OSCIP: UM `NOVO` NOME NO AJUSTE NEOLIBERAL*

1ER. CONGRESO LATINOAMERICANO DE HISTORIA ECONÓMICA
IV JORNADAS URUGUAYAS DE HISTORIA ECONÓMICA
MONTEVIDEO, 5-7 DICIEMBRE 2007
SIMPOSIO:
5. LAS EXPERIENCIAS DE CONSTRUCCIÓN DE “MODELOS DE BIENESTAR”
EN AMÉRICA LATINA Y EL PARADIGMA DE OCCIDENTE.
Coordinadores:
Reto Bertoni (UDELAR - Uruguay) <[email protected]>
Julio César Neffa (CEIL-PIETTE-CONICET – Argentina)
Lina Galvez Muñoz (Universidad Pablo de Olavide – España)
O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS) NO CONTEXTO DA
CONTRA-REFORMA DO ESTADO:
CONFORMANDO A REDE SOCIOASSISTENCIAL NO BRASIL*
Tiago Martinelli**
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social
Núcleo de Estudos em Políticas e Economia Social (NEPES)
O presente trabalho foi realizado com o apoio do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq – Brasil.
E-mail: [email protected].
* Este trabalho contém parte das discussões desenvolvidas na Dissertação Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIP) do Município de Porto Alegre: Espaços Socioocupacionais dos
Assistentes Sociais? (Disponível em: <http://tede.pucrs.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=577>).
O estudo está relacionado com o Projeto: O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e as
Entidades e Organizações Privadas Sem Fins Lucrativos no Contexto da Contra-Reforma do Estado:
Garantia de Direitos Públicos?, sob orientação da Profa. Dra. Berenice Rojas Couto, e foi realizado
com o apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq – Brasil.
** Assistente Social pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos, Mestre e Doutorando no Programa de
Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul,
integrante do Núcleo de Estudos em Políticas e Economia Social (NEPES). E-mail:
[email protected]
2
O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS) NO CONTEXTO DA
CONTRA-REFORMA DO ESTADO:
CONFORMANDO A REDE SOCIOASSISTENCIAL NO BRASIL
Resumo
Este artigo versa sobre a conformação de um sistema de proteção social contextualizado
pela reforma do Estado no Brasil. Nele, abordam-se a temática das relações entre
Estado, mercado e sociedade civil, sendo, a partir das políticas econômicas de recorte
teórico neoliberal, retomado o debate dos principais movimentos políticos, econômicos
e sociais dos séculos XX e XXI. Reconstitui-se a trajetória da assistência social a partir
da Constituição Federal de 1988, seguida da política nacional e da implantação do
Sistema Único de Assistência Social, que prevê seu ordenamento em rede, de acordo
com os níveis de proteção social. Problematiza-se a ação da rede socioassistencial a
partir das discussões referentes às organizações governamentais e às organizações e
entidades de assistência social, de direito privado.
Palavras-chave
Sistema de proteção social; Estado; Sociedade Civil; Mercado; Rede Socioassistencial.
THE UNIFIED SOCIAL ASSISTANCE SYSTEM (SUAS) IN THE CONTEXT OF
THE COUNTER-REFORM IN THE STATE:
CONFORMING THE SOCIAL ASSISTANCE NETWORK IN BRAZIL
Abstract
The article discusses the conformation of a social protection system that has as context
the reform of the State in Brazil. There is a confluence in the themes of relationship
among State, market and civil society, being since the economics politics of neoliberal
theoritical format, retaked the debates of the main political, economical and social
movements of the century XX and XXI. The career of the Social Assistance is
reconstituted, since the Federal Constitution of 1988, after followed by the National
Politics and by the implantation of the Unified Social Assistance System (SUAS),
which foresee its order organized in network, according to the levels of the social
protection. It is discussed the problem of the action of the social assistance network
since the discussions refering to the governmental organizations and the social
assistance organizations, of legal character and private rights.
KEY WORDS
Social Protection System; State; Civil Society; Market; Social Assistance Network.
3
1 Introdução
Neste texto pretende-se apresentar perspectivas e desdobramentos sobre o
sistema de proteção social brasileiro, definindo-se 1988 como o período de referência,
uma vez que foi o ano de promulgação da Constituição Federal, onde estão referidos os
direitos sociais — educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência
social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados — e,
principalmente, onde está definida a proteção social sob a ótica da seguridade social. A
focalização específica dos direitos sociais é fundamental para se entenderem a
construção desse sistema no Brasil e os meios de sua materialização através das
políticas sociais.
