1 IMPACTOS DA BUROCRACIA NO

IMPACTOS DA BUROCRACIA NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
DO PAÍS.
Autoria: Alixandre Abel Alvarenga1
Resumo
Este trabalho tem por escopo analisar as principais conseqüências da estrutura
burocrática da administração pública brasileira, apresentando seu impacto no desenvolvimento
econômico do país, bem como seus transtornos para empresariado brasileiro, que no meio de
tantas dificuldades, muitas vezes optam por trabalhar na informalidade. O estudo utilizou-se de
artigos
acadêmicos
e
de
relatórios
disponibilizados
por
instituições
de
pesquisas
socioeconômicas, verificando as dificuldades para formalização de uma empresa no Brasil.
Ainda, procurou identificar como esse cenário burocrático pode criar um ambiente propício à
corrupção, que esvazia os cofres públicos e aumenta a desconfiança dos cidadãos no Governo.
Palavras-chaves: Burocracia. Reforma. Regulação. Informalidade. Corrupção.
Abstract
This work has for target to analyze the main consequences of the bureaucratic
structure of the Brazilian public administration, presenting its impact in the economic
development of the country, as well as its upheavals for entrepreneur Brazilian, that in the way of
as many difficulties, many times opt to working in the informality. The study it was used of
academic articles and reports available for institutions of socio-economics research, verifying the
difficulties for formality of a company in Brazil. Still, it looked for to identify as this bureaucratic
scene can create a propitious environment to the corruption, that empties the public coffers and
increases the diffidence of the citizens in the Government.
Keywords: Bureaucracy. Reform. Regulation. Informality. Corruption.
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Bacharel em Administração pela Universidade Católica de Brasília - UCB. Pos graduado em Gestão Pública –
Linha de Pesquisa em Administração Pública. Servidor Público, lotado na Secretaria de Estado de Fazenda do
Distrito Federal.
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Introdução
Há um consenso de que a administração pública brasileira é uma instituição com
problemas, que precisam ser resolvidos se o país pretende tornar-se economicamente
desenvolvido. Apesar de um grande número de reformas administrativas iniciadas, o que se
observa, porém, que poucas tiveram avanços consideráveis. Uma das possíveis explicações para
esse atraso é exatamente a falta de uma boa compreensão dos impactos da burocracia no
desenvolvimento econômico do país.
Por muito tempo não houve relevância entre os gestores de políticas públicas a
necessidade de conhecer qual o efeito que determinada política provoca quando implementada e
os agentes sociais afetados. Os programas eram concebidos sem a preocupação com os seus
destinatários finais, ou seja, os usuários dos serviços públicos. O objetivo não era atender melhor,
pois não se avaliava suas necessidades nem procurava achar saídas viáveis para seus problemas.
Não se pensava nas pessoas e sim nos processos, nas exigências, nas necessidades dos próprios
órgãos públicos. Em conseqüência, nota-se uma paralisia do poder público, ligado a uma
legislação ultrapassada e ineficiente.
No Brasil, apesar do grande número de empreendedores com bons projetos, a forte
burocracia vem desestimulando a produção, prejudicando bastante as pequenas e médias
empresas, que são elementos importantíssimos para o crescimento da economia do país.
Sensibilizado com essa situação, o trabalho pretende analisar os impactos da burocracia no
desenvolvimento econômico do país.
Com apoio de levantamentos estatísticos e artigos científicos sobre o assunto,
pretende-se discutir sobre a manifestação desse fenômeno na administração pública brasileira,
que tanto prejudica o cidadão de bem de exercer suas atividades legalmente. O estudo, ainda,
procurou referenciar como esse cenário burocrático pode ser propício à disseminação da
corrupção, que tanto esvazia os cofres públicos.
Breve histórico sobre a Burocracia
Segundo Motta (2000) burocracia é uma estrutura social na qual a direção das
atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal, hierarquicamente organizado, que
deve agir segundo critérios e métodos racionais.
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A burocracia na administração pública apareceu na tentativa de rebuscar o Estado de
Direito em confronto com o estado patrimonialista que agia à revelia da lei, sacrificava o
interesse da coletividade pela satisfação da demanda daqueles que detinham o poder. Assim,
surgiu o Estado da burocracia que buscava afastar, o uso do patrimônio público em favor do
interesse particular. Pode-se dizer que o objetivo haveria de ser alcançado: evitar que a vontade
do administrador público pudesse imperar sobre benefício próprio.
