Princípio da eficiência da Administração Pública Marcelo Couto

Amicus Curiae V.6, N.6 (2009), 2011
Princípio da eficiência da Administração Pública1
Marcelo Couto Machado2
Resumo
O presente artigo trata do princípio da eficiência na Administração Pública que foi
introduzido ao texto da Constituição Federal, pela emenda Constitucional n.19 de 04 de junho
de 1998. É realizado um estudo a respeito de seus aspectos, sua função e o dever do
administrador público pela observância desse instituto no exercício de suas atividades. A
distinção entre eficácia e eficiência, a vinculação do agente público ao referido princípio. E a
relação do princípio da eficiência com o princípio da unidade constitucional e o princípio da
legalidade também são tratados neste artigo.
Palavras-Chave: princípio da eficiência; Administração Pública; Constituição Federal.
Abstract
This article deals with the Principle of Efficiency in Public Administration which was
introduced to the text of the Constitution, the Constitutional amendment n.19 of June 4, 1998.
It is a study about their issues, their role and duty of the public administrator for the
observance of this institution in the exercise of their activities. The distinction between
effectiveness and efficiency, the binding of the public official of that principle. And the
relation of principle with the principle of the Efficiency Unit and the Constitutional Principle
of Legality are also addressed in this article.
Keywords: principle of efficiency; Public Administration; Constitution.
Sumário
Introdução - 1. Princípio da eficiência da Administração Pública – Considerações finais –
Referências.
1
Artigo elaborado enquanto acadêmico da 9ª fase do Curso de Direito da UNESC.
Advogado, graduado em direito pela UNESC. Pós graduando da ESMESC- Escola Superior da Magistratura do
Estado de Santa Catarina. E-mail: [email protected].
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Introdução
Na primeira parte deste artigo traz-se um estudo a respeito do artigo 37 da Constituição
Federal a partir da Emenda Constitucional n. 19/98 que introduziu o princípio da eficiência da
Administração Pública.
Serão apresentadas fontes do Direito Administrativo, sendo que os princípios, costumes,
leis e doutrinas são citados. E ressalta-se a importância desses institutos no exercício da
atividade administrativa. Ainda a maneira com que deve o agente público prestar seus
serviços à coletividade, sempre com rapidez e eficiência.
Na última parte deste trabalho apresenta-se a Administração Pública, seu conceito e
suas funções. E ainda a atividade administrativa, sua definição e sua importância no contexto
da Administração Pública.
1. Princípio da eficiência da Administração Pública
O princípio da eficiência foi acrescentado ao texto da Constituição pela Emenda
Constitucional 19/98, e está assim expresso no artigo 37 caput de nossa Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
O princípio da eficiência, nas palavras de Maffini, é difícil de ser definido, como deixa
claro o autor: “Trata-se de principio de difícil definição e, talvez, nem se possa defini-lo sem
o auxilio de parâmetros objetivos previamente estabelecidos” (MAFFINI, 2008, p. 47). E que
seria preciso segundo o autor estabelecer previamente quais os objetivos e finalidades a serem
alcançadas pelo agente público no exercício de suas atividades, para que se possa então
avaliar o desempenho do mesmo, e assim qualificar a sua eficiência na atividade realizada.
O Principio da Eficiência da Administração Pública tem em seu objeto o dever do
agente público de executar suas tarefas da maneira mais rápida e com o menor desperdício
possível, sempre objetivando atender ao que espera a sociedade em geral. Ao assumir uma
função pública deve o agente estar ciente de que estará assumindo um compromisso com a
coletividade de trabalhar para fazer com que se obtenha o melhor resultado possível com os
recursos e material humano disponível. Assim, nas palavras de Gasparini: “O desempenho
deve ser rápido e oferecido de forma a satisfazer os interesses dos administrados em particular
e da coletividade em geral.” Pois ainda segundo o doutrinador, o agir do administrador não
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pode ocasionar prejuízo ao administrado, caso em que pode a Administração Pública ter que
indenizar o prejudicado (GASPARINI 2005 p. 21).
Assim exemplifica Gasparini:
É o que ocorre se solicitada à instalação de um pára-raios numa escola. O Estado
procrastina a instalação. Nesse tempo, ocorre a queda de raio que causa prejuízo
aos alunos. O Estado, apurada a culpa, deve indenizar os prejudicados.
(GASPARINI, 2005, p. 21).