Assim, serão vistas aqui as propostas de reforma do Estado no Brasil e como
vem se constituindo o sistema de proteção social a partir da seguridade social. O
entendimento das relações estabelecidas entre Estado, mercado e sociedade civil,
embasado nas políticas econômicas de recorte teórico neoliberal, é mostrado, numa
perspectiva crítica, sob a ótica dos movimentos políticos, econômicos e sociais.
A política de assistência social é apresentada enquanto uma política de
seguridade social não contributiva, que, desde sua implantação como direito social, vem
sendo realizada através de um conjunto integrado de ações do setor público e da
sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas da população atendida.
A partir da implantação do SUAS, busca-se problematizar a conformação da
rede socioassistencial, com o intuito de se fazer um paralelo com as propostas de
“contra-reforma” do Estado no que se refere ao público e ao privado, enquanto espaços
de contradição em que se efetivam, ou não, as políticas sociais públicas.
Pondera-se, a partir de um sistema de proteção pautado na seguridade social e na
participação da sociedade civil, a possibilidade de um sistema único e público de
assistência social conformado por uma rede socioassistencial a partir das entidades e
organizações de assistência social privadas sem fins lucrativos — contrários à proposta
da “contra-reforma” —, sob preceitos democráticos, transparentes e de controle social
eficaz pela sociedade e pelo Estado.
O artigo divide-se em dois momentos. O primeiro, tem-se um parâmetro da
reforma do Estado e a conformação da seguridade social no Brasil. No segundo,
abordam-se a política de assistência social, especificando-a pelo Sistema Único de
Assistência Social, e a conformação da rede socioassistencial a partir das entidades e
das organizações de assistência.
4
2 A (des)constituição da seguridade social no contexto da reforma do Estado no
Brasil
No início dos anos de 80, o direcionamento e a transição de um regime ditatorial
para o democrático começaram a ser implementados. O discurso da crise em plena
mudança de regime político acabou sendo formador de uma “cultura da crise”, que nega
“[...] os referenciais teóricos, políticos e ideológicos, que permitiam [...] identificar
propostas e práticas diferenciadas por parte das classes subalternas [...]” (MOTA, 2005,
p. 101).
O contexto de ressurgimento tanto de movimentos sociais quanto da ampliação
das organizações privadas sem fins lucrativos, no final dos anos 80 do século XX,
estava associado à desvinculação das causas sociais da classe trabalhadora, que passou
por um período de reestruturação. E, mais, a “cultura da crise” responsabilizava cada
sujeito pela situação de desigualdade da sociedade. De certa forma, essas organizações
privadas estavam rodeadas, política e culturalmente, por uma rede de atividades
filantrópicas e do voluntariado (MOTA, 2005). Nesse mesmo cenário de crise
econômica, que atingiu diretamente a classe trabalhadora, foram criados, no Brasil, o
Partido dos Trabalhadores (PT), em 1980, a Central Única dos Trabalhadores (CUT),
em 1983, e o processo Constituinte, em 1987 e 1988.
No País, a consolidação do sistema de proteção começou pela Lei Orgânica da
Seguridade Social, que define esta última como “[...] um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinado a assegurar o direito relativo à
saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 1991). Nesse período, ainda
restava um fértil espaço para a filantropia e a benemerência,1 conformando um sistema
de proteção social baseado no conservadorismo e no autoritarismo estatal e no
assistencialismo privado. Nesse sentido, a presença dos direitos sociais antes de 1988 é
questionável, bem como os processos que passaram a ser construídos a partir da
Constituição para atender à população (COUTO, 2004).
O sistema de proteção no Brasil, construído pelos segmentos da sociedade que
defendem a perspectiva dos direitos públicos e universais e que não chegam à sua
plenitude, acabou por ser apropriado pela iniciativa privada, que, por sua vez, busca,
através do discurso das práticas “solidárias” (de “ajuda”), o desenvolvimento de
programas de ajuste social, com direcionamento social fragmentado e despolitizado. Ao
se referir à constituição do sistema de proteção social brasileiro — apesar de se visar à
universalização das políticas públicas sociais —, não se está descartando a participação
institucional do privado, uma vez que o empresariado tem envolvimento na formulação
das políticas. Assim, tem-se uma conformação diferenciada, por parte do empresariado,
na busca da construção da sua hegemonia, que, anteriormente, pensava apenas na
reprodução da força de trabalho.