Nesse contexto, a sociedade moderna passa a ser submetida a uma grande
organização burocrática que é o Estado, responsável pela administração de um número cada vez
maior de setores da vida social. A burocracia torna um instrumento de controle e regulamentação
que se espalhou na maioria absoluta dos países, inclusive no Brasil.
No entanto, a expansão do fenômeno da globalização e a união dos mercados
internacionais tiveram como conseqüência a necessidade de reformar o Estado para aumentar sua
eficiência e reduzir seu tamanho, e ao mesmo tempo torná-lo mais responsável perante a
sociedade. Assim, o Estado burocrático passou a ser sinônimo de ineficiência do poder público,
sendo um entrave ao crescimento da economia.
Em decorrência, surgem na Europa e Estados Unidos, na década de 80, as reformas
administrativas cujos temas eram: aumento da eficiência, corte nos gastos e atuação mais flexível
do aparato do Estado. Tenta-se introduzir a lógica da produtividade e os modelos gerenciais do
setor privado na administração pública.
Podemos dizer, que a reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em
todo o mundo, é uma resposta ao processo de globalização em curso que reduziu a autonomia do
Estado para formular e implementar políticas de crescimento econômico.
Hoje, a ênfase recai sobre medidas para eliminar barreiras ao comércio, ao
investimento e ao empreendedorismo. Esse novo cenário insere a necessidade de
desburocratização da máquina pública, para a adoção de políticas voltadas para qualidade
institucional, promovendo dessa forma, o apoio necessário para desempenho e produtividade das
empresas nacionais.
A Burocracia no Brasil
No Brasil, os esforços para reduzir a sobrecarga burocrática ainda são tímidos e não
abrangem a administração pública como um todo. As políticas adotadas revelam pouca
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sensibilidade e flexibilidade quanto à necessidade de se aperfeiçoar a máquina pública para dar
suporte para a economia brasileira enfrentar os desafios do mundo globalizado em termos de
competitividade.
Apesar da grande pressão do setor empresarial e da sociedade civil para que os
governos produzam resultados imediatos e sustentáveis nessa área, há grandes dificuldades no
que se refere ao ritmo de suas reformas. A reorganização institucional e a implementação de
medidas de simplificação levam tempo e geram resistência na burocracia defensiva da cultura
administrativa.
Há poucas informações históricas sobre o sucesso de iniciativas de políticas de
simplificação administrativa para redução da sobrecarga burocrática. Faltam mecanismos para
monitorar os impactos da burocracia e de implementar programas para redução da sobrecarga
administrativa, para a qualidade dos serviços prestados. Tratamos aqui, sobrecarga
administrativa, como os encargos burocráticos na forma de solicitação de alvarás, preenchimento
de formulários, solicitação de informações, cumprimento de notificações e todas as outras
exigências impostas pelo governo que oneram constantemente o setor empresarial.
As tentativas de reformas no Brasil
No Brasil, a batalha a favor de reparos no regime burocrático do Estado Brasileiro
tem sido recorrente nos últimos 40 anos, tendo como marco a introdução do Decreto-Lei
200/1967, uma das mais importantes reestruturações do aparelho administrativo do Estado,
dispondo sobre as normas da organização pública. Com a introdução deste decreto, previa-se a
desburocratização da máquina pública através da descentralização administrativa.
Em continuidade a esse processo, na década de 80, chegou-se a criar o Ministério da
Desburocratização, com a finalidade de propor alternativas para diminuir o excesso de papéis,
carimbos, assinaturas, que atormentam a vida do cidadão, através da intensificação do uso da
tecnologia da informação, como forma de agilizar os serviços prestados ao cidadão.
Em 1995, visando a redução da intervenção e do tamanho do Estado, para resgatar
sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas, o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) lançou as bases do projeto governamental brasileiro
de reestruturação do aparato estatal, em resposta à crise generalizada do Estado em níveis
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políticos, fiscais, administrativos, previdenciários, orçamentários e em sua própria relação com a
sociedade.
