são de possível aplicação no direito tributário, ensina Ives Gandra da Silva Martins 93 . 168. O Fisco, por dispor de procedimento adequado para a execução de seus créditos tributários, deve eximir-se de efetivar medidas restritivas à atividade do contribuinte, especialmente providências coativas a dificultar ou impedir o desempenho da mercancia, de acordo com a jurisprudência do STJ. A Fazenda Estadual de Mato Grosso negou a um supermercado a autorização para a emissão de talonários de notas fiscais, em virtude de supostos débitos de ICMS (irregularidade fiscal). Condicionou a autorização ao imediato pagamento da dívida. O TJMT considerou ilegal a medida da Fazenda Estadual. O STJ manteve a decisão do TJMT. A recusa da Fazenda Estadual agride o livre exercício da atividade da mercancia e não é a via correta para compelir o contribuinte a pagar o seu débito, de acordo com o STJ (Resp 798842, julgado em 02 jun. 2006). 169. Decisão judicial (sentença da 10ª Vara da Fazenda Pública) suspendeu o protesto em cartório das empresas devedoras do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) no Estado de São Paulo. Desde 2005, a Procuradoria Fiscal do Estado de São Paulo adotou o protesto em cartório como forma de coagir o contribuinte ao pagamento, observa Hélcio Honda 94 , assessor jurídico da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP). O protesto significa inscrever o nome dos inadimplentes em bancos de dados de proteção ao crédito, como a SERASA. Se o contribuinte está em dificuldade, o protesto aumenta essa dificuldade, afirma Honda. O fisco dispõe de poderes além de suficientes para a recuperação de seus créditos, sem a necessidade de uso do protesto da certidão de dívida ativa, afirmou o juiz Valentino de Andrade. Em out. 2005, a Primeira Turma do STJ julgou ilegal o protesto de empresas inadimplentes pela Fazenda de Minas Gerais.. (93) Gazeta Mercantil, São Paulo, 24 maio 2006, p. A9. (94) Valor, São Paulo, 29 set. 2006, p. E1. 58 170. O Fisco não pode negar autorização para a impressão de documentos indispensáveis à atividade do contribuinte, como talão de notas fiscais, como forma de obrigar o contribuinte a quitar seus débitos. A negativa de autorização é coação ilegal, segundo o STJ (Resp 789781, julgado em 09 mar. 2007). 1.5.7 Impugnação de auto de infração – Primeira instância administrativa 95 171. A Receita Federal realizou autuações no valor de R$ 79 bilhões, em 2004. Historicamente, ao longo de 24 meses, em torno de 22% dos valores autuados são pagos ou parcelados. Esse percentual chega perto de 50% se somados os valores inscritos na Dívida Ativa da União. O contribuinte tem direito de recorrer administrativa e judicialmente. No processo administrativo, regulado pelo Decreto nº 70.235, de 1972, o contribuinte pode questionar o delegado da Receita Federal, em determinados casos. Não satisfeito, pode pedir a impugnação do débito à Delegacia da Receita Federal de Julgamento, composto por oito auditores. Não satisfeito, pode ir para o Conselho de Contribuintes. Dependendo da matéria, o contribuinte pode ir para a quarta instância, o Conselho Superior de Recursos Fiscais do Ministério da Fazenda. Não satisfeito, pode ainda buscar a Justiça e começar tudo de novo em primeira instância, explica Jorge Rachid, secretário da Receita Federal (Folha de S. Paulo, São Paulo, 10 abr. 2005, p. B4). 172. O contencioso administrativo contempla então duas instâncias: 1) a primeira formada por julgadores da Receita, composta por oito auditores; 2) a segunda formada por conselhos paritários, quatro representantes da Fazenda e quatro dos contribuintes. Pago o débito tributário, o contribuinte tem direito à extinção do processo penal, na forma da Lei nº 9.430, de 1996 (id.). 173. O órgão julgador de primeiro grau, no âmbito administrativo, é meramente homologador do lançamento impugnado, e a impossibilidade de interposição de recurso, (95) O processo tributário, instrumento de composição de litígio de natureza tributária, pode desenvolver-se no âmbito administrativo e judicial. Se o resultado for desfavorável ao contribuinte, ele poderá ingressar com a ação judicial competente ou aguardar a oportunidade própria para embargar a execução fiscal. A impugnação instaura a fase litigiosa do procedimento fiscal, leciona Kiyoshi Harada (´Direito financeiro e tributário´. 15a. ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 547) 59 diante das inconstitucionais exigências de depósito e de arrolamento, importa em definitiva constituição do crédito tributário e a imediata execução fiscal (art. 201 do CTN), avalia Luís Carlos Frota Campelo 96 , advogado. 174. No âmbito dos tributos administrados pela Receita Federal, a legislação determina, para seguimento do recurso voluntário, o arrolamento de bens no valor de 30% da exigência fixada na decisão de primeiro grau (art. 33, § 3º, do Decreto-Lei nº. 70.235/1972). No âmbito do INSS, a legislação determina depósito de 30% em dinheiro (art. 126, § 1º, da Lei nº. 8.231/1991) (id.). 1.5.8 Recurso de decisão de primeira instância 97 175. Em 2005, o Conselho de Contribuintes acatou 1.969 recursos de contribuintes e negou 1.907. Pela primeira vez, as decisões em favor dos contribuintes superaram as decisões em favor da Receita Federal. Em 2004, foram 1.202 recursos acatados e 1.483 negados (Exame, São Paulo: Abril, n. 877, 27 set. 2006, p. 13). 176. O Conselho de Contribuintes, ligado ao Ministério da Fazenda, é órgão de controle sobre atos da fiscalização da Receita Federal. 177. A garantia de jurisdição está colocada nas Constituições de todos os países civilizados especialmente como garantia do administrado contra os arbítrios da administração. No Brasil, os diversos incisos do artigo 5º da CF estabelecem limites da autoridade em favor dos administrados. São direitos do indivíduo contra o Estado, explica Hugo de Brito Machado 98 . 178. É um absurdo, continua Machado, admitir uma ação patrocinada pela administração pública contra seus próprios atos, sob o fundamento da garantia constitucional de jurisdição. Mas essa hipótese está prevista em parecer aprovado pelo (96) Diário do Nordeste, Fortaleza, 22 maio 2005, p. 6. (97) Vinculada como está ao princípio do Estado de Direito e à regra da legalidade, a Administração Pública pode e deve rever seus próprios atos, uma vez estejam eivados de ilegalidades. É a autotutela vinculada, mais propriamente chamada autocontrole da Administração Pública, observa Hugo de Brito Machado Segundo (´Processo tributário´. São Paulo: Atlas, 2004, p. 126). (98) “Conselhos de Contribuintes”. Diário do Nordeste, Fortaleza, 28 nov. 2004, p. 3. 60 procurador-geral da Fazenda Nacional. Esse parecer sustenta a possibilidade jurídica de propositura, pela Fazenda Nacional, de ação questionando decisões dos Conselhos de Contribuintes do Ministério da Fazenda, ou seja, ação para desconstituir um ato administrativo. O parecer é uma reação à orientação jurisprudencial do STJ segundo a qual as decisões dos Conselhos de Contribuintes podem ser anuladas pelo Ministro da Fazenda pela via do recurso de hierarquia, quando proferidas com flagrante ilegalidade, mas não pode o Ministro da Fazenda reformar as decisões quando envolverem simples questão de interpretação tributária (id.). 179. A Câmara Superior de Recursos Fiscais do Ministério da Fazenda (CSRF) foi autorizada a aprovar súmula de suas decisões reiteradas e uniformes pela Lei nº 11.196, de 21 nov. 2005, artigo 113, introdutora do artigo 26-A ao Decreto nº 70.235, de 06 mar. 1972, regulador do processo administrativo fiscal. 180. O STF declarou a inconstitucionalidade da exigência de depósito prévio ou de arrolamento de bens e direitos nos recursos administrativos ao Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda e ao Conselho Superior do Instituto Nacional do Seguro Social (Folha de S. Paulo, São Paulo, 01 abr. 2007, p. B7). 181. A Portaria MF nº 147, de 25 jun. 2007, aprovou os Regimentos Internos dos Conselhos de Contribuintes e da Câmara Superior de Recursos Fiscais. 182. O Primeiro, o Segundo e o Terceiro Conselhos de Contribuintes, órgãos colegiados judicantes integrantes da estrutura do Ministério da Fazenda, têm por finalidade julgar recursos de ofício e voluntário de decisão de primeira instância sobre a aplicação da legislação referente a tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, observadas suas competências e dentro dos limites de sua alçada (Primeiro Conselho: imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, adicionais, empréstimos compulsórios a ele vinculados e contribuições, inclusive penalidade isolada; Segundo Conselho: IPI, IOF, PIS/Pasep, Cofins, CPMF, contribuições sociais, etc.; e Terceiro Conselho: imposto sobre a importação e a exportação, etc.). 