Mesmo as recentes iniciativas estabelecidas de regulação legal, no que concerne
à área social, têm o Estado como principal financiador, apesar de haver uma “[...]
tendência de complementaridade e de mixagem das ações do Estado, da sociedade civil
e do mercado fomentando as ações privadas na área da seguridade social” (SILVA,
2004, p. 137). Há condições básicas para compor um sistema de proteção que vise ao
estabelecimento da aplicação de um bem público pelo e ao coletivo, universal e
solidário. Dessa forma, “[...] a seguridade social constitui um lócus privilegiado de
processamento e mediação das contradições relacionadas às formas de geração,
apropriação e distribuição de riquezas” (SILVA, 2004, p. 137-138).
1
Um aprofundamento substancial de como era constituído o sistema de proteção (organizacional, legal)
desde o final do século XIX, no Brasil, pode ser encontrado na obra de Mestriner (2001).
5
Em plena transição e aprovação de mecanismos democráticos e públicos no
Brasil, ao final da década de 90, constituíram-se leis que, implicadas na “contrareforma”2 do Estado, começaram a formar um arcabouço legal de descentralização das
atribuições dos conselhos de políticas públicas, de redução do controle social por parte
da sociedade civil e de redução considerável da gestão pública através do Estado. Essas
regulamentações ampliaram a iniciativa empresarial e as prerrogativas voltadas aos fins
privados. Para tanto, não foi possível sequer implementar os preceitos constitucionais,
que, concomitantemente, foram criando impedimentos a tais propostas.
Toda a luta do processo Constituinte, dos movimentos sociais, dos partidos de
esquerda e dos diversos segmentos sociais ocorreu com base em uma agenda reformista
que previa os preceitos progressistas e democráticos. O que se estabeleceu nessa
agenda, na verdade, foi uma proposta de “contra-reforma” do Estado.
Trata-se da agenda da inserção subalterna do País na economia internacionalizada do
final do século XX [...] À nova agenda, concorrem expressões tais como “ajuste
estrutural”, “globalização”, “neoliberalismo”, “Estado mínimo”, dentre outras. A
adaptação do Brasil à ordem mundial, nas condições impostas pelo Capital, passou a
demandar, dentre outras medidas, a revisão da constituição, mas também da
legislação complementar e ordinária (RIZZO, 2005).
Começou a se conformar a lógica da reforma voltada aos princípios das políticas
econômicas neoliberais, haja vista, por exemplo, as expressões incorporadas ao
vocabulário, tais como mercado, privatização, empowerment, administração gerencial,
empreendedorismo e governança. A partir dessas expressões e de outros mecanismos de
informação, foi adotada pela opinião pública a idéia da necessidade de reforma,
diretamente vinculada a um projeto formulado com os preceitos liberais dos países do
chamado Primeiro Mundo ou desenvolvidos.
A proposta de mudança considerava essencial que a sociedade civil fosse
protagonista das reforma do Estado e do mercado. Retomou-se o conceito de sociedade
civil enquanto “[...] a sociedade que, fora do Estado, é politicamente organizada, o
poder nela existente sendo o resultado ponderado dos poderes econômicos, intelectual e
principalmente organizacional que seus membros detêm” (PEREIRA, 1999, p. 71).
Existia a necessidade de tornar a economia nacional mais estável, o Estado mais
eficiente e mais democrático. Em relação às reformas ocorridas em alguns países da
América Latina, elas retiram do Estado suas funções regulatórias, tendo sido de curta
duração e promovendo privatizações, flexibilizações, a eliminação de direitos
trabalhistas e aberturas comerciais. Em defesa das reformas, justifica-se que, a partir de
então, as sociedades civis se organizaram e passaram a funcionar no sentido de “[...]
restabelecer o papel do mercado na alocação de recursos, recuperar a capacidade fiscal,
administrativa e de regulação do Estado e aperfeiçoar o próprio regime democrático,
cujas limitações ainda são democráticas” (PEREIRA, 1999, p. 90).
