Intersetorialidade e políticas sociais : interfaces e diálogos

organizadoras
maria isabel barros bellini
camília susana faler
intersetorialidade
e políticas sociais
interfaces e diálogos
INTERSETORIALIDADE E
POLÍTICAS SOCIAIS:
INTERFACES E DIÁLOGOS
Chanceler
Dom Jaime Spengler
Reitor
Joaquim Clotet
Vice-Reitor
Evilázio Teixeira
Conselho Editorial
Jorge Luís Nicolas Audy | Presidente
Jorge Campos da Costa | Editor-Chefe
Jeronimo Carlos Santos Braga | Diretor
Agemir Bavaresco
Ana Maria Mello
Augusto Buchweitz
Augusto Mussi
Bettina S. dos Santos
Carlos Gerbase
Carlos Graeff Teixeira
Clarice Beatriz da Costa Sohngen
Cláudio Luís C. Frankenberg
Érico João Hammes
Gilberto Keller de Andrade
Lauro Kopper Filho
INTERSETORIALIDADE E
POLÍTICAS SOCIAIS:
INTERFACES E DIÁLOGOS
organizadoras
Maria Isabel Barros Bellini
Camília Susana Faler
porto alegre
2014
© EDIPUCRS 2014
DESIGN GRÁFICO [CAPA] Shaiani Duarte
DESIGN GRÁFICO [DIAGRAMAÇÃO] Thiara Speth
REVISÃO DE TEXTO Gaia Assessoria Linguística
Edição revisada segundo o novo Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa.
EDIPUCRS – Editora Universitária da PUCRS
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
I61
Intersetorialidade e políticas sociais : interfaces e diálogos
[recurso eletrônico] / org. Maria Isabel Barros Bellini,
Camilia Susana Faler. – Dados Eletrônicos. – Porto Alegre :
EDIPUCRS, 2014.
224 p.
Modo de acesso: <http://www.pucrs.br/edipucrs>
ISBN 978-85-397-0573-3
1. Assistência Social. 2. Políticas Públicas. 3. Política
Social - Brasil. I. Bellini, Maria Isabel Barros. II. Faler, Camilia
Susana.
CDD 361
Ficha catalográfica elaborada pelo Setor de Tratamento da Informação da BC-PUCRS.
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(arts. 101 a 110 da Lei 9.610, de 19.02.1998, Lei dos Direitos Autorais).
SUMÁRIO
7 NOTA DOS ORGANIZADORES
9 APRESENTAÇÃO
13 A PESQUISA SOBRE INTERSETORIALIDADE NO CONTEXTO
BRASILEIRO: NOTAS SOBRE O NÚCLEO DE ESTUDOS
E PESQUISAS EM TRABALHO, SAÚDE E INTERSETORIALIDADE
maria isabel barros bellini
tiana brum de jesus
patrícia teresinha scherer
guilherme gomes ferreira
camília susana faler
INTERSETORIALIDADE & FRAGMENTAÇÃO:
23 PARTÍCULAS A RESPEITO
maria isabel barros bellini
camília susana faler
VIDAS SINGULARES E ATOS ESPECÍFICOS: O CUIDADO, A
41 FAMÍLIA CUIDADORA E A INSERÇÃO NAS POLÍTICAS SOCIAIS
maria isabel barros bellini
luiza barreto eidt
AS POLÍTICAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E DO TRABALHO:
71 UMA APROXIMAÇÃO NECESSÁRIA NO COMBATE À MISÉRIA
EXTREMA NO BRASIL – A EXPERIÊNCIA DO RIO GRANDE DO SUL
eunice maria viccari
eliane de moura martins
GESTÃO MUNICIPAL NO ACOMPANHAMENTO DAS
85 CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
sirlei favero cetolin
clarete trzcinski
103 INTERSETORIALIDADE E INCLUSÃO PRODUTIVA:
UM DESAFIO PARA AS POLÍTICAS SOCIAIS
gleny terezinha duro guimarães
thiana orth
CONTROLE SOCIAL EM SAÚDE E DEMOCRACIA:
117 PARA ALÉM DOS MECANISMOS INSTITUCIONAIS
DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL
elisa de andrade abreu
lúcia rublescki silveira
A INTERSETORIALIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
141 NO PROCESSO DE REMOÇÃO DA VILA DIQUE: TECENDO
A REDE DA PROMOÇÃO DA SAÚDE?
tiana brum de jesus
tatiane moreira de vargas
felipe anselmi correa
REFLEXÕES ACERCA DA POLÍTICA DE SAÚDE DO
161 TRABALHADOR: O SISTEMA DE INFORMAÇÕES EM SAÚDE
DO TRABALHADOR DO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE – RS
EM EVIDÊNCIA
priscila françoise vitaca rodrigues
maria isabel barros bellini
APRENDER SAÚDE NA ESCOLA: UMA EXPERIÊNCIA
181 DE INTERSETORIALIDADE ENTRE AS POLÍTICAS
DE SAÚDE E A EDUCAÇÃO
maria isabel barros bellini
vanessa soares rehermann
fernanda brenner morés
POLÍTICAS PÚBLICAS E FAMÍLIAS:
201 ACESSIBILIDADE, POSSIBILIDADES E DESAFIOS
rossana crossetto
sabrina bermudez
221 SOBRE OS AUTORES
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NOTA DOS ORGANIZADORES
A presente obra é fruto das produções científicas dos integrantes do Núcleo
de Estudos e Pesquisa em Trabalho, Saúde e Intersetorialidade (NETSI)
PUCRS, especialmente do Grupo de Estudo e Pesquisa Educação na Saúde e
Intersetorialidade (GEPESI), do Grupo de Estudos e Pesquisa Família, Serviço
Social e Saúde (GFASSS) e de profissionais parceiros desse espaço, os quais
buscam favorecer a articulação para a construção e a consolidação de proposições e ações profissionais que primam pelo fomento da intersetorialidade
entre as políticas sociais, através da pesquisa em diferentes níveis (iniciação
científica , mestrado e doutorado) contribuindo para a potencialização do
diálogo entre instituições de ensino, órgãos gestores das políticas sociais e
entre os profissionais.
Esta publicação faz parte do Projeto “Integração entre Universidade e
Política de Saúde: Intersetorialidade e Ensino em Saúde”, aprovado e financiado
pelo edital Pró-Ensino na Saúde − 024/2010/CAPES e atende aos objetivos
preconizados naquele projeto que são: consolidar, fortalecer, ampliar, atualizar, implementar a área de concentração e as linhas de pesquisa relativas ao
ensino e formação na saúde; qualificar e ampliar a produção científica, tecnológica e de inovação sobre o tema do ensino e formação na saúde através da
elaboração e da difusão de produções científicas oriundas de pesquisas e do
desenvolvimento de estágios de graduandos, especialistas e pós-graduandos
na área do ensino na saúde; promover a inserção de trabalhadores de saúde
nos programas de pós-graduação e o intercâmbio de conhecimentos entre
estes e os docentes e alunos dos citados programas e, finalmente, promover
a cooperação acadêmica de docentes, pesquisadores e orientadores e estudantes de pós-graduação entre grupos de pesquisa envolvidos, ampliando a
formação de mestres e doutores no país.
No terreno empírico e teórico, percebe-se que usualmente entre os
atores das políticas sociais concebe-se a intersetorialidade no eixo das ações
tentando, porém, consolidar a sua materialidade no seu fim dessas ações. No
entanto, atingir esse escopo no campo prático parece remoto e infactível.
Notoriamente veem-se esforços e iniciativas pontuais de profissionais e de
gestores para que essa articulação aconteça em todos os espaços e tempos,
mas, cotidianamente, cruzam espaços rígidos, marcados historicamente
pela separação dos territórios/setores e pela segmentação dos serviços, das
concepções, das ações, dos interesses.
Deseja-se que estas reflexões possam contribuir para com estudiosos,
pesquisadores, trabalhadores e outros que, inquietos com a temática, enfrentem o desafio da intersetorialidade no contexto das políticas sociais,
sentindo-se menos solitários e mais amparados.
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APRESENTAÇÃO
O debate sobre a intersetorialidade e seu desvendamento enquanto categoria no campo político e acadêmico tem sido muito recorrente. Não só
pela condição apontada no campo da regulação das políticas sociais brasileiras, mas também pela materialidade que o movimento, por construir
conhecimento, tem exigido do diálogo entre as áreas.
A coletânea que tenho a honra de apresentar é um dos resultados
do profícuo trabalho desenvolvido pelo Núcleo de Estudos e Pesquisa
em Trabalho, Saúde e Intersetorialidade (NETSI) do Programa de PósGraduação em Serviço Social da PUCRS, sob a coordenação da Profa. Dra.
Maria Isabel Barros Bellini.
Parte do trabalho desenvolvido no NESTI, e que ganha visibilidade
sob forma de capítulos nesta coletânea, demonstra o compromisso ético-político dos pesquisadores no trato dos dados que têm sido referência
para sua produção. Destaca-se o compromisso com as políticas sociais
públicas, bem como centram suas análises na devolução de seus achados
de pesquisa, na perspectiva de construir uma rede de pesquisadores que
ao problematizar o conhecimento reverberam nas produções os nós
teóricos e práticos ao qual estamos todos submetidos.
Os diversos capítulos desta coletânea centram-se na análise dos mais
diversos campos de políticas sociais, com ênfase na política de saúde e
de assistência social e a publicação beneficia-se do acúmulo intelectual
de seus participantes, para expor os resultados do fértil trabalho, que
levou os autores envolvidos a formular relevante contribuição para o
aprofundamento do debate público.
Nesse sentido, este livro, configura-se como espaço privilegiado de
diálogo qualificado, entre especialistas e implementadores de políticas
sociais. Em seu âmbito, são examinados, com competência, alguns dos
desafios e perspectivas que se apresentam para as políticas sociais, neste
início de século XXI, com ênfase na política de saúde e assistência social e
em ações voltadas ao enfrentamento da pobreza e da desigualdade, tendo
como norte as transformações societárias que caracterizam o capitalismo
contemporâneo, especialmente em sua periferia.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
O tema da intersetorialidade é, sem dúvida, desafiante. Tem sido tratado
de diversas formas, o que fica exposto no decorrer dos textos que compõem
esta coletânea. No debate realizado, sobressai-se desde uma visão instrumental, que, na maioria das vezes, traduz-se em encaminhamentos e em
um movimento de repasse, sem diálogo, até a sua configuração como um
trabalho que, ao envolver vários campos do saber ou setores dos serviços
públicos, se propõe a criar novos conhecimentos, na perspectiva de compreender o fenômeno na sua totalidade e a ele responder adequadamente.
O reconhecimento de abrir espaço para análises que emanam das
pesquisas realizadas pelo NETSI resultou em alimento consistente
para o debate já presente no campo das políticas sociais públicas e
nas poucas produções acadêmicas disponíveis, o que faz com que esta
produção seja muito bem-vindo.
No contexto de trabalho de um núcleo de pesquisa, os leitores são
convidados a se perguntar sobre o tema e suas inflexões no campo das
políticas sociais e em especial das políticas de saúde a da assistência social.
Assim, a coletânea destaca a área da saúde, onde ao debate da
intersetorialidade deve ser agregado ao da integralidade e o da universalidade e percorre os mais diversos caminhos para que esse debate seja
feito. Assim encontraremos capítulos que discutem o desafio de pensar
intersetorialmente, em ambientes segregados, fragmentados. A produção
de conhecimento, o desafio dos estudos de um núcleo de pesquisa são
elementos centrais nesse debate. Para além disso, o desafio de pensar
nas famílias cuidadoras, na educação em saúde nas escolas, no processo
de adoecimento no trabalho e na saúde do trabalhador, bem como discutir como tem se efetivado o controle social na política de saúde e os
grandes desafios para retomar esse espaço de democratização público
são elementos problematizados nos textos da coletânea
Já no campo da assistência social, a inclusão produtiva, o Programa
Bolsa Família e o debate sobre o papel da qualificação profissional como
forma de enfrentamento à pobreza são pautas problematizada pelos
autores. Nesse debate, comparecem as mais diversas leituras sobre os
temas. Assim, é preciso fugir de leituras reducionistas, que compreendem
que os acionamentos no campo do trabalho e da transferência de renda
são suficientes para romper com o sistema excludente do capitalismo con-
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temporâneo. Uma leitura mais acurada vai determinar aos pesquisadores
e trabalhadores sociais que a realidade vivida pela população que busca
atendimento da política pública de assistência social, seja pela via dos
programas de transferência de renda, inclusão produtiva ou qualificação
profissional, é produto de uma realidade muito mais ampla e que a inserção
dessa população na condição de sujeito histórico exige mais do que respostas pontuais vinculadas a uma única política social. Exige, sim, um debate
vigoroso em que ao trabalhar com esses programas, não seja induzida à
lógica do “bom pobre”, mas, sim, que eles sejam compreendidos como
ferramentas para superar situações e construir análises que demonstrem
o desafio hoje de pensar em acesso, garantia de direitos em um processo
de destituição dos mesmos.
Os textos da coletânea nos apontam para muitos dados da realidade,
com campo empírico nos estados do Sul do Brasil, e vão descortinando
a realidade que está a exigir de todos nos, pesquisadores, trabalhadores
sociais, gestores de políticas públicas e usuários um aprofundamento nos
processos que tanto recriam possibilidades concretas de romper com a
subalternidade, característica já largamente trabalhada no campo das
políticas sociais e sua relação com a população usuária, como apontam a
reiteração de princípios moralistas, meritocráticos que impedem os sujeitos
de compreender os processos que vivenciam.
O capítulo que trata da remoção da população de uma vila na cidade de Porto Alegre demonstra claramente a lógica imprimida pelo
capitalismo contemporâneo, onde o “progresso” para ser garantido
não encontra obstáculos, nem que para isso os direitos sociais da
população sejam aviltados.
Saúde e Assistência Social ganharam, após a Constituição de 1988,
o lugar de política pública e junto com a Previdência Social configuram o sistema protetivo da Seguridade Social. Longe de responder às
necessidades sociais da população, uma vez que o trabalho, a educação, o acesso à moradia, entre outros, também são fundamentais, a
Seguridade Social é um avanço para a sociedade brasileira. No texto
legal dessas políticas, o leitor encontrará a indicação de que o trabalho
deve ser pautado por uma ação intersetorial. É o reconhecimento cabal
de que nenhum campo do saber, nem uma área de serviços, é capaz de
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
responder unilateralmente sobre a realidade. Essa afirmação vai encontrar na realidade brasileira um solo histórico onde a fragmentação,
a individualidade são elementos-chaves para descortiná-la. Por tanto,
estudos como esses, são essenciais para criar condições objetivas de
intervir na realidade, modificando-a numa perspectiva humana de
desenvolvimento dos sujeitos sociais históricos.
Em síntese, a realização do balanço crítico dos avanços e desafios
desse processo, pondo em evidência as pesquisas do NETSI e de sua rede
de colaboradores, reverbera a seriedade e a competência desse núcleo e o
compromisso com a formulação de conhecimento que, ao ter seu vínculo
com o campo concreto das políticas sociais, fará certamente a diferença
e oferecerá a todos os leitores elementos essenciais para debater o tema.
Estamos todos de parabéns, essa coletânea é certamente mais um
instrumento que terá um grande impacto nos estudos do campo das políticas sociais. A Profa. Maria Isabel e sua equipe, formada por pesquisadores
vinculados ao Programa de Pós-Graduação da PUCRS, docentes de outras
universidades, alunos de iniciação científica e trabalhadores sociais, materializam nesta coletânea o compromisso público com a devolução dos
dados trabalhados a partir de inúmeras pesquisas financiadas pelos órgãos
de fomento. Colocar em pauta o debate é a prova cabal de que o NETSI
reconhece seu espaço público e assume com isso o compromisso de pôr
em relevo e para a crítica os avanços construídos.
Porto Alegre, inverno de 2014
Berenice Rojas Couto
Profa. da Faculdade de Serviço Social da PUCRS
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A PESQUISA SOBRE INTERSETORIALIDADE
NO CONTEXTO BRASILEIRO: NOTAS SOBRE O
NÚCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS EM
TRABALHO, SAÚDE E INTERSETORIALIDADE
maria isabel barros bellini
tiana brum de jesus
patrícia teresinha scherer
guilherme gomes ferreira
camília susana faler
A
intersetorialidade, em relação íntima com a interdisciplinaridade,
fundamenta, juntamente com a integralidade, os princípios básicos
do conceito ampliado de saúde. Cada um desses pilares potencia-
liza, no conjunto de suas possibilidades, o acesso de qualidade às políticas
sociais pela população que a elas recorrer. Mas cabe dizer que a existência
de um desses pilares não necessariamente implica a existência de outro, ou
seja, ações interdisciplinares não têm por si só a possibilidade de garantir
a intersetorialidade e, consequentemente, a integralidade.
O Núcleo de Estudos e Pesquisa em Trabalho, Saúde e Intersetorialidade
(NETSI) da Faculdade de Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica
do Rio Grande do Sul (PUCRS) têm trabalhado através dos estudos e
pesquisas relacionados à construção e à aplicação da intersetorialidade,
mais especificamente com duas políticas sociais: a política de saúde e a
política de assistência social. O privilégio dado a essas duas políticas nos
estudos do NETSI tem sua justificativa no fato de essas políticas, além
de fornecer critérios e condições para garantir direitos e acesso a esses
direitos, e por serem lócus onde mais se verificam práticas e estudos sobre
a intersetorialidade, são, também, campo de intervenção de diferentes
áreas do conhecimento e diferentes categorias profissionais, entre elas,
os assistentes sociais. Por essa razão são espaços de trabalho e fomento
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
para o aprofundamento de conhecimentos da realidade. Ao comporem
os pilares da seguridade social, juntamente com a política de previdência
social, reforçam a importância da intersetorialidade para a efetividade dos
princípios preconizados por essas políticas na materialização de suas ações.
Dessa forma, este artigo tem como objetivo demonstrar algumas
das facetas da intersetorialidade das políticas sociais, sobretudo entre as
políticas de assistência social e saúde, mostrando algumas possibilidades
e limites desvendados especialmente pelas pesquisas desenvolvidas pelos
grupos GEPESI1 e GFASSS2 do NETSI e apontando o compromisso da universidade para a formação na integralidade.
intersetorialidade e políticas sociais:
a política de saúde e a política de assistência social
A política de saúde, regulamentada pela lei brasileira nº 8.080 de 1990
(BRASIL, 1990), concebe a intersetorialidade como a articulação entre
diferentes setores para a materialização da promoção, prevenção e recuperação da saúde. Está ancorada na concepção ampliada de saúde, e tem
a função de responsabilizar todos os gestores na construção de agenda
em todos os níveis de atenção das políticas sociais.
O debate da intersetorialidade na Saúde remonta a própria
história dos discursos em torno da promoção de saúde, no
marco dos determinantes sociais. Em outros termos, identifica-se que a própria postulação da intersetorialidade é forjada
no âmbito de produções que privilegiam a determinação
social do processo saúde/doença (MIOTO; SHUTZ, 2011, p. 2).
A ruptura com formas fragmentadas e setorializadas, desde que
assumidas pelos gestores e executores, tem o poder de promover, criar e
editar ações concretas na direção da intersetorialidade. O reconhecimen-
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Grupo de Estudo e Pesquisa Educação na Saúde e Intersetorialidade (GEPESI).
2
Grupo de Estudos e Pesquisa Família, Serviço Social e Saúde (GFASSS).
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
to das ações intersetoriais, como resistência à compartimentalização e
como possibilidade de prevenir a desresponsabilização das políticas e dos
setores através de seus agentes, permite a definição de competências e
responsabilidades, potencializando um atendimento integral aos sujeitos
por meio das políticas sociais.
Uma política de Estado deve contribuir para que a população se aproprie de seus direitos, distinguindo e reconhecendo quais são esses direitos
para que assim eles sejam acessados e afirmados. No entanto, somente o
conhecimento dos direitos não é suficiente para garantir o seu acesso e
manutenção. Essa apropriação envolve diversas variáveis que vão desde
o contexto social, econômico e cultural da coletividade, a construção de
redes de apoio social, a integração de serviços e conhecimentos, até a revitalização ou a criação de novos cenários de práticas e saberes socialmente
úteis ao conjunto das necessidades da população.
O desafio da articulação e integração entre as políticas sociais, em
especial entre as políticas de saúde e de assistência social, é destaque
nas agendas dos gestores e dos trabalhadores dessas políticas. Essa
evidência denuncia a longa história de segregação das políticas em que
cada uma defendia uma direção, um suporte, uma lógica, sem considerar
as responsabilidades com o todo e com a população. Um primeiro passo,
para o enfrentamento da fragmentação das políticas sociais brasileiras é
a identificação das possibilidades e dos limites de cada política e a inclusão
dos gestores nesse processo, a fim de prevenir análises tendenciosas que,
historicamente, vêm servindo a um projeto de sociedade injusta, em que a
divisão da riqueza social beneficia apenas uma pequena parcela da população.
O Ministério de Desenvolvimento Social (MDS) afirma que a assistência
social “enquanto política pública, que compõe o tripé da Seguridade Social,
e considerando as características da população atendida por ela, deve
fundamentalmente inserir-se na articulação intersetorial” (BRASIL, 2005,
p. 36). Nessa perspectiva, busca garantir a qualidade de vida da população, superando os recortes setoriais que, tradicionalmente, fragmentam
as políticas sociais, em especial a política de assistência social (BRASIL,
2005). Inclui, portanto, a intersetorialidade em seu texto oficial e faz dela
uma prioridade. Outras políticas sociais brasileiras, atualmente, incluem
em suas agendas a proposta da intersetorialidade. Todavia, as políticas de
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
saúde e de assistência social destacam-se como as duas políticas que têm,
historicamente e de modo mais consolidado, apontado a intersetorialidade
como caminho necessário para concretização da integralidade.
O Ministério da Saúde, de acordo com a política instituída, subsidia-a
para que contribua na efetivação desse direito. Foi conquistado através das
lutas sociais e no processo brasileiro de democratização através da participação dos movimentos populares em saúde que culminou no Movimento
da Reforma Sanitária, e, após, subsidiou a Constituição Federal em 1988.
A política de saúde constituiu uma trajetória que, primeiramente, partiu
de um grupo restrito de intelectuais, tendo como aporte teórico a teoria
social crítica, e que depois realizou uma intensa articulação com vários
setores da sociedade, coletivizando o processo de luta e conquista por
esse direito social.
A reformulação do setor saúde teve início em meados dos anos
70 e trouxe como liderança intelectual e política o autodenominado Movimento Sanitário. Tratava de um grupo restrito
de intelectuais, médicos e lideranças políticas do setor saúde
provenientes, na maioria, do Partido Comunista Brasileiro. O
grupo influenciou o âmbito acadêmico e teve impulso com
a criação dos departamentos de medicina preventiva nas faculdades, a partir dos quais se difundiu o pensamento crítico
da saúde (GERSCHMANN, 1995, p. 70).
A trajetória da política de saúde, assim como da política de assistência
social, apresenta, assim, semelhanças em seus processos de consolidação
enquanto direitos sociais. A saúde, durante muito tempo, foi concebida
como mercadoria, comprada a altos custos e de acesso apenas a uma
minoria. A assistência social, por sua vez, foi concebida historicamente
como favor, como concessões da burguesia à classe trabalhadora. Com a
Constituição Federal Brasileira de 1988, a saúde passa a ser considerada
como um direito, garantido constitucionalmente para todos os cidadãos
brasileiros e um dever do Estado em prover e garantir as condições de
acesso à população ao Sistema Único de Saúde (SUS). A assistência social
também foi anotada na Carta Magna como um direito, não contributivo,
destinado a prover os mínimos sociais. No entanto, enquanto Sistema
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Único de Assistência Social (SUAS), articulado e com níveis de proteção
definidos e assumidos por diferentes níveis de gestão, só se consolidou no
ano de 2005. Isso demonstra o quanto se tornou emblemática e burocrática a materialização dessa política enquanto direito e enquanto sistema.
Em se tratando da política de saúde, ainda é possível encontrar gestores
que balizam suas práticas profissionais através de uma ideia curativista e
hospitalocêntrica, gestada ainda nas primeiras concepções de saúde no
Brasil, e que refletem tendências conservadoras e progressistas em um
mesmo momento histórico. Nesse sentido, a inovação de tecnologias
em saúde deveria mudar o quadro tendencioso de centralidade do hospital (e pronto-socorro) e da atenção individual (CAMPOS, 1997) para
uma atenção coletiva que privilegie o protagonismo da população e que
centre na atenção básica, a porta de entrada das pessoas ao serviço de
saúde. Essas diferentes tendências conservadoras propiciam cada vez
mais a fragmentação dos serviços, do usuário, da política, que poderiam
ser superadas mediante o fortalecimento dos gestores das políticas e da
coletividade através de processos de participação popular, de educação
popular e permanente em saúde.
Na consolidação das políticas sociais, deve ser desvendada a fragilidade
da apropriação sobre o que são direitos e suas garantias, para que assim se
fortaleça o protagonismo dos sujeitos no acesso às políticas. Uma possibilidade de realizar esse adensamento está na participação das comunidades,
no fortalecimento desses sujeitos coletivos por meio da participação social.
Isso enseja a atuação de diferentes atores para a consecução do direito
de todos, numa perspectiva interdisciplinar, no fomento da participação,
capacitação, criação de outros cenários para práticas coletivas, educação,
execução de atividades de gestão e participação na construção de redes de
relações diversas que têm suas interseções na garantia do direito à saúde
e à assistência social especificamente.
Dessa forma, a construção teórico-prática dos profissionais que saem
das academias, deve rumar para concepções e posturas investigativas, propositivas, com conhecimento sobre a organização dos sistemas de saúde
e de assistência social. Isso demarca uma importante formação acerca da
importância do controle social, do rompimento com modelos de formação clínicos, conservadores, fragmentados, centrados em procedimentos
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
limitados ao espaço do hospital, por exemplo, ou do entendimento que a
própria assistência social é sim um direito e não um favor, ou seja, busca-se
uma formação pautada na noção de integralidade.
O interesse em adensar os estudos sobre a especificidade dessa intervenção nesse campo também instigou Vasconcelos (2006) que aponta os
seguintes resultados a partir de seus estudos:
[...] necessidade de qualificar ações que mobilizem e impulsionem novas maneiras de realizar a prática, em especial, o Serviço
Social na área da saúde, tendo como referencia a saúde como
direito universal e com controle social e o projeto ético-político
do Serviço Social brasileiro (VASCONCELOS, 2006, p. 242).
Frente a essas postulações, ressalta-se que a ação profissional perpassa adensar o debate acerca da intersetorialidade, pontuando que essa
discussão é ainda uma proposta em construção e o consenso sobre sua
relevância nas políticas sociais é um imperativo para forjar respostas que
atendam às necessidades da população na sua integralidade.
notas sobre o núcleo de estudos e pesquisas em trabalho,
saúde e intersetorialidade: a contribuição de suas pesquisas
para (re)pensar a intersetorialidade
Com a missão da produção do conhecimento, a construção de novas e
inovadoras práticas, a investigação e a organização de ações, programas
e políticas de formação profissional para intervenção em políticas sociais,
o Núcleo de Estudos e Pesquisa em Trabalho, Saúde e Intersetorialidade
(NETSI) da Faculdade de Serviço Social da PUCRS é formado por docentes,
acadêmicos, mestrandos, doutorandos e pesquisadores associados. Tem
o objetivo de desenvolver pesquisas e estudos sobre a intersetorialidade entre as políticas sociais, com destaque para a educação na saúde;
educação permanente; rede de recursos humanos em saúde; família e
violência; mundo do trabalho e transformações sociais; além de contribuir
na elaboração de teses, dissertações, pesquisas de iniciação científica,
projetar, coordenar, apoiar e integrar atividades que tenham como foco
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
o trabalho e a formação na área da saúde, efetivando ações de articulação entre unidades de ensino, universidades e serviços da rede de saúde.
O NETSI é composto pelos seguintes grupos: i) Grupo de Estudo e
Pesquisa em Ensino na Saúde e Intersetorialidade (GEPESI), com a pesquisa
“Integração entre Universidade e Política de Saúde: Intersetorialidade e
Ensino na Saúde” (2012) financiado pela CAPES; ii) Grupo de Estudos e
Pesquisa em Família, Serviço Social e Saúde (GFASSS) com as pesquisas:
“Aprender saúde na escola: articulando políticas públicas e garantindo uma
adolescência protegida” (2012), financiada pela FAPERGS; “Formação e
atenção em saúde: estudo sobre a interface dos programas de ensino em
serviço do Ministério da Saúde e da Educação e as unidades de ensino em
saúde da PUCRS” (2011), financiada pelo CNPq; “A intersetorialidade como
elo de articulação entre as políticas de saúde e de assistência social com
enfoque na abordagem dos assistentes sociais em municípios do Rio Grande
do Sul e de Santa Catarina” (2010), financiada pelo CNPq; e “Estudo sobre a
inserção da família cuidadora em situação de vulnerabilidade nas Políticas de
Saúde e de Assistência Social” (2011), financiada pela PUCRS. iii) Grupo de
Pesquisa sobre Trabalho e Assistência Social (GPsTAS), que possui as linhas
de pesquisa: Serviço Social e políticas sociais; e Serviço Social e processos
de trabalho. Atualmente desenvolve as seguintes pesquisas: “Mercado de
trabalho do assistente social e o processo de supervisão de estágio” (2012),
com financiamento do CNPq; e “Empreendimentos solidários: desafios ao
processo de incubação social” (2011), financiada pela PUCRS.
Os estudos e pesquisas realizados pelos pesquisadores do NETSI
incidem sobre: a concepção de intersetorialidade que norteia o exercício
profissional dos trabalhadores, especialmente dos assistentes sociais
e gestores vinculados à política de saúde (PS) e à Política Nacional de
Assistência Social (PNAS); a identificação da metodologia utilizada pelos
assistentes sociais no trabalho com famílias; a análise das ações e da a articulação entre as políticas de assistência social e saúde; o conhecimento
dos desafios enfrentados pelos assistentes sociais e gestores; e, finalmente,
a contribuição para a efetivação da intersetorialidade entre a PS e PNAS.
A preocupação em estudar a intersetorialidade entre as políticas tem
fomentado várias pesquisas em nível de pós-graduação, sendo observado
que a cada semestre o objeto de investigação retorna e se atualiza eviden-
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
ciando diferentes possibilidades de pesquisa. E é para reiterar a importância
da qualificação dos profissionais, vinculados às políticas sociais, em especial
a de saúde e assistência social, que este artigo se coloca como um instrumento de reflexão, sobre a efetivação da intersetorialidade nessas políticas.
Nas pesquisas executadas pelo NETSI, nas analises já realizadas,
observa-se a fragilidade da intersetorialidade nas ações desenvolvidas,
especialmente nas políticas de saúde e assistência social. Reitera-se a
fragmentação e a descontinuidade das intervenções com consequente
desresponsabilização do Estado com as políticas sociais.
Aponta-se, ainda, que o trabalho dos assistentes sociais se centra na
família, e que a articulação entre saúde e assistência social se caracteriza
por encaminhamentos dos usuários aos serviços da rede socioassistencial no
território. A grande demanda de trabalho, dos profissionais que trabalham
nas políticas, é referida como obstáculo para o planejamento das ações e
para o adensamento da compreensão do que seja efetivamente intersetorialidade, bem como interdisciplinaridade e integralidade. Identifica-se a
lógica do encaminhamento em detrimento da lógica do acompanhamento
e a tentativa, por parte dos assistentes sociais para a realização de ações
intersetoriais, de forma incipiente enquanto planejamento, execução e
avaliação conjunta da ação.
O momento histórico e a fragilização das políticas sociais exigem que os
profissionais estabeleçam outra relação com o trabalho e com os processos
de trabalho. Essa perspectiva abrange desde a organização das demandas
de trabalho, até o produto e a relação com os outros trabalhadores. Assim,
evidencia-se uma urgência em adensar conhecimento, a criação de estratégias que possam motivar e comprometer gestores e trabalhadores, das
diferentes políticas, a fim de propor novas possibilidades de intervenção,
junto às famílias usuárias das políticas sociais.
considerações finais
Amparados nas reflexões anteriormente realizadas é que os pesquisadores
do NETSI voltam sua atenção para a formação dos profissionais, a qual deve
ter como base os princípios e valores preconizados no projeto ético-político
profissional do Serviço Social e nas políticas sociais. Tais princípios intentam
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
a autonomia, a emancipação e a plena expansão dos indivíduos sociais, a
defesa intransigente dos direitos humanos, a ampliação e a consolidação da
cidadania, o aprofundamento da democracia, a equidade e a justiça social,
a eliminação de todas as formas de preconceito (BRASIL, 2011); conceito
ampliado de saúde, ação intersetorial, trabalhos e estudos interdisciplinares,
garantia da integralidade das ações, entre outras.
E assim, as instituições de nível superior têm sido convocadas a participar da consolidação do SUS, do SUAS, enfim, das políticas sociais e na
reorientação curricular incluindo disciplinas que capacitem seus futuros
profissionais quanto à historicidade das políticas, aos conceitos, às diretrizes
e aos princípios na perspectiva de fomentar práticas de atenção integral
aos sujeitos sociais.
A intersetorialidade é compreendida como um processo de
desenvolvimento de uma postura profissional que viabiliza
um olhar ampliado das especificidades, que se conjugam no
âmbito das profissões, através de equipes multiprofissionais,
visando integrar saberes e práticas voltadas à construção
de novas possibilidades de pensar e agir em saúde (MIOTO;
NOGUEIRA, 2006, p. 276-277).
Acrescentando-se aí todas as políticas sociais viabilizadoras de
direitos sociais.
É de suma importância que as políticas sociais estejam interconectadas
e isso remete à importância da intersetorialidade de políticas como as de
assistência social e saúde, entre outras, ou seja, remete à centralidade da
proteção social, em seu sentido mais amplo, para com os sujeitos. Essa
interconexão das políticas se faz necessária justamente porque uma só
política não dá conta de responder às demandas da população mais vulnerável, que necessita do aporte, da proteção do Estado para acessarem
os direitos sociais.
A integralidade tende a reforçar as ações intersetoriais e a construção
de uma nova governança na gestão de políticas sociais. A importância da
interconexão dessas políticas se faz necessária para atender, respeitar e
efetivar os direitos de cidadania de cada brasileiro. A intersetorialidade
vinculada primordialmente à interdisciplinaridade, a fim de efetivar a in-
21
22
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
tegralidade, tem na sua base os fundamentos de um projeto de sociedade
justa e igualitária, na medida em que prioriza as pessoas, as comunidades
e suas necessidades e não as necessidades do mercado. Espera-se, assim,
que esta discussão auxilie na reflexão sobre os direitos dos cidadãos brasileiros, garantidos constitucionalmente e contribua na consolidação desses
direitos, referente ao acesso, à humanização e à integralidade da atenção
aos sujeitos sociais.
referências
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da Profissão. 9. ed. rev. e atual. – Brasília: Conselho Federal de Serviço Social, 2011
______ . Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições
para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial
da União, Brasília, DF, 20 set. 1990, p. 1.
BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social (MDS). Política Nacional de
Assistência Social PNAS/2004 – Norma Operacional Básica NOB/SUAS, Brasília,
2005. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1990/lei-808019-setembro-1990-365093-norma-pl.html Acesso em: 22 out. 2013.
CAMPOS, G W.S. Sobre a reforma da reforma: repensando o SUS. In: CAMPOS,
Gastão Wagner de Sousa. Reforma da reforma: repensando a saúde. 2. ed. São
Paulo: Hucitec, 1997.
GERSCHMAN, S. A democracia inconclusa: um estudo da reforma sanitária
brasileira. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1995.
MIOTO, R. C.; NOGUEIRA, V. M. R. Sistematização, planejamento e avaliação
das ações dos assistentes sociais no campo da saúde. In: MOTA, A. E. et al.
(Org.) Serviço social e saúde: formação e trabalho profissional. São Paulo:
OPAS, 2006, p. 273-303.
______ ; SCHUTZ, F. Intersetorialidade na política social: reflexões a partir do
exercício profissional dos assistentes sociais. Pelotas: Diprosul, 2011.
VASCONCELOS, A. M. de. Serviço Social e prática reflexiva. Revista em Pauta,
Rio de Janeiro, n. 10, p. 131-181, 1997.
23
INTERSETORIALIDADE & FRAGMENTAÇÃO:
PARTÍCULAS A RESPEITO
maria isabel barros bellini
camília susana faler
Grande coisa é haver recebido do céu uma partícula
da sabedoria, o dom de achar as relações das coisas,
a faculdade de as comparar e o talento de concluir!
(ASSIS, 2008, p. 216).
I
nicia-se citando Machado de Assis, pois se concorda que é “uma partícula
da sabedoria, o dom de achar as relações das coisas”, e essa “partícula”
mais difícil se refere à tarefa do pesquisador de “achar relações entre as
coisas” depois “comparar” e ainda “concluir” de forma que tenha alguma
utilidade científica e social1.
A pesquisa que embasa o artigo se intitula “A Intersetorialidade como
elo de articulação entre as políticas de saúde e de assistência social com
enfoque na abordagem dos assistentes sociais com famílias em municípios
do Rio Grande do Sul e Santa Catarina 2”, vinculada ao edital CNPq, foi
executada entre 2010-2013 e teve como objetivo geral, realizar um estudo
1
Essa é a tarefa deste artigo, concluir e dar retorno útil à comunidade sobre a pesquisa
realizada, esse não é o único produto, outros já foram disponibilizados. Citam-se alguns como
exemplo: “I SERPINF-SEMINÁRIO REGIONAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERSETORIALIDADE
E FAMÍLIA: Desafios no ensino, pesquisa e formação profissional”, realizado em novembro de
2012, na PUCRS; vários artigos e apresentações em eventos nacionais e internacionais e relatórios elaborados e encaminhados ao órgão de fomento sobre essa pesquisa. Esta é apenas mais
uma possibilidade de reflexão. Este artigo foi elaborado por parte do grupo de pesquisadores,
os outros membros são autores em outros artigos nesta publicação, porém todos os aportes
são resultados das análises em que, todos os pesquisadores estiveram envolvidos.
2
Projeto de Pesquisa aprovado segundo protocolo 01/2010/PPGSS/PUCRS.
24
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
sobre a intersetorialidade entre a Política de Saúde e a Política Nacional de
Assistência Social, tendo como foco o trabalho dos assistentes sociais com
famílias nos estados do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina. Os objetivos
específicos pretenderam conhecer a concepção de intersetorialidade, que
norteia o trabalho dos assistentes sociais e gestores vinculados a política de
saúde e política de assistência social, a fim de reiterar a consonância com os
textos oficiais; identificar a metodologia utilizada pelos assistentes sociais no
trabalho com famílias, a fim de analisar as ações quanto à articulação entre
as políticas da assistência social e da saúde e analisar os desafios enfrentados
pelos assistentes sociais e gestores, a fim de contribuir para a efetivação
da intersetorialidade entre a PS e a PNAS. Nas análises aqui expressas, será
possível observar as reflexões resultantes de alguns desses objetivos.
O universo investigado foi constituído a partir dos municípios dos estados
do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina, vinculados ao nível de habilitação
à gestão da assistência social, ou seja: inicial, básica e plena. A habilitação
para cada um dos níveis de gestão básica, plena e inicial, atendeu a critérios
previstos na Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social (2004) diferenciados para cada um dos níveis. Os trabalhadores
vinculados ao Sistema Único de Saúde da Política de Saúde foram procedentes dos mesmos municípios selecionados pelos critérios de habilitação
à gestão da assistência social, facilitando dessa forma a coleta de dados e
garantindo a semelhança nas realidades locais e institucionais. A amostra
incluiu profissionais que atuavam em municípios dos quatro diferentes portes (metrópole, município de grande, médio e pequeno porte) e dos dois
tipos de habilitação (básica e plena) e foi sorteado um município de grande
porte com habilitação plena, um município de grande porte com habilitação
básica. O mesmo processo se repetiu nos municípios de médio e pequeno
porte com os profissionais assistentes sociais dos municípios. No estado do
Rio Grande do Sul, a amostra3 compreendeu seis municípios gaúchos sendo
incluídos oito assistentes sociais vinculados a política de assistência social
e sete assistentes sociais da política de saúde. O grupo focal do Rio Grande
3
O critério primeiro para seleção dos assistentes sociais foi estar vinculado ao SUAS/PNAS e
ao SUS/PS, o interesse e a disponibilidade em participar. Para o grupo focal o critério foi ter função de
assessoria técnica pelo órgão gestor estadual para implementação da PNAS ou da PS nos municípios.
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
do Sul foi composto por cinco gestores da PAS e três da Política de Saúde,
todos vinculados ao governo do estado do Rio Grande do Sul. A marcação
do grupo focal e a disponibilização dos participantes foi um processo lento
nos estados, pela dificuldade de conciliar a agenda dos gestores.
No estado de Santa Catarina, a amostra compreendeu seis municípios
catarinenses, sendo incluídos quatorze assistentes sociais vinculados à política de assistência e cinco assistentes sociais da política de saúde. A coleta
envolveu entrevistas, grupo focal, pesquisa documental e bibliográfica
com posterior análise dos dados. Foi um trabalho exaustivo que, devido à
riqueza e à quantidade de material coletado, permite seguir trabalhando
em produções de artigos e outros materiais para socialização.
O grupo focal do estado de Santa Catarina foi composto por seis
gestores-profissionais da PNAS e dez assessores da PS vinculados ao
governo do estado. A execução da pesquisa foi um processo trabalhoso,
pois envolveu dois estados, três universidades, duas secretarias estaduais e
várias secretarias municipais da política de saúde e da política de assistência
social. Houve rigor em relação a todos os requisitos e exigências éticas e
legais que comportam pesquisa com seres humanos.
Quanto à intersetorialidade entre as políticas sociais públicas, objeto
desta pesquisa e deste artigo, sabe-se que ela historicamente vem sendo
constituída por setores como, por exemplo: saúde, educação, habitação,
meio ambiente, cultura, entre outras, e que esse modelo espelha a lógica
positivista de gestão burocrática de caráter hierarquizado e centralizador
garantindo a histórica hegemonia de cada esfera do governo.
Afirmado desse jeito, pouco parece que pode ser feito em nome ou
na busca da intersetorialidade. Mas, (sempre há um mas), acredita-se que
“história não é destino”4, e que se processos são construídos, eles igualmente
podem ser (des)construídos. Que processos outros são necessários para
desconstruir? Que vontades outras? Que tipos de vontade? Vontade política?
Vontade dos trabalhadores? Conhecimentos? Que tipo de conhecimento?
Técnico? Acadêmico? Estratégias? Quais? Políticas? Enfim?
4
PUCRS.
Referência a falas da profa. Maria Lucia Martinelli durante suas aulas no PPGSS/
25
26
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
As indagações são muitas, as respostas poucas, mas o interesse é grande.
Então, esse é nosso voyerismo intelectual e ético: desvendar a intersetorialidade entre as políticas públicas, desafios, dilemas, concepções etc.
Iniciou-se uma caminhada, não se sabe onde e nem quando vai se chegar,
mas sabe-se que o processo mais rico está no trilhar os caminhos das incertezas
e das buscas por respostas que desconcertem o que já não responde à realidade.
esboços de intersetorialidade: achando as relações das coisas
Inicialmente destaca-se que, nas análises das falas dos participantes da
pesquisa, observou-se que a intersetorialidade é, sem dúvida, objeto de
interesse e curiosidade desses profissionais. Este era um dos objetivos
específicos da pesquisa: conhecer a concepção de intersetorialidade dos
participantes da pesquisa. Encontrou-se nas falas a expectativa de que a
intersetorialidade possa tornar os cotidianos de trabalho mais produtivos
e que os sentimentos de gratificação no trabalho possam ser ampliados à
medida que ações intersetoriais tenham impactos mais efetivos.
A intersetorialidade poderia, então, dar visibilidade ao produto concreto e positivo das ações dos trabalhadores. A expectativa não é ingênua,
como expresso no fragmento a seguir, há nela o reconhecimento de que
“a intersetorialidade é uma construção de muitas mãos, todos
estamos envolvidos nessa caminhada, porém, trabalhar com
outros setores, secretarias, políticas é algo muito novo para
todos, mas que precisa ser construído” (AS02).
Então, a intersetorialidade, conforme o depoimento, não está dada
a priori, é um processo e não é solitário, não pode ser pensada, necessita
de mãos e cabeças, e assim:
A intersetorialidade tem que ser construída coletivamente. Para
tanto, requer ser projetada de forma compartilhada, envolve
decisão política e engajamento. Como um processo socialmente
construído, requer o conhecimento da realidade, no sentido
de ir além das demandas explicitadas em direção às reais necessidades da população, exigindo disposição para partilhar e
trocar saberes, dúvidas e poderes (COSTA, 2010, p. 218-219).
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Chama a atenção no depoimento da participante a afirmação “algo
muito novo”. Para Andrade (2006), o desafio e a complexidade da operacionalização da intersetorialidade estão na “superação do modelo hegemônico,
durante todo o Século XX, na constituição do Estado” (ANDRADE, 2006, p.
281), o que dá à intersetorialidade a condição de superar uma construção
secular. E, com essa tarefa, ela passa a ser problematizada com ênfase
somente na década de 1980, mais precisamente em 1986 na I Conferência
Internacional de Promoção da Saúde, realizada no Canadá. Ou seja, há
menos de 30 anos, iniciava uma discussão que pretendia romper estruturas
seculares de pensar e de construir ações em políticas públicas.
Alia-se a esses dados históricos o fato de que essa conferência era da
área da saúde, o que demandava para a saúde uma ação coordenada entre
todas as partes envolvidas: governo, setor da saúde e outros setores sociais
e econômicos, organizações voluntárias e não governamentais, autoridades
locais, indústria e mídia (BRASIL, 2002, p. 19). Questiona-se se ao demandar
a um setor, no caso o setor saúde, a responsabilidade pela ação coordenada,
centrou-se poder nesse setor, o que permite observar que, ainda que tenha
existido uma preocupação com a intersetorialidade, a centralidade no setor
da saúde reitera a setorialidade e não a intersetorialidade.
Considera-se a importância da I Conferência Internacional de
Promoção da Saúde para o reconhecimento do limite de cada setor e
para a necessidade de ampliar a participação de outros setores. Destacase também que, desde sempre, esteve presente a complexidade da
construção de ações intersetoriais.
Para superar a histórica fragmentação das ações entre os setores, a
intersetorialidade se configura a partir da mediação da articulação e das
vinculações integradas entre esses espaços, em que:
As práticas e saberes intersetoriais vão se construir como um
novo espaço, com base nos problemas concretos e complexos
que a realidade apresenta. Esse espaço será construído com a
contribuição dos setores, que ali aportam seu acúmulo histórico e organizacional, teórico e metodológico, reconhecendo,
no entanto, não ser esse acúmulo setorial suficiente para uma
formulação no campo das políticas públicas com capacidade
de resposta a complexidade (ANDRADE, 2006, p. 282).
27
28
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Nos depoimentos dos participantes, é possível observar “esboços” de
ações intersetoriais e, ainda, que essas ações sejam pontuais. Sabe-se que
esse processo histórico de fragmentação entre as políticas públicas não
será rompido apenas pelo desejo ou por processos autoritários ou intempestivos. Uma análise semelhante é realizada por Costa em sua pesquisa
de doutorado: “ainda que de forma incipiente, tem sido envidados esforços
no sentido de planejar, pactuar e combinar ações e serviços através de
conexões mais orgânicas” (COSTA, p. 2010, p. 223).
Esses esboços não têm fôlego para mudar realidades, talvez possam
ir instaurando processos reflexivos a respeito da esterilidade de práticas solitárias e sedimentadas e da riqueza da intersetorialidade. Nos
fragmentos a seguir, observou-se esses esboços também nas falas dos
participantes da pesquisa:
“A gente tem todo diagnóstico do município, registro de atendimento. Abriu então, a possibilidade para ver a questão da
gestão, diversos olhares multidisciplinares que têm dentro das
equipes. Isso levou tempo para equipe compreender realmente,
ir para ação” (AS01).
“As gestantes combatem a dengue, o dia da AIDS, mutirões,
diagnosticar os idosos acamados, o trabalho da Bolsa Família,
que exige acompanhamento do peso, frequência escolar. Há
uma interdisciplinaridade e a gente tem conseguido resolver
as coisas melhor. A rede junto com diversas secretarias. Nós
temos sim atividades e elas são extremamente importantes e
dão respostas efetivas” (AS06).
“O trabalho de uma forma ou de outra está sempre relacionado
às demais políticas sociais, seja através de encaminhamentos,
parcerias para reuniões socioeducativas e reuniões intersetoriais” (AS07).