Todas essas forças contrárias à burocracia, tinham como objetivos a reforma e
modernização do Estado, para melhorar a interação entre o cidadão e a máquina administrativa,
criando mecanismos para facilitar a distribuição da riqueza na estrutura da social do país. Apesar
do grande destaque dado a essas ações, nota-se que os esforços foram insuficientes para quebrar o
paradigma da burocracia nas organizações públicas brasileiras.
As regulações administrativas
Nos dias de hoje, ouvimos falar freqüentemente em regulação pelo estado. A palavra
regulação deriva do termo inglês regulation que significa controle e direcionamento exercidos
pelo Estado, sobre a sociedade, não somente por intermédio das leis como de quaisquer outras
disposições formais a que se deva observar (OCDE, 2007).
As regulações administrativas quando ultrapassadas ou mal concebidas obstruem a
inovação, inibem novos entrantes, e criam barreiras desnecessárias ao comércio, ao investimento
e a eficiência econômica.
O relatório da OCDE (2007) relata que no mundo globalizado a competitividade
empresarial pode ser fortemente afetada pela ineficiência do ambiente regulatório e
administrativo nacional. Em conseqüência, quando estas sobrecargas de regulação administrativa
são vistas como excessivas, as taxas de observância podem cair e o nível geral de respeito pela lei
estará ameaçado, colocando em risco a efetividade da regulação como ferramenta para
consecução de objetivos de política pública.
Arraes & Teles (2000) em sua pesquisa sobre o desenvolvimento econômico, afirma
que além das variáveis clássicas sobre a acumulação de capital e o crescimento econômico, está
associada uma outra variável considerada incisiva: a qualidade político-institucional dos países,
representadas pelas diferenças burocráticas. Sob essa ótica, uma política de crescimento
econômico sustentável está condicionada a constituição de mecanismos que garantam a
manutenção e continuidade da qualidade institucional, traçada pela eficiência do governo.
Segundo os autores, o setor governamental consistirá em um fator essencial para
gerar um crescimento equilibrado e sustentável. No entanto, o que observamos no Brasil é que há
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pouco empenho dos dirigentes na consecução de metas políticas para melhorar a qualidade da
regulação.
O Estado através de suas ações de controle cria uma série de obrigações para que uma
empresa possa funcionar. Esses encargos burocráticos, como visto, fazem com que muitas
empresas optem pela informalidade. A informalidade além de causar prejuízos aos cofres
públicos é prejudicial àqueles que trabalham legalmente, pois torna a competividade desleal, à
medida que esta não tem o ônus dos encargos impostos pelo Estado.
O crescimento da informalidade
No Brasil, a pesada burocracia é uma das principais causas do crescimento do setor
informal na economia do país, pois impede que pequenos produtores entrem no sistema
econômico mediante canais legais. Aqui tratamos da informalidade, como todas as pessoas físicas
ou jurídicas que exercem suas atividades sem o devido registro nas autoridades competentes, não
cumprindo suas obrigações junto ao Estado.
Pesquisa do IBGE revelou que 98% das empresas brasileiras não-agrícolas em 2003
eram informais. Essa economia informal gerou, no mesmo ano, R$ 17,6 bilhões de receita e
ocupou um quarto dos trabalhadores urbanos do país. Isso representa 10 milhões de empresas que
deixam de arrecadar impostos aumentando a evasão fiscal, provocando perdas para os cofres
públicos. A tabela 1 demonstra a evolução das empresas informais e o número de pessoas
empregadas neste setor:
Número de empresas não-agrícolas com até 5 empregados do setor informal
e de pessoas ocupadas em empresas do setor informal - Brasil
Número de empresas
Empresas do setor informal
Pessoas empregadas
1997
2003
Crescimento (%)
9.477.973
10.335.962
9,1
12.870.421
13.860.868
7,7
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Trabalhos e Rendimento, Pesquisa Economia Informal Urbana
Tabela 1.
Vivenciamos com os elevados prazos para a abertura de empresas e excessivas
formalidades, muitas vezes inúteis, que elevam os custos de transação para o exercício da
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atividade econômica, gerando perdas de riquezas. O relatório da OCDE (2007) ressalta que a
burocracia é especialmente onerosa para pequenas empresas e pode atuar como um desincentivo
à abertura de novos negócios.