183. A Câmara Superior de Recursos Fiscais, órgão colegiado judicante, integrante da estrutura do Ministério da Fazenda, tem por finalidade julgar recurso especial e 61 voluntário contra decisão de Câmara de Conselho de Contribuintes e recurso extraordinário contra decisão de Turma da Câmara Superior de Recursos Fiscais. 184. No Estado de São Paulo, 51% dos processos judiciais 99 em andamento são de natureza tributária, e a principal razão para tantas ações é a complexidade da legislação fiscal brasileira com 8.000 novas regras por ano (Exame, São Paulo: Abril, n. 876, 13 set. 2006, p. 107). 1.5.9 Sigilo fiscal 185. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, representante da União nos processos de execução fiscal, foi autorizada, por despacho do ministro Antonio Palocci, da Fazenda, publicado em 29 set. 2004 no D.O.U., a ter acesso, sem prévia autorização judicial, à base de dados da Receita Federal, assim como à movimentação bancária do contribuinte, fornecida mensalmente pelo Banco Central à Receita Federal (Folha de S. Paulo, São Paulo, 25 nov. 2004, p. A9). 186. O despacho do ministro foi exarado em parecer da própria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional segundo o qual “o Estado é um só” e o compartilhamento das informações econômico-fiscais pelos órgãos da administração tributária federal não configura quebra de sigilo. Na troca de informações entre os órgãos, não há violação de sigilo, mas o compartilhamento do dever de sigilo, e a custódia da informação sigilosa passa para o órgão solicitante (id.). 187. A quebra de sigilo na medida é flagrante, afirma Ives Gandra da Silva Martins, advogado. Baseada na Lei Complementar nº 105/2001, essa medida, caso seja considerada legal, ela é inconstitucional porque alarga o alcance da quebra de sigilo. Há três ações de inconstitucionalidade contra a Lei Complementar nº 105/2001 (id.). 188. Todo o cidadão tem direito à sua privacidade e somente o Poder Judiciário tem o poder de permitir a quebra de sigilo por parte do Fisco, explica Ives Gandra da Silva (99) O processo judicial tributário é a série encadeada de atos através da qual o Estado-Juiz presta a tutela jurisdicional para a solução definitiva dos conflitos entre o Estado-Fisco e os contribuintes, explica observa Hugo de Brito Machado Segundo (´Processo tributário´. São Paulo: Atlas, 2004, p. 216). 62 Martins 100 . Nem os membros do Ministério Público, conforme decisões do STF, podem quebrar o sigilo bancário (a não ser de servidores da administração pública direta ou indireta) sem autorização judicial, pois carecem de imparcialidade própria do Poder Judiciário. 189. O compartilhamento das informações econômico-fiscais concernentes às pessoas físicas e jurídicas, de modo amplo e irrestrito pelo Poder Executivo, apenas sob a condição da custódia, é uma aberração. A CF, em seu artigo 5º, X e XII, consagram o princípio da privacidade, direito de todo cidadão, e deixa ao Judiciário a prerrogativa de autorizar a quebra do sigilo solicitada por autoridades fiscais, nos casos de indícios de sonegação (“Ditadura fiscal”. Estado de S. Paulo, São Paulo, 12 dez. 2004, p. A3). 190. A LC nº 105, de 2001, é norma tendente a abolir direito fundamental. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADINs 2386, 2389, 2390, 2397 e 2406, deverá declarar sua inconstitucionalidade, opina José Augusto Madeira Barros Neto 101 . 191. Havendo fundamentação satisfatória na decisão judicial autorizadora da quebra dos sigilos bancário e fiscal, não ocorre violação a nenhuma cláusula pétrea da Constituição, porque o direito garantido no texto constitucional tem natureza relativa e pode ser quebrado quando assim imponha o interesse público, sempre anteposto ao particular. A jurisprudência tanto do STF quanto do STJ garante essa interpretação, afirma Castro Filho, ministro do STJ (Processo: RMS 18445). 192. A interpretação do dispositivo garantidor da inviolabilidade das comunicações autoriza-nos a concluir ser vedada a comunicação dos dados apurados, mas é possível o conhecimento dos dados em si, principalmente quando necessários à apuração dos fatos em julgamento, assinalou o ministro. Os sigilos bancário e fiscal, protegidos no texto constitucional, não são direitos absolutos e podem ser quebrados em face do interesse público, a prevalecer sempre sobre o particular. 193. A Receita Federal investiga a suspeita de acesso imotivado aos dados fiscais de cerca de 6 mil pessoas físicas e jurídicas por parte de servidores. A violação do sigilo (100) “O grande irmão tributário”. Folha de S. Paulo, São Paulo, 08 dez. 2004, p. B2. (101) ´A quebra do sigilo bancário e a administração tributária´. Revista Jurídica da FIC. Fortaleza: FIC, 2006, v. 4, n. 7 (jan./jun.2006), p. 55. 63 fiscal só ocorre, de acordo com a Receita Federal, quando há o vazamento das informações. Configurada a violação, a União estará sujeita a eventuais ações de reparação por danos morais (Folha de S. Paulo, São Paulo, 30 mar. 2006, p. A16). 194. A Lei nº 10.174, de 09 jan. 2001 (introdutora de nova redação ao § 3º do art. 11 da Lei nº 9.311, de 24 out. 1996), permite a utilização de dados da CPMF para a investigação de suposta prática de crime contra a ordem tributária. A investigação poderá alcançar fatos pretéritos à edição da referida Lei, de natureza procedimental, de acordo com o STJ (Valor, São Paulo, 05 set. 2007, p. E1). 1.5.10 Crime de sonegação fiscal 195. O exaurimento da instância administrativa, como condição para o ofertamento de ação penal por crime de supressão ou redução de tributos, é questão pacificada pelo STF. A imposição de recurso ao Conselho de Contribuintes dá ao contribuinte o direito de solicitar o trancamento de eventual ação penal ajuizada pelo Ministério Público por crime contra a ordem tributária, entende o ministro Hamilton Carvalhido, do STJ. Os efeitos da prescrição, no entanto, ficam suspensos até o julgamento definitivo do processo administrativo (Processo: RHC 15331, julgado em 05 jan. 2006). 196. O crime de sonegação fiscal ou, em linguagem tecnicamente mais adequada, crime de supressão ou redução de tributo, está tipificado no art. 1º da Lei nº 8.137, de 1990. O Ministério Público tem preferido capitular o fato imputado ao denunciado em outros dispositivos legais, como o de falsificação de documento público (CP, art. 297), falsidade ideológica (CP, art. 299) ou uso de documento falso (CP, art. 305), dentre outros. O propósito do MP é certamente agravar a situação do denunciado. 197. Mas a indevida capitulação pode implicar o cerceamento do direito de defesa do acusado e pode dar ensejo ao deferimento de ‘habeas-corpus’ para o trancamento da ação penal. Se imputado de crime de supressão ou redução de tributo, o acusado tem direito ao prévio exaurimento da via administrativa e pode obter a extinção de sua punibilidade pelo pagamento do tributo devido. Os atos praticados com a finalidade de suprimir ou reduzir tributo, mesmo na hipótese de configurar falsificação de documento público, falsidade ideológica ou uso de documento falso, configuram efetivamente o 64 crime de supressão ou redução de tributo, porquanto prevalece o dolo específico (a finalidade induvidosa visada pelo autor). A falsificação do documento, a falsificação ideológica e o uso de documento falso não passam de meios dos quais se vale o agente para o cometimento do crime-fim, no caso o crime de supressão ou redução de tributos, ensina Hugo de Brito Machado 102 . 198. Estados usam a ação criminal por sonegação para forçar o pagamento da dívida pelos empresários, baseados em prática tradicional na administração tributária federal e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). O Rio de Janeiro firmou convênio com o Ministério Público local para a troca de informações sobre devedores do Estado, inspirado na experiência bem-sucedida de Minas Gerais, pioneiro na medida, a partir do início de 2005. Na mesma linha, já firmaram acordos de cooperação Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Pernambuco. Para escapar do risco de ações penais, os empresários preferem pagar logo a dívida. A quitação, antes do ajuizamento da denúncia, livra o sonegador da punição penal. O processo penal pode determinar, no caso de fraude, a desconsideração da personalidade jurídica da empresa devedora e ajudar na ação de execução proposta pelo Fisco. Boa parte dos R$ 300 milhões em fase de execução por Minas Gerais é bens de sócios de empresas devedoras. A desconsideração da personalidade jurídica da empresa é algo dificilmente constatado nas ações de execuções fiscais (Valor, São Paulo, 30 jun. 2006, E1). 