São experiências de discussão de problemas concretos em que representantes de diferentes setores aportam suas experiências e demandas e
procuram construir soluções comuns. Há a participação na construção e
no compartilhamento de ações. Há efetivamente o reconhecimento da
importância e também o reconhecimento da precariedade ainda das ações
intersetoriais, conforme verbalizado pela AS04:
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
“O ideal é que se conseguisse uma articulação efetiva. Quando
eu falo da rede, eu falo da rede de atendimento que seria a
educação, saúde, assistência social, habitação. Porque, às
vezes, para que os encaminhamentos sejam efetivos, para
que a gente possa contar com a rede, mesmo, efetiva e que dê
conta, tem é que as políticas públicas trabalharem interligadas,
a intersetorialidade das políticas públicas. E o que a gente vê é
que a gente não consegue ainda fazer isso. Está melhor do que
antes com a criação dos CREAS e dos CRAS, mas ainda não
está funcionando bem a contento”.
Em contrapartida, outros depoimentos retratam aspectos negativos
e sombrios das vivências dos trabalhadores como expresso a seguir:
“A gente trabalha nesse espaço aqui, que é essa salinha. A gente
não tem nenhum telefone aqui. E eu vou te dizer que eu gostaria
de ter, mas está difícil porque eu não sei o que fizeram com a
linha daqui. Então essa também é uma dificuldade porque a
gente tem que toda hora sair daqui” (AS 03).
São sentimentos de abandono dos trabalhadores em seus espaços
de trabalho, as condições precárias de trabalho e o aparente descaso dos
gestores os quais deveriam estar articulados, pois a efetivação da intersetorialidade também se dá nessa articulação ponta e gestão:
A intersetorialidade é uma estratégia política complexa,
cujo resultado na gestão de um município é a superação
da fragmentação das políticas nas várias áreas onde são
executadas, partindo do princípio do diálogo entre os seus
executores e gestores. Tem como desafio articular diferentes
setores na resolução de problemas no cotidiano da gestão,
tornando-se um mecanismo para a garantia do direito de
acesso à saúde, já que esta é produção resultante de múltiplas
políticas sociais de promoção de qualidade de vida (BREDOW;
DRAVANZ, 2010, p. 233).
Dessa forma é possível, então, que se superem as disputas pelas fatias
de poder o que impõe “vontade e decisão políticas dos agentes públicos”
29
30
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
(COUTO, 2012, p. 61) para que se “transcenda o caráter específico de cada
política” (p. 61) potencializando “as ações por elas desenvolvidas, ampliando
a possibilidade de um atendimento menos compartimentado aos cidadãos
que dela se utilizam” (p. 61).
consenso discursivo e dissenso prático:
a complexa faculdade de comparar
É fundamental destacar que os estudos têm apontado que não há receitas
prontas sobre o que seja intersetorialidade, como construí-la. Da mesma
forma, ela não deve ser buscada apenas como um horizonte, como um norte
ou um princípio, mas deve ser uma prática concreta, um desafio a ser superado, um problema a ser resolvido e, para isso, exige planejamento, estudo,
comunicação, reflexão, enfim, não pode ser movido apenas por paixão.
Dessa forma, a intersetorialidade deve promover a articulação entre
distintos setores para contemplar as questões que se referem à complexidade da realidade da saúde, buscando garantir o bem maior que é “a saúde
como direito humano e de cidadania, e de mobilizar-se na formulação
de intervenções que a propiciem” (BRASIL, 2010, p. 14). A ênfase nessas
reflexões propõe a intersetorialidade entre as políticas públicas especialmente políticas de saúde e de assistência social. A PS e a PNAS compõem
o tripé da seguridade social juntamente com a Previdência Social e, por
isso, reforçam a importância da intersetorialidade. Essa dimensão de articulação e integração entre elas vem sendo implantada e implementada
gradativamente no Brasil.
A concepção de intersetorialidade deve contemplar, então, a construção de interfaces e diálogos entre setores e instituições governamentais e
não governamentais, as quais, em suas intenções/ações, devem visar ao
enfrentamento de problemas sociais complexos e que superam a capacidade
das políticas públicas enfrentarem de forma solitária.
Supõe sujeitos que atuam em áreas que, partindo de suas
especificidades e experiências particulares, possam criar
propostas e estratégias conjuntas de intervenção pública
para enfrentar problemas complexos impossíveis de serem
equacionados de modo isolado (COUTO, 2012 p. 62).
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Esse é o desafio encontrado na precariedade de cada política, frente à
complexidade da realidade, mas também é o reconhecimento da potencialidade que cada política assume quando em parceria com outra, e/ou outras.
Nesse enfrentamento da construção da intersetorialidade encontra-se,
ainda, o desafio das disputas entre as categorias profissionais e o depoimento abaixo denúncia como ainda as áreas não dialogam mesmo quando
a realidade impõe a aproximação das áreas:
“O médico avalia somente através de exames, a nutrição investiga e indica uma mudança alimentar, o psiquiatra vai medicar
buscando resolver o problema, o psicólogo vai aprofundar
na vida pregressa, vai investigar traumas do passado [...]. É
cada um no seu ‘quadrado’, cada profissional fica preso só na
sua área e não se resolve situações de saúde dessa forma [...].
Sem desqualificar as outras profissões, a nossa abordagem
vai investigar o contexto, a realidade vivida e aí detectamos
o problema da saúde no social” (AS02).
Esse “desenho” de condução das ações profissionais não são realidades dos dois estados incluídos na pesquisa, são realidades que compõe o
universo brasileiro.
Apesar da sua importância estratégica, conceber e agir intersetorialmente ainda não faz parte do conjunto das práticas em
saúde. Na realidade, observa-se que a necessidade de ações
e práticas de natureza intersetorial, mesmo constituindo
demandas ao conjunto dos trabalhadores no contexto do
SUS, tende a ser praticamente ignorada pela maioria dos
profissionais de saúde. E, em geral, resulta em demandas ao
serviço social (COSTA, 2010, p. 26).
Os profissionais reproduzem em suas práticas o modelo das “casinhas
paralelas” que Andrade utiliza (apud Campos, 2000 e 2003 e Andrade et
al., 2004) em que cada setor funciona em “faixa própria”, não dialoga com
outros setores, presume ser autossuficiente, basta a si mesmo. Porém, na
mesma pesquisa encontram-se relatos de equipes que trabalham articu-
31
32
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
ladas, criando espaços de troca e de compartilhamento de problemas e
busca de soluções em conjunto conforme os extratos a seguir:
“Nós nos reunimos, a equipe se reúne, e junto, definimos quais
são as ações, estratégias, métodos de estar desenvolvendo as
ações que podem ser feitas não só por uma pessoa da equipe, e
sim por todos que têm condições de estar desenvolvendo uma
determinada atividade” (AS 08).
“Na verdade hoje, pelo fato de trabalharmos, assistentes sociais
e psicólogo, o trabalho é realizado sim, de forma conjunta.
Muitas vezes em atendimentos conjuntos, principalmente em
visita domiciliar, no caso de idoso, mulher, morador então de
rua ou pessoa com deficiência. Então a equipe se reúne e são
feitos atendimentos coletivos” (AS 08).
“A rotina da equipe é bem tranquila, a gente discute muito
junto a equipe toda. Nós discutimos, chegamos a um consenso,
dificilmente a gente não chega a um acordo, então a equipe é
bem tranquila, nós não temos dificuldade em estar trabalhando
junto não” (AS 09).
Observa-se a busca de consenso, o compartilhamento de situações
mais graves, o atendimento em conjunto das situações que envolvem maior
vulnerabilidade. E a expectativa de que os gestores se envolvam de forma
mais efetiva no enfrentamento dessa fragmentação:
“Está mudando, eu acho que essas coisas tendem a mudar. E
isso tem que acontecer na política propriamente dita e não no
profissional só, de maneira individual, personalizada porque
‘eu conheço aqui’. Isso tem que ser incentivado dentro das gestões de cada política e dos profissionais. Mas tem que ser uma
necessidade, uma demanda do próprio gestor de fazer essa
integração, de garantir. Porque tu só vai garantir essa união,
esse viés entre todas elas se vier da gestão” (AS 01).
Andrade (2006) chama a atenção para o fato que em relação à intersetorialidade:
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Há um consenso discursivo e um dissenso prático. Esse dissenso
nasce da contradição entre a necessidade de integração de práticas e saberes requeridos pela complexidade da realidade e um
aparato de Estado setorializado, onde se acumulam, com maior
ou menor conflito poderes disciplinares e poderes advindos de
composições político-partidários (ANDRADE, 2006, p. 280).
O dissenso apontado alerta que gestores e executores5 encontram-se
muitas vezes sitiados em um mesmo universo, porém, olhando para lados
opostos, sem diálogo, com dilemas entre o planejamento e a execução,
disputas entre a gerência e os executores, entre quem manda e quem
faz. Impõe também o destaque que, tanto gestor como executor tem o
compromisso com a garantia do direito da população à saúde, e, portanto
devem evidenciar esforços no sentido de superação dos mecanismos que
emperram o acesso e a manutenção desse direito, daí a importância de
buscar caminhos de enfrentamento à fragmentação tanto das práticas
profissionais quanto das políticas públicas.
Apesar das inúmeras dificuldades afetas à condição de trabalhadores assalariados, péssimas condições de trabalho, baixos
salários e intensificação do dispêndio da força de trabalho,
os profissionais de saúde, particularmente os assistentes
sociais, enquanto profissão, que mais tem absorvido as
demandas de caráter intersetorial, têm condições e o dever
de, no mínimo, debater internamente, provocar, fomentar,
externar o debate, produzir conhecimentos e propostas para
serem discutidas nas diversas instâncias e fóruns de gestão
e controle social do sistema de seguridade, começando pelo
próprio SUS (COSTA, 2010, p. 27-28).
Para isso, os profissionais podem buscar amparo na legislação e nos
textos tanto da Política de Saúde quanto da Política Nacional de Assistência
Social, os quais preveem a intersetorialidade como um dos principais
5
Executor, neste texto, refere-se aos profissionais que estão realizando as ações
diretas à população, aos que estão na “ponta”.
33
34
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
pressupostos junto a outros princípios como integralidade, universalidade
e equidade na saúde ou territorialidade e descentralização na assistência social. Em documentos oficiais do Ministério do Desenvolvimento
Social, Menicucci (2002 apud BRASIL, 2005) reitera a importância da
intersetorialidade e da descentralização, destacando que compõe um
novo paradigma para a gestão pública “uma vez que o objetivo visado é
promover a inclusão social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os
problemas concretos que incidem sobre uma população em determinado
território” (MENICUCCI, 2002 apud BRASIL, 2005, p. 45). No processo
de construção de novas práticas e novos cenários, a intersetorialidade se
coloca cada vez mais presente em ambas as políticas como possibilidade
concreta para superação de “metas setoriais a partir de demandas ou
necessidades genéricas” e para
Identificar os problemas concretos, as potencialidades e as
soluções, a partir de recortes territoriais que identifiquem conjuntos populacionais em situações similares, e intervir através
das políticas públicas, com o objetivo de alcançar resultados
integrados e promover impacto positivo nas condições de
vida (BRASIL, 2005, p. 45).
Nos documentos do Ministério da Saúde, encontra-se a clareza de que
a intersetorialidade, ou melhor, a falta dela é responsável por iniquidades
que poderiam ser superadas:
[...] a equidade encontra-se, ainda, extremamente distante
de sua efetivação. A maior causa é intersetorial, com a
iniquidade e desigualdade de oferta de bens e serviços
geradores de qualidade de vida, tais como: renda familiar,
trabalho (urbano e rural), emprego, habitação, segurança,
saneamento, segurança alimentar. Equidade na qualidade
do ensino, lazer e outros. O resultado do esforço do SUS
seria seguramente bem melhor, caso as políticas públicas
referentes aos demais setores estivessem também sob a
lógica dos direitos de cidadania como o SUS (BRASIL, 2010,
p. 23-24).
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A intersetorialidade pressupõe atravessar os níveis de gestão nas três
esferas, e o acionamento das capacidades de diálogo e articulação entre os
vários setores presentes, seja em nível operacional nas ofertas das ações à
população, seja nos níveis regional e central onde são planejadas as ações.
Couto (2012) corrobora apontando para a dimensão do desenvolvimento de estratégia de gestão que viabilize estratégias intersetoriais,
sendo o caminho necessário para enfrentar situações geradas por condições multicausais.
Indubitavelmente, essa articulação dialogada em que diversos olhares,
conhecimentos e experiências convergem para compreender e construir
possibilidades de solução para um mesmo problema em uma realidade
comum tem maior possibilidade de produzir resultados menos falhos
a respeito de determinado objeto e de criar uma melhor resposta aos
possíveis problemas encontrados. Porém, o esforço da intersetorialidade deve invadir espaços de poder e de conhecimento para criar novos
paradigmas, rompendo relações de poder e saber já sedimentadas, que
se mantêm através de práticas fragmentadas e que se perpetuam em
processo de retroalimentação e não promovem mudanças. Esse esforço,
portanto, deve ser compartilhado, e jamais um processo solitário, pois
segundo Campos:
Diversos setores envolvidos são tocados por saberes, linguagens e modos de fazer que não lhes são usuais, pois
pertencem ou se localizam no núcleo da atividade de seus
parceiros. A intersetorialidade implica a existência de algum
grau de abertura em cada setor envolvido para dialogar,
estabelecendo vínculos de corresponsabilidade e cogestão
pela melhoria da qualidade de vida da população (CAMPOS;
BARROS; CASTRO, 2004, p. 747).
Para alcançar esse imperativo, as políticas de saúde e a de assistência
social contam com a intervenção de múltiplos profissionais, os quais têm
sua formação quanto às políticas públicas forjada nos bancos das universidades. Cientes dessa responsabilidade, as universidades
35
36
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
têm sido convocadas a participar da consolidação do SUS e
na reorientação curricular incluindo disciplinas que capacitem
seus futuros profissionais quanto a historicidade das políticas,
conceitos, diretrizes e princípios na perspectiva de fomentar
práticas intersetoriais, interdisciplinares e de atenção integral
na saúde (BELLINI et al., 2012a, p. 9-10).
Dessa forma, são vários e diversos os atores que compõe o mosaico
da consolidação da política de saúde, através do Programa de Ensino pelo
Trabalho para a Saúde (PET-Saúde)6 e da política de assistência social através
do CAPACITASUAS7, e, nesse mosaico, as universidades têm seu lugar e
suas responsabilidades garantidos. Quanto à formação do assistente social,
sujeito principal na pesquisa em tela, a orientação é de que se estimule um
perfil investigativo, propositivo, com conhecimento consistente sobre
políticas públicas, organização dos sistemas de saúde e assistência social,
importância do controle social. Uma formação que tenha como estofo
o projeto ético-político do Serviço Social brasileiro e os direitos sociais.
considerações finais
Então o homem, flagelado e rebelde, corria diante da fatalidade das coisas, atrás de uma figura nebulosa e esquiva feita
de retalhos, um retalho de impalpável, outro de improvável,
outro de invisível, cosidos todos a ponto de precário, com a
agulha da imaginação. Ao contemplar tanta calamidade, não
pude reter um grito de angustia, que Natureza ou Pandora
escutou sem protestar nem rir! (ASSIS, 2006, p. 70).
6
Os programas Pró-Saúde e PET-Saúde têm como características fundamental articular
universidade e serviços de saúde, possibilitando, dessa forma, atingir os objetivos preconizados
pelos Ministérios da Saúde e da Educação caracterizando-se como ações desses dois ministérios na
busca de um diálogo profícuo entre a formação e a pratica profissional (BELLINI et al., 2011, p. 29).
7
O Programa Nacional de Capacitação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS)
é uma estratégia de apoiar os estados e o Distrito Federal na execução dos Planos Estaduais
de Capacitação do SUAS, visando ao aprimoramento da gestão e à progressiva qualificação
dos serviços e benefícios socioassistenciais (BRASIL/MDS, [2012?])
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Vive-se um momento histórico em que a perda do vigor da esfera
pública, a fragilização das políticas sociais, a descrença nas possibilidades
de enfrentamento da realidade de precariedade cada vez maior exige
que os profissionais estabeleçam outra relação profícua com o trabalho e,
principalmente, com o sujeito, que é a razão de sua intervenção.
Esse movimento de contranitência8 deve incluir a organização das
demandas postas pela realidade, o investimento na formação e qualificação
profissional, a criação de estratégias para capacitar gestores e trabalhadores
das diferentes políticas e com eles planejar possibilidades de intervenção
junto à realidade potencializando as políticas sociais e as ações intersetoriais,
tendo como produto final a garantia dos direitos sociais.
Nesse sentido, a participação dos gestores em todas as esferas dos
governos é fundamental, assim como a dos profissionais executores, os
quais devem cada vez mais reivindicar essa pauta e participar na criação
de espaços de efetivação da intersetorialidade, tornando-a cada vez mais
concreta, para além do “desejável debate acerca da intersetorialidade,
pontuando que essa discussão é ainda uma proposta em construção e o
consenso sobre sua relevância nas políticas sociais é um imperativo para
forjar respostas que atendam às necessidades da população na sua integralidade” (BELLINI et al., 2012a, p. 7).
Finalmente, não é mais possível seguir diletando sobre a intersetorialidade entre as políticas públicas no Brasil.
É preciso considerar que no contexto de uma sociedade tão
desigual como a brasileira, a construção da intersetorialidade
constitui condição estratégica para produzir impactos positivos na melhoria dos níveis de saúde e para a consolidação do
SUS como política de seguridade social (COSTA, 2010, p. 20).
É necessário pensar e criar estratégias urgentes de concretude das
ações intersetoriais.
8
1. Força repulsiva. 2. Esforço para rechaçar a violência exercida por outro corpo
(PRIBERAM, 2014).
37
38
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Não é mais possível seguir assistindo ao desfile de iniquidades, de
violação de direitos, esperando que a realidade mude sozinha e, nessa
perspectiva, o profissional assistente social tem um papel fundamental
na ruptura da fragmentação entre as políticas e na construção de ações
intersetoriais, seja pelo seu compromisso ético, seja pela direção social de
sua formação, se configura como:
Portador de um inquestionável potencial que pode ser lapidado para uma contribuição mais ampla, à medida que,
coletivamente, reúna forças, condições políticas e técnicas
para construir informações sistematizadas, identificar e
articular interlocutores, apresentar propostas para debate e
no mínimo, colocá-las a serviço do controle social do Sistema
de Seguridade, sobretudo articulando os movimentos ainda
engajados na luta em prol do Projeto da Reforma Sanitária
Brasileira e em defesa do sistema de seguridade universal,
público, e de qualidade (COSTA, 2010, p. 232).
Na obra de Machado de Assis, Pandora revela “levo na minha bolsa os
bens e os males, e o maior de todos, a esperança, consolação dos homens”
(ASSIS, 2008 p. 68). A intersetorialidade, assim como a esperança, luta contra
a descrença, contra a inércia, contra a perda do vigor, contra a acomodação e
contra a ambição desmedida. Portanto, exige acreditar, ter vigor, conhecimento, competência e, finalmente, exige o reconhecimento da precariedade e da
parceria de cada um que, somada, poderá enfrentar essa realidade que aí está.
Enfim, acreditar sempre, pois, senão do contrário há “de ser sempre a
mesma coisa... sempre a mesma coisa... sempre a mesma coisa...” (ASSIS,
2009, p. 72)
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organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
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39
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
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41
VIDAS SINGULARES E ATOS ESPECÍFICOS:
O CUIDADO, A FAMÍLIA CUIDADORA E A
INSERÇÃO NAS POLÍTICAS SOCIAIS
maria isabel barros bellini
luiza barreto eidt
Podemos olhar pelo buraco da fechadura para ver
como nossos antepassados se relacionavam?![..]
Podemos, sim, enxergar através das frestas dos
muros, das rachaduras das portas. Por ali se via que a
noção de privacidade estava sendo “construída”,
estava em gestação (DEL PRIORE, 2011, p. 13).
E
ste artigo tem como disparador o projeto de pesquisa intitulado “Estudo
sobre a inserção da família cuidadora em situação de vulnerabilidade nas
políticas de saúde e de assistência social”, o qual teve apoio do CNPq e
foi desenvolvido nos anos de 2010 a 2012 (Protocolo 10/2010/PPGSS). Esse
projeto foi elaborado a partir dos resultados apresentados em projeto anterior1,
o qual apontou a necessidade de aprofundar como se dá a inserção da família
cuidadora nas políticas sociais, principalmente após a alta hospitalar de seu
membro adoecido, quando essa família permanece fora de sua comunidade,
acompanhando seu familiar em longo período de internação hospitalar.
A investigação da inserção das famílias cuidadoras nas redes de saúde e
assistência social reiterou a visibilidade necessária da realidade enfrentada
por essas famílias frente ao diagnóstico de adoecimento crônico de um de
seus membros, quando seus cotidianos são atropelados por uma realidade
que impõe reorganização, planejamento financeiro etc.
1
“Família cuidadora: a (re)organização familiar frente ao adoecimento 2009/2010”, o qual
teve como bolsistas de iniciação científica as acadêmicas Iara Moreira Martins e Jessica L. Bard.
(Protocolo 09/2010/PPGSS).
42
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
A eleição das políticas de saúde e de assistência social se dá porque ambas
têm na família sua centralidade e a ela dedicam seus princípios e suas ações.
A Política Nacional de Assistência Social refere-se:
à centralidade da família como núcleo social fundamental
para a efetividade de todas as ações e serviços da política de
assistência social. A família [...] é o conjunto de pessoas unidas
por laços consanguíneos, afetivos e ou de solidariedade, cuja
sobrevivência e reprodução social pressupõem obrigações
recíprocas e o compartilhamento de renda e/ou dependência
econômica (BRASIL, 2009, p. 12).
Já a política de saúde resgata no debate político, juntamente com a
sociedade brasileira, a importância da família – acrescente-se que esse
resgate se dá no período após a ditadura militar, com suas sequelas e com
a constatação cada vez maior da dramatização das expressões da questão social – organiza algumas provocações importantes quanto às ações
em saúde se voltarem à família. E, então, inspirado no modelo cubano, o
Ministério da Saúde, em 1993, reúne:
Alguns coordenadores de experiências de atenção primária
à saúde centradas nas dimensões comunidade e família para
discutir um projeto nacional de reorientação dos serviços
básicos de saúde, sendo então lançado o Programa Saúde da
Família. Incorpora a inovação de deslocar o eixo de preocupação centrada na figura do médico que marcava a proposta da
medicina familiar para uma preocupação com toda a equipe
de saúde. Procura apoiar um modelo de atuação em nível local,
buscando, no entanto, influenciar a totalidade do sistema de
saúde (VASCONCELOS, 1999, p.17).
Para efetividade do programa e atendimento das necessidades das
famílias, preconizava-se a seguinte composição da equipe:
Com uma equipe de saúde composta de um médico generalista,
uma enfermeira, uma auxiliar de enfermagem e seis agentes
comunitários de saúde que se responsabilizariam por uma área
geográfica onde habitam 600 a 1.000 famílias. Os profissionais
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
devem residir no município e trabalhar em tempo integral.
O agente comunitário de saúde deve residir na área sob sua
responsabilidade (VASCONCELOS, 1999, p. 17-18).
A condição da residência do agente comunitário de saúde na comunidade é para que este realmente tivesse uma proximidade com a realidade
da comunidade e pudesse estabelecer um diálogo profícuo.
A centralidade na família pelas políticas de saúde e assistência social e o
entendimento de que processos de adoecimento crônico acarretam na família
alterações nas relações sociais, econômicas, educacionais, laborais, afetivas são
as molas propulsoras que sustentam e alimentam as investigações e este artigo.
A constatação de que um membro familiar com uma doença crônica
altera toda a rotina de uma família, muda os planos, impacta financeiramente,
é uma constatação por si verdadeira e basta. Porém, essa constatação vai
tomando e assumindo dimensões diversas e impactos que se diferenciam
conforme o papel e a função que esse familiar tem na família. Explica-se:
se o familiar adoentado é o mantenedor e ainda tem a função principal de
sustentar a família que permanece sob sua dependência, essa família sofrerá
uma mudança brusca e provavelmente terá que buscar outras fontes de
sobrevivência financeira muito rapidamente. Porém, se o membro adoentado for uma criança, essa família não sofrerá o impacto financeiro da via
de quem a mantém, contudo o custo emocional poderá ser maior, pois o
sentimento de injustiça ou de impotência poderá ser irreparável, inexplicável.
Acrescenta-se que o que se encontrou nas investigações realizadas
foi um alto custo para aquele ou aqueles que assumem e/ou assumiram a
responsabilidade pelo cuidado do familiar adoentado, pois esse cuidado
implicou abdicar de alguns sonhos, desejos, estudos, emprego, vida social,
amigos ou amores, se deparar com constantes internações, rotinas de
exames e consultas, extensas jornadas em hospitais, corredores brancos e
cheiros inusitados que se tornaram familiares, em outras palavras, com um
cuidado permanente e não necessariamente desejado, escolhido, optado.
E foram com esses sentimentos e nessas realidades que os assistentes
sociais entrevistados tiveram que lidar e intervir. Como agir de forma a que
esses sentimentos e essas realidades não provoquem mais rupturas, mais
precariedades, mais vulnerabilidades?
43
44
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Pretende-se, neste artigo, contribuir para a reflexão e possível construção de práticas profissionais que acenem com possibilidades de proteção
para essas famílias. Reconhecendo e compreendendo que estas também
devem/necessitam ser cuidadas, protegidas.
Aborda-se aqui aspectos que se referem às categorias cuidado e família,
articulando com as políticas elencadas na pesquisa e nos estudos realizados. Este estudo é um recorte e compõe parte do acumulo da produção
do GFASSS/NETSI/PPGSS/PUCRS.
cuidado/cuidadora: novos sentidos
Inicialmente, traduz-se o sentido do termo “cuidado” e, principalmente,
distinguindo “cuidado” de concepções assistencialistas, tuteladoras e
controladoras que se opõem ao exercício da autonomia e da liberdade,
estas tão presentes e necessárias na defesa do projeto ético-político da
profissão do assistente social.
O Dicionário da Educação Profissional em Saúde informa que a origem do termo cuidado está no latim e que tem vários significados desde
“imaginar”, “pensar”, “meditar”, até o mais próximo ao que se pretende
neste estudo que é “tratar”, “aplicar a atenção”. Interessa o assinalado
nesse dicionário que a “prática de cuidar teve seu início restrito ao espaço
doméstico, privado, particular” e que na Grécia Antiga essa prática era
exercida pelas famílias (PEREIRA et al., 2012).
Esses dados reforçam o voyerismo intelectual quanto a adensar o
olhar para essa realidade que vem sendo construída através dos séculos
construindo o entendimento do termo “cuidado” como “um ‘modo de fazer na vida cotidiana’ que se caracteriza pela ‘atenção’, ‘responsabilidade’,
‘zelo’ e ‘desvelo’ ‘com pessoas e coisas’ em lugares e tempos distintos de
sua realização” (PEREIRA et al., 2008).
Conclui-se, então, que a família cuidadora é aquela que zela, que dá
atenção e que tem/assume responsabilidades com e pelos seus, e essas
ações se expressam na vida cotidiana, ou seja, em “uma dimensão da vida
social singular-específica”, delimitando “tempos, espaços, interações”, ou
seja, um modo de vida, cuja produção de “cuidado” se faz contextualizada,
exercendo efeitos e repercussões na vida dos sujeitos, se transformando
em “experiência humana” (PEREIRA et al., 2008).
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Ter e assumir responsabilidades pode gerar sobrecarga, desgaste e
enfrentamento solitário de tais situações. Os efeitos e as repercussões na
vida da família cuidadora que possui um familiar com adoecimento crônico
foram apontados nos resultados da pesquisa realizada em 2009/2010 em que
as inúmeras perdas sofridas pela família cuidadora incluem:
abandono dos estudos, afastamento do mercado de trabalho,
agudizando ainda mais a precarização das relações de trabalho,
exclusão social, isolamento [...] (BELLINI, 2011a, p. 14).
Certamente não são apenas perdas, “na mesma pesquisa encontramos,
porém, em menor número, famílias que se reorganizaram fortalecendo os
vínculos e melhorando a qualidade das relações” (p. 14). A análise das falas
das famílias dessa pesquisa clamou por novos estudos que deveriam incidir
sobre a prevenção da desorganização e ruptura nos vínculos familiares e
concluiu que “para prevenção dessa desorganização é fundamental que
existam espaços para discussões acerca do tema” (p. 15).
O tema, conforme sugerido pelos familiares nas entrevistas realizadas, referia-se a: cuidados, direitos, doença e consequências, benefícios, acessibilidade,
enfim, a todas as questões que envolviam o adoecimento e a reorganização
familiar. A análise das falas também apontou a importância de “mais publicações
informais e esclarecedoras sobre as doenças, ou seja, o direito à informação como
um direito fundamental e que pode promover o fortalecimento das famílias
impedindo rupturas” (p. 15). Esses familiares clamavam por mais informação
que pudessem entender, de forma clara, simples, o que acontecia com seus
filhos, irmãos, mães, pais, e que, ao entenderem, pudessem ajudar.
Para Serapioni (1999), os indicadores do direito à informação deveriam medir:
i) a acessibilidade do paciente às informações úteis para
resolver suas necessidades; ii) a presença de recepcionistas
qualificados nos diferentes serviços de saúde; iii) existência ou
não de folhetos informativos sobre as diferentes prestações
fornecidas pelos diversos serviços, com localização, horários
e número telefônico para reservar ou pedir informações; iv)
a presença de informações acerca dos custos das principais
prestações de serviço (SERAPIONI, 1999, p. 88).
45
46
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Portanto, o cuidado reivindicado pelas famílias entrevistadas se
revestiu de sentido, de garantia de direitos expresso no direito a espaços de troca, socialização e no acesso à informação. A socialização da
informação que, ao ser efetivada pelo assistente social, deverá superar
o repasse reducionista de informações e, sim, deve ser realizada “na
ótica do direito social, em que os sujeitos individuais e coletivos são
reconhecidos em suas necessidades coletivas e demandas legítimas,
considerando a realidade macrossocial de que eles são parte e expressão”
(IAMAMOTO, 2005, p. 427).
Nessa perspectiva, a Política Nacional de Assistência Social preconiza a matricialidade familiar, direcionando o foco da proteção às famílias,
proteção que deverá contemplar desde condições materiais até condições
espirituais, o que somente é possível através do atendimento das necessidades sociais básicas (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2011). Assim, a família
para exercer sua função de proteção social necessita de amparo, proteção
e, principalmente, de condições para tal. Assim como, não pode exercer
solitariamente essa função, carece de respaldo e proteção do Estado o que
justifica sua centralidade nas políticas públicas.
Em consonância com a PNAS, essa pesquisa, ao investigar a inserção
da família cuidadora na rede socioassistencial, propunha a possibilidade
de superação da fragmentação na abordagem dessas famílias que demostravam esgotamento ao acompanharem seus familiares em longos
períodos de internação hospitalar.
A Política Nacional de Assistência Social refere-se a:
cidadãos e grupos que se encontram em situações de
vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos
com perdas e fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade, ciclos de vida, desvantagem
pessoal resultante de deficiências, exclusão pela pobreza
e/ou, no acesso às demais políticas públicas, diferentes
formas de violência advinda do núcleo familiar, inserção
precária ou não inserção no mercado de trabalho formal
e informal, estratégias e alternativas diferenciadas de
sobrevivência que podem representar risco pessoal ou
social (BRASIL, 2004, p. 27).
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Aqui, um recorte preciso de um trecho da PNAS destacando somente
o que está em sintonia com os achados da pesquisa em tela e com as vulnerabilidades das famílias incluídas na pesquisa.
Para a política de saúde, o “cuidado” também tem significado que não
permite interpretações simplificadoras, pois preconiza uma ação integral
que se sustenta na afirmação da “saúde como o direito de ser”, o que envolve
diferentes sujeitos, diferentes instituições, diferentes práticas, diferentes
tecnologias de saúde e diferentes decisões, que deverão ser acessadas com
qualidade por esses sujeitos.
A garantia dessa qualidade poderá contribuir positivamente para a
produção da saúde e o contrário para a produção de doenças (PEREIRA
et al., 2008).
Dessa forma:
o “cuidado em saúde” é uma ação integral fruto do “entrerrelações” de pessoas, ou seja, ação integral como efeitos e
repercussões de interações positivas entre usuários, profissionais e instituições, que são traduzidas em atitudes, tais como:
tratamento digno e respeitoso, com qualidade, acolhimento
e vínculo. O cuidar em saúde é uma atitude interativa que
inclui o envolvimento e o relacionamento entre as partes,
compreendendo acolhimento como escuta do sujeito, respeito
pelo seu sofrimento e história de vida (PEREIRA et al., 2008).
Portanto, o cuidado diz respeito a atitudes, a formas de estabelecer
relações entre seres, formas de se conduzir no dia a dia e, por sua intensidade na vida dos sujeitos, expressa o ser como um todo e não apenas
como parte, pois exige o olhar para si e para fora de si, o que pressupõe a
inclusão, a integração e o pertencimento.
Na política de saúde, o cuidado ainda é associado à perspectiva da
equidade como garantia de uma distribuição cada vez mais justa e digna
dos cuidados de saúde, possibilitando mais acesso à saúde a quem tem
menos possibilidade de acesso.
No que se refere a saúde da população, sabe-se que, com o aumento
das tecnologias e com o desenvolvimento de novas medicações, houve
um crescimento significativo no que se refere ao aumento da expectativa
47
48
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
de vida. Além desse crescimento, a sociedade passou por um processo de
industrialização e urbanização concomitante a diminuição da mortalidade
infantil e a redução das taxas de natalidade, somam-se mudanças de hábitos
e estilo de vida e a incorporação de fatores de risco comportamentais e
ocupacionais. Em consonância com essas mudanças, há um significativo
aumento nos casos de doenças crônicas.
A doença crônica é compreendida por sua longa duração, por não ter
cura (DUNCAN, 2004) e seu aparecimento pode derivar de fatores externos
ou internos, dependendo do modo de vida do indivíduo ou de possíveis
tendências do organismo. Assim, as doenças crônicas podem ter caráter
hereditário (hemofilia, câncer de cólon de intestino) ou serem causadas
por um estilo de vida prejudicial ao indivíduo em relação à alimentação, ao
fumo, ao álcool, entre outros (câncer de laringe, cirrose, AIDS). Além disso,
geralmente o tratamento necessita ser feito até o fim da vida, o que pode
contribuir para uma má adesão.
Além de ter um sentido para o doente, a doença tem um significado
para a família, que precisa de uma reorganização para lidar com uma nova
situação. Dessa forma, a doença é vivida de maneira coletiva pela família,
pois quando um membro adoece toda a sua rede de relações se altera. O
adoecimento de uma pessoa da família pode repercutir na vida afetiva,
econômica e material, na ocupação do tempo físico e do espaço.
Durante o período de hospitalização, muitas vezes a pessoa acometida
de uma doença crônica vivencia uma série de experiências emocionais,
como ansiedade e medo. Além disso, outras sensações como desamparo
e fragilidade também se encontram presentes.
Para as famílias com doentes crônicos, o cuidado toma um significado
ainda mais amplo, pois um de seus membros necessitará também de cuidado especial no que se refere à sua saúde, para que, assim, não somente
o doente, mas toda a família tenha uma qualidade de vida melhor após o
diagnóstico. A família necessitará de uma nova organização em suas relações
para que consiga cuidar do doente e de si, para que todos os seus membros
sintam-se pertencentes e cuidados durante essa nova realidade familiar.
Conforme Mioto (1997, p. 23) tendo o núcleo familiar “como tarefa
primordial o cuidado e a proteção de seus membros”, ele precisa igualmente
do cuidado da sociedade, pois “se encontra dialeticamente articulado com
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a estrutura social na qual ele está inserido”. Se a família não recebe o apoio
que atenda às suas necessidades, dificilmente conseguirá organizar-se
sozinha, sendo uma “instituição social historicamente condicionada” e
também encontrará dificuldades para assistir seu familiar adoecido.
Em termos econômicos, o impacto da doença crônica na família (OMS,
2003, p. 22) inclui desde “despesas relacionadas aos serviços médicos,
redução da atividade laboral e perda do emprego”, até “incapacidade em
consequência da doença, redução do tempo e da qualidade de vida”. Além
do paciente e da família, também a sociedade, os serviços de saúde (público
e privado) sofrem perdas consideráveis.
O cuidado mútuo no seio familiar após o diagnóstico poderá ser prejudicado, uma vez que se torna difícil não centralizar a atenção e o cuidado no
doente e as famílias precisarão fortalecer seus vínculos para que todos sejam
e sintam-se cuidados na mesma intensidade, já que o diagnóstico de uma
patologia crônica fragiliza a todos. Torna-se, assim, necessária a atenção à
família como um todo, sem fragmentá-la, ao priorizar o cuidado com o doente,
negligenciando ou diminuindo a participação na família dos demais membros.
A preocupação em construir conhecimento sobre o familiar cuidador
está na mesma direção da preocupação com o trabalhador cuidador, pois
estes dedicam “sua vida no cuidado do outro (pacientes, acompanhantes,
família [...]), possuem, também, a necessidade de receber cuidados e
atenção especiais” (SUBUTZKI; CANETE, 2004, p. 30).
Frente a isso, é referido por esses profissionais que “as pessoas adotam práticas de autocuidado e devemos entender que estas práticas são
expressões estruturadas que apoiam o indivíduo ou seu grupo a manter seu
bem-estar. Essas práticas de autocuidado são desenvolvidas ao longo da vida”
(DUTRA; SANTOS; WERLANG, 2004, p. 26). A patologia crônica torna-se
quase um novo membro nessa família, visto que ela dará outra intensidade
ao relacionamento familiar e, por isso, a família toda necessita de cuidados
para que consiga enfrentar o tratamento de uma forma menos traumática.
A família pode ser concebida como a tradução de todas as transformações
que o mundo atual vem passando, como espaços também de fortalecimento
e preparo para o enfrentamento das profundas mudanças postas pela nossa
contemporaneidade em culturas globalizadas. O sujeito humano é arremessado para a incerteza das relações regidas pela lógica do mercado, que coloca
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50
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
preço e quantifica as necessidades a serem atendidas e não respondem ao
sentido da existência humana. Na gênese desta, está um ser que um dia, para
constituir-se em humano, teve de preocupar-se com o outro.
O cuidado está, então, no patamar da construção do ser humano, através dos gestos, da fala, do comportamento e da atenção consigo próprio e
com os membros do núcleo básico, e, a partir deste e de todos os demais
setores das diversas organizações sociais. Cuida-se como forma de defesa
frente aos perigos e às situações de sofrimento físico, moral e psicológico,
como forma de educar frente às diversidades de evolução, oferecendo e
buscando um “suporte social”. O cuidado pressupõe uma relação de transversalidade, na qual todos realizam o papel de cuidadores e de cuidados.
E quando há o adoecimento, conforme Campos (2005, p. 38), há também
a exigência do “ato terapêutico que será o olhar. Descobrir aquele que vive
(e que sofre) atrás da sua doença”. O sujeito em situação de adoecimento
crônico necessita, além dos cuidados médicos específicos de sua doença,
um olhar afetuoso, um apoio complementar para enfrentar a rotina de
medicamentos, consultas, internações, exames e/ou cirurgias. Ele precisa
ser ouvido em suas fragilidades, escutado na angústia frente à incerteza
do prognóstico e do amanhã. De maneira idêntica, a família apresenta as
mesmas necessidades, posto que é ela quem realiza esse amparo ao familiar adoecido. Esta necessita adquirir uma carga adicional de suporte para
enfrentar o adoecimento do seu familiar, ao mesmo tempo em que tem
de amparar o paciente, tem de tomar decisões práticas para organizar o
curso agora alterado da rotina da família e da própria rotina como indivíduo.
Em diversas situações de vulnerabilidade, retorna-se a essa necessidade de cuidados, sendo a família a principal referência, é a ela que se busca
apoio, como estratégia frente a uma diversidade.
Tanto quanto, me parece, a necessidade de ser cuidado, é
precedida do desejo de ser, de existir, de sobreviver. Desde
logo se coloca a “dialética”: dependo do outro, para ser eu
mesmo. Porque desejo ser, desejo o outro. Preciso do outro,
porque desejo ser o outro. A mola mestra das transformações
que ocorrerão por diante é o desejo de cuidar-ser-cuidado,
que tem no centro o ser, a vida, aquela vida, daquela pessoa
(CAMPOS, 2005, p. 120).
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As famílias nas duas políticas contempladas neste estudo são inseridas
como cidadãs que estão tendo direitos violados em processos perspectivados
pela garantia de direitos. O que se observou no decorrer das investigações
foi a fragilidade no laço que deveria ser garantidor desses direitos, ou seja,
a fragilidade estava na política que deveria ser protetiva.
família: do primata ao texto da lei
O projeto de integração do proletariado e de suas famílias
ao universo dos valores burgueses, domesticação literal que
a imagem projetiva de “bárbaros” justifica, desdobra-se em
múltiplas estratégias de disciplinarizaçao: mecanismos de
controle e vigilância [...] (RAGO, 1997, p. 12).
A família está presente na imaginação e nos desejos dos sujeitos de várias
formas, porém, em sua maioria, esses desejos se submetem a um modelo
ideal de família que foi criado já na sociedade moderna. Esse modelo sugere uma estrutura e uma funcionalidade, onde os papéis dos membros
da família têm uma definição delimitada, rígida, estabelecendo relações
de poder diferentes e desiguais.
Importante destacar que, no Brasil, o modelo de família sofreu importante influência dos imigrantes, e que:
devido ao processo de imigração, são percebidos nítidos
movimentos com o intuito de cingir a família a um modelo
tido como ideal. Os riscos trazidos pelos imigrantes, de doenças, dominação, degeneração da raça, fizeram com que
a sociedade da época construísse um projeto de integração
dos trabalhadores e de suas famílias (BELLINI, 2002, p. 27).
Esses aspectos são a matéria-prima da pesquisadora Margareth
Rago quando ao vasculhar o material dos anarcossindicalistas do
início do século XX, encontrou as estratégias de disciplinarização dos
trabalhadores nas fábricas e, ao mesmo tempo, de domesticação do
espaço doméstico. Para Rago (apud BELLINI, 2002), esse projeto de
51
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
então, reeditava a família como “peça mestra” com a presença marcante e definidora de “um modelo imaginário de mulher, voltada para a
intimidade do lar, e um cuidado especial com a infância, redirecionada
para a escola ou para os institutos de assistência social que se criaram
no país [...]” (BELLINI, 2002, p. 27).
O Estado sempre norteou a sociedade através de mecanismos ideológicos que eram repassados através da família, cabia à família:
instituir hábitos moralizados, costumes regrados, em contraposição às práticas populares promíscuas e anti-higiênicas
observadas no interior da habitação operária, na lógica do
poder significava revelar ao pobre o modelo de organização
familiar a seguir (RAGO, 1997, p. 61).
Desde as famílias primitivas, que se organizavam em tribos com a
função única de sobrevivência e proteção contra as outras tribos, à família
da sociedade medieval, cuja função era a proteção dos bens, até a família
atual, cujas funções se multiplicaram incluindo relações afetivas, proteção e
cuidado, muitas outras mudanças radicais aconteceram e há um consenso:
a família mudou!
Sim, a família mudou! No seu tamanho, estrutura e funções, alterou
papéis, diminui o número de filhos, reconheceu a importância da infância,
libertou a mulher da ditadura doméstica e talvez tenha abandonado seus
membros à própria sorte.
Para Áries (1975-1981)2, a família se alterou, voltando-se ao seu núcleo
interno e rompendo com a extrema sociabilidade encontrada antes do
século XIX, criando, para além da função econômica, a função afetiva, com
destaque para a relação pais e filhos, que é fundamental na preparação
para a sociabilidade com a comunidade.
Nos estudos que adensaram o projeto de pesquisa em tela, encontrou-se que ainda a origem da família é fruto de pesquisas, de suposições,
2
Destaca-se que os estudos de Áries contemplaram a família europeia, principalmente
a família burguesa e não a família latino-americana, porém reconhece-se a influência das
famílias europeias trazidas na bagagem dos exploradores que colonizaram o Brasil.
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pois se entende que cada povo e cada época deram origem à sua forma
de organização familiar, sendo assim, não é possível esperar um conceito
unívoco, uma só interpretação e a decisão por uma origem determinada.
Dentre os autores estudados, encontra-se Katlhleen Gough, a qual, ao
escrever sobre a família destaca-a como uma fonte “constituída pela vida
física e social dos primatas não humanos” (GOUGH, 1980, p. 47), e refere
que “os humanos são os parentes próximos dos macacos antropoides” e
que compartilha, enquanto primata, “características sem as quais a família
não teria podido estabelecer-se” (p. 52-53). Essas características podem
incluir o cuidado dos membros da família.
A transmissão de rituais e de hábitos, identifica, porém, que outros
animais cuidam de sua prole, ensinam hábitos e formas de sobreviver,
desde ensinar a voar, caçar e se proteger. A diferença está na capacidade
do ser humano de planejar, avaliar, exercer o raciocínio e o livre-arbítrio.
Conforme as espécies dos primatas foram evoluindo até ao ser humano, a infância foi exigindo um cuidado mais prolongado. Nos primatas
identificou-se que eles formavam bandos ou grupos, em que os cuidados
eram expressos de forma peculiar como: catar parasitas, alisar o pelo
(GOUGH, 1980). Ao macho cabia o papel de defesa e à fêmea, o cuidado
prolongado das crias. Com certa preocupação quanto à “superioridade”,
identifica-se que a família humana foi e é organizada através dos séculos
de forma semelhante, pois ao homem era delegado o poder da vida/morte
da prole e da companheira, situação essa que, a partir do século XIX foi
ocultada pela privacidade familiar.
O ser humano é o único ser vivo que segue cuidando dos seus descendentes por longos períodos e isso certamente é um diferencial na forma
de constituir famílias. Assim, a família responderia às necessidades de
cuidados prolongados dos seres humanos, tanto de seus filhos quanto de
cada um de seus membros.
De uma maneira geral, a família é a primeira instituição com que o ser
humano conhece e estabelece contato, trata-se de uma “associação de
pessoas que escolhe conviver por razões afetivas e assume um compromisso de cuidado mútuo” (SZYMANSKI, 2002, p. 9). A PNAS aborda a família
em sua integralidade, contextualizando-a, e rompendo com concepções
ultrapassadas e tendenciosas.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Em seu contexto sociocultural e econômico, com composições distintas e dinâmicas próprias. Essa compreensão busca
superar a concepção tradicional de família, o modelo padrão,
a unidade homogênea idealizada e acompanhar a evolução do
seu conceito, reconhecendo que existem arranjos distintos, em
constante movimento, transformação (BRASIL, 2009, p. 12).
Na família, o sujeito inicia o convívio com outras pessoas, inicia as
experiências de negociação/recusa/divisão/compartilhamento. A família
configura-se, portanto, como espaço de socialização entre os membros,
o que prepara para a vida extrafamiliar, para a atuação social, política e
ética, em outras palavras, trata-se portanto de um:
[...] espaço privilegiado de socialização, de divisão, de responsabilidade, de proteção de seus membros, com garantia de
sobrevivência [...] lugar inicial para o exercício da cidadania,
da igualdade, do respeito e dos direitos humanos [...] (SILVA,
2002. p. 17 apud SZYMANSKI, 2002, p. 9).
O reconhecimento e a importância da família aparecem no Artigo 226,
da Constituição Federal do Brasil, que ressalta “a família, base da sociedade,
tem especial proteção do Estado” (BRASIL, 1988), também preconizado no
Artigo 16, da Declaração dos Direitos Humanos, o qual trata a família como
núcleo natural e fundamental da sociedade, e com o direito à proteção da
sociedade e do Estado (BRASIL, 2006).
Hoje não há mais como definir um único modelo de família e/ou
eleger o modelo considerado o correto, aquele a ser seguido, pois através da modificação da compreensão e do entendimento da sociedade
do que seja família, é permitido e aceito pela maioria das pessoas outras
configurações familiares além da tradicional família nuclear (pai, mãe e
filhos). Sendo assim, pode-se afirmar que as famílias acompanharam a
“evolução” da sociedade. Observa-se o aumento significativo de famílias
monoparentais, em especial, lideradas por mulheres e o aumento de
famílias recompostas a partir dos divórcios e separações.
A família como a primeira instância de socialização na vida de um
ser humano permite concepções e expectativas diversas e antagônicas:
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é concebida como fonte de cuidado e de segurança e também como
fonte de conflitos e violência.
É amada e odiada com a mesma intensidade. Como reiterado no
texto da PNAS, a família é “um espaço contraditório, marcado por
tensões, conflitos, desigualdades e, até mesmo, violência” (BRASIL,
2009, p. 12), ou seja, nesse espaço vivenciam-se as dores e os amores
do dia a dia do sujeito humano, somadas às vivências de precariedade
e de insegurança social.