Para além de influenciar na reforma do Estado, a sociedade civil também deveria
visar às transformações do mercado, dados ambos como instituições básicas: o Estado
como instituição política e o mercado como instituição econômica. O protagonismo da
sociedade civil diante da crise do Estado era primordial, no interesse de reformá-lo, não
com o intuito de reduzi-lo, mas de fortalecê-lo, para que os “[...] governos pudessem
garantir, internamente, ordem, eficiência produtiva e justiça social, de forma a tornar
2
Entende-se a reforma sistematizada através do Plano Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995),
como uma “contra reforma” que, ao contrário do que pretende a proposta, “[...] se compôs de um
conjunto de mudanças estruturais regressivas sobre os trabalhadores e a massa da população brasileira,
que foram também antinacionais e antidemocráticas” (BEHRING, 2003, p. 281).
6
viável, no plano internacional, a afirmação dos seus interesses nacionais” (PEREIRA,
1999, p. 69).
A partir do entendimento de que o Estado é incapaz de dar conta da questão
social, inventa-se a sua crise estrutural e divulga-se a auto-sustentabilidade, ou
manutenção, pela sociedade civil3. Dessa maneira, tem-se o fortalecimento da “[...]
dicotomia entre ‘público’ e ‘privado’, caracterizando-se por público tudo o que é
ineficiente, aberto ao desperdício e à corrupção, e, por privado, a esfera da eficiência e
da qualidade” (SIMIONATTO, 2003, p. 281).
A capacidade de rápida implementação das propostas das políticas previstas no
plano diretor para a “contra-reforma” fez com que, no Brasil, a reforma defendida na
Constituinte fosse descartada, isto é, não se considerou a Constituição Federal de 1988
como uma reforma democrática, que, mesmo com o poder de persuasão da retórica
neoliberal, acabou demonstrando mecanismos consolidados, como os conselhos de
políticas públicas e de defesa dos direitos, nas câmaras setoriais, nos orçamentos
participativos e nos meios políticos, intelectuais e da sociedade civil (BEHRING, 2000,
p. 45; DINIZ, 1996).4
As reformas do Estado foram sistematizadas através do Plano Diretor da
Reforma do Estado (BRASIL, 1995), elaborado pelo Ministério da Administração
Federal e da Reforma do Estado, aprovado pela Câmara da Reforma do Estado e
submetido ao Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, que o aprovou.
Verifica-se que, conforme as propostas em âmbito tanto teórico como prático, dadas as
limitações temporais, essa “contra-reforma” foi viabilizada através de estratégias
institucional-legal (reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade), cultural
(de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial) e de gestão pública (introdução
da administração gerencial) (BRASIL, 1995). A “contra-reforma” queria romper com a
burocracia, tendo por base os sistemas gerenciais do mercado, mas, “[...] na verdade,
nenhuma reforma do aparelho de Estado feita sob o capitalismo tem como se objetivar
contra a burocracia, em nome da superação de algum ‘defeito estrutural’ que esse
modelo conteria” (NOGUEIRA, 2004, p. 42-43).
O Plano previa uma implementação gradual dos seus objetivos e princípios, de
maneira a “[...] não [...] esgotar a tarefa de reformar o aparelho do Estado, mas [com] o
firme propósito de tornar irreversível o processo de mudança através de resultados
imediatos no curto prazo, e outros de mais longo alcance nos médio e longo prazo”
(BRASIL, 1995, p. 56). Conforme documentos governamentais, constituídos em plena
“contra-reforma” do Estado brasileiro, as organizações sociais são estratégicas no Plano,
cuja proposta é “[...] incentivar a publicização, ou seja, a produção não lucrativa pela
sociedade de bens ou serviços públicos não exclusivos de Estado” (BRASIL, 1997, p.
7). Salienta-se que as organizações sociais “[...] podem ser a forma de gerir negócios
públicos, que não necessitam ser estatais, em que a competitividade pode ser uma forma
copiada da iniciativa privada, sem assumir os riscos desta” (OLIVEIRA, 2001, p. 146).
Portanto, há um reordenamento institucional das novas organizações sociais da “contrareforma”, que passam a estar sob a égide da economia de mercado.