199. Qualquer omissão praticada por um neófito empresário ou por um acanhado comerciante, no tocante ao recolhimento de tributos ou contribuições previdenciárias, tem sido interpretada pelo fisco como ato desejado e intencional. O fisco olvida as incontáveis ´exceções à regra´. Até mesmo operadores de direito, membros do Ministério Público e magistrados têm desprezado a necessidade de demonstração de ´dolo específico´ do devedor no escopo de lesar os cofres públicos. Sem a separação do joio do trigo, assistimos à multiplicação de ações penais contra contribuintes fracassados nos negócios, à mingua de recursos financeiros para adimplir as obrigações. Além de perderem os recursos investidos, passam a responder processos criminais. São processos absolutamente ineficazes, estéreis e inócuos. Só servem para afogar e 102 ‘O erro na capitulação legal’. Diário do Nordeste, Fortaleza, 09 abr. 2006, p. 3. 65 estrangular ainda mais a máquina judiciária. A atmosfera é de terrorismo fiscal, revelada pela perseguição implacável do Estado, e esse quadro se traduz numa violência institucionalizada contra o cidadão, conclui Leandro Vasques 103 , advogado criminal, mestre em Direito. 200. Aos acusados de crimes tributários tem sido freqüente a imputação do crime de quadrilha ou bando. O Poder sempre pretende encontrar formas de contornar os limites jurídicos. Mas o artifício de imputar o crime de quadrilha ou bando não afasta a exigência de prévio exaurimento da via administrativa nem exclui a extinção da punibilidade pelo pagamento da dívida. A própria configuração do crime de quadrilha ou bando não deve ser admitida, se apontada como finalidade da associação somente o cometimento de crimes tributários, porque esses crimes, em regra, não podem constituir o objetivo de uma associação, afirma Hugo de Brito Machado 104 . 201. Há exacerbação na imputação do delito de formação de quadrilha (CP, art. 228) a membros de empresa acusada de prática de crime contra a ordem tributária (Lei nº 8.137, de 1990, art. 1º). Se a sociedade se constituiu para fins lícitos, a eventual prática de ilicitude fiscal é crime tributário e a conduta não tipifica formação de quadrilha, avaliam Ernestina Rodrigues Pinto e José Oswaldo Corrêa 105 . (103) ´Ponderações sobre a violência fiscal´. Diário do Nordeste, Fortaleza, 11 jul. 2006, p. 2. (104) ´Crimes tributários´. Diário do Nordeste, 15 jul. 2007, p. 3. (105) ´Crime tributário e formação de quadrilha´. Valor, São Paulo, 28 set. 2007, p. E2. 66 II – O STN COMO OBSTÁCULO AO CRESCIMENTO ECONÔMICO 202. Fazer negócios no Brasil é uma guerrilha. Convivemos com toda sorte de distorções. Leis em excesso, custo alto do dinheiro e muitos impostos, também cobrados de forma errada. A carga tributária já passou do limite da realidade econômica e o sistema tributário é medieval. A estrutura de cobrança dos impostos, com exigência de pagamento antecipado na fase de investimento, antes de iniciar a operação, é uma cultura enterrada no mundo moderno, mas ainda não conseguimos romper esse traço cultural, afirma Jorge Gerdau Johannpeter 106 , presidente do grupo Gerdau, com dezesseis fábricas no exterior e dez no Brasil. 203. São pontos da ineficiência do Brasil, de acordo com estudo da Moody’s (Gazeta Mercantil, São Paulo, 29 maio 2006, p. A-5).: a) relação carga tributária/PIB: no Brasil é de 40%, enquanto na China é de 19%; na Coréia do Sul, 24%; Taiwan, 19%; Tailândia, 18%; b) relação gastos públicos/PIB: no Brasil é de 40%, enquanto na China é de 28%; Coréia do Sul, 23%; Taiwan, 21%; Tailândia, 18%; c) relação crédito/PIB: no Brasil é de 30%, enquanto na China é de 166%; Coréia do Sul, 149%; Taiwan, 167%; Tailândia, 91%; d) grau de abertura comercial: no Brasil é de 35%, enquanto na China é de 80%; Coréia do Sul, 70%; Taiwan, 130%; Tailândia, 140%. 204. Em 2005, o Brasil viabilizou crescimento de 2,3%, enquanto a China, 9,5%; Coréia do Sul, 4%; Taiwan, 4%; Tailândia, 7%. Nos últimos 5 anos, o Brasil experimentou crescimento médio de 2,2%, enquanto a China, 8,8%; Coréia do Sul, 4,3%; Taiwan, 3,6%; Tailândia, 5,6% (id.). 205. A carga tributária brasileira, atrelada ao nível de gastos governamentais, sufoca o setor produtivo e impede as empresas de conseguirem atingir o máximo de sua produtividade. O governo precisa reduzir seus gastos para permitir o aumento do investimento. (106) Veja, São Paulo, n. 1.902, 27 abr. 2005, p. 11. 67 206. Impostos sobre transações bancárias, como a CPMF, provocam desintermediação financeira (ou seja, tiram clientes dos serviços de bancos na América Latina) e podem gerar ineficiência na economia, segundo a OCDE, com base em estudo no qual ela comparou o resultado da tributação na Argentina, Brasil, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela. No Brasil, a CPMF promoveu alguma desintermediação financeira, medida pelo montante de dinheiro fora dos bancos em relação aos ativos líquidos das instituições bancárias. Os EUA, em 1898, introduziram o tributo na América com a instituição de taxa de US$ 0,02 sobre os cheques a fim de financiar a guerra contra a Espanha. No Brasil, a CPMF, introduzida em jan. de 1997, atualmente com alíquota de 0,38%, substituiu o IPMF criado em jul. de 1993, suspenso pelo STF e cobrado entre jan. a dez. de 1994 (Valor, São Paulo, 13 jul. 2006, p. C2). 207. Dois fatores separam o Brasil do ´grau de investimento´, segundo relatório da ´Standard & Poor´s (S&P)´ (Folha de S. Paulo, São Paulo, 29 ago. 2006, p. B3): a) a elevada carga fiscal; e b) as perspectivas de crescimento modestas (a economia cresceu apenas 2,4% em média de 1995 a 2005). 208. Essas duas vulnerabilidades econômicas prejudicam o Brasil numa comparação com países já classificados como ´grau de investimento´ (economias consideradas de alto retorno para os investidores e baixo risco). Ainda a dois degraus abaixo do primeiro nível do ´grau de investimento´, o Brasil tem por desafio a implementação das reformas necessárias à aceleração do ritmo de crescimento e a redução das vulnerabilidades fiscais. A melhoria das perspectivas de crescimento depende da implantação pró-ativa de medidas econômico-fiscais e não-fiscais (id.). 209. A governança dos países é avaliada pelo Banco Mundial com base nas seguintes fontes de dados (relatório ´Governance matters 2006´, divulgado em 15 set. 2006): a) voz e responsabilidade (mede direitos políticos, civis e humanos); b) estabilidade política e ausência de violência (mede a probabilidade de mudanças ou ameaças violentas ao governo, incluído o terrorismo); c) eficácia do governo (mede a competência da burocracia e a qualidade da prestação do serviço público); 68 d) qualidade do clima regulador (mede a incidência de políticas pouco favoráveis ao mercado); e) estado de direito (mede a qualidade da execução dos contratos, da atuação da polícia e dos tribunais, incluída a independência judiciária e a incidência de crime); f) controle da corrupção (mede o abuso do poder público para benefício privado, incluindo a corrupção de pequena e grande dimensão, além da detenção do poder pelas elites). 210. O Brasil está na 66ª posição no ´ranking´ de competitividade global elaborado pelo Fórum Econômico Mundial (57ª posição em 2005 e 49ª em 2004). Envolvendo 125 países, o ´ranking´ é liderado pela Suíça, seguida da Finlândia, Suécia, Dinamarca, Cingapura, EUA, Japão, Alemanha, Holanda e Reino Unido. O item ´eficiência de mercado´, um dos nove pilares de competitividade considerados pelo estudo, abrange o quesito ´extensão e efeito da carga tributária´, no qual o Brasil aparece na última posição, assinala Carlos Arruda 107 , da Fundação Dom Cabral, coordenador da pesquisa localmente. O efeito da carga tributária na competitividade das empresas brasileiras é assustador, complementa ele. 211. O Estado brasileiro, em vez de otimizar a gestão dos recursos, optou por multiplicar a receita tributária para compensar o crescente déficit público. Não sobram recursos para investimentos públicos. O sistema tributário apresenta claros sinais de esgotamento, porque amarra o crescimento, reduz a geração de empregos e estimula a sonegação. Tão grave quanto a estrutura de tributos é o processo incessante de emissão de novas normas e instruções. Somente com uma reforma tributária o Brasil poderá aumentar sua eficiência competitiva e reduzir as desigualdades sociais, concluiu Jorge Gerdau Johannpeter 108 , presidente do grupo Gerdau. 