Nas pesquisas e estudos realizados, observou-se que, frente ao adoecimento de um de seus membros, as famílias necessitam repensar sua
organização para cuidar do doente, bem como manter seus vínculos e
relações fortalecidas para melhor enfrentar essa adversidade, buscando
recursos intra e extrafamiliar. Essa reorganização nem sempre ocorre de
forma positiva ou com o fortalecimento de seus membros e da relação
familiar, por vezes, a reorganização se expressa na ruptura de vínculos, na
separação e abandono de membros. Mioto (1997, p. 114-130) refere à família
como “instituição social historicamente condicionada”, tendo como tarefa
principal “o cuidado e a proteção de seus membros”, não é necessariamente
composta por laços de sangue, mas também por pessoas que se agrupam
por questões de afinidade, afetividade solidária em uma convivência que
aproxima, em razão da luta cotidiana pela sobrevivência. Sendo assim, a
família é atravessada constantemente por inúmeras expressões de desigualdade social e tem de articular-se para realizar o enfrentamento de
processos sociais que a fragilizam.
Independentemente de fatores econômico-sociais, se vulnerabiliza
perante situações comuns a todo ser humano, como a ocorrência da
doença crônica, caracterizando uma expressão social que descortina a
necessidade de cuidados não só para o doente crônico, mas para toda sua
família. Se existe um sujeito doente, também sua família passa por um
processo de fragilização, passando a expor suas dificuldades ao atender o
doente, necessitando cuidados para si e para o grupo, garantindo acesso
aos direitos sociais concernentes à situação de doença crônica vivenciada
na família, bem como dos demais direitos (econômicos, políticos e civis),
prevenindo desorganizações que podem agravar e minar as possibilidades
de superação do adoecimento.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
O cuidado é percebido historicamente como responsabilidade intrínseca da família e, em situações de adoecimento, provavelmente surgem
sentimentos de culpabilização ou de impotência. A responsabilidade é
cobrada individualmente, e o modelo de família nuclear não tem mais a
referência da comunidade enquanto apoiador/cuidador, o que determina
que a família se organize sozinha para dar conta do cuidado dos seus.
Essa situação suscitou indagações nesta equipe de pesquisadores: quanto a
cuidados específicos à determinada doença (ex.: sofrimento psíquico, problema
renal crônico, problemas oncológicos), como as políticas públicas de saúde
capacitam as famílias para dar suporte ao seu familiar adoecido? Como os
profissionais vinculados a essas políticas são capacitados para o atendimento à
família nas suas demandas e não apenas em relação às demandas do paciente?
Experiências de pesquisadores e estudos com diferentes perspectivas
apontam que, durante muito tempo, as intervenções na saúde da família
tiveram como finalidade a normalização, o controle e a busca da manutenção de um modelo idealizado de como a família deveria ser. As diferentes
categorias profissionais que atuam na área da saúde participam e sustentam
modelos de família, responsabilizações e “culpabilizações” desta, seja pelos
transtornos ou pelas conquistas de seus membros.
Sabe-se que uma situação familiar de doença crônica acomete indistintamente todas as classes sociais, e, dependendo da necessidade de cuidados
prolongados, pode colocar a família em risco social, cabendo igualmente
à sociedade e ao Estado reconfigurar suas estratégias na saúde referentes
ao atendimento a essas famílias. É através da família que se obtêm maior
adesão do paciente ao tratamento. Tendo o ambiente familiar uma rotina
de autocuidado como algo natural no surgimento de uma enfermidade,
ela proporcionará o apoio familiar necessário, pois é a principal aliada na
constituição de um processo de tratamento de saúde.
Entretanto, lidar com uma doença que demanda cuidados prolongados requer a participação da sociedade, que, na figura do Estado, tem
como dever garantir “acompanhamento e controle de doenças crônicas”
(MARSIGLIA, 2007, p. 169) e ainda cuidados extensivos ao grupo familiar.
É nesse quadro cotidiano de uma realidade difícil, que algumas famílias
muitas vezes não se encontram preparadas para acompanhar seu familiar,
rejeitam ou omitem-se perante seu familiar adoecido. Normalmente, um
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membro fica encarregado do acompanhamento, o que gera uma sobrecarga
emocional para esse sujeito.
Independentemente de alterações e mudanças substantivas na
composição e nos arranjos familiares, a família é um forte agente de proteção social de seus membros: idoso, doente crônico,
dependentes, crianças, jovens, desempregados. Não podemos,
porém, exaurir esse potencial protetivo sem lhe ofertar um forte
apoio. Há aqui uma mão dupla a ser garantida. Esse raciocínio se
aplica às demais políticas na relação com a família. Por exemplo,
às políticas de saúde: a família é sujeito coletivo que opera na
saúde de seus membros, mas não basta alçá-la à parceria. É preciso
produzir saúde para e com a família (CARVALHO, 2007, p. 274).
De acordo com o manual do Sistema Único de Assistência Social (BRASIL,
2005, p. 9) a família é “o espaço insubstituível de proteção e socialização primária,
independentemente dos formatos, modelos e feições que ele tem assumido
com as transformações econômicas, sociais e culturais contemporâneas”.
Objetivar a percepção das formas que as famílias se agrupam e se
organizam torna-se essencial para estabelecer ações de promoção à
saúde frente ao adoecimento prolongado sendo este, portanto, o foco
das políticas públicas, tanto no âmbito da educação enquanto prevenção,
atendimento e controle, quanto no apoio às doenças transmissíveis, não
transmissíveis e incapacitantes de natureza crônica.
revisitando o espaço doméstico através da pesquisa e
estabelecendo novas relações com a família
Depois de todas as tempestades e naufrágios, o que fica em
mim é cada vez essencial e verdadeiro (Caio Fernando Abreu).
O problema de pesquisa que conduziu e mobilizou os pesquisadores foi
elaborado da seguinte forma: “como vêm se organizando os serviços prestados pela rede de saúde e/ou assistência social para a família cuidadora
em situação de vulnerabilidade?”
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Interessava saber quais os caminhos percorridos pela família cuidadora
após deixar o hospital, depois de passar longas jornadas cuidando de seu
familiar. Para tentar responder, elaborou-se o seguinte objetivo geral norteador: “mapear os serviços prestados pela rede de saúde e de assistência
social à família cuidadora em situação de vulnerabilidade social a fim de
promover a intersetorialidade entre essas políticas, garantido a inserção
dessas famílias”. E esse objetivo geral propôs vários objetivos específicos,
são eles: “investigar como o serviço social em hospitais organiza-se para
atender às famílias cuidadoras que acompanham seus familiares adoecidos
em longas e repetidas internações; identificar estratégias, ações, programas e recursos de saúde e assistência social que possam contribuir no
atendimento das famílias; propor a criação e/ou ampliação de programas
e espaços de apoio qualificando os serviços prestados a essa família”.
Pretendeu-se escutar os profissionais que trabalharam com essas famílias durante e após as internações, conhecer como eles articulam as redes
e organizam o retorno dessas famílias às suas comunidades e às suas vidas.
Não se tratavam de dados numéricos, e sim dados humanos. A pesquisa
qualitativa enfatiza a singularidade de cada indivíduo, aprofunda o significado dos achados em relação a cada participante e, de acordo com Minayo
(2003), tem sido utilizada com muito sucesso e cada vez mais frequente na
saúde, pois pretende-se conhecer mais do que dados numéricos a respeito
dos aspectos históricos, políticos, socioculturais e ideológico. Através da
análise, o método qualitativo amplia o conhecimento e a compreensão
sobre o significado dos eventos e sua repercussão sobre os sujeitos.
A pesquisa foi realizada junto a três hospitais localizados no município
de Porto Alegre e junto à rede socioassistencial também desse município.
A coleta de dados se deu em duas etapas. A primeira consistiu em três
entrevistas com profissionais da área da saúde, e, posteriormente, com
assistentes sociais indicados pelos coordenadores e/ou chefia do serviço
social dos hospitais participantes. Esses profissionais, no momento da entrevista, indicaram a rede de saúde/assistência acessada pelos familiares.
A segunda etapa iniciou após a indicação da rede pelos profissionais da
saúde, os mesmos foram os “faróis” que apontaram o caminho a seguir.
As indicações se assemelham, os assistentes sociais entrevistados estão
inseridos em Centros de Referência de Assistência Social (CRAS).
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Realizou-se também observação sistemática que, na pesquisa qualitativa, se configura por “examinar” com todos os sentidos um evento, um
grupo de pessoas, um indivíduo dentro de um contexto, com o objetivo de
descrevê-lo (VÍCTORA; KNAUTH; HASSEN, 2000). Dessa forma, os dados
coletados para análise também são originários da observação realizada.
A importância desta técnica reside no fato de podermos
captar uma variedade de situações ou fenômenos que não
são obtidos por meio de perguntas, uma vez que, observados
diretamente na própria realidade, transmitem o que há de mais
imponderável e evasivo na vida real (MINAYO, 2003, p. 59).
Os cuidados éticos estiveram sempre presentes, sendo fonte de
atenção pela equipe pesquisadora3. No total foram realizadas entrevistas
semiestruturadas com questões abertas com: três profissionais assistentes
sociais (saúde) e dois profissionais assistentes sociais (assistência social).
Cabe aqui apontar a predominância do gênero feminino. Não há presença
de assistentes sociais do gênero masculino, portanto o texto será escrito
referindo-se às assistentes sociais no feminino.
Havia a expectativa de entrevistar três profissionais da rede, porém
entrevistou-se apenas dois, pois a profissional de um dos hospitais não indicou nenhum serviço na rede para qual encaminha os familiares atendidos.
Assim, na coleta referente à política de assistência social, há menos um
profissional, pois não foi indicado pela assistente social da política da saúde.
Ainda referente ao perfil das profissionais entrevistadas, quanto ao
tempo de vinculação destas em seus respectivos espaços de trabalho,
cita-se como dado significativo, pois influencia nos achados acerca do
encaminhamento ou não, da ocorrência ou não da intersetorialidade
entre as políticas. Na política de saúde, o tempo de exercício profissional
apresenta um intervalo bastante acentuado, sendo que dois profissionais
3
Aprovação do projeto de pesquisa pela Comissão Científica do Programa de PósGraduação em Serviço Social em 3 de novembro de 2010. Aprovação pelo Comitê de Ética
em Pesquisa da PUCRS em 13 de maio de 2011, sendo aprovado também no CEP de cada
hospital participante da pesquisa.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
têm até cinco anos e um profissional tem mais de 30 anos no exercício
profissional. Na política de assistência social as duas profissionais têm
seu vínculo de trabalho com menos de cinco anos.
Significativamente o profissional com mais de 30 anos não apontou
articulações na rede socioassistencial, justificando não utilizar a rede
devido às características da população com que trabalha. População essa
historicamente tida enquanto perigosa, não produtiva e até um risco para
a sociedade. Trata-se dos usuários da política de saúde mental, marcados
pelo estigma e institucionalização. As condições referidas expressam a
realidade de usuários que residem há muito tempo em dada instituição,
vários deles idosos, com poucos contatos familiares.
Essa situação provoca novamente a reflexão de que as ações intersetoriais contribuem não tão somente para o atendimento integral dos sujeitos
mas para a revitalização da ação profissional. A inexistência de ações intersetoriais reitera a omissão e/ou o pouco investimento nos direitos dessa
população esquecida pela institucionalização. Para que ações intersetoriais
ocorram, é necessária uma equipe de profissionais críticos e conscientes do
alcance e da responsabilidade ética de sua intervenção e da importância
da intersetorialidade, visto que esta permite um acompanhamento e um
atendimento integral dessas famílias, enxergando-os enquanto um todo
e não fragmentados (JUNQUEIRA, 2000).
A intersetorialidade pode ser compreendida enquanto “articulação
de saberes e experiências com vistas ao planejamento, para a realização e avaliação de políticas, programas e projetos, com o objetivo de
alcançar resultados sinérgicos em situações complexas” (INOJOSA, 2001,
p. 105). A defesa da intersetorialidade entre as políticas ampara-se na
compreensão de que os processos que vulnerabilizam os sujeitos, nesse
estudo os familiares de usuários com doença crônica, são decorrentes
de um conjunto do contexto histórico, cultural, político, social e, principalmente, econômico da sociedade, estão diretamente relacionados
ao modo de produção capitalista vigente e à lógica neoliberal, esta que
aposta na redução do Estado nas respostas à questão social, agravando
ainda mais a situação de vulnerabilidade enfrentada por esses sujeitos.
Sendo assim, compostos por diferentes fatores, os processos de vulnerabilidade vivenciados pelas famílias requerem também respostas de
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diferentes políticas, sendo a intersetorialidade “contrária à setorização
e à especialização, propondo, por outro lado, integração, articulação
dos saberes e dos serviços ou mesmo a formação de redes de parcerias
entre os sujeitos coletivos no atendimento às demandas dos cidadãos”
(TEIXEIRA; PEREIRA, 2013, p. 8). Essas afirmativas reiteram a importância de seguir adensando estudos sobre a intersetorialidade, como
esta vem se configurando e seus resultados e, finalmente, confirmar
que a intersetorialidade entre as políticas públicas, no seu produto
final, garante direitos.
A entrevista com os profissionais do serviço social possibilitou o reconhecimento de como se organizam para atender às famílias, das estratégias
que utilizam e da rede de apoio acionada por elas. Buscou-se conhecer a
articulação entre hospital e rede de apoio às famílias, bem como o levantamento dos serviços prestados.
A partir da análise das falas e depoimentos colhidos pretende-se criar
algumas perguntas, buscar algumas respostas e dar concretude às vozes
silenciadas ou não escutadas.
A família tanto quanto o doente crônico demanda apoio, cuidado,
proteção, orientação, necessitando compartilhar também suas fragilidades,
tanto de ordem prática quanto emocional. Só assim, poderá desempenhar
seu papel de maneira adequada. Para que esta seja cuidada e atendida em
suas necessidades além do familiar adoecido, é necessário por parte dos
profissionais a percepção e a concepção da família como sujeito dos serviços
de saúde. Rejeitando práticas que não contemplem todo o grupo familiar,
no intento de evitar um retrocesso a práticas curativas e imediatistas, em
busca de uma intervenção que incida na realidade dessa família em sua
totalidade, de forma integral.
Dialogando com a afirmação anterior, cabe destacar que na pesquisa
em tela, em relação ao atendimento do serviço social, identificou-se que,
em algumas instituições, este está centrado na internação ambulatorial e, a
partir do ambulatório, deriva os usuários para outros setores de atendimento.
A análise dos depoimentos das assistentes sociais permitiu observar que,
na maioria das vezes, a família procura espontaneamente o serviço social,
em busca de orientação e informações sobre outras formas de tratamento,
sobre cuidados com a saúde e informações sobre direitos sociais.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Os profissionais entrevistados destacaram que as famílias também
apresentam problemas vinculados aos processos de adoecimento psíquico
(depressão, transtornos mentais etc.), o que tem exigido cada vez mais a interferência desses profissionais que destacam as dificuldades da retaguarda
da rede. Tais dificuldades expressam a fragilidade quanto a capacidade de
atendimento da rede com destaque para o atendimento em saúde mental,
como apontado em pesquisa realizada por outro profissional assistente
social da área da saúde, “há um reconhecimento dos profissionais da área
da necessidade de um atendimento integral, na busca de romper com a
centralização do saber médico, com uma proposta de um modelo curativo
individual” (PANOZZO; COUTO, 2012, p. 129).
As assistentes sociais dos hospitais participantes da pesquisa também
recebem as famílias que buscam atendimento espontaneamente ou por encaminhamento de outras áreas profissionais. Conhecem e avaliam a situação
familiar a partir do ingresso do usuário. Alguns centram a atenção na família,
mas sempre procurando responder a alguma necessidade do membro que
tem a doença, ou seja, a centralidade é no membro adoentado e não na
família, o foco é no indivíduo. Potencializa-se a lógica individual, focal, e
não a lógica da abordagem da família, do contexto. Essa organização reitera
que a família não é contemplada nas suas necessidades, sendo escutada
prioritariamente no que diz respeito às demandas do familiar adoentado,
isso pode gerar mais angustia, maior cisão nas relações familiares e maior
sentimento de abandono. Deve ser garantido que tanto a família quanto
o membro adoecido tenham escuta para suas demandas, que não sejam
escutados apenas para resolver as necessidades do “outro” como se não
tivessem as próprias, como se não existissem.
O estudo sobre famílias vulneráveis, suas múltiplas configurações e formas de organização para enfrentar um cotidiano
altamente adverso oferece pistas sobre a importância da
abordagem necessária para que as políticas públicas sociais
possam ser adequadamente endereçadas e beneficiar efetivamente a quem precisa delas (HADDAD, 2012, p. 9).
Em contrapartida, a abordagem em grupo com famílias parece trazer
respostas concretas e positivas. Entendendo o grupo como “momento deles
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falarem de todas as dúvidas, que são dúvidas sobre o tratamento, das angústias, dos anseios, das conquistas, da cura, ou então de alguma terminalidade”
(Assistente Social da Saúde II). Esse depoimento expressa a importância
deste espaço de intervenção do assistente social, espaço de orientação e
fortalecimento individual e coletivo.
Os familiares legitimam e demandam a existência e permanência
desses grupos, tanto que mesmo após o óbito do paciente “a família
volta e conversa com a gente, diz como conseguiu se reorganizar, ou se não
conseguiu por onde é que eu começo o que eu tenho que fazer” (Assistente
Social da Saúde II). Ainda que se reconheça a realidade da precarização
das condições de trabalho e dos limites das políticas públicas, evidencia-se
a importância do “processo reflexivo, característico das ações socioeducativas, que se desenvolvem no percurso que o assistente social faz com
os usuários para buscar respostas para suas necessidades, imediatas ou
não” (MIOTO, 2009, p. 503).
Na rede de saúde, quase todas as unidades realizam grupo com familiares, o que possibilita o fortalecimento dos vínculos. Os depoimentos dão
conta de que algumas ações fomentam sentimentos de pertencimentos,
que sobrevivem para além do óbito do familiar adoecido. A família cuidadora segue precisando de cuidado por um período, isso é um retorno do
quanto a relação construída com o profissional surtiu um efeito construtivo,
produtivo, de pertencimento, humano.
Os assistentes sociais também assumem o papel de articuladores com
as Unidades Básicas de Saúde (UBS) da rede, necessitando destas para
trabalhar de forma intersetorial, o que muitas vezes é impossibilitado pela
fragilidade das políticas, estando essa fragilidade expressa no depoimento
das assistentes sociais. Alguns desses depoimentos são dramáticos no
sentido do limite da política pública, “a política não oferece muitos recursos
e a situação das famílias é de extrema vulnerabilidade”. Ainda, “aguarda-se
60 ou 90 dias para uma consulta médica”, e “deve ser investido mais em
prevenção” (Assistente Social da Saúde III)
Esse processo tem como estofo uma realidade dramática como verbalizado no depoimento da assistente social (Profissional da Política de
Assistência Social I) “[...] é muita demanda de trabalho, a gente se afeta
muito. Não que eu vá deixar de ser uma ótima profissional e me envolver
63
64
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
com o trabalho do usuário, com a dificuldade do usuário, mas trabalhamos
muito com o sofrimento das pessoas”. Trata-se aqui do sofrimento do próprio
trabalhador assistente social.
Os depoimentos expressam a realidade das políticas públicas, a precarização do trabalho e a dificuldade de se trabalhar de forma intersetorial e
interdisciplinar, o que garantiria uma abordagem mais integral às famílias.
É importante lembrar que as instituições em que as profissionais
entrevistadas estão inseridas contêm as expressões da questão social
que se concretizam em diferentes formas como: dependência química,
desnutrição, espera por transplantes de órgãos, HIV, violência de gênero,
violência doméstica, sofrimento psíquico, exploração da infância (do corpo
infantil), trabalho infantil, exclusão devido a diferenças culturais, orientação
sexual quando esta se caracteriza como fonte de exclusão ou discriminação.
Também expressam a precariedade do financiamento do Governo Federal
nas políticas públicas, a precariedade de investimento nos trabalhadores
das políticas, o estabelecimento de relações contratuais que criam disputas,
sentimentos de exploração e de insegurança entre os trabalhadores e a
fragilidade do protagonismo da população nas políticas públicas.
considerações finais
Sabe-se que o acompanhamento, a orientação social e o suporte de famílias
devem incluir a compreensão de todos os membros familiares, possibilitando
uma intervenção que previna o esfacelamento da família, as perdas sociais,
afetivas, educacionais e laborais frequentes em situações de vulnerabilidade.
Sabe-se também que a assistência em situações de vulnerabilidade é
prestada por políticas públicas, que, historicamente, se apresentam de forma
fragmentada e que seguem a lógica neoliberal, com o favorecimento do mercado e culpabilização da pobreza, expressa no sucateamento, principalmente
da saúde pública e da assistência social, que muitas vezes são entendidas
como políticas/serviços “pobres para pobres” (VASCONCELOS, 2003).
Ao adentrar esse universo através da pesquisa criou-se a expectativa
de que as reflexões, as análises realizadas e aqui apresentadas contribuam para a reflexão acerca da organização dos serviços de saúde e para a
assistência integral das demandas dessas famílias.
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O adensamento sobre os documentos das políticas públicas revela
que as atuais políticas, seja de saúde ou de assistência social, dão à família
a centralidade na intervenção, porém essa centralidade sempre foi uma
centralidade carregada de ambiguidades. O caminho para conquistar que
a família seja tratada como sujeito de direitos, com ações intersetoriais,
concretas e carregadas de densidade, é longo.
As investigações realizadas possibilitaram concluir que a rede de
atendimento às famílias, tanto da política de saúde como da política de
assistência social, apresentam dados que se opõem e se reforçam.
Estão expressos em potencialidades e lacunas que:
• reconhecem a importância da família na condução e na participação em todas as decisões a serem tomadas em relação ao
processo de saúde/doença;
• apontam a criação de estratégias a partir das demandas das
famílias, sendo estas referências para as famílias mesmo após
a alta ou o óbito do membro doente;
• motivam os trabalhadores para o enfrentamento dos limites
encontrados no cotidiano de trabalho, ocasionados principalmente pela precariedade nas condições de trabalho;
• destacam a falta de continuidade nos atendimentos com ênfase
na existência de atendimentos imediatos e sem consequências
concretas na vida das famílias;
• denunciam a falta/fragilidade na articulação nos fluxos estabelecidos pelos trabalhadores no seu dia a dia com os serviços
existentes, o que dificulta a inserção das famílias em serviços
da rede socioassistencial;
• apontam o foco na patologia, reforçando que, na maioria das
vezes, a atenção está centrada no membro familiar adoecido
e não na família como grupo envolvido;
• denunciam a falta/escassez de recursos nas políticas públicas
e precarização do trabalho;
65
66
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
• apontam a importância de ações intersetoriais que deem concretude às demandas das famílias.
O grupo que realizou essa pesquisa está comprometido com a produção de conhecimento, formação do acadêmico do curso de Serviço
Social e com a qualificação dos profissionais. Privilegiando as políticas de
saúde, de assistência social e a família como fontes de investigação em
uma perspectiva de ruptura com verdades preestabelecidas ou cerceamentos ideológicos, os quais transformam a experiência da construção
de conhecimento em clausuras e não em liberdade, impedindo o processo
formativo, criativo e de prática pedagógica.
Dessa forma, buscou-se avaliar, com o maior cuidado ético possível,
parte do material produzido a partir dos depoimentos, de forma a garantir
que essas análises sirvam para amparar novos estudos e para descortinar
possibilidades de intervenção que acolham e transformem a realidade de
sofrimento dessas famílias.
Amparados nessa última afirmativa, finaliza-se este artigo reiterando
a importância de estudos e investigações que deem realmente centralidade à família como potência na participação de relações emancipatórias,
plenas de respeito e dignidade, e enfatiza-se a importância fundamental
das políticas públicas para acolher e proteger essas famílias em suas
vulnerabilidades. Essa proteção só é possível e se expressa em uma rede
articulada, continente e resolutiva.
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AS POLÍTICAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E DO
TRABALHO: UMA APROXIMAÇÃO NECESSÁRIA NO
COMBATE À MISÉRIA EXTREMA NO BRASIL –
A EXPERIÊNCIA DO RIO GRANDE DO SUL
eunice maria viccari
eliane de moura martins
introduzindo a temática da implantação
do pronatec/fic no rio grande do sul
Esta é uma experiência assentada no método do diálogo entre vários atores
sociais, em desenvolvimento no ano de 2012 e que envolve a mobilização,
a pactuação1, o planejamento e a execução de 55 mil vagas em 133 cursos
de qualificação profissional de Formação Inicial e Continuada (FIC) de
diferentes áreas do comércio e da indústria de 119 municípios gaúchos. O
alcance dessas metas visa a que a qualificação profissional e a inclusão no
mercado de trabalho seja na condição de assalariamento ou através de
formas alternativas de geração de trabalho e renda pela via associativa
e solidária, do público que se encontra na condição de miséria extrema.
O investimento na adoção do diálogo implica a possibilidade de oportunizar a apreensão das diferentes informações que compõem as conjunturas
locais e regional do estado. Parte-se do pressuposto de que muitas são as
1
Pactuação é compreendida como um ajuste, uma convenção, um acordo, um tratado,
ou seja, algo que é combinado com pessoas de diferentes espaços de trabalho que compreendem a realidade atual como integral e integrada a uma totalidade social. Logo a pactuação
é realizada em uma mesa de diálogo requerendo uma metodologia que fomente, permita
sistematizar e explicitar entre as partes, quais as convenções e regras a serem seguidas com
vistas a alcançar os objetivos pretendidos.
72
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
informações existentes, porém dispersas em diferentes órgãos de governo,
pulverizadas em centros de estudos e pesquisas, universidades, carecendo
identificá-las na totalidade e apreendê-las de modo que as políticas sociais
sejam ampliadas com ações integrais aos seus demandatários.
Vale registrar que a questão da fragmentação de informações e de ações,
na prática, reflete os efeitos das políticas neoliberais, as quais produziram
um esvaziamento de recursos financeiros e humanos, de servidores e de
quadros em condições de elaborar e planejar a economia articulada a uma
visão de projeto de desenvolvimento de sociedade e de país. Essa conjuntura
indica a carência de um projeto de sociedade centrado em alguns pilares,
como sustentabilidade, solidariedade e democracia, sendo esta desenvolvida
em várias direções, inclusive sobre as formas de comunicação.
Koga (2002, p. 23), afirma que;
A acessibilidade às informações sobre as cidades tem se tornado uma ferramenta cada vez mais necessária e essencial para
o processo de gestão das políticas públicas. Sem informações
da realidade não se elaboram diagnósticos efetivos, não se
criam parâmetros avaliativos, não se constroem indicadores,
não se traz à tona a complexidade das condições de vida dos
moradores. No caso brasileiro, conhecer a cidade significa
confrontar-se com a concretude da lógica excludente com que
tem convivido a sociedade brasileira ao longo de sua história.
Nesse alcance reside numa aproximação metodológica qualificada, como
condição para apreender as necessidades de qualificação profissional dessa
população, aliada aos rumos do desenvolvimento econômico do estado, de
modo que o público na condição de pobreza extrema possa ser absorvido pelo
mercado de trabalho, na forma de empregos e de salários menos precarizados.
Para essa aproximação, o assessoramento do órgão gestor estadual do
trabalho e da assistência social tem adotado o método do diálogo como recurso
incondicional para que as equipes dos Centros de Referência da Assistência
Social (CRAS2), que atuam sob responsabilidade dos municípios, se aproximem
2
As equipes das políticas municipais de assistência social, nesse processo, são
protagonistas, dado ao público prioritário a ser qualificado. Além de envolverem-se na
coordenação, realizam as pré-inscrições para os cursos.
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do contexto da realidade socioeconômica juntamente com outros atores atuantes da área do trabalho como: comissões municipais de emprego, movimentos
sociais, sindicais, operadores dos SINEs (Sistema Nacional de Emprego), uma vez
que estes são detentores de conhecimentos específicos do mundo do trabalho
local e regional. Conhecimentos esses necessários de serem considerados para
a identificação e a pactuação de cursos, a serem realizados pelos ofertantes3,
de qualificação profissional de FIC em cada município.
A afirmação e a busca exaustiva para o uso do diálogo estão baseadas
na importância da palavra e da escuta, pois dialogar é antes de tudo ouvir.
O contexto atual instituído na sociedade é o da velocidade em tempo real,
da informação instantânea e em grande quantidade, estando a escuta com
baixo status. Um programa dessa magnitude como o PRONATEC (Programa
Nacional de Ensino Técnico e Emprego), que até o final de 2014 prevê
qualificar 8 milhões de brasileiros, requer muitas mesas de diálogos. Esse
programa manifesta ser uma espécie de ponte entre as forças do desenvolvimento econômico e as forças do desenvolvimento social, necessitando
criar um ambiente onde a palavra seja compartilhada e escutada ainda
que não na sua completude, pois se trata de um processo a ser perseguido.
O diálogo como um movimento constante e voltado para apreender
a totalidade da realidade social do público prioritário a ser qualificado vem
intensificando a identificação dos limites que se colocam quanto à intersetorialidade entre as diferentes políticas sociais. Os limites ou os problemas
desse processo começam a ganhar um contorno, um título mais definido
sobre o qual todos terão de debruçar-se: por que a população extremamente
pobre não esta matriculada e frequentando os cursos?
As respostas a alguns desses limites começam a compor a mesa de
diálogos como algo que desafia o coletivo, embora se saiba das responsabilidades dos órgãos competentes constatados. Um dos grandes limites
até o momento está na baixa escolaridade do público alvo a ser qualificado,
o que lhe impossibilita a acessar alguns cursos ou a acompanhar o desenvolvimento dos conteúdos dos mesmos.
3
As instituições autorizadas a realizar os cursos do PRONATEC são chamadas de
unidades ofertantes. Os cursos são disponibilizados pelos Institutos Federais de Ciência e
Tecnologia (IFs); pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e pelo Serviço
Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC).
73
74
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Essa leitura da realidade evidencia a premência na articulação com
cursos de Educação de Jovens e Adultos (EJA), uma realidade ainda distante
como estratégia a ser adotada para que esse público acesse e permaneça
frequente nos cursos de qualificação profissional. Embora tenha que se
perguntar qual EJA, em quais condições, qual metodologia? Também no
campo da educação, a ainda inexistência de vagas para inclusão de crianças
em escolas infantis vem impossibilitando que muitas mulheres busquem
ou permaneçam frequentes nos cursos de qualificação profissional.
Esses dois limites revelam rapidamente as condições de vida das
mulheres pobres, chefes de família. Elas estão sendo chamadas e querem
participar do mundo do trabalho, querem acessar espaços de aprendizagens e oportunidades de conseguir um emprego mais qualificado, porém
sobre sua responsabilidade pesa a reprodução de parcelas da sociedade
brasileira. Enquanto o Estado Brasileiro não assumir as tarefas de cuidados
das crianças, dos doentes, dos idosos, uma parcela da população, familiares
e vizinhanças estarão em casa dando conta desse cuidado. Sem deméritos,
as tarefas inerentes aos cuidados e à reprodução, porém também sem cobranças de que essa população não participa dos cursos porque “não quer”.
A temática da saúde também revela uma face do mercado de trabalho em que opera um processo de seleção pelas condições estéticas
dos sujeitos. Dentição e obesidade são problemas associados a um tipo
de indisciplina, que deixa marcas no corpo das pessoas. Além da saúde
bucal ter uma oferta mínima na rede pública, está aliada ao padrão de
alimentação rápida, fácil e prática, o qual são elementos exigidos pela
vida moderna, mas que são produtores de problemas de saúde graves
como desnutrição e obesidade concomitantes.
São expressivos também os limites encontrados por esse público em
obter atenção odontológica como: reposição de dentes, ou mesmo o cuidado com os estes. Esse problema se manifesta como reincidente empecilho
para que os interessados nos cursos, após a pré-inscrição realizada nos
Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), busquem as escolas
de formação (SENAI, SENAC e IFs) para efetivação de suas matrículas e/ou
permaneçam frequentes nas aulas. Situação que explicita a necessidade
da presença de ações de atenção em saúde como efetivação do conceito
de saúde ampliada, previsto no Sistema Único de Saúde (SUS).
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Esses são alguns dados da realidade da execução das políticas sociais
que se manifestam no cotidiano dos serviços que integram entre si as redes
da assistência social, da saúde, do trabalho e da educação e, igualmente,
dos serviços e das ações de cada uma delas.
o desafio da intersetorialidade
Para se contrapor à setorialidade de cada uma dessas políticas sociais, o
que remete a considerar suas incompletudes, o conceito de intersetorialidade se coloca como possibilidade de alcançar ações que levem em conta
a totalidade da vida dos sujeitos. Sobre esse conceito, Miotto e Schutz
(2011, p. 2) mencionam que
[...] a intersetorialidade é evocada por contrapor-se ao aparato
setorial que molda as políticas sociais. Com este direcionamento, a intersetorialidade envolve ações integradas de distintos
setores, no atendimento da população, cujas necessidades
são pensadas a partir de sua realidade concreta, de modo a
colocar em pauta as peculiaridades de suas condições de vida.
Intersetorialidade pode ser denominada como uma direção para uma
prática gerencial, que repercute na execução articulada entre as diversas
políticas sociais setoriais, transcendendo o caráter específico inerente a
cada uma. Entretanto, não significa que o caráter substantivo e que origina
seus objetivos sejam relegados. Antes ele se caracteriza pelo reforço de
ações conjuntas em favor da resolução de situações que afetam socialmente
indivíduos ou populações.
Cabe dizer que, para um grupo intersetorial assumir o reforço em ações
conjuntas, esse grupo deve ter uma base comum de análise e reflexão, deve
ter chegado pela sua caminhada a um determinado fator comum, ainda que
com diferenças e reservas. Sem esse pano de fundo, por mais que tomem
decisões de operacionalizar ações, sem o envolvimento completo dos indivíduos envolvidos, a intersetorialidade pode ser uma questão pró-forma.
Nesse sentido, atuar intersetorialmente contém potência para enfrentar os desafios que se colocam às políticas sociais, dada a complexidade e
abrangência que lhe são inerentes. Mais do que uma prática de gerencia-
75
76
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
mento e de execução, a intersetorialidade também se caracteriza como
uma estratégia que possibilita ampliar a abrangência que através de uma
única política seria insuficiente para enfrentar as imensas demandas que
se apresentam à população (VIANNA, 2005). Assim, a intersetorialidade
também visa contribuir para a afirmação de que uma política social isolada não responde, na totalidade, pelo conjunto de demandas que lhes são
atribuídas setorialmente, se considerada a perspectiva de um atendimento
integral aos seus demandatários.
Para essa articulação intersetorial, há que se identificar e se tencionar
com estratégias assentadas na perspectiva de que as necessidades sociais
que se manifestam no sujeito que busca um curso de formação profissional
de iniciação continuada diz respeito a um conjunto de determinantes sociais,
econômicos, culturais e políticos. Com essa premissa, tornar eficaz o ingresso, a permanência e a conclusão de um aluno em curso de qualificação
profissional, bem como investir para sua inserção no mercado de trabalho
é imprescindível. Para tanto, o diálogo entre os diferentes atores sociais
deve ser uma prática que torne a ação integral, ou seja, leve em conta as
diferentes dimensões que as necessidades sociais expressam.
A ação integral também tem sido frequentemente associada, principalmente pelos usuários, ao tratamento digno, respeitoso e de qualidade,
ao acolhimento e ao vínculo. Mattos (2003, p. 61) afirma:
Quer tomemos a integralidade como princípio orientador das
práticas, quer como princípio orientador da organização do
trabalho, quer da organização das políticas, integralidade
implica uma recusa ao reducionismo, uma recusa à objetivação
dos sujeitos e talvez uma afirmação da abertura para o diálogo.
É esse diálogo que interfaceia as estruturas setorializadas que tendem
a tratar o cidadão e seus problemas de forma fragmentada, com serviços
executados isoladamente, embora as ações sejam realizadas para os mesmos trabalhadores e ocorra no mesmo espaço geopolítico e institucional
onde esses residem. É uma espécie de esforço, desacomodante, inquietante, pois exige dos profissionais que atuam na execução da política uma
postura aberta, ainda que não possua as respostas, coloca-se como parte.
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Ao lado desses limites da ordem das políticas públicas, se agrega ainda a
permanência da concepção de um tipo de trabalhador clássico que permanece
enquanto paradigma em detrimento da concepção de qual seja o trabalhador
hoje disponível e desejoso de ingresso no mercado de trabalho nacional.
O trabalhador clássico, disciplinado, auto-organizado, autocontrolado,
cuja educação dos sentidos desde criança foi orientada para o trabalho,
ainda que em condições penosas, não é mais o que essa sociedade moderna produz. Essa sociedade, está educando os sentidos para outra
direção, segue afirmando de diferentes maneiras que o trabalho braçal
é inferior, o que, logo, é desmotivador, especialmente para a juventude,
que valoriza formas, dá status a um padrão de vida glamorizado, na forma
de ostentação de tecnologias e marcas, não valorizando e nem deixando
claras as formas de como obtê-las.
O conjunto desses elementos requer uma apropriação da realidade
social, econômica e cultural da vida social e do perfil do trabalhador aliado a
suas necessidades, compatibilizando com possibilidades hoje colocadas no
âmbito do desenvolvimento econômico do país e dos estados subnacionais.
a interlocução pelo órgão gestor estadual
Para inaugurar esse processo e assessorar os municípios a partir do método assentado no diálogo, a equipe da STDS (Secretaria do Trabalho e
do Desenvolvimento Social) investiu, a partir do final do ano de 2011, na
realização de várias reuniões com diferentes interlocutores. Inicialmente,
com os representantes dos ofertantes de cursos juntamente com os representantes dos municípios que estavam se apropriando do PRONATEC/FIC.
Nas primeiras reuniões, foi necessário ajudar os gestores locais em
cada um dos procedimentos que, pouco a pouco, iam sendo decifrados,
tanto no que dizia respeito à estrutura do programa, à adesão dos municípios a este, à definição de interlocutor para operar o SISTEC (Sistema
Nacional de Informações da Educação Profissional e Tecnológica), às estratégias para alcançar o público prioritário conforme o Plano Brasil Sem
Miséria, aliado à compreensão dos principais conceitos como: ofertante,
demandante, pactuação, entre outros, que não faziam parte do cotidiano
dos processos de trabalho dessas equipes até então.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Ao lado dessas reuniões, também ocorreram encontros com:
• Equipes da STDS lotadas no interior do estado que representam a secretaria, atuam ou assessoram os município
e/ou regiões (assessoras do departamento de assistência
social, delegados regionais da STDS, responsáveis pelas
agências dos SINES e agentes de desenvolvimento social
que integram o quadro de servidores da Fundação Gaúcha
do Trabalho – vinculada à STDS).
• Representantes de diferentes secretarias de estado que respondem por políticas para mulheres, juventude, justiça e direitos
humanos, segurança pública, desenvolvimento econômico, economia solidária e educação sempre em diálogo com programas
prioritários de governo, como Pacto Gaúcho pela Educação, RS
Mais Igual, de modo a garantir a transversalidade de temas com
vistas a explicitar e a amalgamar a intersetorialidade no âmbito
do governo do estado gaúcho.
aproximações com os resultados
Para iniciar a identificação do andamento do processo, associando aos
resultados quantitativos de inscritos, matriculados e concluintes dos cursos
pactuados em cada um dos municípios, foram realizadas reuniões com os
atores sociais locais que atuaram nas pactuações, utilizando a técnica de
grupo focal (grupos de discussões) e uma pesquisa on-line para que cada
interlocutor municipal se manifestasse.
As reuniões foram acompanhadas de um roteiro previamente estruturado, de modo que permitisse coletar o registro das possibilidades e
dos limites que se colocavam ao implantar o PRONATEC/FIC nos municípios. As reuniões ocorreram em número de cinco com municípios de
grande porte populacional e com a participação de técnicos que atuam
nos CRAS, SINES, comissões municipais de emprego e representantes
de escolas ofertantes.
Ao lado desse processo dialogado e investigativo, que ocorreu através
de reuniões, foi realizada uma pesquisa de caráter exploratório através
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de correio eletrônico, em que os interlocutores 4 da assistência social
responderam questões sobre o processo de articulação da pactuação,
planejamento da mobilização da população que se encontra na condição
de pobreza extrema para a divulgação e a informação dos cursos e dos
respectivos locais.
1. Quais os pontos positivos da pactuação dos cursos PRONATEC/
FIC em seu município?
2. Quais os problemas identificados no processo de pactuação
dos cursos PRONATEC/FIC em seu município?
3. Em sua opinião, quais os motivos da existência dos problemas
mencionados?
4. Como foi o exercício de planejamento e a execução da mobilização do público do CADASTRO ÚNICO em seu município?
5. Quais suas sugestões para melhorar o andamento do PRONATEC/
FIC no RS?
6. A execução dos cursos PRONATEC/FIC em seu município
foi compatível com possibilidades de inclusão produtiva dos
participantes?
7. Houve evasão de participantes nos cursos PRONATEC/FIC?
Quais as principais razões?
8. Quais suas principais sugestões relativas ao SISTEC para as
próximas etapas?
9. Sugestões sobre demandas não atendidas pelo PRONATEC/
FIC com necessidade de novas proposições (público, tipos de
cursos, metodologias entre outros).
4
Interlocutor é a designação do integrante da equipe da política municipal de assistência social responsável por operacionalizar o Sistema Nacional de Informações da Educação
Profissional e Tecnológica (SISTEC), por onde inicia o processo de realização de pré-inscrição
nos cursos, para posterior efetivação das matrículas junto às escolas de ofertantes de cursos.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
As informações colhidas, tanto nos grupos de discussão, quanto
a partir das respostas decorrentes da pesquisa realizada, foram agrupadas por semelhanças e alocadas em dois grandes grupos: pontos
positivos e desafios que se colocam para que haja um melhor e maior
investimento na mobilização do público que se encontra na condição
de pobreza extrema.
Os resultados desses dois procedimentos investigativos, sobre o processo em andamento, sinalizam um conjunto de elementos do âmbito da
formação permanente para as equipes locais e das necessidades de romper
com o paradigma, ainda vigente, de que as políticas sociais setoriais respondem pela completude das necessidades da população. Identificou-se
pontos positivos e desafios qualitativos que se colocam para as próximas
etapas de realização do PRONATEC/FIC no Rio Grande do Sul.
Entre os pontos positivos estão:
• articulação entre os Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS) e os Centros de Referência Especializada da Assistência
Social (CREAS) com as Comissões Municipais de Emprego e
Renda (CME) e as escolas ofertantes dos cursos;
• discussão das demandas de cursos entre os vários atores de
cada município gaúcho;
• inicialização de um processo educativo no âmbito da assistência social e trabalho vinculado ao previsto na Lei Orgânica de
Assistência Social (LOAS);
• início de debates sobre educação tecnológica, capacitação,
qualificação e profissionalização articulados com as realidades
locais e regionais;
• ideia de mapa de oportunidade, que gera uma certa clareza
sobre a necessidade de qualificação profissional;
• credibilidade das escolas ofertantes de cursos contratadas pelo
Ministério de Educação (MEC);
• seriedade e democratização na realização de cursos;
• qualificação profissional pública e descentralizada;
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• oferta ampliada de oportunidades de cursos e locais de realização da qualificação profissional para o público na condição
de pobreza extrema;
• famílias de baixa renda, desempregados e população em vulnerabilidade social, associadas a um processo de emancipação
com inclusão no mercado de trabalho.
Entre os pontos de desafios estão as necessidades de:
• superação da carência de informações sobre o PRONATEC entre
todos os atores envolvidos;
• ampliação dos cursos PRONATEC-FIC para a maioria de municípios de pequeno porte;
• melhoria da adequação de cursos com a oferta de empregos
em cada município;
• qualificação da proposta de mapa de oportunidades;
• planejamento, divulgação, sensibilização, mobilização e realização da busca ativa com ampliação de equipes;
• melhor infraestrutura física, de equipamentos informatizados
e da capacidade de rede web nos municípios;
• investimento na articulação com outras políticas de modo a
superar a baixa escolaridade dos candidatos, incompatível com
os critérios estabelecidos em alguns cursos;
• melhorias na operacionalidade do repasse do valor bolsa-formação de alguns ofertantes;
• necessidade de ofertar cursos adequados ao público que encontra-se na condição de miséria extrema no turno da noite;
• maior clareza da mudança de paradigmas das novas formas de
gestão e do novo perfil do trabalhador exigido pelo mercado;
• acesso ao SISTEC que permita o monitoramento das informações
quantitativas desde a pré-inscrição até a conclusão dos cursos;
• qualificação sobre o conjunto de funções do SISTEC;
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
• desenvolvimento do exercício de identificação, análise e compreensão do mapa de oportunidades (encontro entre desenvolvimento econômico com inclusão social);
• necessidade de assessoria e capacitações continuadas aos
municípios pelo estado;
• leituras investigativas mais aprofundadas acerca das condições
sociais e históricas do público-alvo articulado ao desenvolvimento econômico;
• mobilização e sensibilização dos usuários, com metodologias
específicas de educação popular;
• melhor apreensão das diferenças culturais de cada comunidade,
não tratadas de modo particular;
• estimulação da participação com encaminhamentos concretos para a inclusão produtiva (cadeias produtivas locais e/ou
regionais);
• qualificação para a inserção no mercado formal ou para o empreendedorismo ou a autogestão;
• reunião de pré-inscritos para conhecerem as dependências dos
locais onde os cursos serão realizados;
• realização de oficinas para esclarecer melhor os interessados
sobre quais os conteúdos que abrangem cada curso;
• melhor conhecimento dos interlocutores municipais sobre as
regras dos ofertantes de cursos, a fim de melhor informar os
interessados.
Atualmente seguem as pactuações locais para cursos que serão
realizados no ano de 2013, tendo como referência as sinalizações dessas
manifestações colhidas através dos processos de escuta investigativa
realizadas pela equipe do Departamento do Trabalho da STDS.
O momento ainda não é de conclusões. Em termos de calendário,
esse processo tem menos de um ano e os passos vividos nessa experiência, no Rio Grande do Sul, mostra que o enfrentamento aos desafios
citados ainda estão por serem construídos. A percepção é a de que é
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um processo com potencialidade de avançar em função do reconhecimento franco da necessidade de atender aos interesses e motivações
de todas as partes envolvidas.
Esse reconhecimento alivia as tensões em termos de jogos de interesses. Está colocada na mesa a diversidade de motivos e motivações em
torno do tema da qualificação profissional da mão de obra no Brasil e no
Rio Grande do Sul. A síntese da conjuntura é o desenvolvimento econômico com a inclusão social. Essa é a síntese do pano de fundo da mesa de
diálogo, porém essa síntese é percebida de modos diferentes dependendo
de quem e de onde se olha.
A engenharia está em criar um ambiente de mediações, um ambiente
de cooperação, um ambiente em que as condições objetivas e subjetivas
da vida da população em extrema pobreza possam ser ouvidas e sentidas.
Para que, com isso, possa ter condições de ser compreendido e para que,
finalmente, em um ambiente proativo, sejam criadas as condições para
que algumas dívidas históricas com parcelas do povo brasileiro possam
começar a ser pagas.
referências
KOGA, D. Cidade entre territórios de vida e territórios vividos. Revista Serviço
Social e Sociedade, n. 72, São Paulo, 2002, p. 23 a 52.
MATTOS, R. A. Os sentidos da integralidade: algumas reflexões acerca de
valores que merecem ser definidos. In: PINHEIRO, R.; MATTOS, R. A. (Orgs.)
Construção da integralidade: cotidiano, saberes e práticas em saúde. Rio de
Janeiro: UERJ/IMS; ABRASCO, 2003, p. 45-59.
MIOTO R. C. T.; SCHÜTZ, F. Intersetorialidade na política social: reflexões a
partir do exercício profissional dos assistentes sociais. Pelotas: DIPROSUL, 2011.
VIANA, A. L. D’A.; LEVCOVITZ, E. Proteção Social: Introduzindo o debate. In:
VIANA, A. L. D’A.; ELIAS, P. E. M.; IBAÑEZ, N. (Orgs.) Proteção social dilemas e
desafios. São Paulo: Ucitec, 2005.