Não se deseja um Estado fraco, pelo contrário, há necessidade de um Estado
forte, com legitimidade política, capacidade de tributação, exercício do controle social,
A sociedade civil, nesse, caso, está “[...] deslocada da esfera estatal e atravessada pela racionalidade do
mercado, tornando-se, em última instância, espaço de articulação dos interesses de instituições privadas
que controlam o Estado e negam a existência de projetos de classe diferenciados” (SIMIONATTO,
2003, p. 284).
4
Para um maior aprofundamento sobre a discussão da proposta de reforma do Estado que culmina em
tais experiências, ver Diniz (1996, p. 25).
3
7
e sistema jurídico que garanta a ordem e que permita espaço privilegiado ao mercado
(PEREIRA, 1999). Portanto, a idéia de redução do Estado e de ampliação e priorização
do mercado tornou as sociedades latino-americanas “[...] mais tensas, violentas,
inseguras e fragmentadas. Paradoxalmente, quanto mais o mercado se desvencilhou do
Estado, mais se mostrou despreparado para funcionar sem um Estado” (NOGUEIRA,
2004, p. 54). Precisa-se localizar a discussão sobre as políticas sociais em um momento
em que as propostas das políticas econômicas de recorte teórico neoliberal também
começam a permear os espaços do Estado e da sociedade.
Nesse sentido, está prevista na “contra-reforma” do Estado uma desconstituição
da seguridade social, onde as atividades sociais e científicas passariam a ser privatizadas
e se tornariam responsabilidade das organizações privadas, sem fins lucrativos, para a
produção de bens ao mercado. Contudo, no Brasil, busca-se, através de mecanismos
públicos, garantir a proposta constitucional e a efetivação dos direitos sociais, em
conformidade com a seguridade social. Esse movimento pode ser elucidado pela
proposta, em implantação, do SUAS.
8
3 SUAS: conformando uma rede socioassistencial a partir das entidades e das
organizações de assistência social privadas sem fins lucrativos
Conforme citado anteriormente, a política de assistência social é uma política de
seguridade social não contributiva, direito do cidadão e dever do Estado, que provê os
mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa
pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL,
1993).
Entretanto essa política tem uma trajetória histórica anterior a 1988, com a sua
primeira redação vetada no Congresso Nacional, em 1990. Sua regulação, em 1993,
ocorreu através da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), quando se iniciaram os
processos de construção da gestão pública e participativa da assistência social,
principalmente pelos conselhos deliberativos e paritários, nas esferas federal, estadual e
municipal.
Passada mais de uma década de avanços e retrocessos na política de assistência
social, em um contexto de “contra-reforma” do Estado — onde as relações estabelecidas
pelas políticas econômicas de recorte teórico neoliberal buscam a privatização das
políticas sociais públicas —, o Brasil é um dos poucos países da América Latina que
possui a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) (BRASIL, 2004a), subsidiada
pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (BRASIL, 2004), pela Lei
Orgânica de Assistência Social (BRASIL, 1993). Consubstancialmente, possui a Norma
Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS) (BRASIL,
2005), privilegiada por ter sua gestão amparada em planos e fundos de assistência
social, sendo democraticamente gerida por conselhos deliberativos, programas, projetos,
benefícios, serviços e por políticas da área.
O SUAS representa a centralidade do Estado nas políticas sociais perante a
“contra-reforma”. O País tem uma gama de serviços voltados à área social, que
conformam um sistema economicamente centralizado no Estado, sendo o setor privado
mais um espaço para a execução dessas ações. O sistema começou a ser pensado a partir
do final de 2003, na IV Conferência Nacional de Assistência Social, que tinha como
principal deliberação sua construção e implementação. Um ano depois, tornou-se
pública a PNAS (BRASIL, 2004a), que visa, na perspectiva de implementação do
SUAS, se reconstruir coletivamente (BRASIL, 2005).
A implantação do SUAS foi em julho de 2005, quando o Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS) aprovou a Norma Operacional Básica do SUAS,
estabelecendo um conjunto de regras que disciplinam a operacionalização da assistência
social. Esse sistema integra uma política nacional que prevê uma organização
participativa e descentralizada da assistência social. Baseado em critérios e
procedimentos transparentes, o sistema altera fundamentalmente operações como o
repasse de recursos federais para estados, municípios e o Distrito Federal, a prestação de
contas e a maneira como serviços e municípios estão hoje organizados (BRASIL, 2005).