212. O baixo crescimento do Brasil pode ser explicado fundamentalmente pela política fiscal. Se eu tivesse de imaginar uma política fiscal para matar o crescimento de um país, não conseguiria pensar em nada diferente da política fiscal brasileira, observa Alexandre Schwartsman 109 , economista-chefe para a América Latina do ABN Amro Bank. (107) Valor, São Paulo, 27 set. 2006, p. A2. (108) ´Menos tributos para o país crescer´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 15 out. 2006, p. B4. (109) Valor, São Paulo, 09 nov. 2006, p. A18. 69 213. No começo da década de 1990, o setor público gastava 22% a 23% do PIB em despesas primárias e a carga tributária era de 24% a 26% do PIB. Mas os gastos primários do setor público atingiram 34% do PIB em 2005, enquanto a carga tributária subiu para 37% do PIB e o déficit nominal é de 3,5% do PIB. O investimento público caiu. O Brasil não pode adotar o modelo dos países asiáticos e inverter a combinação de juros altos e câmbio valorizado, pois inexistem nos países asiáticos desequilíbrios fiscais importantes, pelo contrário. São países tipicamente superavitários nas contas públicas, nos quais o gasto público é baixo e a poupança é elevadíssima (id.). 214. Apenas em 2017 o Brasil poderá crescer em torno de 5%, após fazer ampla lição de casa, incluídas as reformas trabalhista, previdenciária e judiciária, além de políticas efetivas de comércio exterior, avalia o IPEA, fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Folha de S. Paulo, São Paulo, 14 nov. 2006, p. B1). 215. O Brasil não pode alcançar crescimento de 5% nos próximos anos devido a duas restrições: problemas no setor elétrico, incapaz de fornecer energia para sustentar expansão dessa magnitude; e a baixa taxa de investimentos (Folha de S. Paulo, São, 15 nov. 2006, p. B7). 216. O ponto mais importante para a aceleração do crescimento do Brasil é a redução e a simplificação da carga tributária, bem como a redução dos gastos públicos. O governo deve enviar um sinal bastante claro ao mercado sobre um plano fiscal crível, mesmo de longo prazo. Os bancos e os investidores sempre vêem o Brasil com imensas possibilidades e oportunidades. Mas oportunidades passam. Há muita expectativa positiva, mas ao mesmo tempo todos sabem das dificuldades políticas. Ninguém espera nada espetacular, mas apenas bons sinais, como foi a Lei de Responsabilidade Fiscal no passado, tipo de medida capaz de permitir aos investidores ´ancorar´ suas expectativas, analisa Ramón Aracena 110 , economista responsável pelo monitoramento do Brasil no Instituto de Finanças Internacionais (IIF, na sigla em inglês). 217. O governo brasileiro precisa cortar impostos e reduzir despesas, a fim de deixar mais recursos para o setor privado fazer investimentos. Nos países com crescimento (110) Folha de S. Paulo, São Paulo, 31 dez. 2006, p. B5. 70 mais acelerado, como o Chile, o total das despesas públicas é de cerca de 20% do PIB. Na China, é menos ainda. Já no Brasil as despesas públicas representam 34% do PIB. O tamanho do governo do Brasil é muito grande. Para reduzir os impostos, é preciso diminuir as despesas e, em conseqüência, diminuir o tamanho da máquina estatal, conclui Rodrigo Rato 111 , diretor-gerente do FMI. 218. São conquistas do Brasil: estabilidade de preços, superávit no balanço de pagamento, redução da dívida externa e melhoria no gerenciamento da dívida pública interna. Mas há uma paralisia no processo de implementação de políticas macroeconômicas, um afrouxamento e uma deterioração da qualidade da política fiscal (aumento do salário mínimo acima do nível defendido pela própria equipe econômica e crescimento do déficit da previdência). O aumento do salário mínimo, além da produtividade, tem de ser repassado como custo e preço para a sociedade. A aceleração do crescimento é uma possibilidade difícil de ser alcançada no segundo mandato do presidente Lula, avalia Paulo Leme 112 , diretor de pesquisa de países emergentes do Goldman Sachs. 219. A política econômica, segundo ele, continuará alicerçada em inflação baixa, balanço de pagamentos sólido e meta de superávit primário. Qualitativamente, no entanto, houve ligeira deterioração, notável a partir de março de 2006 (saída do ministro Antonio Palocci). Mudou a convicção de manter superávits primários maiores, de conter o crescimento do gasto corrente e de continuar implementando reformas estruturais (como a lei de falência), fundamentais para o aumento da produtividade. Faltam ao governo lucidez, convencimento e orientação para a adoção das medidas necessárias a um programa abrangente e complexo destinado à retomada do crescimento sustentável. Esse programa inclui reformas estruturais, ajuste fiscal, abertura da economia, reformas microeconômicas e do mercado trabalhista (id.). 220. O Brasil não cresce porque não merece. E se converte numa economia com mentalidade de funcionário público, com espírito de acomodação e dependência do Estado. Os dessarranjos dos anos 1980 e a Constituição de 1988 levaram à (111) Valor, São Paulo, 09 jan. 2007, p. C8. (112) Valor, São Paulo, 15 jan. 2007, p. A14. 71 hiperinflação, ao endividamento e ao forte aumento da carga tributária. O resultado é o crescimento medíocre atual, sentencia Fábio Giambiagi 113 , autor de ´Raízes do atraso – as dez vacas sagradas que acorrentam o país´. 221. O livro propõe duas idéias-força: a) o país precisa caminhar para uma economia na qual o bem-estar dependa do esforço, da criatividade e do êxito dos indivíduos, e não do apoio do governo; e b) o papel do Estado é ajudar as pessoas a buscar esse êxito, e não apenas transferir renda. O Brasil está-se convertendo em ´showcase´ de políticas sociais voltadas para o bem-estar de clientelas específicas. O elemento comum desses programas é o fornecimento de recursos públicos em troca de nada (id.). 222. O Brasil está deixando passar a oportunidade de realizar as mudanças necessárias para ganhar velocidade de crescimento. O País poderia crescer à taxa de 8% ao ano se eliminasse obstáculos como juros altos, política tributária asfixiante, burocracia excessiva ao empreendedorismo e leis trabalhistas inflexíveis. O Brasil possuiu muitos recursos naturais, vasto mercado interno e já demonstrou capacidade tecnológica, como no caso da Embraer, assinala Malcolm Stevenson Forbes Jr. 114 , presidente da Editora Forbes. 223. Os juros não são mais um limitador importante de nosso crescimento. Se algo precisa ser feito pelo governo para consolidar o atual bom momento, esse algo é o campo fiscal, afirma Luiz Carlos Mendonça de Barros 115 . 224. O Brasil investiu pouco em infra-estrutura porque, além da crise fiscal, havia pouca exigência em razão do baixo crescimento. Por causa do ritmo de crescimento atual, seja do comércio exterior (o atual governo conseguiu duplicar o movimento de exportações e importações, ora em US$ 260 bilhões) como da economia interna, tornase necessário priorizar investimentos em infra-estrutura e, principalmente, criar as condições para o setor privado participar desses investimentos. O Estado jamais terá capacidade para fazer os investimentos necessários. Nas estradas, os recursos do setor privado virão por meio de concessões. O governo conseguiu a aprovação pelo TCU de (113) Folha de S. Paulo, São Paulo, 04 mar. 2007, p. B6. (114) Folha de S. Paulo, São Paulo, 30 maio 2007, p. B4. (115) Folha de S. Paulo, São Paulo, 08 jun. 2007, p. B2. 72 um modelo de concessão e deverá colocar em licitação sete lotes de rodovias até out. de 2007. Esses lotes, o filé ´mignon´ da malha federal, são rentáveis e não exigirão recursos do governo. No setor de energia, dentre outros projetos, acabamos de ter a licença ambiental para a construção da hidrelétrica do rio Madeira, assinalou, por fim, o ministro Guido Mantega 116 , da Fazenda. 