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GESTÃO MUNICIPAL NO ACOMPANHAMENTO
DAS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA
BOLSA FAMÍLIA1
sirlei favero cetolin
clarete trzcinski
N
o decorrer da história, muitas iniciativas foram sendo tomadas
no que se refere à igualdade de direitos. Em países da América
Latina, as iniciativas se acentuaram no final do século XX. As
políticas sociais foram sendo elaboradas com a finalidade de garantir
direitos aos sujeitos e às famílias mais vulneráveis, diminuindo as desigualdades sociais. Conforme Thomé (2012), as políticas de bem-estar social
eram relativas às provisões de bens (pensões, seguro-desemprego) ou
de serviços (cobertura de saúde, de educação), entretanto direcionada
para trabalhadores que atuavam no mercado formal de trabalho. Dessa
forma, conforme Rodrigues, Gonçalves e Teixeira (2011), o sistema de
proteção social brasileiro foi organizado com base no conceito de seguro, no qual cada benefício decorre de contribuição prévia do cidadão. A
partir de 1988, adota-se a política de proteção de base não contributiva,
consubstanciada na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), de 1993.
Nos anos 1990, assiste-se à descentralização das políticas sociais.
Um dos pilares da proteção social no Brasil é o Programa Bolsa Família,
programa de garantia de renda para famílias consideradas pobres ou em
Este artigo é parte dos resultados de uma pesquisa intitulada: Estratégias da Gestão
Municipal no Acompanhamento de Condicionalidades do Programa Bolsa Família no Município
de São Miguel do Oeste/SC. Vinculada ao Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Estado, Políticas
e Práticas Sociais, foi realizada através do EDITAL Nº 008/UNOESC-VR/2011. De acordo com
o Art. 170 da Constituição Estadual do Estado de Santa Catarina, foram bolsistas de pesquisa
de iniciação científica: Aline Regina Hanauer e Marta Von Dentz.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
extrema pobreza. Possui duas características: transferir renda sob um viés
não contributivo, e exige o cumprimento de determinadas condicionalidades
em três áreas específicas: educação, saúde e assistência social (VAZ, 2012).
Na educação, exige-se das famílias que as crianças estejam matriculadas e
tenham uma taxa mínima de frequência escolar (SIMÕES, 2012). Na saúde,
a família deve realizar o acompanhamento de crianças desnutridas e a
atualização do cartão de vacinação; prestar informação semestralmente
sobre o crescimento e o desenvolvimento das crianças menores de sete
anos e realizar o pré-natal no caso das gestantes (BRASIL, 2012).
O programa Bolsa Família constitui a maior política de Transferência
Condicionada de Renda (TCR), tanto em orçamento quanto em cobertura.
Beneficia famílias em situação de pobreza e extrema pobreza e tem como
objetivo oferecer proteção a todo o grupo familiar e contribuir para o seu
desenvolvimento. (CAVALCANTE; RIBEIRO, 2012).
Os resultados do programa na vida das famílias são reconhecidos,
seja no desempenho escolar (SIMÕES, 2012), seja na redução da pobreza
(JANNUZZI; MARTIGNONI; SOUTO, 2012), no consumo de alimentos e
status nutricional (BAPTISTELLA, 2012).
Com o processo de descentralização, no que tange ao Programa
Bolsa família, cabe ao Governo Federal o financiamento do benefício e,
aos municípios, as responsabilidades no que tange ao cadastramento, ao
monitoramento das condicionalidades, à gestão dos benefícios e à oferta
de programas complementares.
Visando a contribuir na discussão da importância da gestão municipal,
este artigo objetiva mostrar como é realizado o acompanhamento das
condicionalidades em um município de pequeno porte II, localizado na
região do extremo oeste de Santa Catarina.
programa bolsa família
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência de renda
direta, direcionado às famílias pobres, com intenção de contribuir para a
satisfação de necessidades básicas de sobrevivência. O programa reúne
quatro experiências anteriores: Bolsa Escola, Auxílio Gás, Bolsa Alimentação
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
e Cartão Alimentação, sendo instituído pelo governo federal em outubro
de 2003, através da Lei nº 10.836 de 9 de janeiro de 2004 (BRASIL, 2004).
O programa foi regulamentado em 17 de setembro de 2004, pelo
Decreto nº 5.209 (BRASIL, 2004) que estabelece em seu Art. 4 os objetivos básicos, em relação aos seus beneficiários, sem prejuízo de outros
que venham a ser fixados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS).
I - Promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial,
de saúde, educação e assistência social;
II - Combater a fome e promover a segurança alimentar e
nutricional;
III - Estimular a emancipação sustentada das famílias que
vivem em situação de pobreza e extrema pobreza;
IV - Combater a pobreza;
V - Promover a intersetorialidade, a complementaridade e a
sinergia das ações sociais do Poder Público (BRASIL, 2014).
O PBF prevê a descentralização administrativa. Pela primeira vez no
país, os programas de transferência de renda, possuem uma legislação
que estabelece as responsabilidades de cada esfera: federal, estadual e
municipal. Cabe aos municípios, segundo o Decreto n° 5.209 do seu Art. 14:
I - Constituir coordenação composta por representantes das
suas áreas de saúde, educação, assistência social e segurança
alimentar, quando existentes, responsável pelas ações do
Programa Bolsa Família, no âmbito municipal.
II - Proceder à inscrição das famílias pobres do Município no
Cadastramento Único do Governo Federal.
III - Promover ações que viabilizem a gestão intersetorial, na
esfera municipal.
IV - Disponibilizar serviços e estruturas institucionais, da
área da assistência social, da educação e de saúde, na esfera
municipal.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
V - Garantir apoio técnico-institucional para a gestão local
do programa.
VI - Constituir órgão de controle social nos termos do art. 29.
VII - Estabelecer parcerias com órgãos e instituições municipais,
estaduais e federais, governamentais e não governamentais,
para oferta de programas sociais complementares.
VIII - Promover, em articulação com a União e os Estados, o
acompanhamento do cumprimento das condicionalidades
(BRASIL, 2004).
O programa de transferência de renda Bolsa Família é apontado pelo
governo como sendo um dos principais instrumentos de combate à fome
e de garantia do direito humano à alimentação no Brasil. Desde 2004, o
programa está vinculado ao Ministério de Desenvolvimento e à Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). O programa tem sido considerado uma prioridade do Governo Federal no âmbito social e atende às
famílias que se encontram em situação de pobreza e de extrema pobreza.
De acordo com Brasil (2014), a lei prevê que o valor do benefício do PBF
pode ser complementado pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos
municípios, dependendo do termo de cooperação firmado.
Na especificidade do PBF, a seleção das famílias é realizada através
do Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal,
que foi instituído pelo Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2001, no governo de Fernando Henrique Cardoso, para a concessão de programas
focalizados do governo federal de caráter permanente, e revogado pelo
Decreto nº 6.135, 36 de julho de 2007, no governo Lula. Conforme o seu
Art. 2, o Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) é instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias
brasileiras de baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para seleção
de beneficiários e integração de programas sociais do Governo Federal
voltados ao atendimento desse público.
Para autores como Silva, Yasbek e Giovanni (2004), o PBF possui um
significado real para os beneficiários, uma vez que para muitas famílias
pobres do Brasil, a inserção no programa é a única possibilidade de obtenção de uma renda. Outro aspecto central do benefício é a focalização nas
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famílias pobres. A formulação de programas sociais com foco na família e
não exclusivamente no indivíduo faz parte do debate sobre o processo de
reformas das políticas sociais desenvolvidas no país desde os anos 1980.
Contudo, para Telles (2011, p. 1):
[...] apesar de quase oito anos do Programa Bolsa Família, temos
a constatação pelo Censo de 2010 de uma enorme miséria, ou
pessoas que vivem em extrema pobreza. A resposta é simples,
mas o diagnóstico ou a solução é complexa, pois remete ao
enfrentamento do tipo de desenvolvimento que estamos
implementando, bem como da política econômica em curso:
tudo converge para o aumento da riqueza do capital financeiro,
tudo se dirige para a geração de lucros astronômicos, como
“jamais antes neste país” conhecemos. Mas a questão social fica
relegada aos mínimos sociais, à ajuda para evitar o colapso social,
para que os pobres não se revoltem, permaneçam confiantes
de que os governos estão atentos às suas demandas.
De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD),
existem no Brasil milhões de pessoas em extrema pobreza. Isso constata
que as desigualdades existentes no país ainda são gigantescas e, por mais
que as mesmas tenham diminuído nos últimos anos, averígua-se que a
desigualdade social é componente fundamental da população brasileira. A
nova Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, de 2012, mostrava que
eram cerca de 15,7 milhões de pessoas vivendo na pobreza no Brasil, dos
quais 6,53 milhões continuavam abaixo da linha de pobreza. (BRASIL, 2012).
condicionalidades do programa bolsa família
Conforme o Ministério do Desenvolvimento Social (BRASIL, 2014), o objetivo das condicionalidades não é o de punir as famílias, mas responsabilizar
de forma conjunta tanto os beneficiários, quanto o poder público, que
deve identificar os motivos do não cumprimento e implementar políticas
públicas de acompanhamento das condicionalidades.
Diniz (2007, p.4) alerta que:
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
[...] é preciso considerar que a perspectiva de inclusão social
ao Bolsa Família está também ancorada na oferta de programas complementares (tais como programas de geração de
emprego e renda, cursos profissionalizantes, microcrédito,
compra de produção agrícola, oficinas de “empreendedorismo”
e apoio a iniciativas de economia solidária, entre outros) que,
em tese, deve ser implementada de forma cooperativa entre os
diferentes níveis de governo e com base na intersetorialidade
das ações. Isso mostra o reconhecimento de que as ações
básicas de saúde e educação isoladas não são suficientes para
alcançar os objetivos do Programa.
As condicionalidades do PBF são compromissos que devem ser assumidos pelas famílias, nas áreas da Educação, da saúde e da assistência
social, vinculados à inserção e à permanência das famílias ao programa.
Na área da saúde, as famílias beneficiárias devem cumprir as seguintes
condicionalidades: no caso de possuírem gestantes ou nutrizes no seio
familiar, as mesmas devem inscrever-se no pré-natal e comparecer às
consultas na unidade de saúde mais próxima da residência, com o cartão
da gestante, de acordo com o calendário mínimo do Ministério da Saúde e
participar das atividades educativas ofertadas pelas equipes de saúde sobre
aleitamento materno e promoção da alimentação saudável; os responsáveis
pelas crianças menores de 7 anos devem levá-las às unidades de saúde ou
aos locais de vacinação e manter atualizado o calendário de imunização,
conforme diretrizes do Ministério da Saúde; levar as crianças às unidades
de saúde, portando o cartão de saúde da criança, para a realização do
acompanhamento do estado nutricional e do desenvolvimento e de outras
ações, conforme calendário mínimo do Ministério da Saúde (BRASIL, 2011).
Na educação, o PBF solicita que sejam atendidas as seguintes condicionalidades: matricular as crianças e adolescentes de 6 a 15 anos em
estabelecimento regular de ensino; garantir a frequência escolar de no
mínimo 85% da carga horária mensal do ano letivo, informando sempre à
escola em casos de impossibilidade do comparecimento do aluno à aula e
apresentando a devida justificativa; informar de imediato ao setor responsável pelo PBF no município sempre que ocorrer mudança de escola e de
série dos dependentes de 6 a 15 anos, para que seja viabilizado e garantido
o efetivo acompanhamento da frequência escolar (BRASIL, 2011).
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A Assistência Social acompanha a frequência mínima de 85% da carga
horária relativa aos serviços socioeducativos para crianças e adolescentes
de até 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil (BRASIL, 2011).
As famílias beneficiárias são orientadas de que o não cumprimento
das condicionalidades poderá implicar o afastamento do programa. Na
primeira ocorrência de descumprimento, a família recebe uma advertência por escrito, relembrando-a dos compromissos com o programa e da
vinculação entre o cumprimento das condicionalidades e o recebimento
do benefício. A partir da segunda ocorrência de descumprimento, a família fica sujeita a sanções: bloqueio do benefício por trinta dias (segundo
descumprimento); suspensão do benefício por sessenta dias (terceiro
e quarto descumprimentos); cancelamento da concessão do benefício
(quinto descumprimento) (BRASIL, 2014).
O PBF comporta a forma de gestão descentralizada, ou seja, permite
que União, os estados, o Distrito Federal e os municípios socializem-se e
discutam ferramentas de aperfeiçoamento dos objetivos propostos pela
legislação do programa.
A descentralização representa o compartilhamento de responsabilidades entre União, estados e municípios e é o que fundamenta a implementação dos principais programas governamentais. É vista tanto como
um instrumento viável para a implantação da política como também para
alcançar melhorias na eficiência e na equidade, ao ampliar a participação
comunitária e a transparência (CAVALCANTE; RIBEIRO, 2012).
O desenho do Bolsa Família insere em seu arcabouço normativo e na
estrutura administrativa princípios que apontam para o estabelecimento
de parcerias com diferentes áreas do governo, dos estados, dos setores da
sociedade civil e dos municípios (CAVALCANTE; RIBEIRO, 2012).
De acordo com Cavalcante e Ribeiro (2012), nos primeiros anos do
PBF, o governo detectou que a incorporação de dispositivo formal não
implicou a efetiva execução do programa por parte dos entes. Os motivos apresentados pelos autores na dificuldade da gestão compartilhada
foram: a indefinição quanto às responsabilidades e às competências de
cada ente federativo; identificação muito forte com o governo federal,
o que não trazia benefícios imediatos aos prefeitos; falta de quadro de
pessoal para lidar com as tarefas e ações do programa. Diante dessa
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92
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
realidade, o quadro mudou e houve o fortalecimento de parcerias
com base na definição de competências compartilhadas, bem como
a estratégia de gestão compartilhada foi formulada a partir de duas
modalidades. A primeira denominada de pactuação tem a finalidade de
criar condições para eliminar os custos administrativos, aumentar a cobertura ou elevar os valores dos benefícios. Através de cofinanciamento
com ou sem complementação do benefício. A segunda corresponde à
adesão dos estados e dos municípios ao PBF e ao Cadastro Único para
Programas Sociais do Governo Federal. Cabendo aos municípios, após
a adesão, responsabilidades no que tange ao cadastramento, ao monitoramento das condicionalidades, à gestão de benefícios e à oferta
de programas complementares.
Visando apoiar financeiramente os municípios com o objetivo de
ampliar e atualizar o cadastro das famílias, foi criado em 2006 o Índice de
Gestão Descentralizada (IGD), um indicador de qualidade de gestão que,
em termos gerais, avalia o desempenho local com foco nas atividades do
cadastro único e de acompanhamento das condicionalidades do programa.
O índice varia de 0 a 1, multiplicando-se o valor de referência de R$ 2,50
por família beneficiária no município para fins de repasse financeiro mensal.
Caso o município tenha um índice inferior a 0,55 não acorrem repasses às
prefeituras no mês de referência, sem prejudicar os benefícios às famílias
(CAVALCANTE; RIBEIRO, 2012).
Nesse sentido, o programa apresenta três eixos norteadores: a
transferência de renda, as condicionalidades e, inclusive, os programas
complementares.
Sobre as condicionalidades, Silva (2007) salienta que é competência
dos gestores acompanhar e dar condições para que esse acompanhamento
ocorra, com atribuições específicas para cada nível de gestão. É importante
ressaltar que o desligamento de uma família do programa é um processo
longo e só deve ocorrer após o quinto descumprimento de determinada
condicionalidade e desde que fique comprovada a responsabilidade da
família nesse descumprimento.
A autora completa, relatando que as condicionalidades definidas pelos
programas de transferência de renda, instituídos por municípios, estados e
pelo Governo Federal e reafirmadas pelo Bolsa Família parecem pretender
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garantir acesso a direitos sociais básicos no sentido de potencializar impactos positivos sobre a autonomização das famílias atendidas. Merecendo
destaque alguns desafios a serem superados:
Primeiro, ferem o princípio da não condicionalidade peculiar ao
direito de todo cidadão a ter acesso ao trabalho e a programas
sociais que lhe garantam uma vida com dignidade; segundo,
os serviços sociais básicos oferecidos pela grande maioria dos
municípios brasileiros, mesmo no campo da educação, da saúde
e do trabalho são insuficientes, quantitativa e qualitativamente,
para atender às necessidades das famílias beneficiárias dos
Programas de Transferência de Renda (SILVA, 2007, p. 1.436).
As condicionalidades deveriam ser impostas ao Estado, nos seus três
níveis e não às famílias, visto que implicam e demandam a expansão e a
democratização de serviços sociais básicos de boa qualidade, que uma vez
disponíveis seriam utilizados por todos, sem necessidade de imposição e
obrigatoriedade. O que poderia ser desenvolvido seriam ações educativas,
de orientação, encaminhamento e acompanhamento das famílias para a
adequada utilização dos serviços disponíveis. Assim concebidas, as condicionalidades, ao contrário de restrições, imposições ou obrigatoriedades,
significariam ampliação de direitos (SILVA, 2007).
metodologia
Inicialmente, foi mantido contato com a Secretaria Municipal da Ação Social
de São Miguel do Oeste, no estado de Santa Catarina, onde se obteve a
informação de que o município possuía 838 (oitocentas e trinta e oito)
famílias cadastradas no PBF, em junho de 2012.
Realizou-se uma pesquisa qualitativa com o objetivo de saber como
ocorre o acompanhamento das condicionalidades do Programa Bolsa
Família no município.
A coleta dos dados ocorreu na segunda quinzena do mês de setembro
de 2012, através da utilização da técnica do grupo focal. O grupo focal
(GF) é uma técnica de coleta de dados qualitativos que ocorre por meio
de entrevistas grupais, apropriada para estudos que buscam entender
atitudes, preferências, necessidades e sentimentos.
93
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
A dinâmica dos grupos focais, conforme Trentini e Gonçalves (2000),
volta-se para um determinado foco que consiste no tema de pesquisa em
questão a ser discutido pelo grupo dentro de um processo de interação e
participação dos envolvidos.
O grupo focal foi realizado em sala apropriada disponibilizada pela
Prefeitura Municipal, após agendamento telefônico com cada um dos
participantes.
Na área da assistência social, participaram da pesquisa quatro profissionais graduados em Serviço Social; na área da saúde, participaram quatro
profissionais com graduação em Enfermagem; e na área da educação, participaram quatro profissionais graduados em Pedagogia. O assunto foi estruturado visando a obter informações dos profissionais sobre o entendimento
dos mesmos, acerca de como acompanham no município o cumprimento
pelas famílias das condicionalidades que são estipuladas pelo PBF.
resultados
Os profissionais da saúde mencionam que o trabalho dos agentes comunitários da saúde (ACS) tem facilitado o repasse de orientações às famílias,
bem como, o agendamento para a pesagem e medida das crianças. No
decorrer das visitas domiciliares que são realizadas mensalmente, os ACS
conferem as cadernetas das crianças e das gestantes, agendam consultas e
atendimentos com os demais profissionais que fazem parte das equipes da
Estratégia Saúde da Família (ESF) e também com profissionais do Núcleo
de Apoio à Saúde da Família (NASF) caso for necessário.
O trabalho dos agentes comunitários da saúde torna-se um
instrumento orientador das ações que são desenvolvidas no
primeiro nível de atenção básica à saúde, com um grau de
responsabilidade ímpar pela proximidade que possuem com
as famílias beneficiadas. (Profissionais da Saúde).
Os profissionais da assistência social manifestaram como facilidade
para o cumprimento das condicionalidades o trabalho, através dos cursos
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profissionalizantes disponibilizados para a participação dos pais e dos
programas sociais para a inserção dos filhos.
A finalidade dos cursos de capacitação que são oferecidos é
reduzir as desigualdades sociais, promover oportunidades,
inserir os beneficiários no mercado de trabalho, aumentar a
geração de renda e incentivar a independência financeira das
famílias atendidas pelo programa. A participação dos familiares nos cursos que são realizados contribui para a melhoria
da vida de todos, pois oportuniza, mesmo que de forma ainda
frágil, uma capacitação mínima para o trabalho. Os filhos que
se encontram inseridos nos programas sociais também são
beneficiados, porque recebem uma atenção mais específica do
que se somente frequentassem a escola pela obrigatoriedade
(Profissionais da Assistência Social).
Na área da educação, os entrevistados destacaram que existe necessidade de avançar junto às demais políticas, no sentido de que os pais
percebam que o acesso à educação é um direito dos filhos e que a família
não deve manter as crianças e os adolescentes na escola somente para
cumprir uma condicionalidade do PBF. Contudo, concordam de que o
fato da obrigatoriedade da família manter os filhos na escola para permanecer beneficiária do programa tem contribuído para a diminuição
da evasão escolar.
Sabemos que o compromisso da condicionalidade da educação
é a frequência escolar de cada integrante em idade escolar
(de 6 a 17 anos) das famílias beneficiárias do programa. O
acompanhamento é realizado e o registro da frequência
escolar realizado por meio do Sistema de Acompanhamento
da Frequência Escolar (Sistema Presença). Mas, é preciso
avançar mais no processo interdisciplinar. Como as famílias
são obrigadas a manter os filhos na escola, pode-se perceber
que houve diminuição da evasão escolar, mas é importante
sabermos como as outras secretarias estão acompanhando
essas famílias. (Profissionais da Educação).
95
96
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
As três áreas representadas manifestaram como uma das principais
dificuldades encontradas no acompanhamento das condicionalidades o fato
de as famílias mudarem constantemente o endereço da residência e não
atualizarem as informações. Como demonstra uma das falas: “A mudança
de endereço sem a comunicação prévia da família beneficiária ou quando a
renda familiar muda e não é reavaliada pelo fato de o beneficiário não prestar
essa informação” (Profissional da Assistência Social).
Quanto aos desafios que se apresentam no acompanhamento das condicionalidades, os profissionais da área da saúde manifestaram que muitos pais
não consideram importante levar os filhos para serem pesados e medidos nas
unidades de saúde e que tem sido um desafio constante incentivá-los a essa
prática. Apontam também, assim como os profissionais da assistência social
e da educação, que a integração das informações constantes no CadÚnico
precisa ser discutida pelas equipes das distintas áreas, instrumentalizando
o planejamento de ações e serviços oferecidos a população beneficiária.
Segundo BRASIL (2014), o Cadastro Único para Programas Sociais é
um instrumento que identifica e caracteriza as famílias com renda mensal
de até meio salário mínimo por pessoa ou de três salários mínimos no total.
Dessa forma, o cadastro único possibilita conhecer a realidade socioeconômica dessas famílias, trazendo informações de todo o núcleo familiar,
das características do domicílio, das formas de acesso a serviços públicos
essenciais e também dados de cada um dos componentes da família.
Quanto aos objetivos do programa, dizem respeito à promoção do alívio
imediato da pobreza e da extrema pobreza por meio da transferência direta
de renda à família. Os profissionais participantes reforçaram que trabalham
constantemente para que o exercício de direitos sociais básicos nas áreas
da assistência social, da saúde e da educação, por meio do cumprimento
das condicionalidades, contribua para que as famílias consigam romper o
ciclo da pobreza entre gerações, superando a vulnerabilidade social. A área
da assistência social e da educação destacam, como exemplo, programas
de geração de renda, alfabetização de adultos, fornecimento de registro
civil, identidade e demais documentos.
Carvalho e Fernandes (2009) afirmam que a estratégia dos programas de transferência de renda parte da premissa de que, a transferência
de renda não constitui um fim em si mesmo, pelo fato de não representar
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um instrumento efetivo de superação da pobreza, apesar de que é um
mecanismo com conotação imediata de alívio da pobreza.
O acompanhamento do cumprimento das condicionalidades, segundo
os profissionais, poderia ocorrer também através do site e na análise dos
relatórios impressos. Todavia, de modo geral, percebeu-se a inexistência
de informações entre as áreas. As mesmas desenvolvem atividades isoladas
e específicas a cada uma, sem estabelecer diálogos que as aproximem.
Na saúde, o acompanhamento é feito através de ações como: medida
e passagem de crianças e gestantes, palestras sobre nutrição, controle
nutricional e avaliação antropométrica. A Secretaria de Ação Social faz
o cadastramento das famílias, no Centro de Referência da Assistência
Social (CRAS), trabalha com o grupo de Convivência e Fortalecimento de
Vínculo. No serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF),
são realizados cursos de geração de emprego e renda, corte e costura. A
educação imprime e distribui os formulários das famílias beneficiárias e
envia para todas as unidades escolares do município para o conhecimento
dos gestores e para o preenchimento das informações.
Para tanto, parece inexistir no município um processo de planejamento
entre os serviços, bem como articulação entre as políticas de saúde, educação e assistência social as quais devem ser vistas enquanto mecanismo
de ampliação dos direitos sociais.
Conforme dados do Plano Municipal de Assistência Social de 2013 a
população do município é de 36.295 habitantes. Buscando como referência
o mês de julho de 2013, no município, o Programa Bolsa Família beneficiou
um total de 748 famílias, efetuando uma cobertura de 99,7% da estimativa
de famílias pobres no município. Os valores pagos pelo Governo Federal
nesses benefícios possuem um valor médio de R$ 131,45. O valor total
repassado às famílias beneficiárias no mês de julho de 2013 chegou a um
montante de R$ 98.324,00. Verificou-se que o total de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Famílias atende a 2.938 pessoas (BRASIL, 2013).
É importante destacar que a maioria das famílias cadastradas reside na
área urbana, então é indispensável que as questões de acesso ao trabalho
pela indústria e pelo comércio também estejam na agenda de planejamento
intersetorial, no sentido de pensar estratégias e programas que venham ao
encontro das famílias empobrecidas residentes na área urbana do município.
97
98
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Nesse sentido, no que se refere ao acompanhamento das condicionalidades, o município atingiu na educação o índice de 0,89; na saúde, 0,69,
na taxa de cobertura qualificada cadastral, 0,91, e na taxa de atualização
cadastral, 0,72, atribuindo ao município um IGD-M do Programa Bolsa
Família de 0,80, possibilitando um repasse financeiro mensal no valor de
R$ 5.884,45 como teto máximo, sendo que em abril de 2013, o repasse ao
município foi de R$ 2.732,73 (BRASIL, 2013).
As condicionalidades possibilitam ao município receber recursos financeiros por meio do Índice de Gestão Descentralizada, o IGD Bolsa Família2
e é com base nesse indicador que o MDS repassa recursos aos municípios
para que façam a gestão do programa. É importante destacar que quanto
maior o valor do IGD, maior será o valor do recurso transferido ao município.
Por meio da construção do IGD, o MDS incentiva o aprimoramento da
qualidade da gestão do Programa Bolsa Família em âmbito local, e contribui
para que os municípios executem as ações que estão sob sua responsabilidade.
Portanto, o município atingiu um bom desempenho na qualidade de
gestão ficando próximo de 1.
considerações finais
As condicionalidades do Programa Bolsa Família exigem a corresponsabilidade dos participantes, ao mesmo tempo em que inserem as famílias
numa rede ampla de serviços. Nesse sentido, o acompanhamento das
condicionalidades do Programa Bolsa Família poderá oportunizar a intersetorialidade na gestão, nas áreas da educação, da saúde e da assistência
social. A preocupação que se deve ter é que as condicionalidades não
sejam impostas como instrumento de controle dos beneficiários, caindo
por terra a noção de direito.
As condicionalidades são características importantes dos programas
de transferência de renda. O objetivo maior do seu cumprimento é o
2
Regulamentado pela Lei nº 12.058, de 13 de outubro de 2009, é um número indicador que varia de 0 a 1 e mostra a qualidade da gestão do Programa Bolsa Família (PBF) no
âmbito municipal, além de refletir os compromissos assumidos pelos municípios no Termo
de Adesão ao Bolsa Família (BRASIL, 2005).
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de inserir as famílias pobres nos serviços básicos da comunidade com a
esperança de que esses serviços oferecerem uma alternativa na melhoria
das condições de vida dos beneficiários, garantido o que lhes é de direito
através da corresponsabilidade dos participantes. No caso específico das
políticas dirigidas a famílias pobres, autores como Carvalho (2009) salientam
a necessidade da conjugação de ações das diversas áreas setoriais como
condição imprescindível para alteração das condições de vida das famílias.
Entretanto, não se pode deixar de lembrar que, uma vez exigidas
condicionalidades, é preciso lançar estratégias consistentes de acompanhamento social das famílias beneficiárias, principalmente, tendo em vista
a necessidade de possibilitar que a exigência se torne em oportunidade
de inserção social. Sendo assim, as condicionalidades em programas de
transferência de renda, como no caso do PBF, podem ser interpretadas
como mecanismos de ampliação do acesso aos serviços sociais para a
efetivação do direito social.
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101
103
INTERSETORIALIDADE E INCLUSÃO PRODUTIVA:
UM DESAFIO PARA AS POLÍTICAS SOCIAIS1
gleny terezinha duro guimarães
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N
o Brasil, a partir de 1990, através da supremacia da ideologia
neoliberal2, da globalização da economia e da financeirização do
capital, ocorreram profundas transformações no mundo do tra-
balho. Esse conjunto de mudanças, denominado por Castel (1998) como as
“metamorfoses da questão social”, que foram determinadas pelo desmonte
do binômio trabalho/proteção social, aumentou os níveis de exploração e
as desigualdades sociais, além de reduzir os postos de trabalho e os salários,
precarizando as condições do trabalhador.
Nesse contexto, nos últimos anos, a inclusão produtiva (IC) tem estado
na pauta da agenda do Governo Federal no que tange à sua proposição de
erradicação da pobreza, materializando-se através de algumas políticas.
Na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), a mesma surge com o
intuito de instrumentalizar e capacitar a população-alvo da assistência
para o mercado de trabalho, aparecendo com a nomenclatura de inclusão
produtiva. Já na Política de Emprego, Trabalho e Renda (PETR), ela se configura através de ações voltadas para as pessoas que estão ou estiveram
no mercado de trabalho, sendo denominada como “geração de renda”.
Seja através da inclusão produtiva ou da geração de renda, o propósito é
o mesmo: incluir no mercado de trabalho as pessoas que estão à margem
do mesmo. Embora com pontos em comum, a estrutura da política social
1
Artigo publicado nos Anais do 1º Encontro Internacional de Política Social e 8º Encontro
Nacional de Política Social "As transformações do Estado no mundo hoje" em 2013.
2
Doutrina, em voga nas últimas décadas do século XX, que favorece uma redução do
papel do Estado na esfera econômica e social.
104
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
brasileira está constituída de forma fragmentada, sendo que cada ministério
se responsabiliza por áreas específicas, gerando programas diferentes sob
a responsabilidade de cada política social.
Atualmente, a Política de Emprego, Trabalho e Renda não transita efetivamente nos mesmos caminhos que a Política Nacional de Assistência Social,
já que suas ações estão voltadas, com ênfase, ao trabalhador que perdeu
o emprego formal, fornecendo subsídios financeiros ao desempregado e
créditos e financiamentos para microempresas. Já a Política Nacional de
Assistência Social (PNAS) traz o conceito de garantir a todos uma fonte
de renda para sua sobrevivência, tendo em vista o enfrentamento da desigualdade social e da pobreza. Na PNAS, a proteção social deve garantir
as seguintes seguranças: segurança de sobrevivência (de rendimento e de
autonomia); de acolhida; e, de convívio ou vivência família (PNAS, 2004).
As reflexões deste artigo procuram demonstrar a importância de haver
ações intersetoriais entre essas políticas, tendo em vista que o processo
para a construção da intersetorialidade envolve a articulação de distintos
setores sociais e surge como um aporte para a garantia de direitos e a
inserção produtiva dos usuários das políticas em questão. Sendo assim,
o texto busca problematizar de que forma é possível construir a intersetorialidade entre a Política Nacional de Assistência Social e a Política de
Emprego, Trabalho e Renda na perspectiva da Inclusão Produtiva.
a política nacional de assistência social (pnas)
e a inclusão produtiva
Com a promulgação da Constituição de 1988, a política de assistência
social passou a ser parte integrante da seguridade social brasileira, ao
lado da saúde e da previdência. Em 1993, através da aprovação da Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS), Lei Federal nº 8.742/93, se iniciou
o processo de reorganização da assistência no país e a necessidade de revisão dos conceitos assistencialistas que permeavam o campo da política
social (COUTO; BORBA, 2009). A LOAS trouxe uma estrutura descentralizada e participativa para a política de assistência, considerando que
os serviços tenham caráter universal de proteção social aos brasileiros.
Passados mais de dez anos de aprovação da LOAS, em 2004, foi aprovada
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pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) a Política Nacional
de Assistência Social (PNAS), que estabelece princípios e diretrizes para a
implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
A Política de Assistência Social, de caráter não contributivo
e direcionada para quem dela necessitar, tem, na Política
Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada pelo Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) em 2004, e no Sistema
Único de Assistência Social (SUAS), em implantação no Brasil
desde 2005, os dois instrumentos políticos e normativos mais
recentes. Ambos objetivam o avanço da Assistência Social
enquanto Política Pública (SILVA; SILVA, 2012, p. 26).
O Sistema Único de Assistência Social (SUAS), por sua vez, se constitui numa ferramenta de gestão da Política Nacional de Assistência Social
(PNAS), estabelecendo a regulação e a organização, em todo o território
nacional, da rede de serviços socioassistenciais (SILVEIRA; MENDES, 2009).
É no próprio processo de implantação do SUAS que ocorre a ampliação
do campo de ação da política de assistência, “que diante do desemprego
e precarização do trabalho passa a viabilizar alternativas de inclusão produtiva” (KLEIN, 2009, p. 62).
O sistema integra uma política que prevê uma organização participativa
e descentralizada da assistência social, através de ações voltadas para o fortalecimento da família (BRASIL, 2010). Com uma visão democrática, os processos de gestão da PNAS e do SUAS possuem como perspectiva as decisões
tomadas com o coletivo. O trabalho em rede, também, é um dos objetivos
que o sistema único vem almejando, além do desenvolvimento de estratégias de articulação e de gestão que viabilizem abordagens intersetoriais.
Nessa direção, os desafios para o Sistema Único de Assistência Social
são enormes, em especial no âmbito da inclusão produtiva. Tanto na
Constituição de 1988, como na Lei Orgânica de Assistência Social de 1993
e, também, na Política Nacional de Assistência Social de 2004 é defendida
a inclusão produtiva e a autonomia do indivíduo.
O Art. 2 da LOAS afirma que é um dos objetivos da assistência social a promoção da integração ao mercado de trabalho. Já os Art. 25 e
26 destacam que os projetos de enfrentamento da pobreza devem in-
105
106
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
vestir nos “grupos populares, em vista subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que garantam, através da capacidade produtiva e de gestão, a elevação da qualidade de vida” (NUNES, 2012, p. 50).
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que é o
ministério responsável pelas políticas nacionais de desenvolvimento social, no
país, inseriu a inclusão produtiva na pauta da erradicação da pobreza, através
de um conjunto integrado de ações que articulam várias políticas do campo
social (NUNES, 2012). Uma dessas ações é a inclusão produtiva articulada
com a economia solidária.3 No eixo três, do Programa Fome Zero4 do Governo
Federal, denominado como geração de renda tem-se a seguinte descrição:
Economia Solidária e inclusão produtiva: disponibilizam aos
trabalhadores beneficiários e/ou egressos de ações do Sistema
Público de Emprego e de ações de economia solidária oportunidades de qualificação social (reflexão sobre cidadania,
fortalecimento e o mundo do trabalho), profissional (fundamentos técnico-científicos da ocupação) e ocupacional (atividades específicas à ocupação, dimensão técnico-gerencial,
cooperativista e associativa), em articulação com as ações
de microcrédito, geração de emprego e renda e economia
solidária (BRASIL, 2013).
O universo da inclusão produtiva, como destaca Albuquerque (2009),
é permeado por nomenclaturas, interesses, realidades e possibilidades
bastante vastas. No Plano Brasil sem Miséria (PBM), lançado pelo Governo
Federal, em 2011, a inclusão produtiva é um dos três eixos de ações previstos
dentro dos objetivos do plano, juntamente com a transferência de renda e
o acesso a serviços públicos. As iniciativas de inclusão produtiva, no PBM,
possuem como objetivo o estímulo à geração de ocupação e renda via
3
Entende-se por economia solidária o conceito que abrange todos os empreendimentos
e iniciativas que se pautem por uma perspectiva de ajuda mútua, de autogestão, ou seja, que
partilham dos princípios do cooperativismo (SINGER, 2002).
4
O Fome Zero é uma estratégia impulsionada pelo Governo Federal para assegurar o
direito humano à alimentação adequada às pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Tal estratégia se insere na promoção da segurança alimentar e nutricional buscando a
inclusão social e a conquista da cidadania da população mais vulnerável à fome.
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empreendedorismo e/ou economia solidária (BRASIL, 2013). Para Nunes
(2012), a Inclusão Produtiva se apresenta na perspectiva de potencializar
a cidadania e na conquista de direitos.
Os beneficiários dos programas de Inclusão Produtiva são a população
jovem, indivíduos e famílias em situação de rua, bem como os beneficiários dos programas de transferência de renda. Já os serviços e projetos de
capacitação e inserção produtiva, previstos nos CRAS5 devem desenvolver
ações complementares ao Programa Bolsa Família e aos Benefícios de
Prestação Continuada, como atribuição do Programa de Atenção Integral
à Família (PAIF) (ALBUQUERQUE, 2009).
Nesse contexto, destacamos a existência da Secretaria de Articulação
para Inclusão Produtiva (SAIP), que se dedica a desenvolver e a executar
estratégias para a inclusão produtiva das famílias beneficiadas pelas ações
do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), integrando-as ao mundo do trabalho produtivo. As estratégias são realizadas
por meio de convênios e parcerias com órgãos públicos e privados, sendo
que a Secretaria implementa projetos de formação de mão de obra e qualificação profissional para diversos setores de produção (BRASIL, 2013).
Constata-se uma forte presença do discurso da inclusão produtiva na
política de assistência social, contudo, não há referência sobre a forma que a
mesma é conduzida ou quais são seus parâmetros de avaliação e desenvolvimento. Como destaca Klein (2009, p. 65): “percebe-se a inclusão produtiva
na política de assistência social como um tema novo, definido há cerca de
três anos e ainda sem clareza de sentido ou com diversas significações”.
A perspectiva da Inclusão Produtiva, sendo assim, no que tange à
Política Nacional de Assistência Social, necessita ser delimitada, tendo
como objetivo identificar as suas formas de implantação e desenvolvimento, além de reconhecer as possibilidades de intersetorialidade com
as demais políticas.
5
Os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) é a unidade pública municipal
da assistência social, localizada em áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social.
Nela, há a prestação de serviços socioassistenciais, como cadastramento e acompanhamento
das famílias, e acesso a programas de transferência de renda, entre outros. É preferencialmente
a porta de acesso aos serviços e programas de assistência social (BRASIL, 2013).
107
108
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
a política de emprego, trabalho e renda
As políticas públicas de emprego conquistaram maior importância nas primeiras décadas do século XX, através de um contexto de desemprego em massa.
No Brasil, ocorreram recortes históricos importantes no que tange à
legislação da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda. Conforme
destaca Serra (2009, p. 247) os principais foram: “a criação do Ministério
do Trabalho em 1930; a Consolidação das Leis Trabalhistas em 1943; o
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço em 1966; o Sistema Nacional de
Emprego em 1976 e o Seguro Desemprego em 1986”.
Já a estruturação da Política de Emprego, Trabalho e Renda, no Brasil,
ocorre por meio de um sistema público, criado em 1995 e distribuído em
três áreas. A primeira são as políticas de caráter compensatório, que se
dão através do abono salarial e do seguro-desemprego; a segunda são as
políticas denominadas ativas, que buscam inserir no mercado os desempregados, através de qualificação profissional; a terceira é um conjunto de
políticas de crédito, direcionado aos diversos setores produtivos capazes
de gerar trabalho e renda (SERRA, 2009).
Segundo Klein (2009), no Brasil, constata-se uma forte preocupação
com as políticas passivas, ou seja, aquelas que tendem a tornar mais tolerável o desemprego. São as políticas que possuem como objetivo assistir
financeiramente o desempregado, não buscando atuar diretamente sobre
a oferta de trabalho. Sendo assim, ocorre uma reprodução de políticas
anteriores, não havendo a superação dos traços históricos de desigualdade
no mercado de trabalho.
O foco da política de emprego por muitos anos foi o repasse do
seguro-desemprego. Contudo, a partir de meados dos anos 1990 houve
a reformulação do sistema com a promoção da atividade produtiva e o
aumento da qualificação do trabalhador. Algumas inovações foram criadas,
tais como, o Plano de Formação Profissional e o Programa de Geração de
Emprego e Renda, os quais possuem o público-alvo muito mais abrangente
que o seguro-desemprego.
A evolução das políticas públicas de emprego e renda nos
últimos anos, portanto, se deu na direção de assegurar a um
número maior de trabalhadores desempregados – muitos
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deslocados de suas atividades pelas mudanças estruturais
na economia – não apenas renda que lhe permita enfrentar
o período de busca de ocupação, mas também a possibilidade de desenvolvimento de novas competências bem como
os recursos financeiros necessários ao estabelecimento de
atividades produtivas (LOPES, 2006, p. 12).
Segundo a publicação do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada), intitulada “Políticas públicas de emprego, trabalho e renda no
Brasil”, o campo das políticas públicas de emprego no Brasil acompanha
as tendências de outras áreas da política social, com destaque para a terceirização, ou seja, o aumento da participação não estatal na execução das
políticas, especialmente nos campos da intermediação de mão de obra e
qualificação profissional; e a focalização dessas políticas sobre os grupos
sociais considerados mais vulneráveis às transformações econômicas em
curso (IPEA, 2006).
Para Pochmann (2004) as políticas de emprego adotadas desde 1990,
contudo, não conseguem responder à desestruturação do mercado de trabalho. Para ele, os princípios neoliberais de redução de custo do trabalho,
bem como a flexibilização dos contratos e a diminuição dos gastos sociais
aumentaram a limitação da efetividade da proteção social, exigindo uma
reformulação da política. Barbosa (2006) compactua dessa mesma ideia,
destacando que em decorrência da dinâmica capitalista, que não favorece
a autonomia do indivíduo e devido ao ambiente de desestruturação do
trabalho, as iniciativas adotadas pelo governo têm sido ineficientes.
A concepção dessa política pública, em vigor no Brasil, está
atrelada à estruturação da democracia social no mundo contemporâneo, principalmente no que se refere às principais
economias capitalistas ocidentais. Nessa perspectiva, pelo
que se tem acesso e informações a respeito, tais políticas não
têm correspondido ao discurso oficial, uma vez que seus programas não contemplam a prerrogativa de busca de empregos
formais, o chamado emprego decente, o que só poderá ocorrer
à medida que houver, nos vários países, políticas econômicas
governamentais que enfatizem o desenvolvimento humano
(SERRA, 2009, p. 252).
109
110
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
As políticas atuais do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda,
sendo assim, estão sendo pouco eficazes no enfrentamento à precariedade
do mercado de trabalho nacional. Delineia-se, assim, um grande desafio
para a nova geração de políticas e programas governamentais no campo
do trabalho, o qual necessariamente deve visar a ações intersetoriais.
a intersetorialidade como meta para as políticas sociais
e um aporte para a inclusão produtiva
A demanda por ações intersetoriais no campo das políticas sociais representa uma transição do paradigma cartesiano (mecanicista), que baseou
a construção dos campos disciplinares e suas divisões em especialidades,
para o paradigma dialético-crítico, que visa a totalidade do fenômeno
(GONÇALVES, 2010). A intersetorialidade surge, nesse contexto, como
crítica à fragmentação das próprias políticas sociais contemporâneas.
A superação do modelo historicamente segmentado e pontual de intervenção das políticas sociais deve pressupor que nenhuma política social
tem resolutividade integral em si mesma. A construção de uma relação de
complementaridade entre as políticas deve considerar o cidadão em sua
totalidade, “nas suas necessidades individuais e coletivas, bem como privilegiando a universalização da proteção social” (GONÇALVES, 2010, p. 67).
A intersetorialidade proclama a união entre as políticas públicas que devem, em esforço conjunto, desenvolver ações que
possam responder de forma articulada à proteção social, fazer
enfrentamento das desigualdades sociais que permeiam as
mais variadas áreas. Isso pressupõe um conjunto de programas
e projetos que tenham abrangências múltiplas, que visem à
superação da fragmentação e a unilateralidade da atenção
pública às demandas sociais da população (NUNES, 2012, p. 97).
O desenvolvimento de estratégias de gestão que viabilizem abordagens
intersetoriais é um dos caminhos necessários para enfrentar situações
geradas por condições multicausais. Os objetivos propostos pela Política
Nacional de Assistência Social (PNAS) trazem a necessidade de articulação com outras políticas, indicando que as ações públicas devem atuar de
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
forma integrada no enfrentamento das expressões da questão social. A
intersetorialidade, através de ações conjuntas supõe:
A implementação de programas e serviços integrados e a superação da fragmentação da atenção pública às necessidades
sociais da população. Envolve a agregação de diferentes políticas sociais em torno de objetivos comuns e deve ser princípio
orientador da construção das redes municipais. Nesse sentido,
transcende o caráter específico de cada política e potencializa
as ações por elas desenvolvidas, ampliando a possibilidade de
um atendimento menos compartimentado aos cidadãos que
dela se utilizam (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2012, p. 54).
Contudo, como destaca Junqueira (2004), a efetivação de ações intersetoriais incorpora não apenas a compreensão conjunta sobre finalidades,
objetivos e indicadores de cada política e programa, mas principalmente
práticas sociais articuladas que conduzam a um impacto na qualidade de
vida dos usuários das políticas sociais. Para o autor, a viabilização da intersetorialidade “depende da habilidade de criar grupos que possuam um
senso compartilhado de realidade com coesão, em torno de entendimentos
comuns, que determinam seu crescimento” (JUNQUEIRA, 2004, p. 28).
Nessa direção, o debate da inclusão produtiva na assistência social deve
estar baseado em concepções que vão além da velha forma de “incluir” pela
“exclusão”, considerando a sua relação com as demais políticas, especialmente
com a do emprego, trabalho e renda, como pontua Nunes (2012, p. 67):
A assistência vista como porta de entrada para outras políticas,
dentro de seus objetivos, assume um complexo compromisso
com a população que não tem acesso às demais políticas
públicas, porém não apresenta aporte de recursos para responder por todas. No entanto, a população só terá direito à
assistência social quando as outras políticas falharem. Assim,
entendemos que, para que a assistência social possa construir
caminhos de inserção produtiva, deve estabelecer uma relação
igualitária com as demais políticas especialmente a do trabalho;
assim, quem sabe, se abra caminhos para encontrar soluções
e alternativas para que os usuários estejam incluídos como
pertencentes à classe dos trabalhadores.
111
112
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Levando-se em consideração a questão norteadora deste artigo,
que aborda a construção da intersetorialidade entre a Política Nacional
de Assistência Social (PNAS) e a Política de Emprego, Trabalho e Renda
(PETR) na perspectiva da inclusão produtiva (IC), apontaremos a seguir
algumas considerações e desafios.
Tendo em vista que ambas as políticas possuem tópicos em comum
no que se refere à perspectiva da inclusão produtiva, através de espaços
que possibilitam a geração de renda, acreditamos que o desenvolvimento
de ações intersetoriais entre as mesmas não só é viável como é possível,
contudo, o desafio é grande e está posto: como conduzir a gestão da PNAS
e da PETR através de uma perspectiva intersetorial?
O primeiro desafio é romper com a ideia de que existem dois públicos
diferentes a serem atendidos. De um lado, aqueles que estão em condição
de pobreza e de vulnerabilidade social, como os usuários da política de
assistência social; e de outro, aqueles que estão desempregados e que
por ventura possuem condições de investimento para se tornarem micro
empresários, como os usuários da Política de Emprego, Trabalho e Renda.
Mesmo com inúmeros avanços, ainda existe a tendência em considerar a
figura de “subalterno” e de “pobre incapaz” aos usuários da PNAS, associando-a assim, com a noção de ser uma política de atendimento permanente,
diferente do viés associado aos usuários da PETR.
Todavia, mesmo estando em situações distintas, o público de ambas
as políticas é o mesmo, sendo que a meta da inclusão produtiva para os
usuários deve ser planejada através de programas e ações vinculando as duas
políticas, de forma a enfrentar as desigualdades sociais nas distintas áreas.
O segundo desafio refere-se ao funcionamento das Secretarias de
Assistência Social e de Emprego e Renda, que, a nível municipal, são quem
de fato operacionaliza a PNAS e a PERT. As mesmas possuem o desafio de
propor ações em conjunto e não mais isoladamente. Para tanto, as secretarias podem criar programas que vinculem as duas políticas, especialmente
no que diz respeito à gestão, ao planejamento, à qualificação dos usuários,
entre outros aspectos. Além disso, levando-se em consideração o mercado de trabalho e o perfil do usuário, através da articulação com outras
secretarias, o mesmo pode ser alocado, por exemplo, para empregos na
indústria, no comércio ou na agricultura.
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
A criação de novos departamentos na dinâmica atual das políticas
sociais dos municípios torna-se, dessa forma, não mais uma necessidade,
tendo em vista que já existem inúmeras secretarias e cada município tem
a liberdade de nomeá-las de formas diferentes. A questão não se refere à
criação de novas nomenclaturas para as secretarias e sim, à possibilidade
de criar ações conjuntas entre as mesmas, sendo necessário potencializar
e aprimorar as relações e os vínculos entre as instâncias já existentes.