Destaca-se que a política de assistência não pode ser entendida como uma “[...]
política exclusiva de proteção social, mas articula seus serviços e benefícios aos direitos
assegurados pelas demais políticas sociais, a fim de estabelecer, no âmbito da
seguridade social, um amplo sistema de proteção social” (BOSCHETTI, 2005, p. 12). O
SUAS continua incorporando as entidades da sociedade civil e a partir delas, passa a
formar uma rede socioassistencial privada sem fins lucrativos. Foi com a
regulamentação do artigo 3° da Loas (BRASIL, 2005a), que se definiram quais as
organizações que perfilariam a assistência social, mas ainda não o suficiente para que
9
essas organizações adiram aos princípios pautados pela Política Nacional de Assistência
Social (BRASIL, 2004a).
Sabe-se que a decisão ao nível da formulação das políticas públicas não prescinde da
rede privada, mas é necessário que, como política pública regule claramente essa
relação de modo a submetê-la também ao controle social. É neste sentido que a
prática na relação público/privado vai além do texto legal e do papel regulador do
Estado sobre os serviços prestados. (BATTINI, 1999, p. 38-9).
Para as instituições de assistência social estarem aptas e poderem ser
incorporadas pelo SUAS, necessitam caracteriza-se como entidades e organizações de
assistência social, conforme as seguintes exigências:
— ser pessoa jurídica de direito privado, associação ou fundação, devidamente
constituída, conforme disposto no art.53 do Código Civil Brasileiro e no art.
2º da LOAS;
— ter expresso, em seu relatório de atividades, seus objetivos, sua natureza,
missão e público, conforme delineado pela LOAS, pela PNAS e suas normas
operacionais;
— realizar atendimento, assessoramento ou defesa e garantia de direitos na área
da assistência social e aos seus usuários de forma permanente, planejada e
contínua; garantir o acesso gratuito do usuário a serviços, programas,
projetos, benefícios e à defesa e garantia de direitos previstos na PNAS,
sendo vedada cobrança de qualquer espécie;
— possuir finalidade pública e transparência nas suas ações, comprovada por
meio da apresentação de planos de trabalho, relatórios ou balanço social de
suas atividades ao conselho de assistência social competente; aplicar suas
rendas, seus recursos e eventual resultado operacional integralmente no
território nacional e na manutenção e no desenvolvimento de seus objetivos
institucionais.
Não se caracterizam como entidades e organizações de assistência social as
religiosas, os templos, os clubes esportivos, os partidos políticos, os grêmios estudantis,
os sindicatos, e as associações que visem somente ao benefício de seus associados, ou
que dirijam suas atividades a um público restrito, categoria ou classe. (BRASIL, 2005a).
O Sistema Único de Assistência Social, com a descentralização, permite
autonomia aos municípios para organizarem sua rede de proteção social, mas
fiscalizados, principalmente, pelos respectivos conselhos de assistência social. No
sentido da participação e da efetivação democrática, a inclusão e a manutenção das
entidades assistenciais privadas pelo sistema são realidade, sendo que um dos principais
motivos pelos quais as parcerias se estabelecem é a necessidade de execução dos
serviços, projetos e programas. Essas ações são interligadas e organizadas com o
objetivo de desenvolver atenções específicas à parcela da população que necessita da
ação estatal para o provimento de necessidades consideradas básicas. Essas parcerias
das prefeituras municipais5 com instituições privadas, organismos internacionais e
organizações não-governamentais são para a execução de programas na área de
assistência social. Nesse sentido, são as prefeituras que têm a possibilidade de articular
várias ações para promover o desenvolvimento social, já que são os principais elos com
5
Dos 5 564 municípios brasileiros, 1.352 (24,3%) informaram possuir legislação municipal específica
que trata de convênios e parcerias na área de assistência social. Desse total de municípios com
legislação específica, quase a metade (48,4%) está situada na Região Sudeste, sendo São Paulo o estado
que apresenta o maior número de prefeituras com regulamentação municipal sobre convênios na área.
Dos 645 municípios paulistas, 469 (72,7%) informaram ter esse instrumento legal (INSTITUTO
BRASILEIRO..., 2006, p. 71).
10
as comunidades para concretizar as ações dos programas (INSTITUTO
BRASILEIRO..., 2006).