Telles, em sua obra, afirma que a eficiência deve estar presente não só na Administração
Pública, mas em todos os setores da sociedade organizada. Assim, não há privilégio por parte
da atividade administrativa no dever de agir com eficiência, e sim em outras áreas e poderes
também. Como nos explica o autor: “embora esteja perfeitamente unida aos princípios da
Administração Pública, mais uma vez estamos diante do fato de que não há exclusividade da
eficiência no campo dessa matéria. Pelo contrário, é visível em todos os outros setores,
disciplinas, Poderes Legislativo e Judiciário” (TELLES, 2000, p. 48). Ficando claro nas
palavras de Telles, que em todas as atividades, e, em todos os campos do Poder Público, deve
a eficiência ser levada como regra pelo agente público e seguida como princípio norteador de
suas atividades.
E Mileski vem no mesmo sentido, porém, cita o doutrinador diversas atividades
(profissões) em que se deve esperar o máximo de eficiência no desenvolver de suas
atribuições. Com por exemplo: “O professor, mais que possuidor do conhecimento sobre a
matéria, deve saber transmiti-la de forma clara e objetiva, de maneira a seduzir o aluno para o
aprendizado” (MILESKI, 2003, p.41). O professor é citado como exemplo de uma atividade
nobre de transmitir o saber, e que deve ser executada com o máximo de eficiência possível
para que os alunos sintam-se atraídos a buscar o conhecimento sempre, e que esse empenho
do professor possa ser de forma que traga incentivo para quem precisa aprender.
Ainda ressalta Mileski:
Do mesmo modo, essa eficiência é a que se espera do advogado, do médico, do
engenheiro, do eletricista, do pedreiro, enfim de todo o profissional contratado ou
designado para uma tarefa. Sendo este – a espera da eficiência – um sentimento de
exigência para qualquer campo de atividade, com muito mais razão ele se sobrepõe
quando se trata da administração Pública. (MILESKI, 2003, p. 41).
Nas palavras de Mileski fica evidente a importância do Princípio da Eficiência, seja qual
for a atividade desenvolvida, em todos os setores da economia. E muito mais importante ainda
quando se fala em atividade administrativa realizada pela Administração Pública.
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Para Mello (2006, p.109-110), esse princípio é simplesmente o que se pode desejar do
administrador público, ou seja, é o que deve sempre estar na mente do agente público, e, é um
princípio difícil de ser controlado pelo direito.
Medauar afirma que a palavra eficiência, quando relacionada à Administração Pública,
tem o significado de que o administrador tem o dever de realizar suas tarefas de forma rápida
e atender aos anseios da sociedade.
Como afirma Medauar:
Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração Pública.
O vocábulo liga-se à idéia de ação, para produzir resultado de modo rápido e
preciso. Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que
a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que
satisfaçam as necessidades da população. (2007, p. 127).
Santos (2003) nos traz a oportuna distinção entre eficiência e eficácia. Em sua obra, o
autor cita renomados doutrinadores que nos esclarecem acerca do significado desses
institutos, tanto em se falando de Administração Privada quanto de Administração Pública.
Lembrando que na verdade não há muita diferença entre eficiência e eficácia. Assim, Santos
cita Becho para reforçar sua afirmação: “[...], a eficiência está relacionada a pessoas (físicas
ou jurídicas), enquanto a eficácia diz respeito a atos ou fatos, todavia mantendo-se a idéia de
obtenção de efeitos desejados, de cumprimento de metas” (apud SANTOS, 2003, p. 186). E
continuando nos exemplos trazidos por Santos, passa-se a explicação de Gileno Fernades
Marcelino que afirma: [...], “eficiência é um critério de desempenho interno, enquanto que
eficácia refere-se ao desempenho externo da organização” (apud SANTOS, 2003, p. 187). Ou
seja, o conceito de eficiência está relacionado a métodos, tarefas e normas, significando,
assim, um processamento ou execução mais rápida, com menos esforço e menor custo. Já o
conceito de eficácia diz respeito às ações com o entorno, ou seja, com o meio ambiente.
Já Di Pietro (2005, p. 84) nos fala de dois aspectos do Princípio da Eficiência, no
sentido de que em um aspecto trata diretamente do modo pelo qual o servidor público exerce
suas funções, e em outro aspecto, o que se espera das ações do poder público, ou seja; a
satisfação das necessidades dos administrados.
Como nos explica Di Pietro:
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser
considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o
melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados;
e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a administração
Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na
prestação do serviço público. (2005, p. 84).
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Para Moraes (2007), o Princípio da Eficiência é aquele que vincula agentes e órgãos
públicos a sempre estarem em busca do bem estar da coletividade, agindo de forma clara,
imparcial, eficaz, buscando sempre satisfazer aos anseios dos administrados, de forma a
utilizar, da melhor maneira possível, os recursos pertinentes à máquina pública.
Assim, por Moraes:
Assim, o princípio da eficiência é aquele que impõe à administração Pública direta e
indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas
competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem
burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios
legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos,
de maneira a evitar desperdícios e garantir maior rentabilidade social. (2007, p. 9091).