O terceiro desafio traz a perspectiva da qualificação profissional, tanto dos
usuários como dos gestores das políticas. No nível da gestão, a oferta de cursos
de especialização antes mesmo do início da atividade laboral torna-se primordial.
Em pesquisa6 realizada com gestores e coordenadores da política de assistência
de cinco municípios da região metropolitana de Porto Alegre, foi constatado
que a qualificação profissional dos mesmos é ineficaz para o desenvolvimento
de tal atividade, sendo que muitas vezes há um profundo desconhecimento
sobre a própria política na qual atuam. Já para os usuários, os cursos ofertados
pelo Governo Federal, efetivamente, não qualificam o trabalhador para mudar
a sua real condição, sendo que o aprendizado se dá de forma vertical.
A qualificação profissional deve partir dos saberes já existentes, tanto
para os usuários como para os gestores. Para tanto, cada município poderia
realizar um diagnóstico da região e das potencialidades do município. Além
disso, a qualificação deve estar em sintonia com o mercado de trabalho,
para que se possa absorver a população que se está qualificando, seja
através da economia solidária, do fortalecimento do trabalho autônomo
e/ou através de parcerias com entidade públicas e privadas.
Para que a PNAS não seja uma política permanente de atendimento
na vida do cidadão e para que a PETR não seja somente um aporte para
micro empresas em potencial, a intersetorialidade entre as duas políticas
torna-se fundamental. Para que a mesma ocorra é necessária a articulação
entre sujeitos “que possam criar propostas e estratégias conjuntas de
6
Realizada através do Edital FAPERGS 0001/2009 – Intitulada: “A Política Nacional de
Assistência Social e a Política de Emprego e Trabalho” – desenvolvida pelo Grupo de Estudo
e Pesquisa em Trabalho e Assistência Social (GEPsTAS), que está vinculado ao Programa de
Pós-Graduação em Serviço Social (PPGSS) da PUCRS. Com a participação dos bolsistas de
iniciação científica: Fernanda Corrêa da Silva, Rayssa Monteiro e Tarso Germany Dornelles.
113
114
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
intervenção pública para enfrentar problemas complexos impossíveis
de serem equacionados de modo isolado” (COUTO; RAICHELIS; YAZBEK,
2012, p. 62). A intersetorialidade, nessa perspectiva, contribui para que
as políticas sociais concretizem os direitos sociais,
é uma forma de gestão de políticas públicas que está necessariamente relacionada ao enfrentamento de situações concretas
vividas pela população trabalhadora, que não pode ficar à mercê
do mercado, mas depende do acesso a serviços sociais públicos
para o seu enfrentamento. A intersetorialidade supõe vontade
e decisão políticas dos agentes públicos, e tem como ponto de
partida o respeito à diversidade e às particularidades de cada
setor, que não deveria se sobrepor, contudo, aos processos
pactuados entre as políticas setoriais no espaço institucional
(COUTO; RAICHELIS; YAZBEK, 2012, p. 62).
O desafio da intersetorialidade das políticas sociais, bem como o
próprio funcionamento do sistema que envolve as mesmas é complexo
e necessita da criação de processos e práticas que compactuem com
uma gestão intersetorial.
considerações finais
Defender a intersetorialidade entre as políticas públicas é necessário,
porém é uma tarefa difícil e complexa, já que a estrutura organizacional
sob o ponto de vista macro (Ministério Público da União) até as estruturas
micro (secretarias e departamentos municipais) é constituída por departamentos segmentados, cujo funcionamento ocorre através de processos
hierárquicos na tomada de decisão.
Apesar dos inúmeros avanços ocorridos nos últimos anos no desenvolvimento das políticas sociais brasileiras, a lógica estruturante das mesmas
ainda não favorece, de fato, ações intersetoriais.
Propor a intersetorialidade como forma de gestão entre as políticas
é defender um rompimento com a atual forma de desenvolvimento das
políticas, o que demandaria outras formas de organização do trabalho.
As bases epistemológicas da intersetorialidade pressupõem a constru-
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
ção coletiva, a participação dos cidadãos nos processos decisórios e a
criação de espaços democráticos de ação.
Promover a intersetorialidade entre as políticas sociais pressupõe
defender transformações sociais amplas e significativas, que possibilitem
a construção de uma sociedade mais justa, democrática e cidadã.
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117
CONTROLE SOCIAL EM SAÚDE E DEMOCRACIA:
PARA ALÉM DOS MECANISMOS INSTITUCIONAIS
DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL1
elisa de andrade abreu
lúcia rublescki silveira
O
controle social é um dos elementos constitutivos do sistema de
saúde brasileiro defendido pelo Movimento de Reforma Sanitária
e incorporado na Constituição Federal de 1988, através das Leis
n° 8.080 e 8.142, ambas de 1990, e que conformam a Lei Orgânica da
Saúde. A garantia da participação social na elaboração, na fiscalização e
na implementação da política pública de saúde foi uma conquista de lutas
históricas dos movimentos sociais articulados pela reforma do setor saúde.
Os conselhos de saúde e as conferências caracterizam-se como instâncias
formais de controle social inscritos na Lei Orgânica da Saúde.
No Brasil, desde a Constituição Federal de 1988, o termo controle
social vem representando a participação da população na elaboração, na
implementação e na fiscalização das políticas públicas (BRAVO, 1996).
Um importante marco anterior a essa data foi a VIII Conferência Nacional
de Saúde, em 1986, que definiu a implantação do Sistema Único de Saúde
(SUS). Essa foi a primeira conferência de saúde com ampla participação
dos setores organizados da sociedade civil e que, em seu relatório final,
inovou, apontando significativas propostas, dentre elas, a universalização
do acesso à saúde; mudanças do modelo de atenção à saúde e o estímulo
à participação da população nas decisões. Propostas essas que foram
contempladas mais tarde na Constituição Federal de 1988.
Artigo elaborado para disciplina Política de Saúde e SUS - 2012/01, ministrada pela
Professora Dra. Maria Isabel Barros Bellini.
1
118
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
As mudanças no texto constitucional representaram um avanço na
garantia de direitos e legitimação da participação social nas diferentes
políticas públicas brasileiras, não só do setor saúde. A participação popular,
como ficou inscrita na Legislação Federal de 1998, significou importante
papel na ampliação da cidadania e na redemocratização do Estado Brasileiro.
O debate atual sobre controle social na saúde centra-se, prioritariamente, nos mecanismos institucionais e formais que envolvem a participação
social, seja através dos limites e dos desafios que permeiam a consolidação
e a efetivação do mesmo enquanto direito social ou em um debate mais
amplo – econômico e político – das relações entre Estado e sociedade.
Este artigo não pretende analisar as diferentes concepções sobre
controle social no debate contemporâneo ou mesmo esgotar o debate
acerca dos limites e dos desafios presentes no cotidiano dos espaços
e instâncias formais. A presente reflexão se propõe a problematizar o
controle social para além dos mecanismos institucionais de participação
social. Pretende-se analisar o controle social no campo da saúde, as
conquistas históricas, os desafios e sua importância na implantação e
funcionamento do Sistema Único de Saúde, bem como, na garantia do
atendimento das necessidades sociais visando a melhores condições de
vida e saúde para população brasileira.
Nessa perspectiva, será apresentada, no primeiro momento, uma
breve retrospectiva histórica do controle social e os desdobramentos
na atualidade, resgatando as transformações ocorridas no setor da
saúde entre as décadas de 1970 e 1980 – período de redemocratização
da sociedade brasileira pós-ditadura civil e militar – e as conquistas do
Movimento de Reforma Sanitária. A presente análise discutirá também a
implementação, desde a década de 1990, de políticas de recorte teórico
neoliberal e a disputa entre projetos antagônicos no campo da política de
saúde com implicações no exercício e na consolidação do controle social.
Pretende-se observar como se configura, na atualidade, o controle social
em saúde, apontando reflexões sobre o momento atual.
Posteriormente, será realizada uma análise das concepções de democracia e as formas de exercício da mesma na sociedade capitalista, tendo
como eixo orientador as possibilidades de ampliação da cidadania na luta
por melhores condições de saúde. A questão central deste debate é reco-
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
nhecer as conquistas do movimento sanitarista no que tange à participação
social em saúde e à institucionalização dos mecanismos de participação
da população como fundamental para a democratização do Estado, bem
como, para reforma do setor da saúde. Por fim, objetiva-se também refletir
sobre os desafios atuais quanto às possibilidades para além dos mecanismos
institucionais de participação social.
perspectiva histórica do controle social na saúde
e desdobramentos na atualidade
Para compreendermos os desafios atuais que envolvem o controle social no
campo da saúde faz-se necessário realizar um resgate histórico desde sua
concepção até sua implementação, os atravessamentos políticos, sociais,
econômicos e culturais que permearam a discussão e a implementação da
política pública de saúde no Brasil e do controle social como mecanismo
institucional de participação da população. No tocante à política de saúde,
considera-se importante retomar a perspectiva histórica do controle social
e os desdobramentos das lutas empreendidas pelo Movimento de Reforma
Sanitária, bem como, as transformações do sistema de saúde brasileiro
após o período de ditadura civil e militar.2
Na sociologia, por muito tempo, o termo controle social esteve
relacionado com o significado de controle do Estado sobre os indivíduos
e a sociedade. Alguns autores da política clássica3 partiram do entendimento de que o Estado é a instância que preserva a organização da sociedade, não permitindo prevalecer a natureza individualista do homem.
Essa concepção tinha uma característica de ausência de interlocução
2
Compreende-se que o regime ditatorial no Brasil contou com a participação ativa de
parte da sociedade civil, tanto no golpe de Estado de 1964, como no financiamento do regime
e da repressão social presentes nesse período. Sobre esse tema indica-se o documentário
intitulado Cidadão Boilesen (2009).
3
Como exemplo, tem-se Locke e Rousseau que em suas análises, concordam entre
si, que o poder do Estado reside no povo que renuncia a sua liberdade em favor do Estado
e este por sua vez é a vontade geral – é o que eles chamavam de contrato social (CARNOY,
1988, p. 34).
119
120
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
entre Estado e sociedade civil, pois era entendido como necessidade
do Estado ter controle para proteger e organizar a sociedade.
No Brasil, desde a Constituição de 1988, o termo controle social é
utilizado como sinônimo da participação social nas políticas públicas.4 Essa
contradição no uso do termo com sentidos tão opostos fez surgir, entre
os diferentes autores que hoje apresentam reflexões acerca do assunto,
algumas manifestações bastante significativas para o debate. Potyara
Pereira5, por exemplo, faz referência ao conceito, assinalando sua preferência por usar “controle democrático” em oposição ao significado original
do termo “controle social”, entendendo que evidencia melhor o controle
dos cidadãos sobre o Estado e sobre a própria sociedade em oposição ao
significado original do termo controle social (PEREIRA, 2008).
Correia (2008) realiza a sua reflexão centrando-se na relação entre
Estado e sociedade civil, entendendo que o controle social acontece nesse
eixo. Utiliza o referencial de Gramsci e descreve a contradição dos espaços
de controle social, definindo-os como espaços de luta de classes:
A partir do referencial teórico de Gramsci em que não existe
uma oposição entre Estado e sociedade civil, mas uma relação
orgânica, pois a oposição real se dá entre as classes sociais,
o controle social acontece na disputa entre estas classes
pela hegemonia na sociedade civil e no Estado. Somente a
devida análise da correlação de forças entre as mesmas, em
cada momento histórico, é que vai avaliar que classe obtém
o controle social sobre o conjunto da sociedade. Assim, o
controle social é contraditório – ora é de uma classe, ora é
de outra – e está balizado pela referida correlação de forças
(CORREIA, 2008, p. 116).
4
Diferentes documentos do Ministério da Saúde fazem referência ao uso do termo
controle social como sinônimo de participação social na gestão da política de saúde, exemplos
são: As Diretrizes Nacionais para o Processo de Educação Permanente no Controle Social
do SUS (BRASIL, 2006), O SUS e o Controle Social: Guia de Referência para Conselheiros
Municipais (BRASIL, 2001) e diferentes textos da área temática “Participação e Controle
Social” da Biblioteca Virtual em Saúde do Ministério da Saúde.
5
Importante autora da área do serviço social, com publicações sobre o tema. Pereira
(2008) referencia o também clássico sociólogo Émille Durkheim quando fala da origem do
termo. Durkeim se refere ao termo como controle do Estado sobre a sociedade.
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Dessa forma, compreende-se que a existência dos espaços de controle
social possibilita o tensionamento e as transformações na gestão do Estado,
mesmo que existam limites para a atuação de ambos, Estado e sociedade.
O controle social, na perspectiva das classes trabalhadoras, por exemplo,
visa à atuação de setores organizados da sociedade civil na cogestão ou
na gestão partilhada das políticas públicas no sentido de direcioná-las
para que atendam, cada vez mais, às demandas e às necessidades dessas
classes. Nesse sentido, o controle social envolve a capacidade que as classes
trabalhadoras têm para interferir na gestão pública, orientando as ações
do Estado para o atendimento das suas necessidades (CORREIA, 2008).
Para compreender o controle social no contexto brasileiro, é essencial
conhecer a história da construção desses espaços de participação política.
Um importante marco da história foi o final da década de 1970, como palco
do ressurgimento dos movimentos sociais organizados, que cresceram e
passaram a ter visibilidade após intenso período de interdição da participação social na época da ditadura civil e militar brasileira.
Na década seguinte, em meados dos anos 1980, a sociedade brasileira
já contava com um movimento social organizado em diferentes setores.
Gerschman (2004), ao referir-se ao período, aponta:
O final da década de 70 foi um momento sui genesis na política
brasileira no que se relaciona ao papel da sociedade civil, com o
surgimento de diversas entidades em diversos setores da vida
social. Um movimento febril de agitação e oposição política
atravessou toda a sociedade, promovendo um amplo debate
e mobilização social em prol do fim do regime autoritário e da
democratização do País (GERSCHMAN, 2004, p. 67).
A direção política e ideológica brasileira, na época representada pelos
militares e pela elite político-econômica do país, passou por uma reflexão
interna no sentido de como “tratar” a movimentação social crescente
que, ao mesmo tempo, demonstrava grande insatisfação com a política
econômica vigente no dado período. A estratégia escolhida pelas direções
militares e civis foi uma abertura “lenta, gradual e segura” (GERSCHMAN,
2004) para a abertura política do país e o processo de redemocratização
do Estado Brasileiro. Nesse contexto de descontentamento da sociedade
121
122
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
civil e agudização da questão social, crescentes no período da ditadura
é que os movimentos sociais foram tomando vulto na luta pela redemocratização do Estado Brasileiro.
Os movimentos sociais tiveram, no final da década 1970 e durante a
década de 1980, importante papel na mobilização da sociedade civil como
um todo para a participação do processo de elaboração e promulgação da
Constituição Federal de 1988. Defendiam, em seu ideário, a correção de
injustiças sociais históricas e novas diretrizes para as políticas públicas e
sociais. Sendo assim, foram elaboradas propostas que tinham em comum
a ampliação de direitos civis, políticos e sociais e a democratização da
gestão do Estado Brasileiro.
Nas décadas 1970 e 1980, também ocorreram intensas transformações no sistema de saúde brasileiro, relacionadas ao processo de
redemocratização do Estado e ao aumento das desigualdades sociais,
fruto do período da ditadura. No início da década de 1980, procurou-se
consolidar o processo de expansão da cobertura assistencial iniciado na
segunda metade dos anos 1970. Durante esse período, começa a tomar
força o Movimento de Reforma Sanitária, originalmente constituído por
profissionais do campo da saúde e posteriormente com a adesão de outros
segmentos da sociedade, como as centrais sindicais e os movimentos
populares de saúde (GERSCHMAN, 2004).
Na época, os movimentos sociais se avolumavam e criavam força, tendo
como principais bandeiras de luta as demandas por habitação, saneamento
básico, educação e saúde, motivadas pelas precárias condições de vida
da maioria da população. Esses movimentos – que nasceram de mobilizações populares sem vinculação institucional e reivindicavam a presença
do Estado na satisfação de suas necessidades – estavam intimamente
ligados à agitação política presente na sociedade. Caracterizando-se esse
período como um importante marco no processo de redemocratização do
país à medida que se ampliavam as possibilidades, através das lutas dos
movimentos sociais e da pressão de eleições diretas para a Presidência da
República (GERSCHMAN, 2004).
Correia (2008) refere que os movimentos sociais tinham característica de serem antiestatais, com uma postura “de costa para o Estado”, por
considerarem este um instrumento da classe dominante e suas instituições
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instrumentos de repressão, de cooptação e de controle dos movimentos
sociais. Essa mesma autora cita que a relação dos movimentos sociais com
o Estado foi mudando na década de 1980:
De um lado o Estado passa a reconhecer os movimentos sociais
como interlocutores coletivos, respondendo a algumas de suas
demandas, e, de outro lado, os movimentos sociais presentes
na sociedade civil admitem negociar com o Estado, rompendo
a posição “de costa para o Estado” (CORREIA, 2008, p. 123).
O campo da saúde teve importante participação em todo o processo
de redemocratização do Estado Brasileiro por meio, principalmente, dos
movimentos sociais em saúde6 que tiveram organização ampliada em
todo território nacional e, em alguns momentos, regionalizada. Os movimentos de luta por melhores condições de saúde articulavam diferentes
setores do movimento popular, ligados à igreja católica progressista, aos
partidos políticos de esquerda, aos sindicatos, aos trabalhadores de saúde,
aos estudantes e às associações de bairro localizadas principalmente em
comunidades de baixa renda e com péssimas condições de saúde. O meio
acadêmico também desempenhou importante papel ao contestar e discutir
propostas alternativas ao modelo médico hegemônico que representava
baixo impacto nos níveis de saúde da população (GERSCHMAN, 2004).
Dessa forma, o movimento de reforma sanitária constituiu-se de
um movimento heterogêneo, com diferentes segmentos e posições em
relação à institucionalização/autonomia dos movimentos sociais em saúde.
Gerschman (2004) refere que a ideia que predominava no Movimento
Popular em Saúde (MOPS), desde sua formação, foi que a política do Estado
é de cooptação dos movimentos via canais de participação abertos por ele,
uma vez que neles o movimento não tem poder total de decisão. Sendo
assim, o Estado era apontado como espaço exclusivamente da burguesia.
Gerschman (2004) faz referência ao Movimento Popular em Saúde e ao Movimento
Médico como principais referências nos Movimentos Sociais em Saúde. Em seu livro “A
Democracia Inconclusa: um estudo da Reforma Sanitária Brasileira”, analisa com profundidade
o papel de cada um desses movimentos na construção da proposta de reforma sanitária.
6
123
124
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Por outro lado, havia grupos que defendiam a participação social através
dos mecanismos estatais de controle social, caracterizando o Estado
também como espaço da burguesia, porém considerando as possibilidades
de fraturas do mesmo com vistas a pressionar e a negociar a obtenção de
conquistas sociais no campo da saúde.
Foi com o acúmulo de toda essa movimentação da sociedade brasileira
e interna do movimento, inicialmente representado apenas pelos movimentos populares ainda pouco articulados entre si e com disputas internas7 e,
posteriormente, com uma concreta proposta de reforma sanitária comum
entre eles, que se chegou ao processo constituinte de 1988. As propostas
para a saúde existiam concretamente e tinham passado por amplo debate
na VIII Conferência Nacional de Saúde, em 1986, que trazia em seu relatório
final encaminhamentos que buscavam garantir a incorporação de tais propostas na nova Constituição. É importante destacar que a implementação
da política de saúde foi de grande complexidade, com muitos avanços e
retrocessos, e só se tornou possível em função da articulação das forças
políticas que lutavam pela reforma sanitária e que estavam atentas aos
acontecimentos políticos.
Quanto às mudanças no modelo assistencial de saúde brasileiro,
durante a década de 1980, inicia-se o crescimento dos serviços públicos
municipais de saúde por meio da ampliação da atenção básica através
da rede de unidades de saúde, dos centros de saúde e dos ambulatórios
dos estados e municípios (CAMPOS, 1997). Nesse mesmo período, com a
assinatura dos convênios das Ações Integradas de Saúde (AIS), iniciada
em 1982, já se previa de maneira incipiente a existência de instâncias de
participação social na gestão dos serviços de saúde. Constituindo-se na
primeira tentativa de descentralização do setor (GERSCHMAN, 2004).
A descentralização política e administrativa do Estado, preconizada
como uma das diretrizes do novo sistema de saúde, era vista como des-
7
Duas questões são problematizadas por Gerschman (2004) como significativas no
processo de disputas dentro do movimento da saúde (principalmente no Movimento Popular
em Saúde): a primeira diz respeito à divergência em relação à estatização total da política
de saúde ou alguma participação da iniciativa privada; e a segunda, refere-se a participação
ou não nas instâncias institucionais de cogestão em saúde.
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centralização do poder federal e democratização das políticas públicas,
bem como uma estratégia de fortalecimento do controle social e da participação da sociedade civil nas decisões políticas (BRAVO, 2004). Dessa
forma, observa-se uma nova relação sendo estabelecida entre Estado e
sociedade civil. Descentralizar, nesse caso, consistia em colocar o governo
mais próximo dos cidadãos, com vistas a torná-lo mais eficiente e mais
democrático (CORREIA, 2004).
A VIII Conferência Nacional da Saúde, realizada em março 1986, consagra
os princípios preconizados pelo Movimento da Reforma Sanitária. Em 1987,
é implementado o Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS),
como uma consolidação das Ações Integradas de Saúde (AIS), que adota
como diretrizes a universalização e a equidade no acesso aos serviços, a
integralidade dos cuidados, a regionalização dos serviços de saúde e da
implementação de distritos sanitários, a descentralização das ações de
saúde, o desenvolvimento de instituições gestoras e o desenvolvimento de
uma política de recursos humanos (ASSOCIAÇÃO PAULISTA DE MEDICINA,
2001). Como produto de todo o processo desenvolvido durante duas décadas,
cria-se então, futuramente, o Sistema Único de Saúde (SUS).
A saúde como um direito de todos é um dever do Estado, garantido
na Constituição Federal de 1988, no Art. 196, que tem o Sistema Único
de Saúde como principal estratégia (BRASIL, 1988), conquistada através
de amplas mobilizações dos profissionais de saúde, articulados aos movimentos populares, através do Movimento de Reforma Sanitária. A Lei
Orgânica da Saúde – Lei nº 8.080 de 19 de setembro de 1990, que regulamentou o Sistema Único de Saúde, logo após sua aprovação, foi vetada
pelo Presidente da República da época8, em alguns tópicos fundamentais,
entre eles o referente à participação social prevista na lei por meio dos
mecanismos das conferências e dos conselhos de saúde. Ocorreu, então,
ampla manifestação dos movimentos sociais organizados, exigindo do
Congresso a apresentação de um novo projeto de lei (Lei nº 8.142), que
acabou aprovado em 28 de dezembro de1990.
8
O Presidente da República, na época, Fernando Collor de Mello, mais tarde, renunciou
ao mandato presidencial pressionado por um processo de Impeachment que teve grande
participação popular.
125
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
O controle social na saúde foi regulamentado em 1990, com a Lei
8.142/90, que juntamente à Lei 8.080/90 conforma a Lei Orgânica da Saúde
(BRAVO, 2002). Assim, o controle social no campo da saúde torna-se um
direito social fundamental para a consolidação do SUS e o fortalecimento
do projeto de reforma sanitária brasileira. É a Lei 8.142/90 que garante o
controle social em instância formal: o Conselho de Saúde e a Conferência
de Saúde, caracterizados como instâncias colegiadas de gestão e vinculadas
aos níveis municipais, estaduais e nacional (SOUZA, 2004). Para Campos
(1997), anteriormente, previa-se a participação da comunidade, sem, contudo, maiores especificações de peso de cada segmento nesses espaços.
A Lei 8.142/90 dispõe sobre a realização das conferências de saúde,
a criação e funcionamento dos conselhos de saúde, e a transferência de
recursos do fundo nacional de saúde para os estados e os municípios. A
garantia da participação social como direito de cidadania alcançada até
esse momento passou a atuar na implantação dos conselhos de saúde e
garantiu que a IX Conferência Nacional de Saúde fosse precedida de conferências estaduais e municipais. Porém, a partir daí, acirraram-se, cada
vez mais, também, as disputas internas dos movimentos sociais da saúde
por divergências na implantação das reformas do sistema e lutas em busca
de uma nova hegemonia (GERSCHMAN, 2004).
As conferências e conselhos de saúde passaram a representar uma realidade
na política de saúde brasileira. A Lei nº 8.142/90 (BRASIL 1988), assim os define:
§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos
com a representação dos vários segmentos sociais para avaliar
a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação
da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada
pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou
pelo Conselho de Saúde.
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do
governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e
usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da
execução da política de saúde na instância correspondente,
inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente
constituído em cada esfera do governo.
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A participação nas conferências e conselhos é de 50% de usuários, 25%
de trabalhadores de saúde e 25% de gestores e prestadores de serviços.
Cada segmento deve ter uma organização própria e escolher seus representantes. A participação dos usuários tem destaque e agrega forças com os
trabalhadores e gestores. Os espaços dos conselhos e das conferências são
permeados por disputas de interesses e tensão entre projetos societários
distintos. Raichelis (2006) reflete sobre a contradição no funcionamento
dos conselhos, porém lembra o impacto destes no papel do Estado:
Pela sua composição paritária entre representantes da sociedade civil e do governo, pela natureza deliberativa de suas
funções e como mecanismo de controle social sobre as ações
estatais, pode-se considerar que os conselhos aparecem como
um constructo institucional que se opõe à histórica tendência
clientelista, patrimonialista e autoritária do Estado Brasileiro
(RAICHELIS, 2006, p. 77).
No entanto, quando analisado o processo histórico da participação da
sociedade civil na vida política e da relação histórica desta com o Estado,
observa-se que o controle social na saúde, por muito tempo, foi entendido e operacionalizado como um controle do Estado sobre a sociedade.
Porém, a concepção de controle social, inscrita na Constituição Federal e
defendida pelo movimento sanitarista é o da participação da população na
elaboração, implementação e fiscalização das políticas de saúde (BRAVO,
2004). Com relação ao processo histórico da concepção de controle social
têm-se progressivamente quatro momentos diferenciados: “o Estado
controlando a sociedade; a sociedade apenas completando o Estado; a
sociedade combatendo o Estado; e a sociedade participando das decisões
do Estado” (BRAVO, 2004, p. 47).
Sendo assim, o controle social é um dos princípios fundamentais da
Reforma Sanitária Brasileira. Foi inserido na Constituição Federal de 1988
como uma das diretrizes do Sistema Único de Saúde. O objetivo principal
dos conselhos de saúde é discutir, elaborar e fiscalizar a política de saúde
em cada esfera de governo (BRAVO; SANTOS, 2006). O Estado, ao abrir
canais de participação social, também busca se legitimar incorporando
127
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
as demandas e as necessidades da população. Com isso, Correia (2008)
chama a atenção para o aspecto contraditório desses espaços:
Vale destacar o aspecto contraditório desses mecanismos
de participação institucionalizados na área da Saúde, pois,
apesar de terem sido conquistados sobre pressão, podem se
constituir em mecanismos de legitimação do poder dominante
e cooptação dos movimentos sociais. Mas, também podem
ser espaços de participação e controle social dos segmentos
populares na perspectiva de ampliação da democracia e de
construção de uma nova hegemonia (CORREIA, 2008, p. 125).
Entretanto, pode-se afirmar que o controle social conquistado como
direito de cidadania foi um importante avanço na política de saúde e no
processo de redemocratização do Estado Brasileiro. Considerando o aspecto contraditório dos mecanismos institucionais de participação social,
é necessário destacar os seus limites e possibilidades enquanto espaços de
controle social que objetivam a ampliação da democracia e da cidadania.
Alguns estudiosos como, por exemplo, Marcosin e Caetano (2010), referem
que a implantação do SUS, como prevista na Constituição de 1988, nunca
chegou a completar-se de fato devido ao “retraimento” do Estado realizado
pelos governos de orientação neoliberal.
Sendo assim, a partir da década de 1990, percebe-se uma forte ofensiva
com as políticas econômicas de recorte teórico-neoliberal, na qual começa
a se estruturar um projeto antagônico à proposta de reforma sanitária,
chamado por alguns autores como, Bravo, Vasconcelos e Souza, de projeto
privatista (saúde articulada ao mercado), e suas principais propostas são:
[...] caráter focalizado para atender as populações vulneráveis
através do pacote básico para a saúde, ampliação da privatização, estímulo ao seguro privado, descentralização dos serviços
em nível local, eliminação da vinculação de fonte com relação
ao financiamento (COSTA apud BRAVO; MATOS, 2008, p. 101).
Essas propostas não só se contrapõem ao projeto sanitarista, como
também tendem a debilitar e a enfraquecer os espaços de representação
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coletiva e controle social sobre o Estado, conquistas das mobilizações
populares. Percebida essa contradição, considera-se fundamental pensar
em alternativas de viabilização do projeto sanitarista através da ampliação,
do fortalecimento e da criação de novos espaços de participação social,
envolvendo os diversos sujeitos políticos e sociais preocupados com o
fortalecimento do projeto de reforma sanitária, comprometidos com a
ampliação dos direitos sociais e conquistas obtidas na Constituição Federal
de 1988 (BRAVO, 2004).
A luta entre projetos antagônicos de disputa por modelos de saúde no
Brasil é bastante presente e está cada vez está mais acirrada nos dias de hoje.
O projeto privatista conta com forte influência teórico-neoliberal opondo-se em todos os aspectos ao projeto de reforma sanitária. Essa disputa
entre os dois projetos para a saúde permeia todos os espaços, inclusive os
mecanismos de controle social, e se manifesta com diferentes roupagens.
A participação social na saúde e os mecanismos institucionais de
controle social foram uma conquista do movimento de reforma sanitária
e da sociedade brasileira. O objetivo da presente análise não é o de despontencializar esses espaços de participação social, mas de problematizar
os desafios postos na atualidade quanto à incorporação de demandas e
necessidades do conjunto dos cidadãos brasileiros no que se refere à política de saúde e defesa do projeto sanitarista gestado na década de 1980.
Considerando os aspectos contraditórios dos mecanismos institucionais
existentes, torna-se necessário refletir sobre os limites e as possibilidades de
exercício da cidadania nesses espaços enquanto via de acesso para garantia
de melhores condições de vida e saúde para população brasileira. O objetivo
da presente análise é problematizar e afirmar a necessidade, como referem
Bravo e Matos (2006), de fortalecimento, ampliação e criação de novos
espaços de participação social com vista a repensar o controle em saúde.
Com o intuito de reconhecer as conquistas e os avanços no que se refere ao controle social em saúde e os desafios ainda presentes no tocante à
participação social nos espaços formais é que serão analisadas, na próxima
parte, as perspectivas de democracia e as possibilidades de ampliação da
cidadania no campo da saúde.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
democracia e ampliação da cidadania:
repensando o controle social em saúde
Para repensar o controle social em saúde tendo em vista os seus avanços e
desafios desde a sua incorporação no texto constitucional brasileiro, considera-se importante situar as concepções de democracia presentes na sociedade
capitalista, pautada em princípios neoliberais, em que, até mesmo a liberdade,
está atrelada ao consumo e à saúde articulada ao mercado. Dessa maneira,
pretende-se analisar o campo da democracia e da política de saúde em uma
dinâmica contraditória que coloca desafios e possibilidades para o exercício
do controle social nos espaços institucionalizados de representação coletiva
e de participação social na sociedade contemporânea.
Para muitos, a democracia teve sua gênese nas revoluções burguesas, no entanto, através de lutas históricas da classe trabalhadora, em
oposição à burguesia, os trabalhadores conquistaram o desenvolvimento
da democracia nas sociedades capitalistas, mas ela, aos poucos, também
se tornou funcional à burguesia que, em muitos momentos, se utilizou
dela para legitimar suas propostas (COUTINHO, 2000). Essa contradição,
que acaba muitas vezes dando suporte para a manutenção do modo de
produção, é essencial ser percebida, também, como um meio de transformação. Considerando as questões históricas, políticas, sociais, econômicas e culturais da sociedade brasileira, os conselhos e as conferências
(instâncias institucionalizadas de participação social) se inserem como
mecanismos de resistência e ruptura com o instituído.
Entendendo a democracia na perspectiva da soberania popular,
conceito grego que significa poder do povo (demos = povo; kratos =
poder) (BIZ; PEDROSO, 1998), cabe destacar que discutir democracia na
atualidade exige não só saber o significado dessa palavra e o contexto de
seu surgimento, visto que, na literatura, há muitas controvérsias. Para
Guarinello (2010), a imagem que se fazia da cidadania e democracia antiga
é falsa e idealizada tendo em vista que, na Grécia Antiga, os cidadãos que
participavam das decisões eram a elite política, econômica e intelectual.
Porém, considera-se importante conceber a democracia no seu aspecto
contraditório das possibilidades e dificuldades do seu exercício, nos espaços
coletivos. Assim, se faz presente a questão de “aonde queremos chegar”
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(que projeto de sociedade acreditamos, lutamos e queremos). Deve-se
refletir e situar em que realidade configura-se a democracia e os desafios
para o exercício da cidadania na atual conjuntura e ao longo da história.
Convém afirmar que em uma mesma sociedade podem conviver elementos das duas formas de exercício de democracia: a democracia representativa, atrelada ao voto e à escolha de representantes; e a democracia
direta ou participativa, em que todas as pessoas têm o direito e o poder
na tomada de decisões (BIZ; PEDROSO, 1998). Percebe-se também que os
variados tipos de governos/regimes políticos também comportam mais
de um tipo de exercício de democracia política.
Entretanto, conforme a concepção político-ideológica adotada privilegia-se mais um tipo ou outro de exercício de democracia ou intercambiam
as duas formas, conforme a proposta de governo e os determinantes sociais,
políticos, econômicos e culturais. Os canais de participação social também
variam de uma gestão para outra, conforme os princípios ideológicos que
os norteiam. É importante salientar que a democracia direta e participativa
também pode ser possível nas sociedades capitalistas, muitas vezes se
caracterizando como um dos instrumentos e caminho para o processo de
mudança do sistema político-econômico e da descentralização do poder.
Nesse contexto, verifica-se uma tensão entre o que as classes dominantes entendem por democracia e seu exercício, frente ao que representam
os canais de exercício da democracia, no seu sentido emancipatório9, como
uma expressão de lutas da classe trabalhadora para criação e ampliação
desses canais de participação e reivindicação na luta pelos seus direitos
sociais. Portanto, há possibilidade de existência e efetivação de mecanismos democráticos na sociedade atual, mecanismos esses de participação
política ativa como as reuniões dos Conselhos de Direitos, o Orçamento
Participativo, os movimentos sociais, os sindicatos, as associações de
moradores, os fóruns, dentre outros e, mesmo que alguns deles sejam
9
A emancipação política é um grande progresso quando conquistada, mas não é
emancipação humana e “o limite da emancipação política aparece logo no fato de que o
Estado pode libertar-se de uma barreira sem que o homem esteja realmente livre dela, [no
fato que] o Estado pode ser um Estado livre sem que o homem seja um homem livre” (MARX,
2009, p. 48).
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
mecanismos institucionais, é necessário ocupar esses espaços e lutar pela
ampliação, divulgação, fortalecimento e criação de outros (BRAVO, 2004).
No entanto, é importante considerar os aspectos históricos, políticos,
econômicos, sociais e culturais que determinam as formas de participação
política na sociedade contemporânea e que sempre determinaram, de uma
forma ou de outra, a participação dos sujeitos na vida política. As desigualdades econômicas e sociais, típicas da sociedade capitalista, assentadas na
luta de classes antagônicas é um dos elementos que dificultam o exercício
do controle social enquanto direito de cidadania.
O processo histórico do desenvolvimento capitalista se deu através
da exploração e da “exclusão” social, mas que na verdade se caracterizam
por processos de inclusão perversa que reiteram a subalternização dos
segmentos sociais. Atualmente, problematizar a efetivação da democracia não é uma tarefa fácil, visto que os mecanismos de poder e o próprio
Estado estão assentados e pautados em uma lógica neoliberal (que transcende fronteiras dos Estados nacionais) centrada no individualismo e na
lógica mercantil. Isso se expressa nas palavras de Galeano (2002), que
coloca que, nesse contexto, os direitos civis e sociais são transformados
em favores do poder.
Não se desconsidera a importância da democracia representativa,
porém deve haver uma articulação entre democracia direta, participativa
e representativa. A democracia representativa pode sim, e deve, ser mais
democrática e participativa (participação consciente) se houver mecanismos
de controle social, em que as pessoas possam realmente estar participando
qualitativamente e priorizando as demandas coletivas e sociais.
Baseado no conceito de hegemonia de Gramsci, Santos (2003) refere-se à forma hegemônica da democracia sendo representativa e elitista, e a
democracia participativa e popular sendo um processo contra-hegemônico,
do qual são elaboradas formas econômicas, políticas e morais alternativas.
Assim, todas as alternativas e ações que privilegiam a democratização e
descentralização do poder, incentivando a autonomia e a emancipação dos
cidadãos e a participação política de forma ativa e direta caracterizam-se
como ações contra-hegemônicas ou de busca por uma nova hegemonia.
Portanto, qualquer ação democrática (mesmo que micro) que se
caracterize como contra-hegemônica deve estar assentada na perspec-
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tiva de socialização do poder e da política. Dessa forma, acreditamos ser
possível vislumbrar a construção coletiva de uma nova ordem societária
pautada em valores democráticos e humanistas que contribuam para a
emancipação política rumo à emancipação humana.
A democracia não necessariamente deve estar vinculada à vontade de
uma maioria, acredita-se que a “vontade de todos”, quase sempre, exclui
algumas partes da população. É necessário que interesses divergentes
encontrem uma forma de representação política adequada (COUTINHO,
2000). Isso nos remete à ideia de igualdade, que deve estar pautada no
princípio de equidade e liberdade, bem como, ao respeito à diversidade,
às singularidades e às diferenças.
Portanto, acredita-se na premissa de que os conselhos e as conferências de saúde não são espaços de consenso e sim de representação das
diferenças, nos quais projetos societários e interesses distintos estão em
disputa. O controle social institucionalizado na saúde vem sendo operacionalizado através dos conselhos e das conferências (nos níveis nacional,
estadual e municipal). Para Correia (2008), “a expressão controle social
tem sido alvo de discussões e práticas recentes de diversos segmentos da
sociedade como sinônimo de participação social nas políticas públicas”, a
mesma autora refere-se a Bravo no que tange a análise do controle social
dentro da democratização do Estado via participação na gestão das políticas públicas, considerando os conselhos como espaços de tensão entre
interesses contraditórios, baseando-se no conceito de democracia de
massas (BRAVO apud CORREIA, 2008).
Partindo do pressuposto de que a cidadania está atrelada ao exercício da democracia e é resultado de uma luta permanente (COUTINHO,
2008), é que surge a necessidade da luta pela defesa e ampliação dos
mecanismos de controle social institucionalizados, tendo em vista
as possibilidades de ampliação da democracia e da universalização
da cidadania. No entanto, considera-se importante a reflexão e o
debate político sobre a necessidade de incorporação das demandas e
das necessidades coletivas e sociais que não estão representadas nos
mecanismos institucionais visando à ampliação e ao fortalecimento
de espaços não institucionalizados de luta social no campo da saúde,
exercendo, da mesma forma, controle sobre as ações do Estado.
133
134
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
O controle social garantido como direito no texto constitucional
contribui para a ampliação da cidadania, identificando o cidadão inserido
na sociedade com direitos e deveres, diferentes de uma mera visão de
consumidor de bens e serviços. A participação cidadã é de fundamental
importância para que seja efetivo o controle social. Nessa perspectiva, a
cidadania constitui-se como conceito político, pois:
Cidadania é a capacidade conquistada por alguns indivíduos,
ou (no caso de uma democracia efetiva) por todos os indivíduos, de se apropriarem dos bens socialmente criados, de
atualizarem todas as potencialidades de realização humana
abertas pela vida social em cada com texto historicamente
determinado [...]. A cidadania não é dada aos indivíduos de
uma vez para sempre, não é algo que vem de cima para baixo,
mas é resultado de luta permanente, travada sempre a partir
de baixo, das classes subalternas, implicando assim um processo histórico de longa duração (COUTINHO, 2008, p. 50).
Portanto, entende-se que o controle social na saúde como um instrumento de ampliação da cidadania propicia, para além da participação, o
sentimento de pertencimento dos sujeitos envolvidos na tomada de decisões, desencadeando processos sociais participativos, de modo a efetivar
transformações que avancem na consolidação do SUS e na garantia de
acesso universal à saúde com qualidade.
Com relação aos conselhos e às conferências, pode-se afirmar que
se constituem em espaços formais, institucionalizados, de disputas de
interesses. Estes permeados por contradições fundamentais onde a
população usuária dos serviços de saúde passa a inferir sobre a política
pública enquanto sujeito político na luta por melhores condições de vida
e saúde (BRAVO, 2004).
Nesse sentido, torna-se imprescindível pensar em alternativas de
viabilização e ampliação do projeto construído na década de 1980 e na
articulação com as demais políticas, através dos movimentos sociais e
com as diversas categorias profissionais que atuam no campo da saúde
(BRAVO; MATOS, 2006). Pensar nos avanços e retrocessos da política de
saúde e das políticas sociais no Brasil requer não entregar de “mão beijada”
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as conquistas de direitos civis, políticos e sociais da sociedade brasileira
e sim lutar, cada vez mais, nos espaços coletivos, pela ampliação e pela
consolidação do projeto de reforma sanitária, comprometido com a radicalização da democracia.
A questão que se coloca é a contradição expressa entre a cisão dos mecanismos institucionais legalmente constituídos e a fragilidade dos espaços
não formais relacionados à participação política da sociedade civil. Espaços
não institucionalizados de participação social deveriam ter maior visibilidade e
serem potencializados na medida em que contribuem de forma efetiva com os
espaços institucionalizados já existentes. As formas de democracia representativa já vêm dando sinais de esgotamento, apresentando pouca efetividade
quando não articuladas com as bases sociais e privilegiando exclusivamente
o consenso. Diversas são as formas alternativas de participação social que
buscam contribuir com a ampliação da cidadania e da democratização da
política de saúde com vistas ao fortalecimento dos princípios defendidos
pelo projeto de reforma sanitária e que não encontram representação nos
espaços formais tendo em vista a forma como estão constituídos.
considerações finais
Considera-se importante sinalizar que a presente análise constitui-se em
um primeiro ensaio envolvendo a temática. Não pretendendo esgotar o
debate e as diversas dimensões que envolvem o tema do controle social
em saúde e os mecanismos institucionais de participação social. O objetivo é disparar o debate sobre a temática a fim de repensar os espaços
de participação social existentes. Não se pretende despotencializar ou
desconsiderar a importância dos mecanismos, como os conselhos e as
conferências, mas refletir sobre o fortalecimento, a ampliação e, acima
de tudo, a urgência de criação e potencialização de novos espaços que
contemplem as necessidades da população.
Atualmente, muitos são os limites e desafios dos mecanismos institucionais, tais como: a burocratização; a forma de escolha dos representantes; a
falta de transparência dos processos de gestão envolvendo o financiamento
público; a não legitimação efetiva das deliberações realizadas nos espaços e
mecanismos institucionais; a falta de capacitação dos conselheiros (usuários
135
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
e trabalhadores) e gestores; entre outros. O que acaba levando a população
ao descrédito nos espaços formais de participação social. A funcionalidade
desses mecanismos institucionalizados para a legitimação do Estado e para
o sistema do capital também se coloca em questão, retomando a discussão
realizada pelo Movimento de Reforma Sanitária quanto à institucionalização
versus autonomia do movimento social frente ao Estado.
O controle social na saúde foi uma conquista do Movimento de Reforma
Sanitária, porém, hoje, apresenta limites e desafios. Conceitualmente,
observa-se que, geralmente, é utilizado o termo “controle social” para os
mecanismos institucionais já existentes. Consideramos que o exercício
do controle social, da sociedade controlando as ações do Estado, deve ser
considerado para além dos mecanismos formais tendo em vista os limites
e os desafios desses espaços.
A contradição expressa nos conselhos e nas conferências de saúde
é uma realidade que retoma a questão do controle social ser espaço de
disputa de classes e de luta por uma nova hegemonia e que, portanto,
tem que ser visto dialeticamente na perspectiva de coexistirem, dentro
dele, movimentos de ampliação da democracia e de legitimação do
poder dominante (CORREIA, 2008). Não se pode negar o importante
avanço que representou a conquista e a implantação do controle social
na política de saúde no Brasil.
A questão que se coloca para reflexão é a necessidade de potencialização das lutas por melhores condições de saúde para além dos mecanismos formais. Concebendo, inclusive, a importância da legitimação dessas
lutas para o fortalecimento desses espaços e para o efetivo controle da
sociedade sobre as ações do Estado com vistas à garantia de melhores
condições de vida e saúde.
referências
ASSOCIAÇÃO PAULISTA DE MEDICINA. SUS o que você precisa saber sobre
o Sistema Único de Saúde. V. II, 1. ed. São Paulo 2001. Disponível em: http://
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A INTERSETORIALIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
NO PROCESSO DE REMOÇÃO DA VILA DIQUE:
TECENDO A REDE DA PROMOÇÃO DA SAÚDE?
tiana brum de jesus
tatiane moreira de vargas
felipe anselmi correa
E
ste artigo é fruto de uma pesquisa que teve como objetivo identificar
a intersetorialidade das políticas públicas no processo de remoção da
Vila Dique e a sua relação com a promoção da saúde dessa comunidade.
A Vila Dique localiza-se na zona norte de Porto Alegre, no estado do Rio
Grande do Sul, território onde está situada a Unidade de Saúde Santíssima
Trindade (USST), uma das doze Unidades de Saúde do Serviço de Saúde
Comunitária (SSC) do Grupo Hospitalar Conceição (GHC).
A motivação pela temática surgiu a partir da realidade vivenciada
na Residência Integrada em Saúde (RIS)1, ao compor a equipe de saúde
responsável situada no território da Vila Dique. A população moradora
desse território que é atendida por essa equipe, por estar localizada numa
área de ocupação irregular, está sendo removida para outra região em
Porto Alegre, no extremo norte da cidade. Acompanhar esse processo,
através da equipe de saúde, possibilitou a construção de alguns questionamentos e reflexões.
A partir do entendimento do conceito ampliado de saúde, considerando seus determinantes e condicionantes, a sua promoção depende da
articulação e da integralidade de todos os serviços e políticas públicas.
1
Modalidade de ensino de especialização, de pós-graduação lato sensu, com duração
mínima de dois anos, em que os profissionais da área de saúde vivenciam a prática, inseridos
no universo de trabalho.
142
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Verificou-se, então, que a população em processo de remoção apresentava
dificuldades no acesso aos direitos sociais essenciais para a promoção da
saúde de forma integral.
Assim, o presente artigo busca problematizar aspectos referentes à
remoção, a fim de identificar ações articuladas entre as políticas públicas
envolvidas, evidenciando o reconhecimento da intersetorialidade pelos
executores das mesmas, no planejamento e na implementação de suas
ações e a relação com a promoção da saúde.
percurso metodológico
O método que fundamenta esta pesquisa é o materialismo histórico e
dialético ou método dialético-crítico de inspiração marxiana, que encontra-se como parte dessa perspectiva teórica. Ele apresenta-se tanto na
investigação quanto na exposição e na análise dos resultados da pesquisa.
Ou seja, na questão expositiva, na descrição da realidade e na análise, com
vistas ao seu desocultamento, sua compreensão e em seus apontamentos
para processos de transformação. Com isso, o método transversaliza o
estudo, pois também refere-se ao modo como se interpreta a realidade.
Caracteriza-se por uma pesquisa qualitativa, desenvolvida a partir do
estudo de caso da remoção da Vila Dique. Para realização do mesmo, foram
entrevistados os executores das políticas públicas de habitação, assistência
social, educação e saúde atuantes nesse processo.
O procedimento de amostragem foi de caráter intencional, que conforme Gil (2010, p. 94), “constitui um tipo de amostragem não probabilística
e consiste em selecionar um subgrupo da população que, com base nas
informações possa ser considerado representativo”. Dessa forma, partiu-se
da identificação de representantes de cada um dos setores descritos acima,
que participam de reunião intersetorial sistemática que ocorre durante o
processo de remoção estudado e que aceitaram participar da pesquisa,
através da assinatura de termo de consentimento livre e esclarecido.
Os dados obtidos através das entrevistas foram trabalhados a partir
da análise de conteúdo, que segundo Minayo et al. (2008, p. 199) refere-se
à “verificação de hipóteses e/ou questões e à descoberta do que está por
trás dos conteúdos manifestos”.