Por outro lado, a política de assistência social é vista como potencial para o
ganho de votos nas eleições, espaço de benemerência, ajuda ou de programas de
governo. Esta análise não se refere somente à assistência social, mas a todas as políticas
sociais criadas pelos governos com base nas políticas econômicas de recorte teórico
neoliberal tardiamente implementadas no Brasil e que, “[...] além de periféricas, [...]
foram mais expressivas nos períodos ditatoriais do que nos democráticos, o que põe em
relevo o fato de que, por longos períodos, tais políticas se processaram na contramão
dos direitos de cidadania” (PEREIRA, 2004, p. 152).
O SUAS surgiu justamente com a proposta de erradicar o assistencialismo e o
paternalismo que se estabelecem nos espaços de gestão da assistência social, voltado à
necessidade de uma explicitação coerente do conceito de público, que
[...] supere a dicotomia entre o privado e o estatal, como expressão das relações
democráticas, transparentes, publicizadas, controladas socialmente. Mas que, ao
mesmo tempo, não dilua as responsabilidades estatais nem os limites a serem
fixados, que impeçam a indevida apropriação do público pelos interesses privados
(RAICHELIS, 2000, p. 120).
Coerentemente com a proposta e o entendimento desse sistema ser único, a base
conceitual de rede socioassistencial referida advém da Norma Operacional Básica do
Sistema Único de Assistência Social (BRASIL, 2005), sendo um conjunto integrado de
ações da iniciativa pública e da sociedade que ofertam e operam benefícios, serviços,
programas e projetos. Isso supõe a articulação entre todas essas unidades de provisão de
proteção social básica e especial e por níveis de complexidade.
Essa rede6 prevê sua organização a partir de parâmetros como:
— a oferta, de maneira integrada, de serviços, programas, projetos e benefícios
de proteção social para a cobertura de riscos, vulnerabilidades, danos,
vitimizações, agressões ao ciclo de vida e à dignidade humana e à fragilidade
das família;
— um caráter público de co-responsabilidade e complementariedade entre as
ações governamentais e não-governamentais de assistência social, evitando
paralelismo, fragmentação e dispersão de recursos;
— uma hierarquização da rede pela complexidade dos serviços e abrangência
territorial de sua capacidade em face da demanda;
— uma porta de entrada unificada dos serviços para a rede de proteção social
básica, por intermédio de unidades de referência, e para a rede de proteção
social especial, por centrais de acolhimento e controle de vagas;
— uma territorialização da rede de assistência social sob o critério de oferta
capilar de serviços, baseada na lógica da proximidade do cotidiano de vida do
cidadão;
— uma localização dos serviços para desenvolver seu caráter educativo e
preventivo nos territórios com maior incidência de população em situação de
vulnerabilidade e risco social;
— um caráter contínuo e sistemático, planejado com recursos garantidos em
orçamento público, bem como com recursos próprios da rede nãogovernamental;
6
A rede socioassistencial, com base no território, constitui um dos caminhos para superar a fragmentação
na prática dessa política, o que supõe constituir ou redirecionar essa rede, na perspectiva de sua
diversidade, complexidade, cobertura, financiamento e do número potencial de usuários que dela
possam necessitar (BRASIL, 2005, p. 18).
11
— uma referência unitária, em todo o território nacional, de nomenclatura,
conteúdo, padrão de funcionamento, indicadores de resultados de rede de
serviços, estratégias e medidas de prevenção quanto à presença ou ao
agravamento e à superação de vitimizações, riscos e vulnerabilidades sociais.
Em sua essência, o SUAS regula e organiza a rede socioassistencial da
assistência social pública e das entidades privadas, assumidas, então, como sendo dessa
política. A perspectiva que se busca delinear é justamente a de incorporar as entidades e
as organizações de assistência social ao sistema e às políticas, com critérios públicos.
Não significa que os serviços sociais sejam privatizados ou terceirizados,
[...] mas [...] ampliar as ações do Estado através de aportes técnicos e financeiros –
assegurada à direção político-programática – a organizações sociais privadas, de
decisiva contribuição pela capilaridade de sua presença no território municipal e pela
inserção nas realidades locais [...] (SILVA, 2004, p. 181).