E é lembrado por Moraes que deve o agente público fazer com que não haja
desperdícios de recursos públicos, e agir com moralidade em suas atividades. Procurar sempre
agir dentro daquilo que exige a moral e a legalidade, e sendo sempre eficaz no atendimento à
sociedade (2007, p. 90-91).
Meirelles diz que o princípio da eficiência exige do agente público que este desempenhe
suas atividades não só dentro da legalidade, mas que obtenha bons resultados no exercício de
suas atribuições, e na busca de satisfazer a coletividade.
Discorrendo sobre o tema, sumaria Meirelles:
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno
princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (1996,
p. 21).
Então, segundo Meirelles, todo agente público tem o dever de buscar a máxima
eficiência em suas atividades, para obter o melhor desempenho possível na busca do
atendimento das necessidades que venham a ser solicitados pela população em geral (1996, p.
21).
Vargas (2006) vem citando Canotilho, para falar da importância relevante do Princípio
da Eficiência na Administração Pública, para a resolução de questões ligadas a atividade
Estatal.
Assim, Vargas cita Canotilho para reforçar sua afirmação:
Associado com o princípio da unidade da Constituição, José Joaquim Gomes
Canotilho destaca também, como princípios da interpretação da Constituição, o do
efeito integrador pelo qual “na resolução de problemas jurídico-constitucionais deve
dar-se primazia aos critérios ou pontos que favoreçam a integração política e social e
o reforço da unidade política” e o da máxima efetividade, também designado por
princípio da eficiência ou princípio da interpretação efetiva, que pelo mesmo é
formulado da seguinte maneira: “a uma norma constitucional deve ser atribuído o
sentido que maior eficácia lhe dê”. (apud VARGAS, 2006. p. 218).
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Vargas em sua afirmação destaca o princípio da unidade da constituição, que está
associado ao Princípio da Eficiência, ou este a aquele, ou seja, ambos os princípios tem um
vinculo em comum, por serem institutos que estão sempre sendo utilizados na busca de
melhor atendimento as questões sociais.
E assim explica Vargas o princípio da unidade da Constituição:
É também de se destacar, desde logo, o princípio da unidade da Constituição, no
sentido de que sua interpretação não pode se dar em partes; as partes estão
interligadas formando um todo, por isso a Constituição deve ser interpretada
globalmente, ou sejam interpretada como um sistema procurando a harmonização
das partes, a coerência e a unidade. (2006. p. 217).
A unidade constitucional citada por Vargas se da no sentido em que se faz necessário
que as normas nela constantes devem ter uma interligação, fazendo com que exista em único
sistema de normas, e assim não haja distorções e confrontos entre seus princípios (apud
MARTINS, 2006, p. 217).
Além do princípio da Unidade da Constituição, a moral e honestidade devem fazer parte
do dia-dia do administrador público, agindo conforme espera a coletividade, para que se
alcancem os objetivos de satisfação das necessidades da população. Para Di Pietro (2005), a
imoralidade de um ato executado por um agente público, mesmo que não venha a ser um ato
ilegal, pode e deve ser denunciado pela Administração Pública e invalidada a sua eficácia.
Assim nos ensina esta doutrinadora:
Embora não se identifique com a legalidade (porque a lei pode ser imoral e a moral
pode ultrapassar o âmbito da lei), a imoralidade administrativa produz efeitos
jurídicos, porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela própria
Administração ou pelo Poder Judiciário. (DI PIETRO, 2005, p. 79).
Já Gasparini (2005, p. 10), esclarece que “o ato e a atividade da Administração Pública
devem obedecer não só a lei, mas à própria moral, porque nem tudo que é legal é honesto,
conforme afirmavam os romanos.” Assim, fica reafirmado que a moralidade que hoje está no
art. 37 caput da Constituição Federal pode tornar um ato legal em ato anulável pela
Administração Pública. Assim, fica evidente a relação direta do princípio da eficiência com o
princípio da Moralidade Administrativa, e com o Princípio da Legalidade.
Para Meirelles, o Princípio da Legalidade significa que o agente público está envolvido
em suas atividades diretamente com o que determina a lei, ou seja, todas as ações da
Administração Pública não podem ser executadas em desacordo com as normas vigentes. Se
os atos da Administração pública foram cometidos fora da legalidade, são atos que devem ser
invalidados e o agente público responsabilizado (2005, p. 87).
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Medauar também nos ensina a respeito de que algumas normas devem estar
harmonicamente ligadas, para que se possa ter resultados satisfatórios no exercício da
atividade administrativa.