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Ainda dentro da análise dos dados, Minayo et al. (1991, p. 79) trazem
uma proposta dialética para isso, evidenciando que por mais brilhante e
perfeita que seja a pesquisa realizada, o “produto final da análise deve
ser sempre encarado de forma provisória e aproximativa”, pois os dados
analisados serão uma aproximação de análise de um determinado contexto e experiência. Esses dados devem ser contextualizados, conforme
a realidade de cada tempo e espaço. No entanto, as reflexões produzidas
poderão despertar outras reflexões em outras experiências semelhantes,
possibilitando novos estudos.
a vila dique
Os moradores da Vila Dique vivem, atualmente, um processo de transferência de residências e recursos comunitários e sociais, iniciado no ano de
2009. O governo brasileiro, desde a definição de que o Brasil sediará2, em
2014, o campeonato mundial de futebol, evento com grande repercussão
internacional, iniciou diversas obras de reforma e modernização de espaços
de utilidade pública, implicando a remoção e a realocação de famílias. Os
aeroportos também devem ser modernizados e ampliados, como é o caso
do Aeroporto Internacional Salgado Filho, em Porto Alegre. Esse aeroporto
também sofrerá alterações, dentre elas, a ampliação de sua pista, que só
possível acontecer no seu sentido norte, implicando a remoção da Vila Dique.
Localizada às margens da pista do Aeroporto Internacional Salgado
Filho, a Vila Dique tem a sua formação nos anos de 1960, quando famílias
vindas do interior do estado do Rio Grande do Sul e de outras vilas de Porto
Alegre, passaram a ocupar essa área. As famílias foram construindo suas
residências e suas vidas nesse local, dito de ocupação irregular ou ainda
de preservação ambiental.
Uma transferência de moradias de grande porte3 interfere em muitos
aspectos da vida dos seus moradores e dos trabalhadores dos serviços lo-
2
O presente artigo foi escrito antes da Copa do Mundo de 2014.
3
Conforme dados divulgados pela comissão que acompanha o processo de remoção,
cerca de 1500 famílias serão removidas. Atualmente, mais de 500 famílias já foram reassen-
143
144
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
calizados nesse território. Verifica-se, então, a necessidade de articulação
de diferentes políticas públicas para que se garantam condições mínimas
de vida nesse processo. A situação exige que muitas ações sejam pensadas
para que, além da população e sua moradia, os recursos sociais comunitários
também estejam assegurados na nova morada.
Existem documentos que orientam projetos e ações de remoção e
reassentamento, apontando alguns pressupostos que devem nortear tais
ações para minimizar o impacto social causado. Dentre elas, estão
o remanejamento e/ou reassentamento/realocação deve
ser realizado quando as famílias estiverem enquadradas nos
seguintes casos: expostas a riscos de incêndio, inundação,
desabamento, deslizamento, tremores de terra, sob fios de
alta tensão, próximas a áreas insalubres, em áreas de preservação ambiental ou em áreas imprescindíveis à regularização
urbanística do bairro, para implantação de infraestrutura e/
ou sistema viário. O local de reassentamento deve, preferencialmente, ser próximo à área original, em respeito aos laços
de vizinhança e amizade já estabelecidos. A área receptora
deve ser servida de infraestrutura básica e equipamentos
comunitários que atendam a demanda da comunidade ou
estes itens devem estar previstos no projeto. As condições
de habitabilidade da nova solução oferecidas às famílias a
serem reassentadas/removidas devem ser equivalentes ou
superiores à situação inicial (CEF, 2009, p. 38).
O documento orienta para a busca de todas as alternativas que minimizem a necessidade de reassentamento ou realocação de famílias. Só
deverão ser remanejadas famílias que estão expostas a riscos, e para áreas
próximas de onde viviam, destinando-se a locais dotados de infraestrutura
e condições de habitabilidade.
No entanto, na experiência dos moradores da Vila Dique, até o momento atual, verifica-se a prioridade dada a desocupação da área próxima
à ampliação da pista do aeroporto, desconsiderando a prioridade de
tadas no novo loteamento, em casas com aproximadamente 38 m².
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famílias com risco social. Além disso, o novo loteamento não é próximo
ao território antigo e os recursos e equipamentos comunitários, com
exceção do centro social e do galpão de reciclagem, não estão concluídos,
não correspondendo às reais demandas da comunidade, como considera
o documento citado acima.
resultados e discussões – discorrendo a partir dos objetivos
do estudo. o reconhecimento da intersetorialidade pelos
executores das políticas públicas
Com o objetivo de identificar a intersetorialidade das políticas públicas no
processo de remoção da Vila Dique, buscou-se verificar como os executores
das políticas públicas reconhecem a intersetorialidade no planejamento e
na implementação de suas ações no processo de remoção da Vila Dique.
As políticas públicas configuram-se como meios de acesso e viabilização de serviços sociais e direitos que vão implicar a promoção da saúde.
É no bojo do planejamento e da implementação das políticas que se dará
a atenção e a rede de cuidado aos sujeitos. Considera-se o conceito de
política pública e social trazido por Pereira (2008, p. 173, grifos do autor):
Ao contemplar todas as forças e agentes sociais comprometendo o Estado, a política social se afigura uma política
pública, isto é, um tipo dentre outros de política pública.
Ambas as designações (política social e política pública) são
policies (políticas de ação) [...] Fazem parte desse gênero
relativamente recente na pauta dos estudos políticos, todas
as políticas (entre as quais a econômica) que requerem a
participação ativa do Estado, sob o controle da sociedade, no
planejamento e execução de procedimentos e metas voltadas
para a satisfação de necessidades sociais.
As políticas públicas são uma forma de materialização de direitos
assegurados pela legislação. Conforme Pereira (2008, p. 165) “[...] não
se deve esquecer que mediante a política social é que direitos sociais se
concretizam e necessidades humanas (leia-se sociais) são atendidas na
perspectiva da cidadania ampliada”.
145
146
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Historicamente as políticas públicas sociais se conformaram como
instrumento de concessão da burguesia à classe trabalhadora, como
forma de evitar conflitos e pressões dos movimentos populares pela
reivindicação de direitos e uma possível superação do modelo capitalista
de organização societária. Assim,
[...] as políticas sociais, resultantes das lutas e conquistas
das classes trabalhadoras, assumem caráter contraditório,
podendo incorporar as demandas do trabalho, e impor limites,
ainda que parciais, à economia política do capital. Nessa perspectiva, ao garantir direitos sociais, as políticas sociais podem
contribuir para melhorar as condições de vida e trabalho das
classes que vivem do seu trabalho, ainda que não possam
alterar estruturalmente o capitalismo (CFESS, 2009, p. 10).
As políticas públicas e sociais, executadas por setores específicos,
acabam carregando características de ações fragmentadas, sendo um
desafio pensar num sistema de proteção social integrado. Evidencia-se a
necessidade de um novo tipo de atuação do Estado, onde as políticas públicas
estejam articuladas entre si, superando a histórica fragmentação presente
nas ações estatais no Brasil. Há a necessidade de um novo modus operandi
das políticas, fazendo com que suas ações intersetoriais contribuam para
promoção de uma atenção integral à saúde.
Esse tipo de atuação do Estado suscita o debate em torno da intersetorialidade, tornando-se questão central para este estudo. Para isso,
buscou-se definições que possibilitassem a realização de reflexões sobre
essa categoria, que conforme Fernandez e Mendes (2007, p. 56):
Pressupõe a integração de estruturas, recursos e processos
organizacionais e caracteriza-se pela corresponsabilidade dos
diferentes setores governamentais, que se relacionam entre
si, não governamentais e da sociedade civil, no sentido do
desenvolvimento humano e da qualidade de vida.
Ou seja, a partir de uma realidade que é tão complexa, são necessárias ações também complexas e totalizantes que possam ser pensadas e
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
implementadas intersetorialmente. Porém, como referem os autores, a
intersetorialidade não deve se estabelecer apenas como um princípio, mas
“como uma prática concreta a ser estabelecida, um problema a ser enfrentado, um desafio a ser conquistado” (FERNANDEZ; MENDES, 2007, p. 89).
Assim, parte-se de uma experiência concreta para evidenciar como se
dá a articulação das políticas públicas, através de um processo de remoção
de comunidade. Dessa forma, traz-se primeiramente a compreensão de
intersetorialidade dos sujeitos pesquisados.
[...] seria realmente essa comunicação, essa sequência de atitudes, de conhecimentos, de envolvimento em prol de uma coisa
acontecer corretamente, que todo mundo soubesse, falasse a
mesma linguagem (E1).
[...] é o trabalho de redinha entre setores, o município tenta
fazer, tenta trabalhar (E2).
Trabalhar com as outras políticas: educação, saúde, que a gente
tem uma boa interlocução e acho que isso soma bastante para os
usuários dos serviços [...]. Acho que é um conceito que tá muito
mais no nosso vocabulário que na nossa prática ainda (E3).
Nenhuma política vive sozinha [...] só que infelizmente num
projeto grande é que a intersetorialidade tem que andar num
ritmo meio junto. Só que isso não acontece, uma começa antes,
outra começa depois, outra um ano depois começa e isso atrapalha drasticamente o trabalho social em todos os níveis. As
famílias começam a desacreditar [...]. Então, a intersetorialidade,
o nome já diz inter, então uma influencia na outra, se a saúde
não funciona, o nosso trabalho não funciona também [...] (E4).
Nas falas dos sujeitos entrevistados é possível identificar a compreensão de intersetorialidade de uma maneira comum entre eles. No
entanto, faz-se necessário destacar que esse é um conceito que ainda
não se configura totalmente como uma prática consolidada. Para Grossi
e Guilamelon (2006, p. 6), a intersetorialidade “é uma nova prática social,
reconstruída a partir da reflexão e do exercício democrático”. A fala,
por exemplo, em que o sujeito entrevistado afirma que a intersetorialidade está mais no vocabulário que no seu exercício prático traduz
um pouco dessa dimensão. Assim, o desafio do fazer intersetorial é o
147
148
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
estabelecimento de um processo de esforços coletivos, com respeito
às diversidades dos atores que almejam essa nova forma de operar.
Destaca-se ainda o fato de haver um descompasso no trabalho desenvolvido pelas políticas públicas. Pode-se interpretar isso em relação ao
tempo de atuação e à forma de trabalho que acaba interferindo na efetivação dos direitos da comunidade e gerando um descrédito na população
usuária dos serviços. A partir dessas falas, identifica-se a necessidade de
um novo modo de operacionalizar as políticas públicas, principalmente no
contexto da experiência de um processo de remoção.
Para isso, torna-se crucial observar os limites e as possibilidades desse
fazer intersetorial a partir dessa experiência, para que as ações rumem
para a real efetivação de direitos da população em processo de remoção.
a intersetorialidade das políticas públicas:
limites e possibilidades
Considerando os aspectos apontados anteriormente, buscou-se identificar
ações desenvolvidas através das políticas públicas que reuniam os diferentes
atores envolvidos no processo de remoção da Vila Dique, a fim de analisar
suas potencialidades e limites.
Partindo da fala dos sujeitos entrevistados, algumas ações desenvolvidas intersetorialmente podem ser identificadas. Com isso pode-se refletir
sobre os limites e as possibilidades desses espaços e desse fazer intersetorial.
Começamos a participar das reuniões na comunidade desde o início das negociações para saída da comunidade [...].
Começamos a participar, eu e o colega na reunião da CAP e da
CAO que é Comissão de Acompanhamento de Obra e Comissão
de Acompanhamento de Projeto, que faz parte do contrato da
Caixa Econômica Federal de acompanhamento e monitoramento
do reassentamento [...]. No primeiro momento, foram escolhidas
pessoas representantes de cada instituição, no caso, aparelho
social da comunidade, representantes da comunidade, escola,
creche, galpão de reciclagem, clube de mães e o posto de saúde (E1).
Tem uma vez por mês uma reunião intersecretarias, mas o que
acontece é que a grande maioria que participa dessas reuniões
na gestão, que seria o centro de governo, como a gente diz, são
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
os governadores, não é o pessoal da ponta, não é quem está
executando, então muitas vezes eles dão sugestões de melhorias
para o processo, mas isso não é nem discutido com a equipe que
está na ponta, [...] não levam nessa reunião as reais necessidades
[...]. Então existe isso, a reunião intersecretarias, a CAP, CAO,
e agora que estamos formatando uma reunião de rede, mas é
mais a política de assistência, de saúde, educação que sempre
está, mas também muitas vezes é chamada (E4).
Destaca-se a potencialidade do espaço de reuniões da CAP (Comissão
de Acompanhamento do Projeto Social) e da CAO (Comissão de
Acompanhamento de Obras), destinados especialmente para pensar em
soluções para as demandas da comunidade. É importante apontar que esse
tem sido um espaço privilegiado para ações intersetoriais, onde os vários atores envolvidos com o processo de remoção têm seu espaço de representação.
Apesar da existência desse espaço, não houve uma ocupação de fato,
de todos os atores sociais envolvidos com o processo de remoção. Isso
fica evidenciado nas seguintes falas dos diferentes sujeitos pesquisados:
A gente lamentou muito porque ali existiam pessoas importantes,
assim, “chave” para comunidade, tipo a FASC4 , o CAR norte5 , a
escola, a igreja, que agora nesse momento não tem participantes (E1).
Ah, a gente participava das reuniões da CAP ali, que depois,
pelas dificuldades nossas de recursos humanos, a gente acabou
não participando mais, ficou bem complicado [...], mas com o
recurso humano que eu tenho hoje, não tem como participar, não
tem [...]. Hoje eu não tenho como fazer, como participar (E2).
Nós tivemos mudanças de profissionais, vários profissionais
que iniciaram o processo de mudança não estão mais aqui na
casa e isso aconteceu em vários setores [...] (E3).
Então existe a reunião da CAP e da CAO, que é uma vez por
mês, que as lideranças, junto com o governo, só que aí eles
demandam e a secretaria tal, o representante da secretaria tal
muitas vezes não vai [...] (E4).
4
Fundação de Cidadania e Assistência Social do Município de Porto Alegre
5
Centro Administrativo Regional norte.
149
150
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
A partir dessas falas, é possível identificar importantes limitadores para
uma ação intersetorial, pois apesar da existência de um espaço que reúne
todos os atores envolvidos mais diretamente no processo de remoção da
vila, não foi possível contar sistematicamente com a presença dos mesmos.
Problemas concretos traduzem um pouco da dimensão desses limites para
um fazer intersetorial, como a falta de participação dos atores que estão na
gestão das políticas públicas; a sobrecarga de trabalho dos trabalhadores
que estão ocupando necessariamente a execução terminal das políticas
públicas e que estão alocados no atendimento direto da comunidade; o
número limitado de trabalhadores e a realocação destes, que provoca a
interrupção do acompanhamento desse espaço intersetorial.
Para Grossi e Guilamelon (2006), para desencadear uma atuação intersetorial é necessário que o objeto da ação proposta seja uma questão
que de fato mobilize e diga respeito a muitos outros setores. No entanto,
a histórica fragmentação de saberes e práticas tanto no campo filosófico,
como no campo da prática (JAPIASSU, 1996) limitam a intersetorialidade
para ser dada como uma nova prática social. A fragmentação produzida
pela racionalidade científica, predominante na maneira de pensar e organizar o mundo, ainda persiste e se traduz, por exemplo, nessa experiência
de remoção da Vila Dique, onde se percebe as dificuldades de se pensar e
atuar conjunta e coletivamente.
Outra questão importante trazida através da coleta de dados é que
muitas das ações se dão fomentadas pelas pessoas que estão ocupando
aquele cargo, aquele lugar e quando estas não se fazem presentes, determinadas ações não acontecem. Ou seja, culturalmente, não se tem esse
fazer intersetorial das políticas.
Então a gente vai ver políticas públicas nas pessoas e eu acho
que isso é um grande dificultador da intersetorialidade, porque
tem que ser uma intenção não pessoal [...]. O processar isso, o
planejar entre as políticas ainda não é um fato, é algo a ser
conquistado, mas depende do interlocutor que está ali [...]
acontece na simpatia, no desejo, na afinidade, na disponibilidade
dos profissionais, mas enquanto política pública que trabalha,
ainda não. [...] E algumas políticas acabam assumindo isso
muito mais, puxam pra si esse compromisso (E3).
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
A partir dessa fala destaca-se a participação efetiva de técnicos
de algumas políticas. Na política de saúde, por exemplo, a intersetorialidade deve ser fomentada, já que um dos princípios do Sistema
Único de Saúde é a integralidade. Considera-se inviável compreender a
integralidade nesse contexto sem a necessária intersetorialidade para
buscar o atendimento aos fatores determinantes e condicionantes da
saúde numa perspectiva ampliada.
Resgata-se, dessa forma, o movimento da reforma sanitária que
tencionou e deu bases à Lei Orgânica da Saúde (LOS), Lei 8.080 de 19
de setembro de 1990, instituindo o Sistema Único de Saúde (SUS). Com
a garantia constitucional do entendimento de saúde como um direito
social (BRASIL, 1988), esta passou a ser compreendida na perspectiva
de um conceito ampliado, não correspondendo mais apenas à ausência
de doença. Na VIII Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, no
auge do movimento de reforma sanitária, a saúde seria entendida como
resultado, dentre outras coisas, de condições de alimentação, moradia,
educação, lazer, transporte e emprego, e das formas de organização
social de produção. A interpretação dessas conquistas legais presume
que para a garantia da saúde de forma ampliada e integral, faz-se
necessário considerar fatores determinantes e condicionantes como
a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o
trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens
e serviços essenciais (BRASIL, 1986).
Outro aspecto a ser considerado é a marca do controle social e da participação popular na história e cultura do SUS, que arcou com o Movimento
da Reforma Sanitária. Conforme Correia (2006, p. 125):
A participação social na área da saúde foi concebida na perspectiva do controle social, no sentido de os setores organizados
na sociedade civil participarem desde as suas formulações
– planos, programas e projetos –, acompanhamento de suas
execuções, até a definição da alocação de recursos para que
estas atendam aos interesses da coletividade. Esta participação
foi institucionalizada na Lei 8.142/90, através das conferências, que têm como objetivo avaliar e propor diretrizes para
a política de saúde nas três esferas de governo [...].
151
152
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Essa herança histórica pode potencializar a participação e o envolvimento dos trabalhadores em espaços de controle social, e o diálogo com
os gestores. No entanto, faz-se necessário o pensar e o agir intersetorial
desde a formulação e a gestão das políticas de uma forma não personificada e específica de um determinado setor, de uma determinada política.
Nos relatos, é possível perceber uma tentativa dos trabalhadores que
estão atuando “na ponta”6 das políticas esforçarem-se e reunirem-se na
perspectiva do exercício intersetorial. Porém percebe-se um distanciamento
entre os gestores e os demais trabalhadores.
Conforme sustenta Junqueira (2004, p. 5):
A nova realidade criada a partir de um novo conhecimento
deve ser partilhada no interior das organizações gestoras das
políticas, e isso vai depender da mudança das práticas institucionais e das relações sociais que se estabelecem entre os
diversos atores organizacionais e societários. Essas práticas
deverão privilegiar a integração de saberes e experiências em
prejuízo da setorialização e da autonomização.
Assim, é necessário pensar as políticas longitudinalmente, ou seja, que
trabalhadores e gestores se apropriem e partilhem dos processos desde a
formulação e a gestão até a sua implementação e execução. Outro desafio
coloca-se na perspectiva de pensar políticas em consonância com outras,
para que sejam planejadas e executadas intersetorialmente.
Outro espaço de atuação intersetorial citado pelos sujeitos entrevistados foi o das reuniões de rede de atendimento, como são chamadas.
As reuniões da rede de atendimento constituem-se como estratégia importante no acompanhamento das famílias com maior situação de risco
e vulnerabilidade social. Conforme as falas dos entrevistados, o processo
de remoção proporcionou maior visibilidade a essa ação, sendo percebida
como um espaço primordial de articulação intersetorial. No entanto, essa
Essa expressão se constitui numa metáfora utilizada pelos técnicos para designar o
lugar que os trabalhadores ocupam nas políticas públicas, ou seja, no seu nível de execução.
6
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
ação é restrita à discussão de casos e encaminhamentos necessários, não se
constituindo como um espaço de decisão de ações para toda a comunidade.
A partir da identificação de alguns limites e possibilidades para a efetiva ação intersetorial na experiência da remoção da Vila Dique, é possível
discutir a relação da mesma com a promoção da saúde.
a tessitura da rede de promoção da saúde no processo de
remoção da vila dique
A Política Nacional de Promoção da Saúde tem como objetivo geral:
Promover a qualidade de vida e reduzir vulnerabilidade e riscos
à saúde relacionados aos seus determinantes e condicionantes
– modos de viver, condições de trabalho, habitação, ambiente,
educação, lazer, cultura, acesso a bens e serviços essenciais
(BRASIL, 2006, p. 17).
A promoção da saúde pode ser considerada ora como um nível de
prevenção da saúde, onde realizam-se ações antes que um fator de risco
possa a vir se instalar; ora como uma estratégia para se alcançar melhor
qualidade e condições de vida e de saúde (BRASIL, 2007).
A partir desse conceito como estratégia, a Política Nacional de Promoção
da Saúde ainda traz a necessidade de estar articulada de forma transversal,
onde se “confere visibilidade aos fatores que colocam a saúde da população
em risco e às diferenças entre necessidades, territórios e culturas presentes
no nosso País” (BRASIL, 2006, p. 12).
Considerando esses pressupostos, diante do contexto de remoção
da Vila Dique, surgem questionamentos acerca da promoção da saúde a
partir dessa experiência. Assim, os sujeitos entrevistados trouxeram, em
seus relatos, o entendimento dos mesmos em relação à promoção da saúde
e em relação às ações desenvolvidas pelos mesmos, através das políticas
públicas em que estão inseridos, que promovem saúde.
Saúde, no seu conceito mais amplo, não diz respeito só ausência
de doença. É o contexto todo da saúde do indivíduo, lazer, a
educação, as condições de vida, a qualidade de vida da pessoa.
153
154
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
É ele como um todo, não só ver as situações de doença. Então
eu acho que nós todos temos, da saúde, temos o compromisso
de promover a saúde e isso é uma coisa de instância de política mesmo que daí tem que ser repensada e cada vez tem que
qualificar mais e pensar políticas e leis mais adequadas para o
momento histórico (E1).
Promoção de saúde é uma coisa bem ampla, promoção de
saúde é uma questão ampla, tem questões bem básicas e bem
complexas. Desde uma garantia de questão de higiene como a
questão da campanha de vacinação ou uma questão de saúde
mental. Acho que é bem amplo (E2).
Poder estar à escuta dessa população já é uma forma de promover saúde, que o falar já é um sinal de poder organizar as
ideias e já promove saúde [...]. Fazemos os nossos grupos com
as famílias, com crianças e adolescentes com os temas que
são de cidadania, que também promove a saúde num conceito
amplo [...] (E3).
[...] Tem um eixo que é educação sanitária e ambiental que a
gente discute a saúde. A nossa compreensão na área da saúde
aqui [...] o habitat ultrapassa as quatro paredes, o habitat é em
nível comunitário, em nível de bairro, em nível de cidade, em
nível de mundo [...] por isso que muitas vezes a gente fica com o
coração na mão quando as políticas não caminham juntas, que
a gente sabe que ultrapassa as quatro paredes (E4).
É possível verificar nas falas acima a compreensão de saúde de uma
forma ampla, dependendo de vários fatores e políticas. No entanto, não é
muito nítida a questão da promoção da saúde de maneira conceitual, mas
traduzida em ações como mencionado no relato E3, por exemplo, que traz a
escuta e os grupos como forma de produzir saúde. Da mesma forma, ações
como apresenta a fala E4, trazendo a questão do ambiente, do habitat,
relacionam-se com os outros aspectos sociais e de promoção da saúde.
Relacionando a fala dos sujeitos com as referências trazidas pela
Política Nacional de Promoção da Saúde, onde seu objetivo está implicado
na promoção de qualidade de vida, na redução de vulnerabilidades e riscos
à saúde relacionados aos seus determinantes e condicionantes, percebe-se
a incipiência de ações que efetivem tal objetivo preconizado pela política.
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Na fala a seguir destaca-se apontamentos de aspectos do projeto
social de acompanhamento da remoção da população:
[...] remover famílias de um lado para outro teria que se
fazer primeiramente um estudo dos equipamentos comunitários existentes na futura área que as famílias vão morar
para ver se conseguem absorver essas novas demandas: as
escolas, as creches, o posto de saúde, se existe praça, se não
tem praça. [...] Foi identificado que a própria região não
iria absorver tudo, tem um déficit de escolas infantis, da
própria escola [...] (E4).
Pode-se verificar que a absorção dessas novas demandas influencia
diretamente na promoção da saúde dessa população, que fica privada de
usufruir direitos e serviços, como educação, serviço de saúde, de assistência
social e outros.
[...] Quando tu faz um processo de reassentamento, tu desmantela a organização daquela comunidade, daquelas famílias [...].
Então, a criança estava estudando em determinado colégio ou
ela estava em uma determinada creche, por exemplo, muda-se
para lá, é outra região. [...] Então tem que ver se tem a escola
que estava prevista no loteamento que não está pronta, a creche,
que é a escola infantil que não está pronta [...] (E4).
Compreende-se assim, que, para a promoção da saúde, nesse contexto de remoção, faz-se necessário um fazer integral e articulado das
políticas públicas, considerando todas as necessidades humanas e sociais.
Observa-se no relato E4 que o processo de remoção desmantela a organização de uma comunidade e que equipamentos sociais são necessários
para haver essa reorganização.
Porém, identifica-se um descompasso entre a remoção das famílias
e a rede de serviços construída no reassentamento para atender as necessidades supracitadas. Nesse aspecto, é possível que existam reflexos
de um privilegiamento de políticas econômicas adotadas pelo Estado, em
detrimento à garantia das necessidades sociais dos moradores.
Iamamoto, (2008, p. 144) ilustra esse o direcionamento dado pelo Estado:
155
156
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Por meio de vigorosa intervenção estatal a serviço dos interesses privados articulados no bloco do poder, sob inspiração
liberal, conclama-se a necessidade de reduzir a ação do Estado
para o atendimento das necessidades das grandes maiorias
mediante restrição de gastos sociais, em nome da chamada
crise fiscal do Estado [...] um Estado cada vez mais submetido
aos interesses econômicos e políticos dominantes no cenário
internacional e nacional [...].
Isso implica diretamente a qualidade de vida da população que está
sendo removida, uma vez que fica privada do acesso aos direitos, que
por lei lhe são assegurados. Dessa forma, considera-se que o processo
de remoção da Vila Dique apresenta entraves para que sejam efetivados
os pressupostos da Política Nacional de Promoção da Saúde, onde ações
intersetoriais são ainda incipientes.
considerações finais
A elaboração deste estudo partiu de algumas das inquietações provocadas
pela intensa vivência de formação, através do Programa de Residência
Integrada em Saúde (RIS); e de atuação profissional, junto à equipe de
saúde responsável pelo atendimento aos moradores da Vila Dique, que
vêm vivenciando o processo de remoção.
Essa experiência provocou o questionamento sobre a intersetorialidade e sua relação com a tessitura da rede que promove a saúde de uma
população em processo de remoção. Diante dos dados obtidos através das
falas dos sujeitos entrevistados, é possível identificar que há “ensaios” de
uma práxis intersetorial no processo de remoção, mas são ações pontuais
e ainda muito incipientes. São iniciativas fomentadas potencialmente pelos
trabalhadores que atuam no nível de execução das políticas. Percebe-se,
pelas informações colhidas, a necessidade de planejar junto com todos os
atores envolvidos e articular as ações das políticas, desde o nível da gestão
das mesmas até a sua implementação de fato.
Contudo, o Estado, responsável pelas políticas públicas desenvolvidas,
atua de forma setorializada e fragmentada. Assim, emerge a necessidade
da nova prática social chamada intersetorialidade, que exige mudanças
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inclusive culturais, a partir de um olhar integral, superando com a tradição
do pensamento moderno. Ao pensar uma política, é preciso considerar
quais os seus fatores determinantes e condicionantes, para que, ao final,
se possa pensar num sistema de proteção integrado e integral.
Destaca-se ainda a importância de potencializar os espaços incipientes de articulação intersetorial existentes, considerando a situação
singular de cada população que precisar ser removida do local onde vive,
reconhecendo as reais necessidades desta e o risco social verificado,
a fim de garantir direitos a essa população, antes, durante e após o
processo de remoção.
Em relação especificamente à experiência vivida pela Vila Dique, é
fundamental a compreensão de que a remoção está inacabada, sendo
imprescindível que as futuras decisões e ações possam ser planejadas
por todos os envolvidos de maneira que estes tenham seus direitos
garantidos, minimizando os impactos causados. Assim, o engajamento dos trabalhadores e o compromisso no atendimento da população
são aspectos que devem ser valorizados como potenciais verificados
nessa realidade.
As ações de remoção da Vila Dique ainda precisam ser planejadas,
gestionadas e executadas de forma articulada entre as políticas públicas.
Devem estar apropriadas de forma integral e longitudinal pelos gestores,
trabalhadores e usuários. Além disso, os usuários devem atuar de maneira
protagonista nesse processo, via controle social.
Os direitos sociais garantidos durante todo o processo de remoção,
através dos esforços para a constituição de ações intersetoriais, poderão
minimizar impactos e promover a saúde da população removida. Assim, a
Política Nacional de Promoção da Saúde apresenta objetivos que podem
contribuir na orientação que deve ser dada aos processos de remoção.
Fica visibilizado que ainda há muito a ser pesquisado e escrito, visto
que a remoção da Vila Dique impacta em muitos aspectos da vida de seus
moradores e dos processos de trabalho dos profissionais das diversas
políticas públicas envolvidas. Essa síntese evidencia a necessidade de
novas reflexões relacionadas ao tema, pois as teses desenvolvidas e as
antíteses provocadas formarão novas sínteses, proporcionando diferentes
conhecimentos e experiências.
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158
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
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159
161
REFLEXÕES ACERCA DA POLÍTICA DE SAÚDE DO
TRABALHADOR1: O SISTEMA DE INFORMAÇÕES
EM SAÚDE DO TRABALHADOR DO MUNICÍPIO DE
PORTO ALEGRE-RS EM EVIDÊNCIA
priscila françoise vitaca rodrigues
maria isabel barros bellini
A
saúde do trabalhador tem como pano de fundo as contradições
entre capital e trabalho, intrínsecas ao sistema capitalista. Essa
constatação implica o reconhecimento dessa contradição, assu-
mindo, portanto, que não existe neutralidade nesse campo. O conceito
de propriedade dos meios de produção confunde-se com o de posse da
saúde e da vida dos trabalhadores. A estes não é dado o direito de interferir
nos processos, uma vez que sua força de trabalho é vendida em troca de
salário, mas a capacidade de trabalho que, em princípio, não está à venda,
é, na prática, desapropriada. Portanto, a maneira como o trabalho interfere
na vida e na saúde das pessoas é uma das grandes questões deste século
(MAENO; CARMO, 2005).
Nesse sentido, a saúde do trabalhador relaciona-se, de maneira inequívoca e obrigatória, com as outras áreas do conhecimento, tanto nos
campos de atuação dos profissionais da saúde como fora deles (MAENO;
CARMO, 2005). Isso porque detém um caráter interdisciplinar que, sem
deixar de se valer dos conhecimentos da medicina do trabalho e da saúde
ocupacional, considera o trabalhador além de objeto de seus benefícios,
1
Este artigo é fruto da Tese de Doutorado, intitulada: “O trabalhador e as repercussões do adoecimento e acidente de trabalho na sua vida”, desenvolvida no Programa de
Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul
(PPGSS/PUCRS), em 2012.
162
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
sujeito das ações de transformação dos fatores determinantes do seu
processo de saúde-doença. O diálogo entre a saúde do trabalhador e
as demais áreas do conhecimento, particularmente, as ciências sociais e
humanas, propiciou que características da própria sociedade passassem a
ser consideradas, como, por exemplo, o nível de participação da população
na construção das políticas públicas e no controle das ações de governo,
bem como o nível de distribuição de renda e de equidade. O que indicou
avanços nos próprios princípios contidos no âmbito do SUS, no sentido de
que refletir acerca da melhoria da qualidade de vida e saúde da população
diz respeito, sobretudo, à maneira como a própria sociedade se organiza
e prioriza suas necessidades, para além dos limites do sistema de saúde
em si. Sob essa nova óptica, foram traçadas prioridades, tais como, a
universalização da saúde, a descentralização de ações e a participação da
população na gestão do sistema de saúde (MACHADO; PORTO, 2003).
Igualmente, dentre as competências do campo da saúde do trabalhador,
além do caráter interdisciplinar já mencionado, enfatiza-se a abordagem
intersetorial que visa ao entendimento da relação entre saúde e trabalho em
toda a sua complexidade, conforme preconiza a Lei nº. 8.080/90. Ademais,
o conceito de intersetorialidade inclui a participação dos trabalhadores
e suas representações como elemento fundamental para o avanço das
ações e das estratégias voltadas para a saúde da população trabalhadora.
Em termos legais, a Constituição Federal Brasileira determina que são
direitos sociais, dentre outros, a saúde, o trabalho e a previdência social,
sendo que a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações
de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (BRASIL,
1988). Assim, pela primeira vez na história do país, a saúde é considerada
direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais
e econômicas e ações e serviços de saúde considerados de relevância pública, destacando o seu caráter prioritário. Apesar disso, a literatura vem
demonstrando que, na prática, até há pouco tempo, o setor da saúde não
assumia as atribuições da área de saúde do trabalho, conforme definido
na Constituição Federal de 1988 e na Lei nº 8.080, de 19 de setembro de
1990, conhecida como a “Lei Orgânica da Saúde”, que estabelece, no seu
Art. 5, § 3, o entendimento sobre a saúde do trabalhador, abrangendo:
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I - assistência ao trabalhador vítima de acidente de trabalho
ou portador de doença profissional e do trabalho; II - participação, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), em
estudos, pesquisas, avaliação e controle dos riscos e agravos
potenciais à saúde existentes no processo de trabalho; III participação, por meio do SUS, da normatização, fiscalização
e controle das condições de produção, extração, armazenamento, transporte, distribuição e manuseio de substâncias,
de produtos e máquinas e de equipamentos que apresentam
riscos à saúde do trabalhador; IV - avaliação do impacto que
as tecnologias provocam à saúde; V - informação ao trabalhador e à sua respectiva entidade sindical e às empresas sobre
os riscos de acidentes de trabalho, doença profissional e do
trabalho, bem como os resultados de fiscalizações, avaliações
ambientais e exames de saúde, de admissão, periódicos e
de demissão, respeitados os preceitos da ética médica; VI participação na normatização, fiscalização e controle dos
serviços de saúde do trabalhador nas instituições e empresas
públicas e privadas; VII - revisão periódica da listagem oficial
de doenças originadas no processo de trabalho, tendo na sua
elaboração a colaboração das entidades sindicais; e, VIII - a
garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao órgão
competente a interdição da máquina, de setor de serviço ou
de todo o ambiente de trabalho, quando houver exposição a
risco iminente para a vida dos trabalhadores (BRASIL, 1990).
No campo prático, mesmo com todo o aparato legal definindo responsabilidades, “os gestores federais, estaduais e municipais ignoraram
solenemente essa área durante vários anos” (MAENO; CARMO, 2005, p.
270). Assim, a criação da Rede Nacional de Atenção Integral à Saúde do
Trabalhador (RENAST), pela Portaria GM/MS nº. 1.679, de 19 de setembro
de 2002, representou o ponto de inflexão em que o Ministério da Saúde
resolveu, com previsão orçamentária, inserir a Saúde do Trabalhador entre
as ações sanitárias. Desde então, a rede tem conseguido ampliar as ações
em saúde do trabalhador, buscando atingir a meta de ter toda a rede do
SUS desenvolvendo ações de assistência e vigilância nessa área. No entanto,
nota-se que há um jogo e um caminho a serem percorridos até que sejam
superadas as falhas existentes, a saber: 1) nos planos de saúde estaduais e
municipais, em que a grande maioria, elaborados pelos gestores e subme-
163
164
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
tidos à aprovação dos conselhos de saúde, ainda não contemplam a área de
saúde do trabalho ou então a incluem de forma secundária; 2) no controle
social, de maneira geral, os conselhos de saúde não têm incluído a saúde
do trabalhador em suas pautas com a devida prioridade; 3) nos recursos
humanos, é flagrante a carência, na rede pública de saúde, de profissionais
capacitados para desenvolver ações de assistência e vigilância em saúde do
trabalhador, decorrente da pouca importância dada à área, especialmente
da ausência de uma política eficiente para a capacitação em serviço, bem
como das dificuldades de se promover concursos públicos; 4) na assistência, os trabalhadores ainda encontram dificuldades no agendamento de
consultas, realização de exames complementares ou para obterem dos
profissionais que o atendem relatórios e laudos referentes à sua situação
de saúde; 5) na vigilância sanitária, a dificuldade para que seja considerada natural e rotineira a vigilância sanitária nos ambientes e condições de
trabalho; 6) na vigilância epidemiológica/sistemas de informação, ainda
não existem sistemas de informação de saúde que tratem dos agravos e
riscos ocupacionais em dimensão nacional (MAENO; CARMO, 2005). A esse
respeito, cumpre informar que em alguns municípios é realizado o registro
de acidentes e doenças do trabalho no momento do atendimento, servindo
para alimentar o banco de dados, extremamente útil para o planejamento
das ações. A exemplo, destaca-se o sistema de informações em saúde do
trabalhador do Rio Grande do Sul (SIST/RS), onde as informações sobre
os acidentes, doenças e óbitos relacionados ao trabalho estão agrupadas
em uma base de dados caracterizada como:
[...] O único sistema estadual existente no país que torna os
agravos relacionados ao trabalho de notificação compulsória,
permitindo assim o desenvolvimento de um banco de dados
com informações de todos os acidentes, doenças e óbitos relacionados ao trabalho, tanto os ocorridos no setor formal como
informal de trabalho (RIO GRANDE DO SUL, 2005a, p. 68).
Trata-se de um sistema descentralizado e regionalizado que abrange
todos os trabalhadores, sejam eles provenientes do setor formal ou informal, permitindo monitorar os agravos à saúde relacionados ao trabalho, às
causas externas e aos riscos ambientais.
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Cumpre informar que, nas três últimas décadas do século XX, a intersetorialidade vem sendo evidenciada diante do objetivo de abranger a
saúde para todos, sendo nos anos de 1970, já defendida a participação de
vários setores da economia a fim de assegurar os recursos necessários, por
meio da declaração de Alma-Ata, que incluiu tal recomendação nos componentes para a promoção da atenção primária de saúde para a população,
no ano de 1978, e da Carta de Ottawa que destacou a intersetorialidade
como um dos quatro elementos principais da promoção da saúde. Desde
então, essa orientação vem sendo apresentada como consenso no campo
da saúde pública (BUSS; FERREIRA, 2002). Assim, a intersetorialidade na
área da saúde tem sido defendida como a ação na qual tanto o setor da
saúde quanto os demais setores envolvidos devem, de maneira articulada,
atingir uma meta comum (OMS, 1984 apud ZANCAN, 2003).
Novas estratégias, a partir da década de 1990, no Brasil, têm sido
adotadas, tanto no que diz respeito à reorientação dos serviços de saúde,
quanto no que se refere à articulação do setor da saúde com os demais
setores envolvidos nas políticas sociais, tendo em vista reduzir os efeitos
da precariedade das condições de vida e os elevados custos gerados pelo
sistema médico-sanitário, além de aumentar a eficácia da ação pública
na implementação das políticas sociais. Nesse sentido, a estratégia de
ação intersetorial implica, necessariamente, a construção de uma “teia
de relações” que viabilize novas práticas entre os diversos setores da
administração pública e dos segmentos da sociedade. Por conseguinte,
possibilita a constituição de novos espaços institucionalizados de discussão
e pactuação de ações integradas e integradoras, além da participação da
população no processo de decisões (ZANCAN, 2003).
Diversas experiências desenvolvidas por programas, centros de referência, serviços, núcleos, coordenações em nível municipal e estadual
vêm sendo firmadas no âmbito do SUS. São experiências com diferentes
graus de organização, competências, atribuições, que dependem de
um conjunto de aspectos: políticas regionais, estrutura organizacional,
qualificação dos profissionais envolvidos, dentre outros. Assim, a saúde
do trabalhador constitui objeto integrador das ações de saúde pública
devido ao potencial articulador das ações de vigilância sanitária, vigilância
epidemiológica e de serviços de saúde, contemplando as três grandes
165
166
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
áreas de atuação do setor da saúde (CORDONI, 1988). Essa rede interna,
cujo caráter é intrassetorial, estabelece-se pelo desenvolvimento sistemático das ações de vigilância em saúde do trabalhador e amplia-se para
o conjunto de instituições e atores sociais, configurando uma série de
pontes intersetoriais (MACHADO; PORTO, 2003).
Desse modo, o campo da saúde do trabalhador está intimamente vinculado ao desenvolvimento de ações intersetoriais de proteção, prevenção,
promoção e recuperação da saúde, tendo em vista o desenvolvimento de
estratégias de transformação dos processos e ambientes de trabalho. Para
tanto, as instituições públicas – Sistema Único de Saúde (SUS), Ministérios
do Trabalho e Emprego (MTE), Previdência Social, Ministérios Públicos,
órgão ambiental e regional e poder público –, os setores governamentais
e os atores sociais envolvidos podem contribuir para a construção de redes
sociais e institucionais fundamentais na saúde do trabalhador, a fim de
garantir a qualidade e o progresso das ações, com enfoque potencializador
frente aos problemas suscitados nessa área. Ressalte-se que essas ações
devem estar voltadas ao coletivo e ao ambiente, num sentido amplo, isto é,
contemplando o físico, o social, o político, o econômico e o cultural através
de políticas públicas intersetoriais, bem como da capacidade de ação dos
indivíduos (BUSS; FERREIRA, 2002).
Todavia, embora as experiências de ações intersetoriais em saúde do
trabalhador multipliquem-se em todo o país, essas ações costumam se
restringir às parcerias entre o Sistema Único de Saúde (SUS), o Ministério
do Trabalho e Emprego (MTE), os Ministérios Públicos e o Poder Legislativo,
não levando em consideração os espaços de organização da sociedade
que permitiriam a elaboração e a implementação de políticas públicas em
consonância com os princípios de democracia, justiça social e ampliação
da cidadania (MACHADO; PORTO, 2003).
Nesse contexto, o Poder Legislativo exerce função significativa acerca da definição de leis, diretrizes e políticas públicas a serem seguidas
pelos órgãos executivos e empresas. No entanto, os espaços interinstitucionais de negociação e estabelecimento de políticas públicas, como
é o caso do Grupo Executivo Interministerial de Saúde do Trabalhador
(GEISAT), que reúne os Ministérios da Saúde, Trabalho e Previdência
Social, têm sido, sistematicamente inviabilizados devido à ausência de
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políticas integradas para essa área em esfera federal. Ademais, o modelo
de Vigilância em Saúde do Trabalhador (VST) está baseado em “experiências institucionalizadas e generalizadas de múltiplas facetas, repletas
de ações voluntaristas e de personalismos, em contexto institucional
desestabilizado” (MACHADO; PORTO, 2003, p. 129).
Portanto, a intersetorialidade enfrenta grandes desafios na atualidade, pois envolve diferentes perspectivas e espaços de poder de
corporações e instituições. Comumente, as ações regionais de vigilância em saúde do trabalhador refletem a fragmentação e a descontinuidade políticas, com instituições que possuem culturas e práticas
diferenciadas. Nesse sentido, refletir acerca da construção de redes
no campo da saúde do trabalhador implica, em última instância, o
emprego de novos conceitos voltados para um diálogo mais amplo,
bem como a transformação de velhas práticas sociais e institucionais
pautadas em disputas de poder de diferentes níveis de governo que,
frequentemente, fragilizam as instituições devido à descontinuidade
das políticas setoriais/institucionais em curso. O aprofundamento das
relações interinstitucionais devem gerar instâncias mais estruturadas
como núcleos institucionais permanentes em torno de problemas específicos de saúde. Esses núcleos têm por finalidade transformarem-se
em polos de construção de novas redes e de formulação metodológica
interdisciplinar e interinstitucional. Contudo, esse processo ainda se
encontra de forma incipiente e a formulação tem se concentrado em
instâncias acadêmicas com práticas de apoio às ações de vigilância em
saúde do trabalhador (MACHADO; PORTO, 2003).
o sistema de informações em saúde do trabalhador (sist)
no município de porto alegre-rs: avanços e desafios
No estado do Rio Grande do Sul, a vigilância em saúde do trabalhador é
efetivada pelo Centro Estadual de Vigilância em Saúde (CEVS), órgão da
Secretaria Estadual de Saúde (SES/RS), através da Divisão de Vigilância
em Saúde do Trabalhador (DVST), que trabalha de forma integrada
com as demais vigilâncias com o intuito de promover a integralidade e
a resolutividade das ações a partir dos eixos: a) vigilância epidemioló-
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
gica, b) vigilância dos ambientes de trabalho, e c) educação em saúde.
A vigilância epidemiológica tem como objetivos “[...] elaborar o perfil
epidemiológico em saúde do trabalhador no Estado e de monitorar os
eventos e fatores de risco relacionados ao processo produtivo” (RIO
GRANDE DO SUL, 2005a, p. 68).
A notificação dos agravos à saúde relacionados ao trabalho, às
causas externas e aos riscos ambientais é feita através dos seguintes
instrumentos de notificação: a) Relatório Individual de Notificação
de Agravo (RINA) e b) Ficha de Notificação de Suspeita (FIS) (RIO
GRANDE DO SUL, 2005a).
Pela sua abrangência, o SIST/RS permite informações mais completas acerca do trabalho se comparado às Comunicações de Acidentes
de Trabalho (CATs), instrumento de notificação utilizado pela previdência social para fins de concessão de benefícios exclusivamente
aos trabalhadores do setor formal por ela assegurados. Embora as
estatísticas oficiais registrem números alarmantes de acidentes de
trabalho, em nível nacional, destaca-se a parcialidade desses dados,
visto que informa as ocorrências envolvendo tão somente trabalhadores
oriundos do mercado formal de trabalho com registro de emprego e
vínculo junto ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), excluindo,
desse modo, parcela significativa da população trabalhadora que atua
no setor informal. Soma-se a isso a análise da estrutura ocupacional
brasileira que demonstra maior crescimento, nos últimos anos, com
relação às categorias de trabalhadores marcadas pela informalidade e
precariedade, resultado da flexibilização das condições legais e efetivas de inserção no mercado de trabalho, deixando sem significativas
alterações o estatuto jurídico que regula as relações entre capital e
trabalho (HOLZMANN, 2006). Desse modo, enfatiza-se a urgência
de se produzir informações estatísticas que contemplem também os
trabalhadores que não dispõem de registro em carteira de trabalho,
buscando compreender as múltiplas mudanças que ocorrem nos processos de trabalho. Diante desse contexto, o SIST busca cumprir esse
objetivo no estado do Rio Grande do Sul.
As notificações através do RINA e da FIS ocorrem de acordo com o
seguinte fluxograma:
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Figura 1. Fluxograma de notificações no Relatório Individual de Notificação de
Agravo (RINA) e na Ficha de Notificação de Suspeita (FIS)
Fonte: RIO GRANDE DO SUL, 2000, p. 4.
Cumpre informar que o Decreto nº. 40.222/00 instituiu o SIST/RS e
implementou a Vigilância Epidemiológica em Saúde do Trabalhador no
Estado do Rio Grande do Sul, tornando obrigatória, de acordo com o seu
Art. 3, a notificação de acidentes de trabalho, sejam típicos ou de trajeto,
ocorridos com qualquer indivíduo, na condição de condutor, passageiro ou
pedestre, por exposição acidental a agentes químicos, físicos e biológicos
ou acidentes com animais peçonhentos, quando ocorrerem por ocasião da
atividade profissional (BRASIL, 2000). As doenças relacionadas ao trabalho
foram listadas no Anexo I, desse decreto, sendo incluídas na relação de
agravos de notificação compulsória, conforme o Código Internacional de
Doenças (CID 10) e a Lista de Doenças Relacionadas ao Trabalho, conforme
a Portaria do MS, nº. 1.339/99. Igualmente, o referido decreto aprovou o
RINA e a FIS, sendo o RINA instrumento de notificação compulsória de
doenças e acidentes de trabalho, aplicável aos trabalhadores do mercado
formal e informal, urbanos e rurais, sob qualquer regime de relação de
trabalho devendo ser preenchido por todos os serviços de atendimento
em saúde, sejam públicos, privados, conveniados, filantrópicos, sindicais,
empresariais, ambulatoriais ou de pronto atendimento. Seu preenchimento
deve ser efetuado por qualquer profissional de saúde do serviço de atendimento do trabalhador, em que, necessariamente, terá participação do
profissional responsável pelo diagnóstico do agravo – médico, odontólogo,
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170
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
psicólogo, dentre outros –, respeitando as competências determinadas
pelos respectivos conselhos profissionais e prestando ao notificador do
serviço as informações relativas ao agravo avaliado.