A assistência social deve ser entendida como mais um espaço de conquista de
direitos em disputas estabelecidas entre Estado e sociedade civil, ou seja, a assistência
enquanto política de direitos “[...] não comporta leituras unívocas e deve ser apreendida
na trama das relações sociais que lhe dão sentido e direção. [...] tem-se configurado
como campo de luta no qual são engendrados e contrapostos diferentes valores e
concepções, conquistas e concessões, avanços e retrocessos” (RAICHELIS, 2000, p.
162).
Destacam-se ainda, os instrumentos tecnológicos de informação para garantir
eficiência, agilidade e transparência ao Sistema Único de Assistência Social. Um desses
instrumentos é o sistema de cadastro informatizado da rede socioassistencial —
governamental e não governamental —, visando identificar as entidades da rede pública
e as co-financiadas da rede privada, sem fins lucrativos. Ele também dispõe de
informações referentes a padrões de atendimento da rede de proteção socioassistencial
(BRASIL, 2007). Para tanto, defende-se a formação de uma rede socioassistencial que
se estruture a partir de “[...] iniciativas do poder público e da sociedade civil, com
primazia do Estado, para o cumprimento das funções de proteção por níveis de
complexidade [...]” (COLIN; SILVEIRA, 2007, p. 157).
Essa rede socioassistencial, composta inclusive pelas entidades e organizações
de assistência social, está conformada para efetivar os direitos sociais determinados no
Sistema Único de Assistência Social. Portanto, a implantação do SUAS deve mover
toda a sociedade, através de serviços, programas e benefícios, em torno dos três âmbitos
de governo: federal, estadual e municipal.
12
Considerações finais
O sistema de proteção social, através da seguridade social, materializou-se legal
e institucionalmente neste século XXI, em conformidade com as políticas econômicas
de recorte teórico neoliberal propostas através das reformas estabelecidas no final do
século XX. A legalidade estabelecida regula as relações entre sociedade e Estado, na
perspectiva de atender à lógica do mercado, configurando-se na abertura dos cofres
públicos, com a mínima participação da sociedade nas decisões e no direcionamento da
aplicação das verbas para a gestão privada, ou seja, ocorre um retorno (através dos
impostos e incentivos fiscais) financeiro para a iniciativa privada aplicar o recurso
público em projetos sociais, ambientais e culturais.
No Brasil, a desconstituição dos direitos sociais vem sendo assumida pelas
práticas utilitárias e ao se repassar à sociedade civil atribuições centradas e de
responsabilidade do Estado. Essas práticas ganham corpo através das instituições
privadas sem fins lucrativos, que acabam por se utilizar de estratégias econômicas para
se manterem. O preceito da “contra-reforma” de atender aos privilégios do mercado
reduz o poder do Estado e amplia as responsabilidades da sociedade civil, que acaba por
ser culpada pela situação de desigualdade, que aumenta, a cada ano, no País. O
direcionamento vislumbrado pela “contra-reforma” era de redução da intervenção
estatal nos processos sociais e de amplos investimentos nos mercados financeiros. Pelos
primeiros, responsabiliza-se a sociedade, e, aos últimos, aplica-se a fórmula dos
organismos internacionais.
Em um contexto de fragmentação das políticas, a assistência social compõe o
tripé da seguridade social junto da saúde e da previdência social. Dessa forma,
qualifica-se o Estado e suas funções referentes ao social e a sociedade enquanto
participante de avaliações, discussões e decisões. A política de assistência social é a
política de seguridade social não contributiva que provê os mínimos sociais, realizada
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para
garantir o atendimento dos cidadãos.
Para tanto, a relação possibilitada pelo SUAS de promover a participação da
sociedade civil através das entidades e das organizações de assistência social permite
algumas indagações a respeito da potencialidade ou da redução do papel do Estado. Ou
seja, os mecanismos consolidados da Política Nacional de Assistência Social em um
contexto de “contra-reforma” do Estado, com seus mecanismos reguladores e seus
marcos legais, passam a confluir para a efetivação dos direitos sociais.
O essencial é não substituir os interesses coletivos públicos pelos individuais
privados, ou seja, deve-se levar em conta a totalidade do social, não fragmentando as
ações, mas, sim, fortificando os espaços públicos para a concretização de uma
hegemonia voltada aos princípios democráticos e universais. Contudo afirma-se que o
Estado continua sendo central no que se refere ao financiamento do social,
confirmando-se como mais um produto de luta pelos direitos, o Sistema Único de
Assistência Social.
13
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