Moraes (2005) aponta o relatório apresentado pelo Banco Mundial, em meados de
2005, que demonstrou que o país ocupa a 98ª posição em matéria de facilidade para se criar uma
empresa. Esse mesmo relatório indica que para lidar com licenças, o país está na 115ª posição.
Para tocar um negócio, considerados todos os seus aspectos, em 119ª lugar.
Segundo o Relatório Fazendo Negócios 2007: Como Reformar, do Banco Mundial e
da Internation Finance Corporation, no Brasil leva-se até 152 dias para abrir uma empresa, mais
que o dobro do tempo usado nos demais países latino-americanos, que levam uma média 73,3
dias. Essa diferença ainda é maior se comparada com o tempo de países desenvolvidos que levam
em torno de 16,6 dias. Quanto as etapas que envolvem o processo de abertura, aqui temos 17
etapas, contra uma média de 10,2 na América Latina e 6,2 nos países desenvolvidos. (BRASIL,
2007).
Esse mesmo relatório aponta que até mesmo para se pagar tributos o empresariado
brasileiro sofre: aqui são necessários em média 2.600 horas de dedicação anual para quitar suas
obrigações, frente a 430,5 nos outros países da América Latina e 202,9 nas economias
desenvolvidas. A tabela 2 resume esse comparativo:
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Comparativo do Relatório do Banco Mundial e da Internation Finance Corporation
em relação a Países da América Latina e Países Desenvolvidos
Item Avaliado
Brasil
Países Latinos
(em dias)
(em dias)
Diferença
Países Desenvolvidos
(%)
(dias)
Diferença
(%)
Tempo médio para abertura de uma empresa
152
73,3
207,4
16,6
915,7
Nº médio de etapas do processo de abertura
17
10,2
166,7
6,2
274,2
Tempo médio gasto para o cumprimento das obrigações
Item Avaliado
Brasil
(em horas)
Tempo gasto
Países Latinos
(em horas)
2.600
430,5
Diferença
Países Desenvolvidos
(%)
(em horas)
603,9
Diferença
(%)
202,9
1281,4
Adaptado: Comparativo do Relatório do Banco Mundial e da Internation Finance Corporation
Tabela 2.
Todas estas complicações para uma empresa atuar na legalidade, aumenta o grau de
clandestinidade. A onerosidade que a burocracia cria para a abertura de empresas vem levando
seus titulares a optarem pela informalidade, deixando de arrecadar impostos, diminuindo a
arrecadação. Essa situação além de atuar como um entrave para o desenvolvimento, reflete
negativamente na imagem do país perante o cenário mundial, dificultando a captação de
investimentos externos e consequente engessamento da economia nacional.
Segundo estudo realizado pelo World Economic, fórum sobre as 12 economias da
América Latina e do Caribe, buscando informações sobre a eficiência regulatória, a ética pública
e a eficácia de procedimentos para resolver disputas, o Brasil aparece na lanterna no ranking
entre países latinos, à frente apenas da Venezuela. O relatório aponta que a burocracia é o fator
que mais afasta investimentos em infra-estrutura no país. (Brasil, 2007)
Como amplamente evidenciado pelas teorias de crescimento econômico, há uma
relação entre a fragilidade institucional e o desenvolvimento econômico. Desse modo, a
eficiência do setor governamental consistirá em um fator essencial para gerar um crescimento
equilibrado.
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Da burocracia à corrupção
As dificuldades para se resolver problemas junto a administração pública, fazem com
que as pessoas recorram a uma “indústria de facilidades”, responsável pelo surgimento de um
grave fenômeno: a corrupção. Na administração pública, a corrupção pode ser definida, como o
uso ilegal do poder público por parte de seus governantes, funcionários públicos e/ou agentes
privados, com o objetivo de transferir renda pública para determinados indivíduos ou grupos de
indivíduos de forma ilegal.