A partir do ano de 2006, a notificação dos casos suspeitos ou confirmados de acidentes e violências tornou-se compulsória e universal,
utilizando-se esse instrumento para notificar as situações de acidentes e
violências em todas as faixas etárias do ciclo de vida nos serviços públicos
de saúde e em todos os níveis de atenção no âmbito do Sistema Único de
Saúde (SUS) (RIO GRANDE DO SUL, 2005b). Entende-se por notificação
compulsória nesse contexto, o registro
[...] sistemático e organizado, em formulário próprio, dos
casos onde se conhece o vitimizado, suspeita-se ou se tem
a confirmação de situação de violência, independente de
ser conhecido ou não o(s) responsável(eis) pelo(s) ato(s)
violento(s) (RIO GRANDE DO SUL, 2009, p. 4-5).
Nesse contexto, a Política de Saúde do Trabalhador no município de
Porto Alegre, visa à formulação e à implementação de ações de proteção
à saúde para a redução de acidentes, adoecimentos e mortes resultantes
das condições, dos processos e dos ambientes de trabalho, além do aprimoramento da assistência à saúde dos trabalhadores. O foco de atuação são
todos os trabalhadores presentes em áreas urbanas e rurais, abrangendo
os do mercado formal, com carteira assinada ou não, do mercado informal,
autônomos, funcionários públicos, desempregados e aposentados.
Assim, a estrutura dos serviços de saúde no município de Porto Alegre
está organizada da seguinte maneira: a) a Coordenação do Programa de
Atenção à Saúde do Trabalhador (COPAST) acompanha as condições
nos ambientes de trabalho no que tange ao serviço municipal, avaliando
a situação de saúde na admissão e nos afastamentos do servidor, bem
como promovendo estudos sobre as condições desses locais de trabalho;
b) o Centro Integrado de Atenção à Saúde do Trabalhador (CIAST), o
qual presta atendimento ao trabalhador com agravos relacionados ao
trabalho por meio do ambulatório; e, c) o Centro de Referência em Saúde
do Trabalhador (CEREST), que tem por objetivo a capacitação técnica da
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rede do SUS, nas ações de prevenção, promoção, diagnóstico, tratamento,
reabilitação e vigilância em saúde dos trabalhadores urbanos e rurais, independentemente do vínculo empregatício e do tipo de inserção no mercado
de trabalho. Disponibiliza serviços de atendimento individual – consulta
médica, serviço social, terapia ocupacional, acupuntura e fisioterapia – e
coletivo – grupo de trabalhadores expostos a substâncias químicas, grupo
voltado à reflexão para o trabalho, oficinas de terapia ocupacional, dentre
outros grupos terapêuticos –com vistas à promoção e proteção à saúde
através do desenvolvimento de políticas que assegurem o controle de
riscos e a prevenção de doenças relacionadas aos ambientes de trabalho.
No que diz respeito ao acesso aos serviços de saúde do trabalhador no
município de Porto Alegre, verificou-se que, geralmente, se dá por meio do
SUS, pois a Política de Saúde do Trabalhador está preconizada em seu âmbito.
Nesse sentido, a porta de entrada desses serviços é constituída pela rede
de unidades básicas e centros de saúde, que são procurados diretamente
pelos trabalhadores usuários. Em situação de urgência/emergência, o
acesso a esses serviços se dá através do pronto atendimento. Nos casos de
internação hospitalar, a unidade básica de saúde ou o pronto atendimento
encarrega-se de encaminhar a solicitação para a Central de Internações
Hospitalares (CIH) do município.
De acordo com o Manual de Procedimentos para os Serviços de Saúde,
elaborado pelo Ministério da Saúde no ano de 2001, mais especificamente
no item sobre “o estabelecimento da relação causal entre o dano ou doença
e o trabalho”, são apresentadas várias questões para auxiliar o profissional
no que concerne ao estabelecimento da relação etiológica ou nexo causal
entre doença e trabalho, dentre elas, destacam-se: a) natureza da exposição
quanto à identificação do agente patogênico, através da história ocupacional e/ou pelas informações colhidas no local de trabalho e/ou de pessoas
familiarizadas com o ambiente ou local de trabalho; b) influência do fator
de risco entre os fatores causais da doença; c) tipo de relação causal com
o trabalho – fator de risco contributivo de doença de etiologia multicausal,
fator desencadeante ou agravante de doença preexistente –; d) grau de
intensidade da exposição, tendo em vista a produção da doença; e) tempo
de exposição e de latência; f) registros anteriores quanto ao estado de
saúde do trabalhador; e g) evidências epidemiológicas que reforçam a
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
hipótese de relação causal entre a doença e o trabalho (BRASIL, 2001 p.
31). Agrega-se ainda a investigação sobre as ocupações anteriores, dada
a variabilidade dos períodos de latência requeridos para o surgimento
de uma patologia relacionada ao trabalho, seja de algumas horas, como
é o caso de conjuntivite por exposição a irritantes químicos ou para o
desencadeamento do quadro de asma ocupacional a períodos superiores
a vinte anos, como por exemplo, a silicose e alguns cânceres. O manual
ainda chama a atenção para as implicações – previdenciárias, trabalhistas,
de responsabilidade civil e, às vezes, criminal, além do desenvolvimento
de ações preventivas – acerca do reconhecimento da relação etiológica
entre dano/doença e o trabalho, visto que “uma investigação incompleta
ou displicente pode acarretar sérios prejuízos para o paciente” (MINISTÉRIO
DA SAÚDE, 2001, p. 31)
Por fim, a Divisão de Vigilância em Saúde do Trabalhador (DVST/
CEVS/SES/RS) destacou a dificuldade de adesão por parte dos municípios
no processo de notificação de agravos à saúde decorrentes do trabalho,
como sendo este o principal desafio que vem enfrentando a Política de
Saúde do Trabalhador no Rio Grande do Sul, sobretudo o SIST, que busca
através do levantamento dos dados estatísticos planejar ações voltadas
ao combate e/ou redução dos agravos à saúde decorrentes do trabalho. A
exemplo de algumas ações que visem à integração dos municípios junto à
rede no processo de notificação de acidentes e adoecimentos decorrentes
do trabalho, a divisão referiu a exigência de envio de relatórios periódicos
do desempenho de notificação às coordenadorias regionais e a inserção
do indicador de notificação na Pactuação da Vigilância Epidemiológica do
Estado do Rio Grande do Sul. Isso se deve ao fato de que o SIST/RS tem
como objetivo identificar todos os agravos relacionados ao trabalho para
estabelecer os perfis regionais de acidentes e adoecimentos e, desse modo,
atuar sobre os fatores de risco, tendo em vista as práticas de intervenção
e de vigilância nos ambientes de trabalho.
Isso posto, o estudo buscou também delinear o perfil dos trabalhadores acidentados e adoecidos cujas notificações estão contidas no SIST/RS,
no período compreendido entre os anos de 2007 e 2010 no município de
Porto Alegre. Para caracterizar o perfil desses trabalhadores e identificar
as condições que podem estar influenciando os indicadores de acidentes
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e de morbimortalidade, foram consideradas as seguintes variáveis: faixa
etária, sexo, tipos de acidentes e adoecimentos decorrentes do trabalho,
prevalência de agravos, ramo de atividade econômica, ocupações e ocorrência de óbitos, tendo em vista caracterizar o perfil desses trabalhadores.
delineando o perfil dos trabalhadores acidentados
e adoecidos no município de porto alegre entre os anos
de 2007 e 2010
De acordo com os dados fornecidos2 pelo SIST/RS, foi o ano de 2010 o
que representou o menor número de registros de notificações no município
de Porto Alegre dentre o período investigado de 2007 a 20103: sendo 202
agravos entre as mulheres e 108 entre os homens. Porém, no ano anterior,
em 2009, foram registrados 599 casos entre as mulheres e 359 entre os
homens, caracterizando-se este como o ano que obteve o maior número
de notificações. Além disso, as mulheres tiveram o maior registro de notificações de acidentes e adoecimentos nesse período.
No que tange à faixa etária, os dados demonstram que os acidentes e as
doenças decorrentes do trabalho foram os de maior frequência para a faixa
etária dos 18 aos 59 anos para ambos os sexos. Igualmente, observou-se,
por meio dos dados coletados, a ocorrência de agravo na faixa etária dos
5 aos 13 anos de idade do sexo feminino, no ano de 2009, demonstrando
tratar-se de trabalho infantil, visto que a Constituição Federal, em seu
Capítulo II, Art. 7, inciso XXXIII, considera menor o trabalhador da faixa
etária de 16 a 18 anos de idade, vedando ao menor de 16 anos qualquer
trabalho, salvo, exclusivamente, na condição de aprendiz a partir de 14
anos de idade (BRASIL, 1988).
2
Os dados foram fornecidos pelo SIST por meio de autorização da Divisão de Vigilância
em Saúde do Trabalhador (DVST) e da Secretaria Estadual de Saúde do Rio Grande do Sul
(SES/RS). A autora teve acesso às informações através de tabelas que, posteriormente,
realizou a organização dos dados com vistas ao aprofundamento da análise.
3
A delimitação do período compreende os anos de 2007 a 2010, num total de oito (8)
semestres e justifica-se pela possibilidade de acesso aos dados.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Outro aspecto significativo evidenciado por meio da pesquisa documental, ainda no ano de 2009, diz respeito à inclusão da faixa etária dos 66
aos 70 anos de idade. Tendo em vista que o aspecto jurídico-legal enquadra
a idade superior a 70 anos na modalidade de aposentadoria, tanto no caso
de aposentadoria por idade quanto no de aposentadoria por tempo de
serviço. Na prática, os dados empíricos revelaram o papel central que o
trabalho ocupa na sociedade brasileira, entre homens e mulheres de diferentes faixas etárias. Concomitante a isso, enfatiza-se o aprofundamento
das formas flexíveis de trabalho que tem como consequência a precarização e degradação do trabalho, sobretudo das condições de trabalho com
implicações diretas aos agravos à saúde.
Dentre os agravos à saúde decorrentes do trabalho os de maior prevalência foram os relacionados ao contato com materiais ou à exposição às
doenças transmissíveis, incluindo os acidentes com materiais, totalizando
424 registros. Em segundo, foram identificados 303 traumatismos, destes 88 na região do punho e da mão. Em terceiro, foram observados 240
ferimentos, sendo 127 referentes à região do punho e da mão. Em quarto,
foram apresentadas 152 luxações, das quais 97 relacionadas ao tornozelo.
Observou-se, mais especificamente, que, no ano de 2010, foi registrado o
menor número dos referidos agravos de maior prevalência, totalizando 76
contra 231 no ano seguinte, que, curiosamente, obteve o maior registro de
agravos desse tipo. Além disso, a pesquisa documental ainda constatou a
ausência de registro desse tipo de agravo no ano de 2009, evidenciando
uma lacuna, visto que, contraditoriamente a isso, foi também o ano de maior
registro acerca de diversos agravos, tais como, as luxações – tornozelo –,
os traumatismos e os ferimentos – ambos referentes à região do punho e
da mão –, totalizando 128 agravos.
Foi possível constatar a falta de detalhamento sobre os agravos, como
por exemplo, os 135 casos decorrentes do trabalho, porém não especificados,
que receberam as seguintes denominações: “outros agravos relacionados
com o trabalho não especificados”; “outras lesões”; “outros traumatismos
envolvendo regiões múltiplas do corpo”. Acredita-se que essas denominações vêm dificultando a investigação que envolve a compreensão desses
agravos especialmente no que diz respeito à sua origem, bem como as causas
que condicionaram tais agravos. Resultado disso são as implicações diretas
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na Política de Saúde do Trabalhador, podendo repercutir no planejamento
de ações, na estrutura dos serviços de saúde do trabalhador, no acesso e
no atendimento à população do município de Porto Alegre.
Evidenciou-se, também, a ausência de notificações em diversos campos,
dificultando o conhecimento da realidade dos agravos e restando a dúvida
se de fato não foram notificados ou se realmente não ocorreram. É o caso
dos traumatismos do cotovelo e antebraço e do ombro e braço. Esses
agravos apresentaram similitude, visto que, entre os anos de 2007 e 2009,
tiveram crescente aumento no número de notificações; contudo, no ano de
2010, não houve notificação de nenhum desses agravos. Os traumatismos
do cotovelo e do antebraço, no ano de 2007, eram três, elevando para sete
em 2008 e dez em 2009; todavia, no ano de 2010, não houve notificação
desse agravo. Isso ocorreu também com os traumatismos do ombro e do
braço, sendo que, no ano de 2007, eram três, passando a cinco em 2008
e nove em 2009; entretanto, no ano de 2010, também não houve registro
desse agravo junto ao SIST/RS. Igualmente, identificou-se, através da
pesquisa documental no que concerne às atividades econômicas, que as
atividades de atenção à saúde foram as que abrangeram o maior registro
de notificação de agravos. Em segundo lugar, destacaram-se as indústrias
de metalurgia e da construção civil; em terceiro, as atividades de comércio
– varejista e atacadista –; em quarto, a prestação de serviços – investigação, vigilância e segurança, serviços domésticos, transporte, serviços de
limpeza em prédios e domicílios, serviços de arquitetura e engenharia,
estabelecimentos hoteleiros e outros tipos de alojamento temporário e
telecomunicações –; em quinto, os serviços prestados pela administração
pública e as atividades relacionadas ao ensino – educação básica e nível
superior. Somam-se, ainda, as indústrias de transformação: fabricação de
produtos alimentícios, bebidas e fumo, fabricação de produtos de madeira
e cortiça, confecção de artigos do vestuário, refino do petróleo, metalurgia
básica, fabricação de tubos, metalurgia de metais não ferrosos, forjaria,
estamparia, fabricação de máquinas, equipamentos, peças e acessórios
diversos. Também foram citadas as obras de infraestrutura para engenharia elétrica e eletrônica, os serviços domésticos, além de outros serviços
pessoais e coletivos, como, por exemplo, as atividades de organizações
sindicais, dentre outras atividades econômicas.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Contudo, percebeu-se, ainda, que os dados fornecidos pelo SIST/
RS não fizeram menção ao(s) ramo(s) de atividade econômica daqueles
trabalhadores que sofreram agravos relacionados às amputações – punho,
mão e perna. O SIST/RS também não identificou as atividades econômicas
relacionadas à mialgia, sendo cinco casos desse agravo identificados no
ano de 2007 e três no ano de 2009, bem como àquelas pertencentes aos
agravos de maior prevalência no período de análise, ou seja, os relacionados
ao contato ou à exposição a doenças transmissíveis, incluindo acidentes
com materiais, os quais apresentaram o maior número de notificações
registradas pelo SIST/RS, num total de 424, sendo 117 no ano de 2007, 231
em 2008 e 76 em 2010. Diferentemente ocorreu no ano de 2010, em que
foi possível constatar as atividades econômicas relacionadas a esse tipo
de agravo. As atividades econômicas identificadas foram as de atenção à
saúde com 71 agravos; outras atividades associativas com um registro de
notificação e os serviços coletivos prestados pela administração pública
com um caso identificado, somando o número de 73 agravos identificados
nesse ano. Igualmente, os dados revelaram informações desencontradas
acerca do real número de notificações. Foi o que aconteceu em 2010,
embora caracterizado como sendo o único ano a ter obtido informações
sobre as atividades econômicas relacionadas aos agravos de maior prevalência; inicialmente informou a ocorrência de 76 agravos desse tipo e
após identificou 73 atividades econômicas relacionadas aos mesmos. Isso
demonstra que houve falha na produção desses dados, tendo em vista que
o número de trabalhadores que pertenciam a essas atividades econômicas
identificadas, nesse ano, não coincidiu com a informação anterior sobre
o número total de agravos.
Verificou-se, por meio da organização dos dados, que os técnicos e
auxiliares de enfermagem foram os que tiveram o maior número de notificações de agravos registrados pelo SIST/RS, com 891 casos no município
de Porto Alegre. No entanto, ressalte-se o fato de que o SIST/RS não
informou a origem de um número significativo de ocupações, denominando como “outros trabalhadores dos serviços”, impossibilitando, assim, o
conhecimento sobre 333 agravos registrados nesse período, e, ocultando,
consequentemente, a investigação acerca da relação entre agravos e
processos de trabalho. Portanto, acredita-se ter havido maior visibilidade
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quanto ao processo de notificação de acidentes e doenças decorrentes
do trabalho no setor da saúde, o que não significa concluir que na área
da saúde ocorreram mais agravos se comparados aos demais setores da
atividade econômica e suas ocupações.
No que diz respeito ao registro de óbitos, a pesquisa demonstrou um
número reduzido de óbitos decorrentes do trabalho pela maioria dos municípios, dentre eles, Porto Alegre. Isso indica que há ainda um percurso a
ser percorrido no que se refere ao processo de notificação de adoecimentos
e acidentes de trabalho em nível estadual. Segundo informações obtidas
junto à Divisão de Vigilância em Saúde do Trabalhador (DVST/CEVS/SES/
RS), trata-se de um processo gradual em que os profissionais envolvidos
nesse processo são essenciais à sua continuidade e avanço. Práticas cada vez
mais comuns, como, por exemplo, a substituição frequente de servidores,
especialmente no setor da vigilância epidemiológica dos municípios, ou
ainda, de gestores municipais, além das dificuldades tecnológicas, dentre
outras, foram apontadas como as principais causas de descontinuidade
desse processo.
Concomitante a isso o processo de descentralização tornou-se fundamental para o avanço do SUS, sobretudo no que diz respeito ao encaminhamento de ações planejadas em nível central para as Unidades Básicas
de Saúde (UBS), em outras palavras, para o âmbito local.
Por fim, o estudo evidenciou, por meio dos dados obtidos, a ausência
de informações específicas, principalmente quanto aos rebatimentos do
adoecimento e do acidente de trabalho no âmbito da família, evidenciando
a noção de que o adoecimento e o acidente de trabalho estão centrados
no trabalhador sem repercussões diretas nas relações familiares, afetivas,
em última análise, na vida social.
considerações finais
Após um evento traumatizante como são os adoecimentos e os acidentes
decorrentes do trabalho, a recuperação de informações por meio de dados, sejam eles quantitativos e/ou qualitativos, não constitui tarefa fácil.
Tampouco a investigação levará a uma descrição exata e completa, isto
é, a uma identificação de todos os fatores direta ou indiretamente impli-
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
cados em sua ocorrência. Apesar disso, conclui-se que o SIST/RS é um
importante instrumento na investigação dos acidentes de trabalho e do
processo de saúde-doença dos trabalhadores, na medida em que os dados
gerados por ele podem contribuir para o planejamento de ações voltadas
à redução e/ou à eliminação dos agravos nos ambientes de trabalho, bem
como, pela possibilidade, por exemplo, de ter-se constatado, junto a esse
sistema, a ocorrência de agravo na faixa etária dos cinco aos treze anos
de idade, demonstrando tratar-se de trabalho infantil, ou ainda, a inclusão
da faixa etária dos 66 aos 70 anos, revelando o papel central que tem o
trabalho na vida dos sujeitos frente às transformações em curso, as quais
vêm influenciando diretamente as situações de saúde e de agravos da
população trabalhadora.
No entanto, o estudo aponta para o desenvolvimento de ações que
visem à efetiva produção e ao tratamento dos dados estatísticos, devendo ser
promovidas pelos municípios, pois são o lócus da execução desse processo e
da possibilidade de integração das vigilâncias junto à rede de saúde através
de seus profissionais, os quais têm o papel fundamental na realização e na
comunicação das informações referentes a acidentes e doenças decorrentes do trabalho junto ao SIST/RS. O que implica, consequentemente, em
capacitação permanente da rede de atenção à saúde do trabalhador no
estado do Rio Grande do Sul, tendo em vista a adesão e o comprometimento por parte dos municípios nesse processo de notificação de agravos
decorrentes do trabalho. Assim, acredita-se que as lacunas evidenciadas
podem estar intimamente relacionadas à dificuldade de adesão por parte
dos municípios no tocante à realização das notificações dos agravos por
meio do SIST. Além disso, a não participação dos municípios no processo
de notificação de agravos à saúde decorrentes do trabalho compromete
significativamente o planejamento e o desenvolvimento de ações essenciais à Política de Saúde do Trabalhador no estado do Rio Grande do Sul,
sobretudo ações mais amplas, de caráter intersetorial, indispensáveis à
área de saúde do trabalhador. Nesse sentido, faz-se necessário, igualmente,
aprimorar as práticas intersetoriais e de relação com a sociedade a fim
de que questões acerca da saúde do trabalhador estejam presentes nos
processos decisórios e nas políticas públicas.
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Isso posto, o estudo igualmente enfatiza a urgência de investigação
meticulosa buscando desvendar a rede de fatores envolvidos que contribuem para a ocorrência dos adoecimentos e dos acidentes de trabalho a
partir de informações mais detalhadas sobre os agravos. Para tanto, essa
investigação mais precisa, deve ser alcançada por meio do tratamento
atento dos dados, a fim de retratar a realidade da ocorrência desses agravos através da identificação das condições influenciadoras das situações
de acidente e de morbimortalidade.
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181
APRENDER SAÚDE NA ESCOLA: UMA EXPERIÊNCIA
DE INTERSETORIALIDADE ENTRE AS POLÍTICAS
DE SAÚDE E A EDUCAÇÃO
maria isabel barros bellini
vanessa soares rehermann
fernanda brenner morés
Há escolas que são gaiolas e há escolas que são asas. Escolas
que são gaiolas existem para que os pássaros desaprendam a
arte do voo. Pássaros engaiolados são pássaros sob controle. Engaiolados, o seu dono pode levá-los para onde quiser.
Pássaros engaiolados sempre têm um dono. Deixaram de ser
pássaros. Porque a essência dos pássaros é o voo. Escolas que
são asas não amam pássaros engaiolados. O que elas amam
são pássaros em voo. Existem para dar aos pássaros coragem
para voar. Ensinar o voo, isso elas não podem fazer, porque o
voo já nasce dentro dos pássaros. O voo não pode ser ensinado. Só pode ser encorajado (Rubem Alves).
O
Grupo de Estudos e Pesquisa em Família, Serviço Social e Saúde
(GFASSS)1 agregou mais recentemente aos estudos sobre intersetorialidade a Política de Educação. Tendo como fio condutor a
intersetorialidade, a qual é entendida como possibilidade de enfrentamento
à fragmentação no atendimento às demandas da população e como responsável pela “articulação de saberes e experiências para o planejamento, a
realização de avaliação de políticas, programas e projetos, cujo fim é alcançar
resultados cooperativos em situações complexas” (NASCIMENTO, 2010, p. 7).
Grupo componente do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Trabalho, Saúde e
Intersetorialidade (NETSI).
1
182
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
A pesquisa que inspira este artigo se intitula “Aprender saúde na escola: articulando políticas públicas e garantindo uma adolescência protegida” (Protocolo
29/2011/PPGSS/PUCRS) e foi proposta a partir de projeto executado anteriormente
pela equipe de residentes do Programa de Residência Multiprofissional em Saúde
da Família e Comunidade da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul
(PREMUS/2009)2 o qual foi avaliado positivamente pelas equipes das escolas, tendo
o grupo de residentes procurado a equipe do NETSI solicitando a continuidade das
atividades. Avaliada a importância desse tipo de demanda apresentou-se o projeto,
com reformulações, mas mantendo a finalidade, sendo aprovado e contemplado
com o recurso de uma de bolsa de Iniciação Científica, oferecida pela FAPERGS
(Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul).
A proposta de fomentar reflexões e práticas de promoção da saúde
junto ao espaço escolar tem como objetivo mobilizar e potencializar a comunidade escolar a partir de ações de educação em saúde e cidadania e, ao
envolver a comunidade escolar, a rede de saúde e a universidade, garantir o
acesso aos direitos fundamentais inerentes aos adolescentes, assim como
a proteção e a convivência em meio ambiente adequado. Acredita-se que
somente através de ações intersetoriais poderá ser garantido o que está
preconizado no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), ou seja, “a
integralidade da proteção prevista no ECA supõe que seja assegurado um
conjunto de direitos: o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação,
ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade
e à convivência familiar e comunitária” (GOUVEIA, 2009, p. 12).
Para a autora citada, para que isso seja efetivado, é
necessário, pois, que as diferentes políticas sociais estejam
conectadas em torno de propósitos comuns, uma vez que,
na ótica da garantia de direitos, não há hierarquia entre elas.
Assim do ponto de vista jurídico, a proteção integral é o solo
que reveste de pertinência a gestão intersetorial nos tempos
atuais (GOUVEIA, 2009, p. 12).
2
Programa de Residência Multiprofissional em Saúde da Família e Comunidade da
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PREMUS/PUCRS), que envolvem
profissionais dos cursos de Medicina, Enfermagem, Odontologia, Farmácia, Farmácia, Nutrição,
Fisioterapia, Psicologia, Serviço Social e Educação Física.
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
A perspectiva imanta a direção dada no projeto de pesquisa na medida
em que problematiza o pensar/conhecer/intervir em saúde no espaço da
escola, ampliando olhares/compreensões/apropriações/ações, rompendo
com uma perspectiva histórica que focaliza a saúde como ausência de enfermidade, como propriedade da medicina e como responsabilidade única
da política de saúde. As ações propostas no projeto possibilitam articular a
política de saúde às demais políticas sociais comprometendo a todos com
a vida dos sujeitos que vivenciam o espaço escolar e, de forma inovadora,
integra o ensino de graduação e pós-graduação com a educação básica,
permitindo troca de experiências e inserção dos universitários na realidade
cotidiana da comunidade. O convite estendido mobiliza todos a participarem de uma experiência que pretende criar referências que, ainda que não
sejam inéditas, provocam rupturas e inovações nas instituições envolvidas
e delegam valores iguais aos “conhecimentos dos adultos (educadores,
familiares, agentes culturais) e dos adolescentes” (p. 13).
Ao delegar igual valor aos “saberes não formalizados, aos conhecimentos adquiridos pela experiência de vida, pela troca entre as gerações, tanto quanto dos conhecimentos formalizados pelas ciências e
disseminados nos espaços escolares” (GOUVEIA, 2009, p. 13) as ações
desenvolvidas promovem o “reconhecimento da igualdade (todos são
capazes de aprender) e a valorização das diferenças (cada um aprende
de um jeito singular)” (p. 14), promovendo em síntese a horizontalidade
nas relações e nas ações, sensibilizando os diferentes atores quanto às
demandas uns dos outros.
Articular e fomentar o diálogo entre universidade, política de saúde
e política de educação é um processo que sustenta-se na intersetorialidade e na perspectiva da integralidade tendo como foco, nesse projeto, a
abordagem de um segmento em constante processo de tensionamento,
seja pelas características da fase, seja pela realidade social precária que a
todos atinge: o adolescente brasileiro.
Para ser continente às reflexões e às indagações que emanaram do
projeto, apresenta-se inicialmente o espaço escolar e seus desafios associados às práticas de educação em saúde. A seguir estão as considerações
relacionadas ao desenvolvimento do projeto tendo como estofo a participação e a produção dos adolescentes que se envolveram.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
escola e saúde: diálogos possíveis
O termo escola tem origem grega como scholé e também no latim schola,
esses termos significavam inicialmente “descanso ou o que se fazia à hora
do descanso, que era estudar” (SILVA, 2002, p. 175). Sabe-se que na antiguidade estudar era possível somente àqueles que não trabalhavam e que
o trabalho era uma atividade vergonhosa não realizada pelos reis e nobres.
Posteriormente, com o surgimento das Escolas Catedrais, evento
que é identificado por ocasião da Idade Media, identificam-se as escolas
urbanas e não mais vinculadas a monastérios e nem à Igreja Católica.
Caracterizavam mudanças na sociedade da época em que o ensino e a
educação delegava importância social aos sujeitos, e o mestre era lançado a condição de quase um Deus. Já no século XVII, a escola substituiu
a família, sai do espaço doméstico e passa a ser realizada mantendo a
criança a distancia da família (RODRIGUES, 2012).
A história da escola acompanha a historia da civilização humana, da
organização familiar e da organização da sociedade.
Rodrigues (2012, p. 8) afirma que:
A escola tem um papel importante na vida, principalmente,
daqueles sujeitos sob cuidados que dela participam. Há quem
diga que o papel da escola é ensinar, incutir o conhecimento,
e o da família é cuidar e educar, no desenvolvendo das faculdades físicas, morais e intelectuais dos seus membros. Mas
com o decorrer do tempo esses papéis já não o são tão assim
delimitados, e a escola também se empenha na educação e
no cuidado.
Para empreender qualquer avaliação ou interlocução com a instituição escolar, é fundamental primeiramente conhecer a realidade em que a
escola, objeto de interesse, está inscrita. Esse conhecimento da realidade
para Kosik (2002) se expressa em concepção explícita ou implícita dessa
realidade o que na totalidade significa: um todo estruturado, dialético, no
qual um ou mais fatos podem vir a ser racionalmente compreendido. Kosik
(2002) reitera que conhecer todos os fatos não significa conhecer a realidade e todos os fatos juntos não significam necessariamente a totalidade.
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Amparado em Kosik (2002), considera-se a realidade social vivenciada
pelas escolas brasileiras, palco de inúmeros acontecimentos e violações
de direitos, preocupação sistemática nas agendas dos governantes3 e
tema explorado pelos meios de comunicação bem como a importância
e a valorização que a escola tem historicamente na vida dos sujeitos.
Essa constatação impõe a responsabilização e o compartilhamento das
diferentes políticas sociais no sentido de propor ações que contribuam
para a qualidade da educação e, principalmente, para o resgate da escola
como um espaço privilegiado na construção de cidadania, garantia de
direitos e inclusão social.
O espaço escolar configura-se de uma forma privilegiada para construção de relações de solidariedade, de organização coletiva, de construção do
ser político, mas também de forma contraditória, de relações de violência,
de construção de estigmas e exclusões. A realidade da escola brasileira
denuncia a precarização das condições de trabalho, a pouca valorização
dos professores e os baixos salários. Acrescenta-se a realidade dos alunos
em que eventos como gravidez na adolescência, aumento dos casos de
DSTS/AIDS, bullying, abuso de substâncias psicoativas, reprovações e
evasão escolar etc. são mais frequentes, concluindo-se que a escola está
atravessada por expressões da questão social fruto de uma sociedade permeada por desigualdades sociais. Questão social aqui compreendida como:
[...] conjunto das expressões das desigualdades da sociedade
capitalista madura, que tem uma raiz comum: a produção
social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais
amplamente social, enquanto apropriação dos seus frutos
mantém-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade.
[...] Questão Social que sendo desigualdade é também rebeldia,
por envolver sujeitos que vivenciam as desigualdades e a ela
resistem e se opõe (IAMAMOTO, 2004, p. 27).
3
A Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH) realiza audiência
pública para debater a violência nas escolas. Participam, entre outros convidados, Paolo
Fontane, representante da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e
a Cultura (Unesco); Antônio de Lisboa, da Confederação Nacional dos Trabalhadores em
Educação; e Antônio Geraldo, presidente da Associação Brasileira de Psiquiatria.
185
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
O enfrentamento das expressões, como violência, abuso de drogas,
gravidez precoce, passa por minimizar danos e/ou criar ações preventivas
que permitam resistir a esses processos de violação da cidadania, propondo
uma nova realidade social. Um movimento de contranitência e/ou de rebeldia esse processo perverso tem como estofo a possibilidade de criar novos
espaços informais/formais/consensuais de participação e estabelecimento
de novos relacionamentos sociais. É fundamental, portanto, realizar estudos,
criar estratégias, construir arranjos educativos e de ações concretas que
possam substanciar ações preventivas e de fortalecimento da política de
saúde e da política de educação na relação com o sujeito adolescente, com
seus espaços e grupos de pertencimento.
Reitera-se que a escola é um importante espaço para o cuidado, a
proteção, a promoção da saúde, o exercício da cidadania e a inclusão
social, lócus que possibilita a viabilização de informação, reflexão e
promoção das políticas de educação e saúde. Portanto, espaço fundamental para implementação de ações que contribuam para o exercício
de cidadania dos adolescentes, para a diminuição dos custos do sistema
de saúde e para consecução de uma educação integral, a qual somente
será concretizada a partir da construção de uma nova sociabilidade, pois
na sociedade regida pelos parâmetros do capital, do lucro e da competitividade não o é possível (RODRIGUES, 2012). Mas que, se executada
adequadamente incidirá em melhor qualidade do acesso e da atenção
na saúde e na educação. Assim corrobora-se o afirmado por Rodrigues
(2012, p. 10) quanto a acreditar que
a educação é ferramenta essencial para a construção da consciência dos sujeitos e para a busca por garantia de direitos. Para
que ela cumpra seu papel se impõe que os sujeitos que dela
participam sejam motivados para isso, para a transformação
individual e social.
Nessa perspectiva, este artigo, bem como o projeto de pesquisa que
o sustenta, está amparado nos pressupostos de que o direito à saúde é
universal e dever do Estado e de que esse direito será garantido através
de ações fundamentadas na universalidade, equidade e integralidade e
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na afirmação de que a educação se desenvolve em diferentes espaços
e relações como na vida familiar, no trabalho, em outras diversas instituições, mas que tem na escola a possibilidade consagrada.
Desde 1948, a Organização Mundial da Saúde (OMS) problematiza os
processos de saúde/doença e amplia o entendimento de saúde de forma
que sejam englobados aspectos biopsicossociais (BRAVO, 2006). A partir
do Movimento da Reforma Sanitária brasileiro, o qual tem importância
inquestionável na revolução que aconteceu na política de saúde, a partir de tensionamentos e questionamentos que deram base e origem ao
Sistema Único de Saúde (SUS), esta passa a ser resultado dentre vários
outros fatores e condições que incidem nas formas de organização social
de produção para além de questões orgânicas e genéticas.
A interpretação dessas conquistas legais presume que para a garantia
da saúde de forma ampliada e integral, faz-se necessário considerar fatores determinantes e condicionantes como, a alimentação, a moradia, o
saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o
transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais (BRASIL, 1990).
Com o Sistema Único de Saúde, o Estado Brasileiro passa a ser responsável pela prevenção, promoção e recuperação da saúde e é no nível
de promoção da saúde, primordialmente, que se insere a experiência da
execução desse estudo (BRASIL, 1990).
Cabe salientar, que o significado de promoção da saúde vem se transformando com o passar do tempo, superando o movimento de medicalização da
vida social, tendo como enfoque centrado no indivíduo. A partir da concepção
ampla do processo saúde-doença e seus determinantes, a promoção da saúde,
direciona-se para um enfoque político e técnico, e conforme Sícoli e Nascimento
(2003, p. 104),
a promoção da saúde ampliou seu marco referencial e assumiu
a saúde como produção social, passando a valorizar mais intensamente determinantes socioeconômicos, a investigar o
compromisso político e a fomentar as transformações sociais.
Para tanto, ao considerarmos o conceito ampliado de saúde e sua
promoção, torna-se imprescindível, à luz do que está preconizado no SUS,
187
188
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
a articulação de seus diversos fatores determinantes e condicionantes, por
meio das políticas sociais como forma de acesso aos direitos sociais, na
perspectiva de uma saúde integral.
Buscando promover saúde em um espaço diferenciado dos espaços
tradicionais em que essa política é debatida, o processo de pensar saúde no espaço da escola propicia ampliar os olhares e romper com uma
perspectiva histórica centrada na doença, na medicalização, no modelo
hospitalocêntrico. Potencializar o espaço da escola para pensar saúde
prevê discutir aspectos tradicionais/atuais da saúde, como o abuso de
substâncias psicoativas e gravidez na adolescência, e impõe a discussão de
outros fatores latentes na vida dos sujeitos que vivenciam o espaço escolar
como: segurança, trabalho e renda, acesso aos serviços, cultura e lazer etc.
Portanto, a escola se caracteriza por criar práticas socioculturais,
e as ações de promoção da saúde são efetivas quando a escola assume
atribuições na formação do cidadão crítico, e isso se dá pelo estímulo à
“autonomia, o exercício de direitos e deveres, o controle das condições de
saúde e qualidade de vida, com opção por atitudes mais saudáveis” (BRASIL,
2009, p. 15), reiterando o papel da escola como responsável pela educação
do cidadão e, dessa forma, um instrumento de cidadania.
Nessa perspectiva, evidencia-se a necessidade da articulação da escola
com as demais políticas públicas, grupos e movimentos sociais, para que se
possa corroborar na construção de uma educação integral desses sujeitos
em formação, buscando a afirmação de seus direitos.
Nessa relação, a intersetorialidade, sobretudo, assume um papel fundamental no enfrentamento da fragmentação que, no cenário brasileiro,
constitui o atendimento das demandas e necessidades da população que
acorre a essas políticas e que historicamente ampara a organização ou a
desorganização das políticas públicas brasileiras.
A intersetorialidade age como um fio condutor e, por essa razão, a reflexão
sobre sua importância tem alcançado o campo da educação em saúde, o qual
cada vez mais distancia-se do discurso higienista, da concepção do biologicismo
e das práticas reducionistas e autoritárias, as quais negam a subjetividade dos
sujeitos. A partir da compreensão do conceito ampliado de saúde, começa-se
a pensar no desenvolvimento da autonomia dos sujeitos e na capacidade de
reivindicarem seus próprios interesses (ALVES, 2005).
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Neste estudo, educação em saúde é conceituada, em concordância com
Valadão (2004, p. 5), como “experiências educativas organizadas com a finalidade de proporcionar oportunidade para a construção de conhecimentos
teóricos e práticos em prol da saúde de pessoas e da coletividade”, e que
tem como base uma educação libertadora e dialógica. Rompe com o modelo
tradicional, focado na doença e na intervenção curativa e intenta-se a construir práticas e reflexões oriundas da vida dos sujeitos e de suas experiências.
O modelo tradicional está impregnado de uma concepção paternalista.
Para além do acesso à informação, preconiza-se um modelo de educação
em saúde que incida em práticas emancipatórias, trabalhando na perspectiva de ação dos sujeitos. Com isso, é fundamental conhecer crenças,
hábitos, papéis, condições de vida, o dia a dia, o comum e o incomum da
vida dos sujeitos implicados com vistas ao desenvolvimento da autonomia
dos atores sociais (ALVES, 2005).
A educação em saúde possibilita a transformação dos saberes a
partir do reconhecimento do usuário como sujeito portador de um saber,
objetiva a emancipação e a autonomia através do entendimento acerca
do processo saúde-doença e, ainda, a busca e decisão por estratégias
apropriadas para sua promoção.
Trata-se do modelo dialógico em que a educação em saúde torna-se
uma estratégia para operacionalizar a promoção de saúde (ALVES, 2005).
O acesso à saúde, bem como as demais políticas sociais, se dá a partir da
tomada de conhecimento e de reflexão sobre esta e o processo participativo, que pode ser estimulado e construído no espaço da escola, contribui
ao potencializar [...] “os grupos desfavorecidos, faz crescer sua confiança
em suas próprias capacidades e contribui para sua articulação. Todos estes
elementos colocam-nos em melhor situação para lutar por seus direitos e
influir de modo efetivo” (SOUZA, 1987, p. 83).
Acredita-se que, ao desencadear o processo de pensar/problematizar/
dialogar sobre a saúde, cuidados, apropriação sobre o próprio corpo, sobre
direitos e sobre atribuições das políticas se fomentará a reivindicação pelos
direitos, se potencializará a participação em grupos e a troca de experiências e consequente mobilização coletiva. Esse processo, quando realizado
com crianças e adolescentes e adequado às necessidades e singularidades
de cada fase do ciclo vital, permite o acesso a informações sobre a rede de
189
190
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
saúde, rede socioassistencial, favorece o convívio familiar e no espaço da
comunidade, o autoconhecimento e a participação ativa em espaços coletivos.
A participação juvenil é de extrema importância para construção de
sujeitos políticos e críticos e indicações apontadas pelos Ministérios da
Saúde e da Educação se irmanam nas proposições realizadas nesse projeto
de pesquisa. Segundo documentos oficiais:
Adolescentes e jovens têm o desejo de ser escutados e a
necessidade de serem reconhecidos em suas capacidades.
Considerados enquanto sujeitos plenos de direito, eles precisam ser vistos de modo concreto como cidadãos, capazes de
posicionamento nos diversos níveis do cotidiano em que estão
imersos. Um grande número de pessoas jovens tem ideal de
transformar a sociedade em algo mais humano e justo, mas
não tem ideia de como concretizá-la, nem recebe qualquer
incentivo nesse sentido [...] (BRASIL, 2010, p. 52).
Com isso afirma-se que o projeto aqui destacado está em consonância com o preconizado pelo Ministério da Saúde, quanto à participação
juvenil, como
[...] uma forma de ajudar adolescentes e jovens a construírem
a sua autonomia, através da geração de espaços e situações
propiciadoras da sua participação criativa, construtiva e
solidária na solução de problemas reais seja na escola, na
comunidade e na vida social mais ampla (BRASIL, 2010, p. 52).
Com isso, a proposta de reunir adolescentes em um espaço grupal onde
debatem sobre diferentes temáticas com centralidade na saúde, cuidados,
responsabilidades, é um exercício de pensar/repensar como sujeitos atuantes
na realidade que vivenciam. Esse processo coletivo estimula a consciência
crítica, em uma etapa da vida em que as relações de grupo são importantes,
em que a formação política dos sujeitos está em processo de iniciação e consolidação. A participação dentro da escola, espaço cotidiano dos adolescentes,
cria parâmetros de participação em outros espaços sociais de interesse dos
sujeitos como movimentos sociais, conselhos de direitos etc.
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pesquisa com adolescentes: a complexa tarefa de criar
consensos, diálogos e escutas
Segundo Demo (1991) pesquisa é a atividade científica pela qual se descobre a realidade. O pressuposto é de que a realidade não se desvenda na
superfície, sendo o ato de pesquisar fundamental para uma profissão como
o serviço social, que fundamenta a análise da realidade e a sua intervenção
na gênese dos processos sociais. Isso implica buscar um arcabouço teórico-metodológico, a fim de desvendar e conhecer a realidade, os fenômenos
e as contradições. Para Minayo (2010, p. 47), a pesquisa é “uma atividade
de aproximação sucessiva da realidade que nunca se esgota, fazendo uma
combinação particular entre teoria e dados, pensamento e ação”. Tem um
impacto na vida dos sujeitos e de uma nação quando está “compromissada
em libertar a verdade de seu confinamento ideológico”, configurando-se
como “um espaço de resistência e de luta” (IAMAMOTO, 2008, p. 452).
Dessa forma, esse tipo de projeto não poderia ter outra metodologia que
não fosse a qualitativa, a qual ampara-se na descrição dos fatos e fenômenos
de determinada realidade (TRIVIÑOS, 1995), permitindo que as análises identifiquem as manifestações expressas, nesse caso, no cotidiano da comunidade
escolar e nas relações entre seus atores, quais sejam: corpo docente e discente,
familiares e a comunidade em geral, bem como as relações com a política social.
O percurso investigativo pressupôs um conjunto de procedimentos
como: método, instrumentos e técnicas de coleta de dados, aspectos éticos,
universo e amostra a ser estudada, indicadores de resultados e, igualmente,
as estratégias de divulgação dos resultados obtidos. A preocupação ética
da equipe de pesquisadores impôs o estabelecimento e a definição desses
aspectos, pois os mesmos atendem e maximizam “[...] aspectos científicos
e éticos a fim de se produzir conhecimento confiável e generalizável; responder às necessidades das pessoas e comunidades envolvidas; e garantir
a segurança e o respeito aos participantes” (TAUIL, 2008, p. 257). Nesse
espaço de resistência e de luta, a pesquisa vincula e articula o ensino, o saber
e o fazer, e se mostra como atividade fundamental para essas sucessivas
aproximações da realidade, colocando-se como finalidade na construção de
um conhecimento científico que dê bases para a qualificação das próprias
políticas sociais, subsidiando a práxis profissional.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Também se afirma que o método dialético e crítico norteador da
pesquisa, possibilita o desvendamento do fenômeno social, partindo de
uma análise que considera a estrutura e a busca na história, a sua gênese, considerando a articulação dos múltiplos fatores sociais, culturais,
políticos e econômicos. Dessa forma, se interpreta os fenômenos à luz
do método dialético, analisando sua totalidade, suas contradições e sua
historicidade, relacionando todos esses aspectos para que possa haver
uma análise de forma não fragmentada.
A pesquisa partiu de uma indagação e de uma curiosidade intelectual
que instigou os pesquisadores: como mobilizar e potencializar a comunidade escolar a partir de ações de educação em saúde e cidadania a fim de
garantir o direito dos adolescentes à proteção e à convivência em meio
ambiente adequado? Na busca dessas respostas, utilizaram-se oficinas
educativas, com dinâmicas e atividades construídas e desenvolvidas a partir
das demandas dos sujeitos envolvidos; pesquisa documental, observação
participante, entrevista semiestruturada e grupo focal.
A execução iniciou em agosto de 2011 com a pesquisa documental,
contatos com a rede de saúde, com a escola, com a apresentação do
projeto ao Comitê de Ética em Pesquisa da universidade e, a partir de
abril de 2012, foram realizadas as primeiras oficinas educativas semanalmente com os adolescentes, usando temáticas escolhidas por eles e que
abrangiam suas demandas e interesses.
O espaço das atividades é uma escola estadual de ensino fundamental,
os adolescentes que participam do estudo têm idades entre 10 e 17 anos e
estão vinculados ao Programa Mais Educação4, oferecido pela escola. Além
destes também participam docentes e familiares, por meio de reuniões e
entrevistas semiestruturadas, em busca da mobilização para a construção
de um espaço de exercício da cidadania e inclusão social.
4
O Programa Mais Educação, instituído através da Portaria Interministerial n°
17, de 24 de abril de 2007, firmada entre os Ministérios da Educação, do Desenvolvimento
Social, dos Esportes, da Ciência e Tecnologia, da Cultura e do Meio Ambiente, objetiva a
implementação de educação integral a partir da reunião dos projetos sociais desenvolvidos
pelos ministérios envolvidos – inicialmente para estudantes do ensino fundamental nas
escolas com baixo índice de desenvolvimento da educação básica (Ideb) (BRASIL, 2009).
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Foram realizadas sete oficinas nesse primeiro semestre, com duração
média de uma hora, tendo uma média de quinze participantes por oficina.
Desde o primeiro encontro, foi informado aos adolescentes que as oficinas
seriam de livre participação, sendo que aqueles que não quisessem participar poderiam optar por outra atividade no Programa Mais Educação. Além
disso, foi apresentado o projeto, seus objetivos e metodologia. Foi solicitada
a anuência dos responsáveis através dos termos de assentimento livre e
esclarecido e de uso imagem, os quais foram apresentados posteriormente
aos pais em reunião realizada na escola, onde também foi assinado o termo
de consentimento livre e esclarecido.
Realizou-se reunião com o corpo docente da escola para a apresentação do projeto e para identificar junto a eles as demandas percebidas no
cotidiano escolar referente à saúde dos estudantes, às possibilidades de
trabalhar em conjunto e de potencializar os debates e o acesso a informações.
Igualmente realizou-se reunião com os pais dos estudantes com a finalidade
de apresentar a pesquisa e obter a autorização firmada nos termos que são
exigidos para tal prática. Assinalada a importância de se trabalhar a questão da saúde dentro da escola, inclusive a saúde sexual, sendo que alguns
pais ressaltaram que a “educação sexual deveria fazer parte do currículo
escolar” frisando que não veem a necessidade de solicitar autorização para
tal. Também reiteraram ser importante a realização de oficinas com os pais,
para que acessem informações que subsidiem as relações e diálogos com
seus filhos sobre assuntos como drogas, sexualidade etc.
Nas oficinas, buscou-se primeiramente conhecer o grupo de adolescentes e, para tanto, foram utilizadas dinâmicas.5 As temáticas abordadas
nas oficinas emergiram conforme as demandas do grupo e os estudantes
utilizaram papel e cartolina para registrar os assuntos que gostariam de
discutir ao longo do semestre e, com base nessas ideias, foi organizado
o cronograma de atividades. O resultado da primeira oficina chamou a
atenção, pois o tipo de atividades realizadas por eles incluía esportes (futebol, vôlei) e brincadeiras de rua e poucas atividades ligadas a tecnologias
5
Dinâmicas: Teia de aranha, Chuva de Ideias – dinâmicas utilizadas para promover
a integração e estimular a expressão de ideias entre os participantes.