225. O Brasil precisa crescer e, para tanto, necessita de um Estado mais leve e mais eficiente. Só dessa forma podemos pensar numa estimulação decisiva dos investimentos produtivos em nosso País e, portanto, em mais emprego e mais renda. Os problemas da infra-estrutura dependem de recursos públicos e também da facilitação de investimentos privados nos setores de energia, porto, aeroportos, rodovias, ferrovias e tantos outros. Da mesma maneira, a melhoria do ensino, da educação e das condições de segurança dependem basicamente de investimentos governamentais. Em suma, dinheiro não está faltando para o governo. Falta é uma boa gestão dos recursos arrecadados. É hora de economizar gastos correntes para reverter o excesso de arrecadação em investimentos de longo prazo, conclui Antônio Ermírio de Moraes 117 , empresário. 226. A partir de 2008, quando entrará em vigor a nota fiscal eletrônica e o Sistema Público de Escrituração Digital (SPED) 118 , haverá a integração dos fiscos e toda a economia passará a ser monitorada pela Receita Federal e pelas fazendas estaduais, alerta José Fernando Castelo Branco Ponte 119 , presidente do Conselho Temático de Economia, Finanças e Tributação (Cofin) da FIEC. (116) Valor, São Paulo, 09 ago. 2007, p. A14. (117) ´O governo e a CPMF´. Diário do Nordeste, Fortaleza, 12 ago. 2007, p. 3. (118) O Decreto nº 6.022, de 22 jan. 2007, instituiu o Sistema Público de Escrituração Digital (SPED). A Secretaria da Receita Federal do Brasil, por meio da Instrução Normativa RFB nº 777, de 19 nov. 2007, regulou a escrituração contábil digital (ECD), para fins fiscais e previdenciários, a ser exigida das empresas tributadas com base no lucro real, a partir de jan. de 2008. Os dados da ECD serão encaminhados pelas empresas ao SPED. O Fisco também passará a exigir a escrituração fiscal digital (EFD)(Valor, São Paulo, 21 nov. 2007, p. E1). . (119) ´Aumento de tributos, até quando?´. Revista da FIEC. Fortaleza: FIEC, n. 4, set. 2007, p. 16). 73 III – NECESSIDADE DA REFORMA TRIBUTÁRIA 227. O governo não quer a reforma tributária, mas sim a reforma fiscal, ou seja, alterações na ponta das receitas e na ponta das despesas. A redução das despesas deve acontecer para permitir a sobra de recursos para o aumento dos investimentos públicos. Nunca, nos últimos 15 anos, o Brasil teve uma situação tributária tão favorável como a atual. O governo tem mantido uma estabilidade (e até aumento) da receita tributária. 228. Conseguiu essa situação em virtude de quatro fatores: a) a economia tem crescido, embora timidamente; b) a Receita Federal reduziu a sonegação com mais fiscalização e ações de impacto em empresas (como Schincariol e Daslu), além do acompanhamento da CPMF, por meio da qual identifica movimentações financeiras atípicas; c) o estoque de prejuízos das empresas praticamente desapareceu nos últimos anos e, em conseqüência, diminuíram as deduções nos impostos; d) as empresas esgotaram os recursos de planejamento tributário, pois os últimos governos fecharam as brechas possibilitadoras dessas manobras. 229. De todas as pessoas jurídicas existentes no Brasil, cerca de 95% utilizam sistema de tributação simplificada (Simples e o pagamento do imposto de renda com base no lucro presumido, e esses dois sistemas se revelaram muito eficazes). Apenas 5% das pessoas jurídicas optam pelo pagamento do imposto de renda pelo regime do lucro real, e dessa parcela de 5%: 2,5% não apuram lucro e, por conseguinte, não pagam imposto; e 2,5%, um grupo de até cinco mil empresas, respondem por 80% da arrecadação federal. O governo está estrangulando esse grupo de empresas. Sufocados, muitos empresários já deixaram a atividade produtiva e foram investir fora do País. O governo terá de mudar a tributação em cascata (folha de pagamento, faturamento, caso da Cofins e do PIS), a fim de permitir a sustentação de seu principal grupo de empresas, conclui Roberto Quiroga 120 , um dos principais juristas da área tributária. (120) Isto É Dinheiro. São Paulo: Ed. Três, n. 478, 15 nov. 2006, p. 20. 74 230. As reformas da previdência, tributária, política e trabalhista, além da agrária, foram prometidas pelo presidente Lula no discurso de posse do primeiro mandato, em 2003. Essas reformas impulsionariam um novo ciclo de desenvolvimento nacional. Mas, ao fim do primeiro mandato, a reforma previdenciária de 2003 ainda não foi regulamentada e a reforma tributária serviu, essencialmente, para prorrogar a CPMF e a DRU, bem como elevar a Cofins. A reforma tributária deve ter sido incluída novamente no discurso de 2007 porque o governo terá, necessariamente, de prorrogar a CPMF e a DRU, afirma Alexandre Marinis 121 , economista, citado por Mirian Leitão. 231. Dentre as reformas, a reforma tributária é a prioritária para melhorar a vida da população, segundo 63% de entrevistados da chamada elite brasileira (integrantes do Congresso e do governo, empresários e jornalistas). A reforma da previdência vem em segundo lugar (49%), seguida da reforma do Judiciário (31%), da reforma da legislação trabalhista (16%), da reforma agrária (15%), da reforma do sistema presidiário (11%), da reforma política (6%) e da reforma do sistema educacional (2%). Ainda de acordo com pesquisa realizada em nov. 2006 pela ´Ipsos Public Affairs´, dentre os problemas brasileiros, o principal a ser resolvido é a má qualidade da educação (63%), seguida da má qualidade da assistência médica (35%), da falta de desenvolvimento econômico (32%), dos crimes e violência contra as pessoas (31%), da falta de emprego (28%) e da corrupção e desvio de verbas (16%) (Folha de S. Paulo, São Paulo, 14 jan. 2007, p. B4). 232. Uma legião de 1,7 milhão de jovens entre 15 e 17 anos abandonou as aulas, por falta de vontade de estudar, e está fora da escola (id., p. A2). 233. O PAC 122 pouco guarda do espírito original da proposta. Triste fato, afirma Alexandre Schwartsman 123 . 234. O controle do gasto corrente foi adiado e, em seu lugar, encontramos uma nova rodada de aumento do gasto público, agora destinado a investimentos em infraestrutura. Em vez de reforço do marco regulatório para induzir o investimento privado, (121) Diário do Nordeste, Fortaleza, 04 jan. 2007, Negócios, p. 7. (122) Segundo o Decreto nº 6.025, de 22 jan. 2007, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) é um conjunto de ´medidas de estímulo ao investimento privado, ampliação dos investimentos públicos em infra-estrutura e voltadas à melhoria da qualidade do gasto público e ao controle da expansão dos gastos correntes no âmbito da Administração Pública Federal´. (123) Folha de S. Paulo, São Paulo, 24 jan. 2007, p. B2. 75 mais recursos públicos foram comprometidos. A disponibilidade de recursos para o setor privado não deve aumentar nem será reduzida a carga tributária. Não se pode esperar uma resposta em termos de expansão do investimento privado adicional. 235. O Brasil, apesar dos esforços recentes, continua na contramão mundial em matéria de tributos. Em 2006, a carga tributária alcançou o recorde de 38,8% do PIB. Hoje, a maioria dos países trabalha com um só tributo sobre o consumo, o imposto sobre o valor agregado (IVA). No Brasil, entretanto, dezenas de tributos incidem sobre produtos, mercadorias e serviços, em nível municipal, estadual e federal, e criam instrumentos de controles burocráticos a torna complexa a vida dos contribuintes. Com esse emaranhado tributário, perde-se competitividade e lógica econômica. Para mudar essa situação, é preciso transformar o atual sistema tributário, arcaico e burocrático, e a adotar o IVA, destinado a absorver o IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins e a reduzir a cumulatividade dos impostos, um dos fatores a emperrar o crescimento, observa Jorge Gerdau Johannpeter 124 . 236. O governo apresentou proposta de reforma tributária aos governadores envolvendo mudanças profundas no ICMS, tributo arrecadado pelos Estados e responsável pelo maior quinhão na asfixiante carga tributária nacional. As alíquotas divergem bastante entre produtos e Estados. O sistema provoca a ´guerra fiscal´ entre Estados, engalfinhados em disputa por investidores (´O destino da reforma´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 11 mar. 2007, p. A2). 237. De um conjunto de 3.359 municípios, apenas 95 (menos de 3%) podem ser classificados como eficientes na cobrança dos impostos municipais, de acordo com estudo da FGV. Muitos dos municípios foram criados apenas para atender a interesses políticos pessoais ou de grupos. Não foram considerados fatores como a montagem de uma estrutura administrativa para cobrar impostos e aplicar os recursos arrecadados e condições econômicas para sustentar essa estrutura. Sem recursos próprios, esses municípios se tornaram dependentes de transferências da União e dos Estados. Em tese, os recursos transferidos pela União e pelos Estados se destinam a determinados programas, destinados a favorecer diretamente a população, como projetos sociais e de (124) ´A reforma necessária´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 04 mar. 2007, p. B7. 