A corrupção associa-se a um fenômeno do poder, em que agentes públicos influentes,
no desempenho de suas funções, realizam ou dificultam a condução dos serviços, por meio de
ação ou omissão de suas atividades, com o recebimento ou promessa de obter vantagens em
benefício próprio. (ARAUJO, 2005)
Segundo Carneiro (2007) do excesso de burocracia cria-se um ambiente propício para
a corrupção, pois da dificuldade cria-se uma maneira de vender “facilidade”. Toda estrutura
burocrática da máquina pública faz com que o cidadão na busca de facilidades para resolver seus
problemas, se aproxime demasiadamente do agente público, criando riscos de desvios de conduta,
ou seja, a corrupção. (Carneiro, 2007)
Nota-se que o Brasil tem uma das taxas mais altas de corrupção do mundo. Prova
dessa afirmação é a classificação do Brasil no ranking de percepção da corrupção, onde o mesmo
ocupa a 72ª posição, entre 180 países avaliados, com índice mais elevado que países como
Barbados, Colômbia e El Salvador. Esse índice é o pior nível em dez anos, segundo relatório
anual de governança produzido pelo Banco Mundial. De acordo com o levantamento, o país está
em nível inferior ao que se encontrava quando a entidade multinacional começou a fazer esse
estudo, em 1996. (Bird, 2007)
Acemoglu e Verdier (2000), citado por Arraes e Teles (2000) propõem uma teoria
que liga intervenção governamental à corrupção. Segundo eles, dado que a corrupção subverte os
propósitos de intervenção governamental, quanto maior a regulação do Estado, maior será o
espaço para corrupção. Dessa forma, o tamanho da burocracia envolvida, pode influenciar no
número de pessoas corrompidas.
Mauro (1995), também citado por Arraes e Teles (2000), escreveu um artigo sobre a
corrupção, sugerindo a criação de um índice de corrupção para países baseado indicadores de
eficiência institucional. Seus trabalhos indicam que corrupção reduz os investimentos, baixando
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assim as taxas de crescimento econômico dos países. O autor afirma que a associação entre a
corrupção e queda de investimentos faz sentido, de tal modo que a situação inversa,
proporcionada pela qualidade institucional, atrairá investimentos e o crescimento econômico.
Essa qualidade institucional é determinada pela eficiência do governo, corrupção e burocracia.
Para a administração pública, a corrupção é uma das maiores ameaças à boa
governança e ao desenvolvimento do país. Além de afetar, de modo geral, o desenvolvimento
econômico, a corrupção também acarreta danos às empresas que valorizam práticas justas em
suas transações comerciais. Tal cenário além de provocar descrença da população, traz sérias
conseqüências para o desenvolvimento do país frente ao mundo globalizado, principalmente no
que diz respeito a competitividade das empresas nacionais frente ao mercado internacional.
Conclusão
As entidades públicas devem estar preocupadas com agilidade e rapidez na prestação
dos serviços que dela são exigidos, a fim de atender as demandas da sociedade. Nesse contexto,
as distorções provocadas pelo excesso de burocracia merecem uma atenção especial. Esse
fenômeno tem um impacto muito forte para o empresariado brasileiro, sendo extremamente
nocivo para o desenvolvimento econômico do país.
A forte burocracia também reflete no aumento da corrupção. A inércia do poder
público acaba criando brechas para que pessoas mal intencionadas aproveitem da fragilidade
institucional. Quanto maior a dificuldade, maior é o espaço para a corrupção.
É evidente que os problemas econômicos do Brasil não se esgotam na lentidão da
máquina pública. Mas, não há como discordar que esse fenômeno tem um impacto negativo na
economia. Há largas evidências da diminuição dos níveis de investimento em determinados
países em situações de elevada burocracia e corrupção.
A luz dessa discussão importa apreciar que a reforma da máquina pública brasileira é
parte de um processo amplo de mudanças que deve conduzir à adoção de um novo modelo de
gestão administrativa que preze pela qualidade dos serviços prestados. Necessita-se urgentemente
discutir estratégias para simplificar e modernizar o aparelho do Estado, de modo que se alcance
maior interação com os usuários dos serviços públicos.
Os dados apontados no trabalho demonstram que é de suma importância promover
uma efetiva e radical desburocratização da administração pública brasileira. Deve-se priorizar
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medidas para simplificar as atividades empresariais, abolindo as exigências desnecessárias, de
modo que as empresas nacionais possam cumprir suas obrigações e ainda continue competitivas
no mercado internacional.
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