193
194
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
(computador, vídeo game). Evidentemente a condição socioeconômica
está presente nessas opções/possibilidades, porém aponta atividades
pouco encontradas na classe média ou média alta, onde as crianças e os
adolescentes estão dentro de casa e apartamentos ligados nas “telinhas”.
Nas oficinas discutiu-se a concepção de saúde e, através de figuras
de revistas e com material para confeccionar cartazes, eles representaram suas crenças e concepções. Observou-se que, na apresentação dos
cartazes, os estudantes não referiram o termo doença, referindo que para
se ter saúde é necessário: “educação de qualidade, boas maneiras, amor,
amizade, sentimentos, forma de carinho, alimentação saudável, atividade
física, bem-estar, qualidade de vida, estudar, ler, afastar-se do que faz mal
como drogas, emagrecimento com saúde.” Referindo também “saúde do
corpo, saúde mental e saúde bucal” e que, para ter saúde, é preciso “bons
profissionais de saúde e locais adequados para o atendimento”.
Ao expressarem sua concepção de saúde os adolescentes reiteraram
que saúde está além da condição física, mas também está além de apenas
cuidar do corpo e ter hábitos de higiene, e, sim, implica determinantes
como condições de vida, acesso a estudo, alimentação saudável e nutritiva,
possibilidades de lazer, enfim, todas as variáveis que contêm a concepção
ampliada de saúde. Desnecessário informar que as oficinas são barulhentas,
movimentadas, por vezes, exige uma boa dose de paciência e tolerância
dos coordenadores, pois se trata de um grupo pleno de energia, inquieto,
falante, e com todas as características típicas da adolescência.
Alguns estudantes referiram que “é difícil ter acesso à saúde, pois tem
que estar cedo no posto para conseguir consulta e que não é sempre que
se consegue”, denunciando uma das fragilidades visíveis da política de
saúde e, frequentemente, matéria da mídia. Demonstrando que eles estão
atentos à forma como a saúde vem sendo oferecida, uma vez que este é um
direito fundamental de todo o cidadão e dever do Estado, conforme prevê
a Constituição Federal de 1988. O depoimento dos jovens expõe uma das
contradições da política de saúde que obriga os usuários a enfrentarem
longas filas de espera em horários inadequados e que coloca em risco a
saúde quando vão à busca de atendimento à saúde.
Outro instrumento que forneceu material para compreensão da realidade
estudada foi o grupo focal com os adolescentes, em que participaram dez
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estudantes. Essa atividade foi coordenada por uma assistente social pesquisadora do NETSI que não participou das oficinas, pretendendo-se assim
manter a imparcialidade das respostas e na condução dos questionamentos.
Foram realizadas quatro perguntas, as quais, debatidas entre os adolescentes, geraram respostas como saúde é: “se alimentar, se exercitar, ter
higiene, fazer exercícios, ter felicidade”. As atitudes para terem uma boa
saúde envolveriam: “alimentação variada, fazer exercício, educação”. Para
eles a escola, em relação à saúde, participa da seguinte maneira: “fornece
alimentação, qualidade de ensino, apoio psicológico”, mas que a escola
deveria promover a saúde através das seguintes ações: “chamar os médicos,
mais segurança, contratar um guardinha, conversar sobre drogas, higiene,
meio ambiente, saúde, respeito às diferenças”.
Ao apontar a falta de segurança, ou insegurança, e a existência e a
circulação de drogas e ao sugerir a necessidade de ter um “guardinha” na
escola para proibir ou inibir a entrada de drogas, relacionam saúde enquanto a garantia de segurança e que as drogas também são uma questão da
saúde, sugerindo inclusive que se debatesse mais esse assunto no ambiente
escolar. Mesclam em suas falas soluções baseadas em diálogo/informações/
participação com medidas de controle/fiscalização.
Nas entrevistas realizadas com os docentes, as respostas eram diversificadas, algumas referiam saúde como “equilíbrio entre corpo, mente,
meio ambiente, relações interpessoais e espiritualidade”, “é individual e
coletiva”, “direito de todo cidadão, é um dever do estado e da própria
pessoa” e outras associavam saúde a questões biológicas/doenças físicas.
Também relacionaram saúde a “alimentação balanceada”, “cuidados com
a higiene”, “hábitos que não comprometam o corpo e a sua imunidade”,
“acessos aos direitos básicos como saneamento, boa alimentação, emprego
digno, lazer, família, moradia, educação, tratamento médico”, “vida saudável”, “ter sempre um objetivo e passatempos”. Essas respostas indicam
a necessidade de realizar oficinas com o corpo docente, o qual apresenta
ambivalências na concepção de saúde, o que não parece ser especifico
desse grupo, mas sim da sociedade ainda enraizada no modelo biomédico.
Os docentes identificaram como temas para serem trabalhados com os
adolescentes: sexualidade e drogas. Referiram que esses temas sempre são
abordados nas disciplinas curriculares quando procuram atender aos alunos
195
196
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
por meio das atividades. Reforçam a importância do trabalho intersetorial
entre as políticas de saúde e educação. Reiteram nos seus depoimentos, a
necessidade dessas ações e de “projetos em conjunto que sejam pontuais e
de maior duração, e que devem nascer das demandas dos jovens, comunidade e professores, discutindo em conjunto com os profissionais de saúde”.
Afirmam também que “e o posto de saúde do bairro poderia ser atuante na
escola [...] participar de nossos projetos”, “[...] nossos adolescentes estão
em busca constante de respostas. Recebem inúmeras informações, mas
necessitam de ajuda para elaborá-las”.
Constata-se a preocupação com a escuta dos jovens e dos docentes
irmanados em suas necessidades, rompe-se com uma educação bancária/
visão de saúde em que o corpo docente/trabalhador de saúde ditava
ações/prescrições/decisões, programas e conteúdos e o aluno/paciente
atendia passivamente.
Na análise, observa-se uma consonância entre os depoimentos dos
jovens e dos docentes, todos ungidos em suas dúvidas e necessidades, o
que instiga e justifica dar continuidade às ações configurando-se como
projeto de extensão, o que determina responsabilidade continuada da
universidade e dos outros atores envolvidos, visto que os envolve de forma
diferenciada nos resultados.
Amplia-se, dessa forma, a responsabilidade com os atores da escola,
com a rede de saúde e com os universitários ao dar continuidade ao projeto,
comungando interesse científico, ético e cidadão com interesse poético
amparado na famosa afirmação de Antoine de Saint-Exupéry que encantou gerações de adolescentes: “Tu te tornas eternamente responsável por
aquilo que cativas”.
considerações finais
Entende-se que debatendo saúde e educação com os adolescentes no
espaço da escola, amplia-se a possibilidade de levar essa discussão para
junto de outros sujeitos que fazem parte do cotidiano dos adolescentes:
família, grupos de amigos, equipe docente, líderes da comunidade, outras
instituições e serviços etc. Pretende-se, assim, o efeito “disparador” do co-
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
nhecimento, em que os sujeitos reflitam sobre determinado tema e depois
multipliquem, disseminem, os conhecimentos nas comunidades onde vivem.
Pode-se evidenciar, por meio das oficinas educativas, que os adolescentes têm participado ativamente destas e que os mesmos têm trazido uma
visão ampliada de saúde ao relacionarem com “lazer, educação, alimentação
saudável, amizade, atividade física, segurança”, entre outros. Destacamos
que entre os docentes a concepção de saúde circulou entre ausência de
doença e concepções mais identificadas com o atual conceito de saúde,
demonstrando algumas concepções ainda enraizadas.
Os adolescentes compartilham a percepção de que a saúde está muito
além do que a relação com a doença e relacionam saúde como educação
de qualidade, segurança, condições de se ter uma alimentação saudável e
condições dignas de vida, lazer, esporte e cultura, convivência comunitária
e familiar, entre outros. Aportam que, a participação familiar na vida escolar
é uma forma de saúde, uma vez que as informações que eles ali recebem
deveriam ser partilhadas com seus pais e responsáveis. As vozes desses
adolescentes ecoam solicitando integralidade e sensibilidade na atenção
às demandas postas a eles pela realidade.
No que tange às novas gerações, entende-se por educação
integral aquela que propicia o desenvolvimento integral de
crianças e adolescentes e que acontece por meio de situações
de aprendizagem que oportuni­zam, simultaneamente, a ampliação de ca­pacidade para a convivência e participação na
vida pública; a ampliação de repertórios de competências e
habilidades e o acesso e o usufruto aos serviços sociais básicos
(NILSON; GOUVEIA; FERREIRA, 2009, p. 6).
As ações contribuem tanto para que os adolescentes, os quais são
os sujeitos da pesquisa, e a comunidade escolar tenham maior acesso a
informações que visam à promoção e à prevenção da saúde e ao acesso a
informações sobre outros direitos, assim como o conhecimento sobre suas
realidades e possibilidades de solução para algumas demandas, contribuindo
para a construção do desenvolvimento dos jovens numa perspectiva crítica e
emancipatória e o crescimento social da comunidade na qual estão inseridos.
197
198
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
As oficinas buscam o fortalecimento do sujeito crítico e participativo
na sociedade, o qual tem acesso a informações que dizem respeito aos
seus direitos enquanto cidadão. O exercício dos pesquisadores é articular
as políticas públicas sociais materializadas no espaço da escola, posto de
saúde e universidade, no sentido de trabalhar para que as demandas trazidas pelos adolescentes sejam pensadas e articuladas de maneira integral.
Enfim, reitera-se a importância da participação da comunidade escolar,
dos familiares, do corpo docente e discente em parceria com a rede de saúde,
com a universidade, a fim de, conjuntamente, criar estratégias e articular as
redes de serviços para que os adolescentes tenham uma juventude protegida
em consonância com os objetivos inicialmente propostos neste projeto.
Encerra-se o artigo, mas não os questionamentos e o compromisso
com esses sujeitos, finalizando com a citação de Gouveia (2009, p. 11) que
expressa as reflexões desse grupo de pesquisadores:
Portanto, falar de cidadania da população infanto-juvenil
constitui importante desafio: tratar crianças e jovens como cidadãos hoje e não como promessa futura. Trata-se de construir
uma ética cidadã que requer acolher crianças e adolescentes
como estão, reconhecer e valorizar aquilo que eles podem, o
que já sabem e as escolhas que querem fazer. E, sobretudo,
acreditar que eles podem ser mais e que a convivência entre
iguais e diferentes pode expandir o sentido da sua existência
para além de estigmas e de qualquer outra forma de aprisionamento, seja ele material, relacional ou afetivo.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
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201
POLÍTICAS PÚBLICAS E FAMÍLIAS:
ACESSIBILIDADE, POSSIBILIDADES E DESAFIOS
rossana crossetto
sabrina bermudez
O
presente trabalho1 reúne parte das análises que, como membros
de uma equipe de investigação2 da Escuela de Trabajo Social da
Universidad Nacional de Córdoba- Argentina, estamos realizando
em torno da complexa relação entre Estado, políticas sociais e famílias, a
partir de dimensões que permitem explicar sua participação nos processos
de produção, reprodução e consumo na sociedade.
Mesmo entendendo que a acessibilidade é um assunto discutido nos âmbitos acadêmicos e políticos, pretendemos realizar uma
aproximação ao tema contextualizando as mudanças sociopolíticas e
institucionais que aconteceram na Argentina desde a década de 1990
até a atualidade, ao mesmo tempo em que, nos debates e lineamentos
de políticas, aparece a família como objeto das políticas sociais e como
unidade de intervenção.
Versão revisada da Palestra apresentada no “I SERPINF– I SEMINÁRIO REGIONAL DE
POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERSETORIALIDADE E FAMÍLIA – desafios no ensino, pesquisa e
formação profissional”, realizado na Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul,
Porto Alegre (Brasil), nos dias 29 e 30 de Novembro de 2012.
1
Retomam-se resultados do projeto de investigação “Las políticas hacia las familias
en Córdoba: institucionalidad, procesos y sujetos”, realizado em Córdoba (2010-2011),
aprovado e subsidiado pelo SECYT-UNC. Dirigido por Nelly Beatriz Nucci e codirigido
por Rossana Crosetto. Investigadores membros: Ana María Miani, Claudia Bilavcick, Ana
Paola Machinandiarena, Sabrina Bermudez; Adscritos à investigação: Juan Carlos Sabogal
(2010/2011), Marcela Frencia (2010/2011), Silvana Barros (2010) e Ivana Santiano (2010).
2
202
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
as políticas públicas
A relação estado-sociedade se concretiza através de sucessivas tomadas de
posição (ou políticas) de diferentes atores sociais e estatais, diante de questões problemáticas que propõe o próprio desenvolvimento da sociedade. Isso
significa que não só interessam os comportamentos intraburocráticos que
traduzem a política em ação, senão também a dinâmica social gerada por
esse processo e seus efeitos de retroalimentação sobre o comportamento
dos atores estatais (OSZLACK, 2006). Desde essa interpretação, o autor
recusa o caráter monolítico do estado e o concebe como uma privilegiada
arena de conflito político, onde pugnam por prevalecer interesses contrapostos e se dirimem questões socialmente problematizadas.
A relação entre Estado e sociedade civil é uma construção sócio-histórica e um espaço de lutas, conflitos e negociações entre os atores em
torno dos assuntos que se problematizam como questão social. A respeito
disso, a política estatal é mais um processo que um plano (GRASSI, 2003)
quando se expressa em medidas e formas de ação dirigidas a atender demandas e necessidades sociais consideradas legítimas em um momento
sócio-histórico determinado.
As principais funções da política pública, segundo Pereira (2008), são:
a) concretizar direitos conquistados pela sociedade e incorporados nas leis;
b) distribuir bens públicos, que são “indivisíveis”, e que “todos devem, por
uma questão de direito, ter acesso”. São “públicos” na medida em que são
orientados ao interesse geral, não são pautados pelo mérito nem regidos
pela lógica de mercado. As políticas públicas, por sua vez, constituem uma
linha de orientação para a ação pública sobre a responsabilidade de uma
autoridade também pública (organismos de saúde, educação, assistência
etc.) destinada à sociedade e que se operacionalizam em programas,
projetos, serviços sociais, que cumprem o papel de materializar de fato as
propostas, ideias, desenhos de ação, objetivos e meios especificados por
ditas políticas (PEREIRA, 2008).
Desde esse enfoque, interessa compartilhar, por um lado, algumas características da lógica político-institucional na gestão, pertinência e alcance
da política social na Argentina, assim como seus obstáculos e fortalezas
para abordar o problema da multidimensionalidade e heterogeneidade da
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
pobreza e a vulnerabilidade social. Por outro lado, mostrar de que maneira
a institucionalidade da política permite analisar os processos nos quais se
corporiza a relação Estado-famílias, desde os aspectos constitucionais e
legais nos quais se sustentam os modos em que viabilizam bens e serviços
para fazer efetivo o cumprimento dos direitos aos que se dirige e, por último, as relações com os sujeitos que são os que expressam as demandas
de acordo com uma interpretação das necessidades sociais que devem
ser atendidas.
políticas sociais e famílias
As políticas sociais, como conjunto amplo de intervenções estatais destinadas a melhorar a qualidade de vida dos cidadãos, como já se explicitou,
possuem um caráter sócio-histórico e se transformam não sempre em
consonância com as necessidades emergentes da situação econômico-social e política.
As mudanças que experimentaram as políticas sociais, seguindo a
Cecchini (2011), abrevam no debate conceptual que se há dado no meio
acadêmico, nos organismos de cooperação e nas instituições financeiras
internacionais e se plasmam em lineamentos e modos de intervenção
propostos:
Uma proteção social baseada no emprego formal, caso em
que o rol do Estado é o de provedor. A recente evolução do
mercado de trabalho na região trouxe consigo novos desafios a
essa forma de encarar a proteção das pessoas mais vulneráveis.
Uma proteção social que somente se ativa diante de situações de emergência, nas quais a pobreza e a vulnerabilidade
alcançam níveis muito altos. O Estado é entendido como um
subsidiário mitigador.
Uma proteção social como assistência e acesso à promoção,
de natureza focalizada e delimitada. O Estado cumpre o rol
de um agente subsidiário promotor.
Uma proteção social como garantia da cidadania. Nesse caso
se outorga à proteção o carácter de direito. O Estado é “uma
garantia.” (CECCHINI, 2011, p. 5).
203
204
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
Diante desses modos de intervenção e lineamentos de política, na
última década, na Argentina, se produziram variações no modelo de organização política, econômica e social concomitante à complexidade e à
magnitude dos problemas sociais, entre os quais se encontram a pobreza,
a informalidade e precariedade laboral e a desigualdade, começando a
transitar em um caminho ainda incipiente de políticas públicas desde o
enfoque de direitos em relação à provisão e à administração do bem-estar.
Por outra parte, as políticas relacionadas com famílias formam parte do
conjunto de políticas públicas estatais e expressam o estado das relações
sociais entre atores e instituições segundo o modo no qual se dirimem
conflitos e negociações. Enquadrados em uma luta simbólica que inclui as
representações em torno dos próprios atores, as necessidades, as demandas
e os modos de serem atendidas e as implicâncias com relação aos processos
de inclusão social. Ou seja, entre as funções que assume, o Estado, para
regular a vida familiar, os aspectos normativos e os conteúdos ideológicos, adquirem especial significação, quando as famílias se convertem em
objeto de suas políticas, já que, ao mesmo tempo, são submetidas a ações
de vigilância e controle (SEGALEN, 1992).
A família começa a ser objeto de atenção estatal quando a situação de
pobreza se converte em questão social. As primeiras formas de intervenção
determinam a família como instrumento de controle social (SEGALEN,
1992) desde um parâmetro de “normalidade” que se assemelha ao modelo
de família burguesa, nuclear.
Entendemos que a família (NUCCI et al., 2013) é um dos espaços
sociais fundantes na vida das pessoas, dado que nela se constroem as
primeiras relações, experiências e modos de aprender a ser, a pensar, a
atuar, a sentir. É também uma organização social na qual seus membros
combinam suas capacidades e recursos em prol de um objetivo comum
referido à reprodução cotidiana e social, com divisão do trabalho familiar,
distribuição de responsabilidades, direitos e deveres segundo o gênero,
geração e parentesco em torno do cumprimento das funções da família.
Nela, cada membro tem experiências e interesses próprios segundo a posição que ocupa na mesma, porém essas diferenças tendem a articular-se
(não desaparecem, ao contrário, estão em tensão constante entre o comum
e o individual) em prol de um objetivo comum. Constitui uma trama de
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
complexas relações e posições onde o setor social, o gênero, a geração
e o parentesco nos permitem compreender o processo de conformação
das necessidades, carências e os recursos que satisfazem, em momentos
e contextos particulares.
Compreendemos a família como unidades domésticas (JELIN, 1986);
conceito que permite reconhecer sua participação nos processos de produção, reprodução, distribuição e consumo na sociedade, entendendo que
não se tratam de sujeitos passivos, apenas receptores, senão sujeitos ativos
que, nas condições em que se encontram vivendo, reproduzem suas condições de vida, contribuindo, desse modo, à reprodução da ordem social. Sua
característica essencial é a coabitação. Família é o grupo que inclui vários
indivíduos ligados entre si por laços de compromissos e de parentesco, e
se denomina unidade doméstica ao grupo corresidente que coopera nas
tarefas ligadas ao sustento de seus membros.
Os grupos domésticos desenvolvem estratégias e implementam
mecanismos de acesso a recursos de diversas fontes para a realização das
múltiplas atividades que possibilitam a reprodução cotidiana da existência,
como por exemplo, a obtenção de ingressos econômicos através do trabalho
remunerado de alguns membros da unidade, a fim de aceder a distintos
tipos de bens e serviços no mercado. Não obstante, na sociedade pós-fordista de crescente desemprego e precariedade laboral, a inclusão social
através do trabalho formal já não é uma possibilidade para a reprodução
cotidiana e social de um número cada vez maior de famílias, especialmente
de setores de pobreza, e, por isso, cobram relevância outras fontes como
as transferências formais do Estado, particularmente as derivadas das
políticas sociais de assistência.
As intervenções estatais que se vinculam com a família são diversas já
que de forma explícita ou implícita estão contidas na legislação que regula
a vida familiar e inclui um conjunto amplo de políticas públicas: desde
políticas de saúde, educação, moradia, emprego e segurança social até
aquelas focalizadas no combate à pobreza.
Em geral, todas essas políticas condicionam as famílias e a reprodução
cotidiana da existência. Entre elas, há algumas políticas que se referem ao
conjunto de medidas ou instrumentos vinculados com as funções atribuídas
às famílias, como são a procriação, o sustento e o cuidado dos filhos e outras
205
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
pessoas dependentes, como os doentes, os portadores de deficiências, os
idosos etc. Ou bem, intervenções do Estado, relacionadas com problemáticas
específicas que abarcam responsabilidades reprodutivas como violência
doméstica, problemas de saúde, de escolaridade etc.
Desde essa perspectiva, reconhecemos que, para o caso argentino,
não existe um reconhecimento explícito oficial a respeito de uma “política familiar”, apenas políticas referidas à família, seguindo a Goldani
(2005, p. 231): “estas políticas tratariam do conjunto de medidas ou
instrumentos de políticas públicas cujo objetivo é fortalecer as funções
sociais que cumprem as famílias”. Entre essas funções, destacam-se: “a
reprodução e socialização de seus membros, a filiação e a herança, garantir
as condições materiais de vida, a construção da subjetividade de seus
integrantes (sistemas de valores, atitudes, ideologias e personalidades)”
(ARRAIGADA, 2006, p. 23).
Por outro lado, visualiza-se que as noções de família contidas nas políticas de provisão de recursos às famílias não desconstroem as diferenças
internas para fazê-las visíveis; ao contrário, corresponde-se com o modelo
unitário que considera as unidades domésticas como se tivesse uma única
pessoa que toma as decisões, ignorando as hierarquias internas de gênero,
classe e generacionais (ALDERMAN et al., 1995 apud GONZALEZ et al., 2001).
Dessa maneira, não entram em questão problemas transversais como
a igualdade de gênero, a conciliação entre o trabalho remunerado com
o trabalho não remunerado de homens e mulheres, o acesso desigual a
bens e serviços públicos, questões essas que formam parte do debate a
respeito das novas formas de relação entre mercado, Estado e sociedade.
O que está em jogo, são duas visões sobre as famílias a respeito da distribuição de responsabilidades entre esses atores. Por um lado, o grau de
responsabilização do Estado dirigido às famílias da reprodução cotidiana
(que remete ao familiarismo existente) e, por outro, é a proposta que
tem em conta a heterogeneidade e a distinção das diferenças internas
entre gêneros e gerações, assim como suas implicâncias na distribuição
do trabalho familiar (MONTAÑO, 2005).
Podemos dizer então, que se relacionam com a vida familiar todas
aquelas decisões e ações estatais que regulam diretamente ou incidem de
forma indireta na organização das condições de reprodução da sociedade.
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Isso compreende a organização do trabalho, dos serviços coletivos, dos
sistemas de bem-estar, a legislação e as formas institucionais, as possibilidades de acesso a recursos e de exercício de direitos, entre outros.
chaves conceituais nas análises das políticas sociais
Sottoli (2002) propôs, há uma década atrás, reunindo diferentes enfoques e perspectivas, dez dimensões para a análise das políticas sociais na
América Latina, entre as que enumera: os objetivos, a cobertura-alcance,
os destinatários, os atores (Estado, mercado, outros), a institucionalidade,
a dimensão política, o financiamento, as prioridades da política social, a
relação política social/política econômica e o ideário social. A autora finalmente esclarece que estas podem entender-se dentro de três vetores
que atravessam a todas as políticas, com forma de pares contrapostos
localizados nos extremos de cada vetor: universalidade versus seletividade
e focalização, centralização versus descentralização e, finalmente, estatização versus privatização (SOTTOLI, 2002).
As dimensões de análises das políticas sociais que propomos em nossos
trabalhos de investigação seguem as linhas formuladas na temática por
diferentes autores (CECCHINI, 2011; REPETTO 2010; ACUÑA; REPETTO,
2006; CUNILL GRAU, 2005) e remetem, em termos gerais, a essa ideia de
vetor em cujos extremos se encontram os pares contrapostos:
a) Centralização / Descentralização
b) Setorialidade-isolamento / Intersetorialidade-transversalidade
c) Universalidade / Focalização
d) Acessibilidade / não acessibilidade
centralização/descentralização
Esse binômio expressa a maior ou a menor intervenção do âmbito local-próximo na tomada de decisões, no desenho, na gestão e na avaliação
da política social. Nessa dimensão, Acuña e Repetto (2006) propõem,
tendo em conta as regras formais e informais da institucionalidade social,
analisar: a) a capacidade de decisão das diferentes hierarquias, quer dizer,
207
208
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
se o poder para tomar decisões está distribuído entre autoridades de
distinta escala territorial ou concentrado num escano superior; b) que
atribuições lhe cabe a cada autoridade, que tipo e alcance de decisões lhe
corresponde a cada nível da hierarquia; c) que mecanismos institucionais
(formais-informais) existem para coordenar a atividade entre autoridades
de distinta jurisdição; e d) em qual medida as diferenças entre jurisdições
coincidem com diferenças reais no entorno social e se existem mecanismos
para compensar essas diferenças. Todas as dimensões nos permitirão
compreender se uma política social determinada localiza-se mais perto
do extremo do vetor que indica tendência a maior centralização ou, o
contrário, a maior descentralização.
setorialidade-isolamento/intersetorialidadetransversalidade
Para Cunill Grau (2005) a intersetorialidade acarreta aspectos políticos
e técnicos. O aspecto político dessa dimensão fundamenta-se em que
a integração entre setores possibilita a busca de soluções integrais
para o qual as políticas públicas devem ser planificadas e executadas
intersetorialmente. O fundamento técnico sustenta que a integração
entre setores permite que as diferenças entre eles possam ser usadas
produtivamente para resolver problemas sociais, com a ideia de que cria
melhores soluções (que a setorialidade) porque permite compartilhar
os recursos próprios de cada setor.
Construir um sistema integral de proteção social implica uma tarefa
de médio/longo prazo (REPETTO, 2010), que requer de uma clara coordenação pro-integralidade.
São três as razões que, combinadas, segundo Repetto (2010) explicam
a necessidade de desenhar e tornar operativo um sistema integral:
a) O conjunto de problemas que se busca enfrentar, dado que os
principais problemas sociais que afetam a amplos setores da
população são de caráter multidimensional, combinam carências
e necessidades tangíveis e intangíveis, expressam obstáculos e
restrições de diversa índole. Enfrentar a pobreza, a vulnerabilidade e a exclusão conduzem à necessidade de uma perspectiva
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
ampla de gestão social, que abarque a maioria das aristas dos
problemas, os quais costumam combinar-se e potenciar-se entre
si, particularmente, em seus efeitos negativos.
b) O tipo de resposta que se busca dar a problemas complexos
e inter-relacionados devem ser respostas amplas e coerentes
que conjuguem as intervenções estatais e as das organizações
da sociedade civil.
c) A abordagem para materializar as respostas. Duas são as abordagens que habitualmente se associam a um sistema integral
de programas sociais seletivos: por um lado, o relacionado com
o ciclo de vida dos indivíduos, colocando a família no centro
da perspectiva de intervenção; por outro lado, o que coloca
o acento no território como base concreta onde a integralidade das ações públicas pode passar da intenção do desenho
à realidade da implementação. Não se tratam de abordagens
antagônicas entre si, o enfoque de direitos e o fortalecimento
da cidadania dão sentido claramente democrático ao sistema
integral de proteção social e pode constituir-se em um “guarda-chuva” dos mecanismos e das ferramentas de gestão, onde
é possível imaginar sinergias entre a abordagem do ciclo de
vida e o territorial.3
Problemas, respostas e abordagens constituem três elementos a considerar quando o desafio técnico, político e orçamentário é a conformação
de um sistema integral de proteção social conforme os principais desafios
sociais. Isso implica que a integralidade afete a própria formulação da política, o enfoque, o seguimento e a avaliação das intervenções concretas
(REPETTO, 2010).
Esse tema se aprofunda em NUCCI, N.: CROSETTO, R. MIANI, A. M; BILAVCICK,
C; MACHINANDIARENA, P.; BERMUDEZ, S. et al, Las familias en las políticas públicas de la
Provincia de Córdoba (2010-2011). Aproximaciones desde un estudio de casos. Cuadernos
de Trabajo: Serie Investigación, Córdoba, n. 3, 2013, p.30-32.
3
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
universalidade/focalização
O binômio universalismo-focalização mostra os extremos do arco da
cobertura a que aspiram as políticas públicas. Em pleno o auge do neoliberalismo as políticas sociais se encaminharam em direção a focalização
com o fundamento econômico de cobrir residualmente aos mais pobres.
Posteriormente, diante das grandes crises econômicas do final do século
e no início do novo, foram se experimentando sistemas mistos, combinando focalização com algumas políticas universais. Na atualidade, o debate
em torno da efetivação de direitos sociais nos interpela a pensar desde o
universalismo como princípio, entendendo a focalização como um instrumento da política social (definir prestações especiais sobre um setor social,
determinado segundo critérios de gênero, idade, renda, capacidades etc.).
Quando se fala de cobertura faz-se referência à quantidade e à qualidade de prestações como assim também às necessidades, problemas e
demandas da população, tudo o que nos conduz a analisar o conceito de
acessibilidade com maior profundidade.
acessibilidade / não acessibilidade
O conceito de acessibilidade alcança seu auge nos anos 1960, no marco da
aliança para o progresso, diante da necessidade de concretizar planos de
desenvolvimento social nos países latino-americanos, visão ingênua ou maniqueísta do “desenvolvimento social” que partia da base da necessidade de
crédito externo e de tempo para poder igualar a todos os países do mundo.
A acessibilidade foi definida como a forma em que os serviços se aproximariam à população. Esse conceito entendia a acessibilidade como um
problema da oferta e considerava quatro dimensões nas quais se podiam
observar barreiras para chegar com a oferta de bens ou serviços: a geográfica, a administrativa, a econômica e a cultural ou simbólica.
As barreiras geográficas remetem a um problema territorial de
aproximação entre a população e os serviços públicos. As barreiras
econômicas aludem à impossibilidade de acesso por motivos de falta
de recursos econômicos. As barreiras administrativas expressam a dificuldade que impõe a organização mesma dos serviços, por exemplo,
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
os horários de atendimento ou as consultas. Enquanto que as barreiras
culturais estão centradas na existência de diferentes culturas entre os
servidores do serviço público e a população.
Stolkiner (2008) propõe pensar a acessibilidade como um problema de
encontro/ desencontro entre a população e os serviços, introduzindo uma
perspectiva integral em torno do tema. Defende que, se for visto como
um problema de oferta, as representações, os discursos e as práticas da
população não são necessariamente considerados pelos serviços na hora de
dar respostas para melhorar a acessibilidade. Definir a acessibilidade desde
a oferta torna invisíveis os sujeitos como construtores de acessibilidade.
Pensá-los como um problema de encontro/desencontro entre
a população e os serviços leva a considerar o conceito de maneira
relacional e em sua complexidade. No entanto, os serviços são produtores de discursos que se entranham em representações e práticas da
população, dando como resultado distintos modos de aproximação e
utilização (STOLKINER et al., 2008).
Pensar na dimensão simbólica é compreender que as representações
dos sujeitos estão atravessadas por saberes, experiências, sentimentos,
que são produto também dos mecanismos de poder de cada sociedade,
da classe de pertencia, da etnia de origem, dos modos de disciplinamento
social, e que as intervenções desde a política social também constroem
nos sujeitos representações acerca dos direitos e modos para exercê-los
(COMES, et al., 2004).
A participação social pode ser um meio de construção de cidadania
sempre e quando implique o exercício concreto de direitos, acarrete
na construção de representações e saberes sobre o direito, a equidade,
o rol do Estado. Dessa maneira, existe uma relação entre a dimensão
simbólica da acessibilidade e os graus de participação que apresentam
os usuários dos serviços.
Essa leitura não implica correr a centralidade da responsabilidade do
Estado, como garantia da acessibilidade e dos direitos dos cidadãos, ao
contrário, tenta uma redefinição da tradicional forma de analisá-la, com a
intenção de construir um caminho ao reconhecimento do protagonismo de
todos os atores (e suas visões, interesses, lutas, necessidades) no caminho
que leva a efetivação de políticas públicas baseadas em direitos.
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
modalidades de intervenção estatal na argentina
nas últimas décadas
Realizando um breve percurso sócio-histórico na década de 1990, na
Argentina e, de maneira similar, em outros países latino-americanos, as
intervenções públicas se enfocaram na construção de novas estruturas
para atenuar o crescente incremento da pobreza, do desemprego e da
desigualdade.
Dentro das características que assumiram as políticas sociais podemos
mencionar:
• primazia da política assistencial dirigida a atender a emergência;
• desarticulação e instabilidade institucional onde se prioriza
a abordagem setorial dos problemas com superposição de
objetivos;
• início de um inovador processo de terceirização de serviços
sociais em planos e programas focalizados;
• cobertura seletiva em sujeitos em condições de pobreza e
problemáticas sociais específicas;
• concepção de sujeito como passivo, atribuindo-lhe o rol de
beneficiário-cliente;
• descentralização como traspasso do desenho e execução de
políticas sem o acompanhamento de recursos econômicos o
que acarretou dificuldades de implementação nas distintas
jurisdições.
• subsídios condicionados, dependentes das condições estabelecidas pelos organismos internacionais de crédito e assistência
técnica e de seu financiamento; derivados de programas marcadamente voláteis e regressivos no campo da assistência social,
cujas diretrizes estabeleciam:
a) diminuir a pobreza a curto prazo (mediante a provisão de
transferências em numerário) e
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b) construir capital humano (como solução para pobreza a longo
prazo ao romper sua transmissão intergeracional), através do
condicionamento das transferências a componentes de saúde,
nutrição e educação (COHEN; FRANCO, 2006).
Nesse cenário, a família aparece como a destinatária final dos planos e
programas assistenciais, sendo o acesso seletivo dirigido exclusivamente às
famílias da pobreza. Desde essa suposição, a organização familiar é a base
da sociedade e a principal provedora dos membros de uma sociedade, dos
“cidadãos da nação”, quer dizer, é a organização fundamentalmente encarregada da reprodução cotidiana e social de seus membros. Tal responsabilidade
remete tanto à reprodução da força de trabalho, ligada aos processos produtivos do mercado, como aos processos reprodutivos no interior do âmbito
doméstico, relacionados ao trabalho doméstico, de consumo e de relação.
O Estado, por sua parte, assume uma função de controle social com
relação às responsabilidades assignadas à família. “Acompanha”, “colabora”,
“desenvolve e fomenta capacidades para...” a conquista das metas estabelecidas com a população definida como destinatária/beneficiária – ou
seja, membros das famílias ou lares4 em situação de maior risco: infância,
anciãos, mulheres; reservando a estas as funções e práticas tradicionalmente
exercidas (mulheres-mães encarregadas do trabalho doméstico). Como
expressa Molyneux (2002), dada a ideia tradicionalmente assumida de que
a mulheres estão predispostas “naturalmente” a servir às suas famílias e
comunidades, são selecionadas para realizar trabalho comunitário voluntário.
Posteriormente diante da profundidade da crise argentina nos anos
2001-2002, aparece uma maior presença estatal que tende a:
• concentrar o combate à pobreza com poucos programas;
• ampliar a cobertura diante do crescimento de grupos familiares
em situação de pobreza;
CROSETTO. R, SOLDEVILA, A (2009) “Pobreza y Desarrollo: El lugar de las familias
en las políticas asistenciales” Palestra apresentada na “VIII CONFERENCIA IBEROAMERICANA
SOBRE FAMILIAS – II CONFERENCIA NACIONAL SOBRE FAMILIAS – CUESTIÓN SOCIAL,
DERECHOS HUMANOS Y POLÍTICAS FAMILIARES EN IBEROAMERICA – AVANCES, DESAFÍOS
Y PERSPECTIVAS”
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
• manter as estratégias de descentralização de planos e programas
para as jurisdições menores na implementação, mantendo financiamento centralizado nacional e dependente de organismos
de crédito internacional;
• formular políticas intersetorialmente, porém que se executem
de maneira setorial, seguindo algum critério de coordenação
horizontal e vertical;
• fazer surgirem diversos planos como o Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados (Plano Chefes de Família Desocupadas), o Programa
Familias por la Inclusión Social (Programa Famílias pela Inclusão
Social), que constituíram programas de transferência condicionada
(PTC), ou seja, subsídios econômicos com contraprestações em
controles de saúde, permanência na escola, participação e organização de espaços locais comunitários. A noção de família se centra
em que são estas as responsáveis pela sua condição de pobreza.
Esses planos e programas centrados na perspectiva sobre manejo do
risco enfatizam, por um lado, a proteção da subsistência básica e, por outro,
impulsa-se disposição para assumir riscos. Centra-se nos pobres, já que são
os mais vulneráveis aos riscos e habitualmente carecem de instrumentos
adequados para administrá-los (REPETTO, 2010). Ou seja, essa concepção
se baseia no sistema de mercado e somente autoriza a intervenção pública
quando os mecanismos do mercado não existem ou colapsam.
Podemos afirmar que a atenção sobre o sujeito posa somente nas suas
ausências, carências e impossibilidades, responsabilizando-o pela sua condição
de pobre e ignorando o registro dos mesmos, em uma forma de organização
social que se distingue por uma relação desigual entre classes e setores sociais.
Desde uma visão caritativa (LO VUOLO; BARBEITO, 2001) reforçam-se
as relações desiguais em relação aos “beneficiários” – merecedores dos
recursos, disciplinando aos sujeitos e controlando suas práticas cotidianas
reprodutivas. A “contraprestação”, ligada ao trabalho familiar, tende, por
um lado, a aprofundar as sobrecargas e as condições de exploração das
mulheres e, por outro lado, a despojar de conteúdos de cidadania (constituição de sujeitos de direitos), as relações sociais das famílias com o Estado.
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As mulheres emergem como membro central nos processos de reprodução cotidiana do coletivo familiar, sendo sua força de trabalho um
fator fundamental que transpassa os muros da vivenda e a vincula com
espaços comunitários e com o Estado – através de suas políticas sociais
particularmente as assistenciais.
Em geral, a partir dos nossos estudos5, podemos concluir que as ações de
política social no marco das situações de desigualdade e pobreza que caracterizam a sociedade argentina no período analisado, sempre se relacionam
com a provisão de recursos em paralelo com a aplicação de mecanismos de
controle de cumprimento das responsabilidades reprodutivas assignadas às
famílias. Exemplo disso são os programas de transferências condicionadas
que tanto se estenderam na América Latina nos últimos tempos. Essas
intervenções trazem como consequência a imposição de uma carga valorativa, que se caracteriza por responsabilizar aos sujeitos – famílias – pela sua
condição de pobreza e pela transmissão dessa condição às novas gerações.
A partir do ano 2003, derivado dos limites que mostraram os programas de transferência condicionada para combater as causas estruturais
dos problemas que afetavam a qualidade de vida da sociedade argentina,
produziram-se mudanças na política social inaugurando um conjunto de
intervenções vinculadas à proteção de direitos.
Como é o caso da sanção da Lei Nacional n° 26.061/05 de Protección
Integral de los Derechos de los niños/as y adolescentes (Proteção Integral
dos Direitos de crianças e adolescentes), na qual, entre outras coisas, se
menciona particularmente a família como sujeito de proteção. E do Ingreso
Universal por Hijo (Salário Família), desde 2009.
É muito interessante observar, na agenda pública, a abordagem da temática
nominada “proteção integral e direitos”. Se bem ainda são bastante incipientes
os avanços realizados com respeito a esse tema, estes não são mecânicos, pelo
que se observam nas instituições, resistências/dificuldades para incorporar
5
“Las familias en el campo de las políticas asistenciales: representaciones y prácticas
configuradas en esta relación” (2008-2009)” e “La familia como objeto de las políticas asistenciales: el lugar de las familias en la reproducción/superación de la pobreza” (2005-2007),
dirigidas por Nelly Nucci, realizadas na Institución: Escuela de Trabajo Social – Facultad de
Derechos y Ciencias Sociales – Universidad Nacional de Córdoba.
215
216
intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
mudanças, para adaptar-se, para criar novas estratégias que não formam parte
de sua natureza ritualista e burocratizante. No entanto, não são inertes e se
produzem nelas, movimentos para resguardar-se, como estratégias defensivas
que na realidade são cenas das velhas estruturas adaptadas aos novos discursos.
Com respeito a isso, nos últimos anos vem se estendendo a definição de
políticas como viabilização do exercício de direitos, podendo tratar-se de políticas meramente assistencialistas ou baseadas na noção de assistência como
direito, mas ainda não se constatam modificações substanciais nos processos
institucionais, nem na vida daqueles que são os destinatários dessas políticas.
Entendemos que toda e qualquer política em cujo horizonte esteja a
efetivação de direitos e, particularmente, que inclua a família, deve contar
com um organismo que defina parâmetros e lineamentos com relação às
intervenções estatais vinculadas às famílias, desde uma concepção que
reivindique as tarefas reprodutivas como responsabilidade da sociedade
para além das diferenças de classe, através de um processo participativo
com distintos atores sociais, o que possibilitaria a promoção de políticas
baseadas em direitos e na igualdade de oportunidades. Desde uma instância
desse tipo, poderiam orientar-se políticas setoriais e transversais para que
desde cada lugar se intervenha, proporcionando oportunidades de bem-estar segundo as necessidades das pessoas e seus grupos de corresidência.
Uma política que pense na acessibilidade como a possibilidade de encontro entre a população e os serviços, que considere o conceito de maneira
relacional e em sua complexidade, ao reconhecer os serviços como produtores
de discursos que se entremeiam em representações e práticas da população, dando como resultado distintos modos de aproximação e utilização,
apresentará estratégias locais de encontro que ofereça a possibilidade de
gerar discursos emancipatórios, de igualdade de possibilidades na relação
com o exercício de direitos no uso de prestações e nas estruturas familiares.
Uma política desse tipo requer superar concepções tradicionais, conservadoras, rígidas e atemporais, com respeito à noção de família. Portanto,
requer um trânsito permanente de disputas entre atores e significados
contrapostos. Embora, entendamos que a perspectiva de direitos de
cidadania em tensão com o marco das desigualdades estruturais deve ser
aprofundada em tudo que seja necessário para possibilitar a universalização
do exercício dos direitos.
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É evidente que somente a existência de um organismo desse tipo não
é garantia da transformação necessária, porém pode constituir um espaço
legitimado de interlocução e de promoção para a expressão dos atores sociais
no debate sobre assuntos que se considera que devem formar parte de uma
política que reconheça as responsabilidades reprodutivas como assunto público.
Assim mesmo, caracterizamos esse espaço como lugar de disputas de significados e sentidos, interpretações e posições sobre as fronteiras entre o privado
e o público, o necessário e o supérfluo, o que pode e deve ser transformado.
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219
221
SOBRE OS AUTORES
maria isabel barros bellini – Docente da Faculdade de Serviço Social e do
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica
do Rio Grande do Sul (PPGSS/PUCRS). Coordenadora do Núcleo de Estudos e
Pesquisa em Trabalho, Saúde e Intersetorialidade (NETSI), coordenadora do
Projeto Integração entre Universidade e Política de Saúde: Intersetorialidade
e Ensino em Saúde/Edital Pró-ensino na Saúde/CAPES, membro da Assessoria
Técnica e de Planejamento da Secretaria Estadual da Saúde/ASSTEPLAN/SES/RS.
camília susana faler – Assistente social, mestre em Saúde Coletiva e
doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PPGSS/PUCRS), integrante
do Núcleo de Estudos e Pesquisa em Trabalho, Saúde e Intersetorialidade
(NETSI), bolsista do Projeto Integração entre Universidade e Política de Saúde:
Intersetorialidade e Ensino em Saúde/Edital Pró-Ensino na Saúde/CAPES.
clarete trzcinski – Bolsista do Programa Nacional de Pós-doutorado (PNPD)
MEC/CAPES. Doutorado em Engenharia de Produção (UFRGS). Mestrado em
Serviço Social (PUCRS). Graduação em Serviço Social pela Unoesc.
eliane de moura martins – Historiadora, mestranda em Sociologia pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), diretora do Departamento
do Trabalho da STDS.
eunice maria viccari – Assistente social, mestre e doutora em Serviço
Social pelo Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PPGSS/PUCRS), docente do
Departamento de Ciências Humanas da Universidade de Santa Cruz (UNISC),
técnica científica da STDS.
felipe anselmi correa – Médico de Família e de Comunidade da Unidade de
Saúde Santíssima Trindade, preceptor da Residência de Medicina de Família
e Comunidade do Grupo Hospitalar Conceição (GHC).
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intersetorialidade e políticas sociais: interfaces e diálogos
fernanda brenner morés – Assistente social, técnica social do Serviço de
Atendimento Familiar (SAF) da Associação Liga de Amparo aos Necessitados
(ALAN), colaboradora do Núcleo de Estudos e Pesquisa em Trabalho, Saúde
e Intersetorialidade (NETSI/PPGSS/PUCRS).
gleny terezinha duro guimarães – Professora doutora da Faculdade
de Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul
(PUCRS), coordenadora do Departamento de Supervisão e Práticas de Serviço
Social da Faculdade de Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do
Rio Grande do Sul (PUCRS), coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas
sobre Trabalho e Assistência Social (GEPsTAS/PPGSS/PUCRS).
guilherme gomes ferreira – Assistente social, mestre e doutorando no
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul (PPGSS/PUCRS), integrante do Núcleo de
Estudos e Pesquisa em Trabalho Saúde e Intersetorialidade (NETSI).
elisa de andrade abreu – Assistente social, especialista em Saúde da Família
e Comunidade, mestranda do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social
da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PPGSS/PUCRS).
lúcia rublescki silveira – Assistente social do Serviço de Saúde Comunitária
do Grupo Hospitalar Conceição (GHC), especialista em Saúde da Família e
Comunidade, conselheira do CES/RS, mestre do Programa de Pós-Graduação
em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul
(PPGSS/PUCRS).
luiza barreto eidt – Graduanda de Serviço Social da Faculdade de Serviço
Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS),
bolsista de Iniciação Científica do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (CNPq).
patrícia teresinha scherer – Assistente social, mestre em Serviço Social e
doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PPGSS/PUCRS), integrante do
Núcleo de Estudos e Pesquisa em Trabalho Saúde e Intersetorialidade (NETSI/
PPGSS), bolsista do Projeto Integração entre Universidade e Política de Saúde:
Intersetorialidade e Ensino em Saúde/Edital Pró-ensino na Saúde/ CAPES.
priscila françoise vitaca rodrigues – Doutora em Serviço Social pelo
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade
organizadoras | maria isabel barros bellini | camília susana faler
Católica do Rio Grande do Sul (PGSS/PUCRS), professora do Departamento
de Sociologia e Política (DESP) da Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
rossana crosetto – Lic. en Trabajo Social, maestranda en Ciencias Sociales,
mención Políticas Sociales, profesora adjunta en Teoría de la Intervención
y Trabajo Social. Escuela de Trabajo Social, Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales. Universidad Nacional de Córdoba, Argentina.
sabrina bermudez – Lic. en Trabajo Social, maestranda en Ciencias Sociales,
mención Investigación Social, profesora asistente en Fundamentos y
Constitución Histórica del Trabajo Social. Escuela de Trabajo Social, Facultad
de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Córdoba, Argentina.
sirlei fávero cetolin – Assistente social, mestre em Gestão de Políticas
Públicas pela Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI), doutora em Serviço
Social pelo Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PPGSS/PUCRS), docente do
Curso de Serviço Social da UNOESC/SMO.
tatiane moreira de vargas – Assistente social da Unidade de Saúde
Santíssima Trindade (USST), do Serviço de Saúde Comunitária (SSC) e do
Grupo Hospitalar Conceição (GHC), mestre em Serviço Social pelo Programa
de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do
Rio Grande do Sul (PPGSS/PUCRS).
thiana orth – Jornalista, mestre em Comunicação pela Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS) e doutoranda do Programa de PósGraduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul (PPGSS/PUCRS), membro do Grupo de Estudos e Pesquisas
sobre Trabalho e Assistência Social (GEPsTAS/PPGSS/PUCRS) e bolsista do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
tiana brum de jesus – Assistente social, especialista em Saúde da Família
e da Comunidade pela Residência Integrada em Saúde do Grupo Hospitalar
Conceição (GHC), mestre do Programa de Pós-Graduação em Serviço
Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PPGSS/
PUCRS), integrante do Núcleo de Estudos e Pesquisa em Trabalho, Saúde e
Intersetorialidade (NETSI/PPGSS)
vanessa soares rehermann – Assistente social, residente da Saúde de Família
e Comunidade do Grupo Hospitalar Conceição (GHC).
223
tipografia
número de páginas
ano
Gandhi Sans
224
2014