Assim nos dizeres de Medauar:
O princípio da eficiência vem suscitando entendimento errôneo no sentido de que,
em nome da eficiência, a legalidade será sacrificada. Os dois princípios
constitucionais da administração devem conciliar-se, buscando esta atuar com
eficiência, dentro da legalidade. (2009, p. 132).
Em sua obra Medauar lembra que o Princípio da Eficiência vem expresso no artigo 37
da Constituição Federal, acrescentado pela reforma administrativa trazida pela Emenda
Constitucional 19/98, e vem muito ligado à prestação de serviços executados pelos agentes
públicos. Quanto a operabilidade na atividade dos agentes públicos, Cardozo afirma que deve
ser sempre objetivado o máximo desempenho com o material que é disponibilizado.
Assim nos esclarece Cardozo:
Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que determina aos
órgãos e pessoas da Administração Direta e Indireta que, na busca das finalidades
estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada,
constituída pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos,
materiais, técnicos e financeiros disponíveis, de modo que possa alcançar o melhor
resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das necessidades públicas
existentes. (1999, p. 166-167).
Cardozo, também traz a afirmação de que a Administração Pública tem por objetivo a
busca da satisfação das necessidades da coletividade, com o menor dispêndio de recursos
possível. Assim sendo deve o agente público procurar atender da melhor e mais eficiente
maneira possível aos pedidos e expectativas da sociedade (1999, p. 166-167).
Bastos (2002) afirma que mesmo antes da entrada em vigor da Emenda constitucional
19/98 que assim deixou o artigo 37 da Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte (...).
Já constava no sistema de princípios da Administração Pública o princípio da eficiência.
Pois, segundo o doutrinador, seria improvável que se esperasse da Administração Pública que
seus agentes realizassem suas tarefas, sem buscar o máximo de eficiência possível (BASTOS,
2002, p. 79).
Como nos esclarece Bastos:
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O princípio da eficiência, certamente, é um daqueles que já, antes da Emenda
Constitucional n. 19/98, poderia ser extraído do sistema de princípios que regem a
Administração Pública. Isso mostra-se um tanto óbvio, pois não seria razoável
pensar em atividades da Administração Pública desempenhadas com ineficiência e
sem o atingimento dos resultados dentro dos seu objetivo maior, qual seja, a
realização do bem comum. (2002, p. 79).
O princípio da eficiência para Figueiredo (2004), ao ser trazido ao sistema jurídico
através da Emenda Constitucional 19/98, veio ratificar o que na verdade sempre se esperou da
Administração Pública, ou seja, que o agente público sempre deve agir com eficácia em seus
atos. Isso é o que espera a coletividade da atividade da Administração Pública.
Como afirma Figueiredo:
Ao que nos parece, pretendeu o “legislador” da Emenda 19 simplesmente dizer que
a Administração deveria agir com eficácia. Todavia, o que podemos afirmar é que
sempre a Administração deveria agir eficazmente. É isso o esperado dos
administradores. (2004, p. 64).
Ainda, segundo Figueiredo, o princípio da eficiência faz parte de um rol de princípios
que informa e orientam a Administração Pública no exercício de suas atividades. Todos os
atos administrativos realizados pelos entes públicos devem ser prestados em conformidade
com o que determina a legislação. O princípio da eficiência está diretamente relacionado ao
artigo 70 da Constituição Federal, que trata do controle exercido pelo Tribunal de contas. E
sendo assim, como este controle também é diretamente ligado ao princípio da legalidade, é
natural que ao se controlar os gastos públicos, haja então o controle feito para se evitar
desperdícios e se exigir que o agente público efetue suas tarefas da forma mais eficiente
possível.
Considerações finais
A Emenda Constitucional n. 19 de 04 de junho de 1998 acrescentou ao texto
Constitucional o princípio da eficiência.
Mesmo antes da referida Emenda nº. 19/98, já se esperava do administrador público que
tivesse em seus princípios norteadores de suas atividades implicitamente o Princípio da
Eficiência. Pois não há como não se esperar de um agente público, que este realize suas
funções de forma adversa ao que impões o referido princípio.
É notório que o princípio da eficiência está diretamente relacionado a outros princípios,
como no caso do princípio da unidade constitucional, que orienta no sentido em que a
constituição deve ser tratada e verificada como um “todo” e que jamais pode ser apreciada em
partes.
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A ligação do termo eficiência na Administração Pública se verifica associada ao
princípio da legalidade, pois deve o agente público executar suas tarefas em conformidade
com a norma vigente e com o máximo de eficiência possível.
E não deve o agente público nunca se esquecer do princípio da moralidade
administrativa como orientador e informador de suas atividades na Administração Pública.
Pois a moralidade deve caminhar junto à Administração Pública na prestação de serviços e
atendimento as necessidades da coletividade, haja vista que o objetivo maior da administração
pública é sempre o interesse da comunidade.
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