76 infra-estrutura. Mas, sem fiscalização adequada, parte dos recursos acaba sendo utilizada para cobrir custos da máquina administrativa (O Estado de S. Paulo, São Paulo, 09 abr. 2007, p. A3). 238. A máquina estatal está inchada, investe pouco, desperdiça muito e é extremamente cara (37% do PIB), além de garantir estabilidade a bons e maus funcionários, alerta Antônio Ermírio de Moraes 125 . 239. Vivemos hoje o melhor momento pós-milagre econômico. O momento de agora é mais sustentável, principalmente porque está ocorrendo num ambiente democrático. Mas o Brasil tem de procurar fazer uma série de aprimoramentos na área fiscal, na área previdenciária, além de outras reformas, como a política e a do Judiciário, observa Roberto Setúbal 126 , presidente do Banco Itaú. 240. Dependendo do indicador, o Brasil vive ou não um bom momento, adverte Paulo Skaf 127 , presidente da FIESP. Se falarmos em inflação, o Brasil vive um bom momento; se falarmos em estabilidade econômica, também; se falarmos em balança comercial, também. Mas se falarmos em relação ao câmbio, em redução de gastos públicos ou em desoneração, em reformas estruturais ou em desburocratização, não é verdade. Outros pontos também deixam a desejar, como a questão do desenvolvimento, da infra-estrutura e da segurança pública. O Brasil deve aproveitar o atual momento para dar partida às reformas tributária, previdenciária e trabalhista. 241. A sociedade civil, pela primeira vez, está-se unindo para apresentar sua proposta de reforma tributária ao governo. Grupo multissetorial, formado por 30 entidades, dentre as quais a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), Federação Brasileira dos Bancos (FEBRABAN), Sindicato das Empresas de Imóveis (SECOVI) e Central Única dos Trabalhadores (CUT), tem-se reunido para fechar uma proposta consensual e levá-la ao governo. Quando as mudanças nas leis tributárias são conduzidas apenas pelo governo, o resultado sempre foi, invariavelmente, uma colcha (125) ´A ineficiência do Estado´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 15 abr. 2007, p. A2. (126) Folha de S. Paulo, São Paulo, 20 maio 2007, p. B6. (127) Folha de S. Paulo, São Paulo, 20 maio 2007, p. B6. 77 de retalhos a tornar o sistema mais complexo, além do aumento da carga, afirma Antoninho Trevisan 128 , coordenador dos trabalhos. 242. Um dos aspectos estruturais mais negativos da economia brasileira é, sem dúvida, o tamanho do gasto público e sua baixa qualidade, assim como uma elevada carga tributária de características regressivas 129 . Tal situação representa pesado ônus em termos de crescimento econômico, tanto por causa da ineficiência do Estado no desempenho de suas funções primordiais, quanto pelo próprio tamanho e característica da carga tributária em nosso País. O governo parece ignorar a gravidade do problema ao abster-se de adotar, até o momento, iniciativas com vistas a reverter essa situação, avalia Gustavo Loyola 130 . 243. O Brasil é o 49º país no ´ranking´ do ´World Competitiveness Yearbook WCY´ (Relatório da Competitividade Mundial), de 2007 (44º lugar em 2006), elaborado pelo ´International Institute for Management Development (IMD)´, Suíça. Abrangendo 55 países, o estudo é composto por quatro itens (desempenho econômico, eficiência governamental, eficiência empresarial e infra-estrutura). No item eficiência governamental, o Brasil ficou na 54ª posição. A baixa eficiência do governo (burocracia, a carga tributária e o quadro fiscal) onera os custos de produção e afeta todos os demais pilares do estudo, explica Carlos Arruda 131 , professor da Fundação Dom Cabral, responsável pela coleta de dados para o WCY. 244. A Fitch Ratings em 10 maio 1007 elevou a nota de risco de crédito do Brasil de ´BB´ para ´BB+`, com perspectiva estável (melhor nota do ´grau especulativo´, como Azerbaijão, Egito, El Salvador, Guatemala, Macedônia, etc.) e colocou o País a apenas a um nível do ´grau de investimento´ (de ´BBB-´, qualidade boa, como Rússia, México, (128) Folha de S. Paulo, São Paulo, 25 maio 2007, p. B1. (129) O cânone da capacidade contributiva fundamenta-se na ´teoria do sacrifício´, segundo a qual os encargos tributários devem ser repartidos de modo a todos suportarem o mesmo sacrifício (critério de neutralidade), ensina Marciano Seabra de Godoi (´Justiça, igualdade e direito tributário´. São Paulo: Dialética, 1999, p. 215). Há duas formas básicas de abordar a progressividade: uma fundamentação segundo a própria noção de capacidade contributiva e igualdade de sacrifícios (utilidade marginal decrescente dos recursos econômicos); e outra fundamentação segundo o valor constitucional da busca da redução das desigualdades econômicas e sociais (princípio do Estado Social) (id., 218) (130) Valor, São Paulo, 28 maio 2007, p. A13. (131) Folha de S. Paulo, São Paulo, 10 maio 2007, p. B3. 78 Índia, etc., a ´AAA´, a melhor qualidade de crédito, somente EUA) (Folha de S. Paulo, São Paulo, 11 maio 2007, p. B5). 245. O Brasil mostra capacidade de enfrentar potenciais choques de origem externa, mas, para receber o ´grau de investimento´, precisa implementar as mudanças capazes de permitir a alavancagem do crescimento, como desburocratização, reforma tributária e a independência das agências reguladoras e do Banco Central. Deve ainda aumentar o esforço fiscal e fazer a reforma da previdência, observa Rafael Guedes 132 , diretorexecutivo da Fitch. 246. O Brasil apresenta hoje uma situação de coexistência de estabilidade doméstica, baixa vulnerabilidade externa e bons fundamentos. O País colhe, adicionalmente, os frutos das reformas estruturais colocadas em prática nas últimas décadas, com ênfase nos últimos dez anos. Outro ponto de destaque é a estabilidade política e a inexistência de problemas de governabilidade. O único ponto a denotar ceticismo é quanto às reformas. O presidente Lula não demonstra estar convencido da necessidade de avançar na agenda de reformas. A conta por essa ausência de reformas só deverá ser paga, principalmente em termos de crescimento, no médio prazo, conclui estudo da consultoria Tendências (Folha de S. Paulo, São Paulo, 20 maio 2007, p. B6). 247. São cinco as características desejáveis de um tributo 133 , segundo Joseph Stiglitz 134 , prêmio Nobel de Economia em 2001: a) eficiência econômica, ou seja, a não-distorção dos preços relativos; b) simplicidade administrativa, tanto para o fisco como para o contribuinte; c) flexibilidade, ou seja, capacidade de ajustar-se automaticamente às mutantes condições econômicas; d) transparência, pois o (132) Folha de S. Paulo, São Paulo, 11 maio 2007, p. B5. (133) Adam Smith apresentou em ´Riqueza das nações´ quatro regras amplamente conhecidas, em seu tempo, como pilares básicos de todo sistema tributário racional: economia, certeza, comodidade e justiça. Essas quatro regras vêm merecendo aceitação generalizada e a passagem do tempo tem confirmado seu valor, assinala ensina José Juan Ferreiro Lapatza (´Direito tributário: teoria geral do tributo´. 1a. ed. São Paulo: Manole, 2007, p. 4). (134) Valor, São Paulo, 01 ago. 2007, p. E2. 79 contribuinte deve saber quem paga o imposto e quanto paga; e e) equidade ou justiça135 , ou seja, tratar igualmente situações iguais e desigualmente situações desiguais 136 . 248. A CPMF é hoje o tributo mais perverso a incidir sobre a renda de todos os brasileiros, principalmente sobre o ganho dos mais pobres. É um verdadeiro fenômeno de tributação por seu efeito cascata ou de cumulatividade (cobrança nas diversas fases da cadeia produtiva). Impacta diretamente no custo final de todos os produtos e serviços. O efeito negativo da cumulatividade da CPMF sobre a competitividade das indústrias brasileiras é de 61%, segundo levantamento da Fundação Getúlio Vargas (FGV). O sistema tributário nacional faz o seu peso recair preponderantemente sobre as famílias mais pobres, por sua característica de regressividade 137 , e determina forte aumento de custos dos produtos e serviços, pelo excesso de impostos, taxas e contribuições, de acordo com Maria Helena Zockun 138 , coordenadora de pesquisa da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE). O Brasil necessita de uma reestruturação ampla no sistema tributário, defende ela. 249. A CPMF é um tributo irracional a dificultar a vida dos cidadãos e a atrapalhar o desenvolvimento econômico. É uma forma de encarecer o custo do dinheiro e dificultar o desenvolvimento nacional. Além do Brasil, pouquíssimos países adotaram a CPMF (talvez nenhum outro país ainda a mantenha), avaliou Ives Gandra Martins 139 . (135) Dispõe a CF: Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. § 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. (136) A capacidade contributiva é o atributo a qualificar alguém aos olhos do legislador para sujeito passivo da relação tributária, assinalou Aliomar Baleeiro (´Limitações constitucionais ao poder de tributar´. 7a. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 740). (137) A distribuição da carga tributária entre os membros da sociedade norteia-se por três princípios, intimamente ligados entre si, ensina José Juan Ferreiro Lapatza, professor catedrático da Universidade de Barcelona (´Direito tributário: teoria geral do tributo´. 1a. ed. São Paulo: Manole, 2007, p. 22): a) princípio da generalidade (todos devem suportar as cargas tributárias); b) princípio da igualdade (todos são iguais no momento de contribuir para o sustento do Estado); e c) princípio de capacidade econômica (todos devem pagar tributos, mas de acordo com sua capacidade contributiva). (138) Diário do Nordeste, Fortaleza, 09 ago. 2007, Negócios, p. 4. (139) Diário do Nordeste, Fortaleza, 08 ago. 2007, Negócios, p. 3. 80 250. Quando o consumidor brasileiro souber quanto paga de imposto em cada transação de compra, poderá exercer plenamente a cidadania. Efetuará o acompanhamento e a cobrança aos governantes da aplicação dos impostos. A falta de transparência é mãe da regressividade 140 , da elevada carga tributária, da injustiça social e da inadequação do sistema tributário. A reforma dessa estrutura pode transformar os ´consumidores pagadores´ em ´cidadãos cobradores´. A regressividade, ou seja, a forma como a carga tributária é dividida entre as famílias 141 , é uma das conseqüências danosas da tributação nacional. A proporção dos impostos diminui à medida do aumento da renda, conforme evidencia estudo da USP: as famílias com até dois salários mínimos de ganho arcam com um total de impostos equivalente a 48% dessa renda; as famílias com mais de 30 salários mínimos de ganho, 26%, alerta Francisco Dornelles 142 . 251. O processo de elaboração e aprovação da Lei Geral da Microempresa repete a experiência brasileira quando se trata de assuntos tributários: a motivação inicial, normalmente carregada de desejos de desoneração tributária, simplificação de processos e estímulos às atividades empresariais, modifica-se completamente quando confrontada com os interesses dos fiscos federal e estaduais, observa Luiz Gastão Bittencourt 143 , presidente do Sistema Fecomércio-CE. 252. A CPMF foi criada em nosso governo porque naquele momento precisávamos de recursos. Mas agora há abundância de recursos e a CPMF pode ser reduzida, afirma FHC 144 , ex-presidente da República. 253. A defesa da extinção da CPMF segue a lógica de construção de um sistema tributário sem cumulatividade, competitivo, com padrões internacionais. A tributação (140) No imposto progressivo, o indivíduo paga de forma proporcional a sua renda ou riqueza, explica José Juan Ferreiro Lapatza, professor catedrático da Universidade de Barcelona (´Direito tributário: teoria geral do tributo´. 1a. ed. São Paulo: Manole, 2007, p. 20). (141) Capacidade contributiva e capacidade econômica não se confundem. A capacidade contributiva vincula-se ao poder tributante, mas a capacidade econômica é a exteriorização da potencialidade econômica de alguém, independentemente de sua vinculação ao referido poder, explica Ives Gandra da Silva Martins (´A abertura de espaços comunitários, carga tributária, capacidade contributiva e efeito-confisco´ in ´Grandes questões atuais do direito tributário – 8º volume´. São Paulo: Dialética, 2004, p. 230). (142) ´Carga tributária invisível´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 12 ago. 2007, p. A3. (143) ´Comércio´. Fortaleza: Fecomércio-CE, n. 93, jun. 2007, p. 5. (144) Valor, São Paulo, 14 ago. 2007, p. A11. 81 sobre movimentações bancárias foi adotada por alguns países, mas já foi afastada, observa Jorge Gerdau Johannpeter 145 . 254. Reformas essenciais para um crescimento vigoroso da economia não foram feitas. Em conseqüência, a economia brasileira cresceu timidamente durante o ciclo de expansão mundial, em comparação com a de outros países emergentes. Enquanto a China crescia 10% ao ano e a Índia 9%, o Brasil avançou em média 2,7%, de 2000 a 2006. Retomar a agenda de reformas ganha tons dramáticos de urgência agora para o Brasil (Época, São Paulo: Globo, n. 483, 20 ago. 2007, p. 38). 255. A reforma tributária deve iniciar com a reestruturação dos gastos do governo e, em seguida, com a adequação da carga tributária aos novos níveis de gastos, além da racionalização e simplificação do atual sistema, opina Emerson Kapaz 146 , empresário, presidente da ALEK Consultoria Empresarial (Valor, São Paulo, 01 nov. 2007, p. A12). 256. A proposta da CPMF como tributo temporário não foi uma idéia para sanar dificuldade fiscal transitória. Fez-se o tributo temporário para o Executivo ter de voltar ao Congresso periodicamente para prorrogá-lo e ter de distribuir favores políticos, avalia Gustavo Franco 147 , economista, ex-presidente do Banco Central do Brasil. 257. O Brasil enfrenta os seguintes desafios: a) necessidade de aumentar o investimento público; b) diminuição da carga tributária; c) diminuição da expansão da dívida interna; d) perseguição de superávits nominais, como ocorre no Chile; e) contenção do aumento dos gastos correntes. Se o Brasil não vencer esses desafios, não corre o risco de quebrar, mas corre o risco de não conseguir ter um crescimento condizente com seu potencial. Embora os superávits primários se tenham tornado uma política de Estado, mantida mesmo com a mudança de governo, o Brasil continua num processo permanente (e, de certa forma, inconseqüente) de aumento de gastos. Desde o período Collor-Itamar, em todos os governos os gastos primários cresceram acima do (145) ´O futuro da CPMF´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 19 ago. 2007, p. B4. (146) Valor, São Paulo, 01 nov. 2007, p. A12. (147) Época, São Paulo: Globo, n. 494, 05 nov. 2007, p. 76. 82 PIB. O remédio indicado para o Brasil são as reformas consistentes, afirma Fábio Giambiagi 148 , citado por Mirian Leitão. 258. O Brasil precisa enfrentar, com urgência, o desafio da reforma tributária. O objetivo é reduzir a carga atual para aumentar as condições competitivas do País no mercado global. O peso da carga tributária é sinal do grau de eficiência e é determinante na disputa por investimentos e na geração de mais empregos. Numa caminhada de cinco quilômetros (uma analogia simples para exemplificar a gravidade da situação atual), o brasileiro compete carregando uma mochila de 34 quilos nas costas; o russo, com uma de 24 quilos; o irlandês, com uma de 12 quilos; o coreano, com uma de 27 quilos; e o mexicano, com uma de 28 quilos. Quem tem a mochila mais leve deverá ser o vencedor, alerta Jorge Gerdau Johannpeter 149 . 259. A América Latina desfruta do mais longo período de crescimento econômico ininterrupto desde a década de 1970, e o Brasil se destaca como exemplo de grande sucesso, como mostra a nova edição do trabalho ´Perspectivas econômicas: as Américas do FMI´. Mas a região continua altamente sensível a uma desaceleração global acentuada, ao aperto dos mercados de crédito ou à deterioração das relações de troca. Uma maneira de atenuar esses riscos é a consolidação e a ampliação das melhorias recentes nos fundamentos macroeconômicos. Um dos pontos a exigir aperfeiçoamentos é a política fiscal. Em 2006, toda a América Latina registrou superávits primários históricos, mas, em geral, os gastos públicos estão crescendo a um ritmo acelerado. Mantida essa tendência, a situação das finanças públicas está ameaçada. Contas públicas ajustadas ajudam os países a absorver melhor a entrada de capitais e dar respaldo à política monetária, conclui Anoop Singh 150 . (148) Diário do Nordeste, Fortaleza, 10 nov. 2007, Negócios, p. 11. (149) ´O peso da bagagem´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 11 nov. 2007, p. B9. (150) ´América Latina: à altura dos desafios´. Folha de S. Paulo, São Paulo, 18 nov. 2007, p. A3. 83 IV – PROPOSTA BERNARD APPY 151 260. A complexidade e a falta de neutralidade do sistema tributário têm representado um grande entrave ao crescimento, afirmou Bernard Appy 152 , secretárioexecutivo do Ministério da Fazenda, em reunião com os governadores ocorrida em 06 mar. 2007. 261. As principais distorções do sistema tributário (continuou Appy) decorrem da: a) complexidade, resultante de: I) multiplicidade de legislações e competências tributárias; II) multiplicidade de alíquotas e bases de cálculo aplicáveis aos diversos tributos; e b) inexistência de neutralidade: I) incidências cumulativas; II) defeitos das incidências sobre o comércio exterior; III) guerra fiscal. 262. São distorções dos tributos federais: a) multiplicidade de tributos e regimes de tributação sobre bens e serviços (PIS/Cofins, IPI, CIDE-combustíveis); b) PIS/Cofins – a sobreposição dos regimes cumulativo e não-cumulativo prejudica a neutralidade e a alocação eficiente dos recursos; c) CIDE-combustíveis – não confere crédito à produção, implicando ônus nas cadeias produtivas. 263. As principais distorções do ICMS são: a) a guerra fiscal (custo baixo ou nulo para o Estado outorgador do benefício fiscal, mas elevado para o conjunto dos Estados); b) graves distorções na tributação do comércio exterior: I) favorecimento das importações em detrimento da produção nacional (como o ICMS pertence ao Estado destinatário da importação, os Estados têm concedido uma série de benefícios fiscais para importações); II) dificuldades para desonerar as exportações em função do acúmulo de créditos pelos exportadores (o Estado do exportador reluta em dar aproveitamento aos créditos acumulados em face de recolhimentos em outros Estados sobre operações de aquisição de insumos para as exportações). (151) As redes de varejo já se manifestaram contra a proposta, conhecida como ´proposta Bernard Appy´. Na forma atual, a reforma trará maior complexidade, maior evasão e aumento de alíquota (Folha de S. Paulo, São Paulo, 09 out. 2007, p. B3). (152) Disponível: Acesso: 17 mar. 2007. <http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2007/r060307-RT.pdf>. 84 264. São distorções do sistema tributário sobre o investimento: e) os regimes aplicados aos tributos indiretos não estão permitindo a desoneração integral dos investimentos (longos prazos de apropriação dos créditos: ICMS, 48 meses; PIS/Cofins, 24 meses); f) o ICMS dificulta a desoneração dos investimentos (o Estado recebedor dos investimentos arca com o ônus do ICMS incidente sobre máquinas e equipamentos, em geral pago a outro Estado); g) impacto negativo sobre a competitividade, tanto maior quanto mais elevados os juros. 265. As distorções nos tributos sobre bens e serviços têm como conseqüência: a) desestímulo aos investimentos produtivos; b) insegurança jurídica; c) inexistência de neutralidade no comércio exterior, em prejuízo da produção nacional; d) alto custo de cumprimento das obrigações tributárias; e e) elevado nível de sonegação e elisão. 266. Os principais objetivos da reforma tributária devem ser: a) instituir um sistema de tributos indiretos neutro e simples, racionalizando o sistema tributário e elevando a eficiência econômica; este objetivo envolve (I) a desoneração dos investimentos produtivos, (II) a eliminação das distorções do comércio exterior prejudiciais à produção nacional (desoneração das exportações e tratamento isonômico às importações) e (III) a simplificação e desburocratização (redução dos custos de cumprimento das obrigações tributárias); b) eliminar as distorções prejudiciais aos investimentos; c) ampliar a base de contribuintes e reduzir a informalidade. 267. A reforma proposta abrange: a) substituição dos tributos sobre bens e serviços (ICMS, IPI, PIS, Cofins, CIDE-combustíveis) por dois impostos sobre o valor adicionado: I) estadual (IVA-E), baseado no princípio do destino (fim da guerra fiscal); e II) federal (IVA-F); b) formulação de uma política de desenvolvimento regional como alternativa efetiva e transparente à guerra fiscal. 268. As principais características dos novos IVA (concluiu Appy) serão: a) uniformidade nacional (lei complementar única e regulamentação nacional); 85 b) bases amplas (bens e serviços); c) não-cumulativo; d) alíquotas (lei federal para o IVA-F e lei estadual para o IVA-E); e) fiscalização (especializada segundo a competência tributária e integrada em termos de cadastro e bases de dados); f) operações interestaduais (imposto a ser cobrado integralmente no Estado de origem, mas apropriado pelo Estado de destino, reduzindo o risco de sonegação). 269. Vamos consolidar, em harmonia com o Congresso Nacional e com os Estados, a legislação unificada do ICMS, simplificando as normas, reduzindo alíquotas, com previsão de implantar um único imposto de valor agregado a ser distribuído automaticamente para União, Estados e municípios, afirmou em 01 jan. 2007 o presidente Lula no discurso, pronunciado no Congresso Nacional, por ocasião de sua investidura no segundo mandato de governo. 270. A carga tributária pode ser menor. Estamos em fase final de projeto de reforma tributária junto com os Estados. ´Ninguém quer mais diminuir a carga tributária do que eu´, disse o presidente Lula 153 . 271. Ao final das negociações da prorrogação da CPMF na Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, o governo promete, como compensação, o envio de um projeto de reforma tributária. Mas o ano de 2008 será de eleições municipais, em 2009 o governo já se estará enfraquecendo e em 2010 será o fim do mandato. O ano da reforma tributária era 2007, uma oportunidade perdida, lamenta Mirian Leitão 154 . 272. Já há o desenho básico de uma reforma tributária: ela teria de unificar tributos, diminuir o número de impostos, taxas e contribuições, uniformizar legislações e reduzir a brutal carga sobre os contribuintes. Queixam-se os contribuintes, além da carga, da complexidade do sistema tributário, das confusas interpretações da Receita Federal, das mudanças de regras e bases de cálculo e da infinidade de alíquotas (id.). (153) Folha de S. Paulo, São Paulo, 30 out. 2007, p. A7. (154) ´Tempo perdido´. Diário do Nordeste, Fortaleza, 15 nov. 2007, Negócios, p. 7. 86 CONCLUSÃO 1. O Brasil, para a viabilização de aumento permanente no potencial de crescimento, precisa promover a redução do tamanho do setor público. A solução não é só reforma tributária. 2. O tamanho médio do setor público nos países emergentes é de 25%, enquanto o do Brasil é de 40%. No período 1994-2007, a carga tributária saltou de 25% para 40% (37% do PIB novo), num ritmo de mais de um ponto de percentagem do PIB ao ano. O comportamento do gasto público é explosivo e é preciso revertê-lo. Se não houver mudança de curso, tudo indica a continuidade do processo de expansão do gasto público nos próximos anos. 3. A redução do tamanho do setor público envolve o controle constitucional das fontes de financiamento do setor público (tributos e endividamento). 4. Esse processo, de início, deverá inverter a equação da política fiscal ora adotada: ao invés de partir da fixação da despesa para depois buscar os recursos necessários (restrição orçamentária frouxa ou ´soft budget constraint´), o orçamento deverá partir da definição dos recursos disponíveis para depois fazer-se a alocação da despesa entre os usos alternativos (restrição orçamentária rígida). 5. Sob a alternativa de restrição orçamentária rígida, o governo poderá implementar uma redução programada da carga tributária até a relação ´carga tributária/PIB´ chegar a 27% do PIB e a dívida pública convergir para um nível confortável. 6. A alternativa de restrição orçamentária frouxa (ou de controle do resultado fiscal) não coloca qualquer restrição ao crescimento do tamanho do setor público via aumento da despesa pública e da carga tributária. 7. Baseado na alternativa de restrição orçamentária rígida, o ajuste fiscal deve ser visto como o processo destinado a reduzir, ao longo do tempo, o tamanho do setor público a um nível capaz de permitir a construção de sistema tributário eficiente, caracterizado pelo incentivo ao trabalho, à inovação e à acumulação de capital. 87 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALEXANDRINO, Marcelo; e PAULO, Vicente. Direito tributário na Constituição e no STF: teoria e jurisprudência. 11a. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006. ALVES, Cid. Entrevista. 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