A RESOLUÇÃO 125 DO CNJ COMO POLÍTICA PÚBLICA DE

A RESOLUÇÃO 125 DO CNJ COMO POLÍTICA PÚBLICA DE
FORTALECIMENTO DA CIDADANIA NO TRATAMENTO DOS CONFLITOS
Luthyana Demarchi de Oliveira*
Luciano de Araújo Migliavacca**
SUMÁRIO
1 Introdução. 2 Contextualização social e conflitos. 3 A Resolução 125 do CNJ
como política pública de tratamento de conflitos. 4 Uma política pública para o
fortalecimento da cidadania.5 Considerações Finais. 6 Referências.
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo delinear o Estado e a ordem globalizada
frente a sociedade e seus conflitos contemporâneos. Nesse sentido, a
implementação das políticas públicas estabelece ações e metas que vão
nortear o tratamento de muitos problemas sociais. Desse modo, a política
pública de tratamento do conflito instituída pela Resolução nº 125 do Conselho
Nacional de Justiça consolida-se apresentando mecanismos consensuais como
a mediação e a conciliação que vem contribuindo para a construção de um
novo paradigma de sistema voltado para a pacificação social. Frente a esse
contexto, analisam-se os contornos da crise do mundo globalizado de modo
que a política pública possa promover a cidadania.
Palavras- chaves: Estado. Tratamento de conflitos. Políticas Públicas.
Cidadania.
ABSTRACT
This research paper aims to outline the state and global order in the face of
contemporary society and its conflicts. In this sense, the implementation of
public policy establishes actions and goals that will guide the treatment of many
social problems. Thus, the public policy treatment of the conflict, as established
by Resolution nº. 125 of the Conselho Nacional de Justiça consolidated
performing consensual mechanisms such as mediation and conciliation that has
*
Mestre em Direito pela UNISC (2012). Especialista em Direito Civil pela IMED (2010).
Especialista em Direitos Humanos pelo IFIBE (2006). Docente da Faculdade
Meridional/IMED/Passo Fundo. Advogada.
** Doutorando pela UNESA/IMED 2013. Mestre pela UNISC (2013). Especialista em Direito
Tributário (UPF 2004). Graduado em Direito (UPF, 1999). Advogado, Professor, Juiz Leigo.
contributed to the construction of a new paradigm of system oriented to social
peace. Faced with this context, analyze the contours of the crisis of the
globalized world so that public policy can promote citizenship.
Keywords: State. Treatment of the conflict. Public Policy. Citizenship.
1 Introdução
Diante da complexidade da sociedade contemporânea, é de fundamental
importância à análise do panorama do sistema estatal, em especial da
sociedade e seus conflitos e o modo de tratá-los. Nesse contexto, frente aos
desafios da globalização, estabelece-se uma interligação em escala mundial
das dimensões econômicas, políticas, sociais e culturais.
Desse modo, o presente artigo, através do método de revisão
bibliográfica e da coleta de dados, informações e resolução, faz uma análise da
importância das políticas públicas para o sistema jurisdicional traçando, o
alcance desses mecanismos para a sociedade.
Dessa forma, através da Resolução n.º 125, o Conselho Nacional de
Justiça institui uma política pública denominada “Política Judiciária Nacional de
Tratamento Adequado de Interesses” no âmbito do Poder Judiciário, de modo a
incentivar e adotar mecanismos consensuais de tratamento do conflito. Por
meio de Resolução, estipula-se a mediação e a conciliação como mecanismos
de solução e tratamento do conflito de modo a transformar o paradigma de
litígio para o de consenso.
Nesse sentido, após uma breve contextualização da transformação do
Estado na sociedade contemporânea e seus desafios frente ao fenômeno da
globalização, analisa-se a sua atuação através das políticas públicas, em
especial a política pública de tratamento de conflitos, como fortalecimento da
cidadania.
2 A contextualização social e conflitos
Os conflitos que permeiam a sociedade moderna são resultado de uma
série de fatores que englobam o sistema de organização de uma sociedade.
Normalmente o conflito nasce das complexidades das relações sociais e o
modo habitual de resolução se dá pela aplicação do Direito.
O Direito, assim, exerce a função de formular e aplicar princípios e
regras de ordem social. A sociedade moderna é movida por conflitos que
envolvem questões tecnológicas, políticas, econômicas e sociais. O conflito
envolve uma disputa de interesses, ideias ou valores. Assim, para que haja um
conflito “é preciso em primeiro lugar, que as forças confrontantes sejam
dinâmicas, contendo em si próprias o sentido da ação, reagindo umas sobre as
outras” (MORAES; SPENGLER, 2008, p.45).
Em outras palavras, pode-se dizer que o conflito é o enfrentamento, o
litígio entre dois indivíduos ou grupos, por um determinado direito, algumas
vezes, esse direito pode ser garantido através da violência. O Estado toma
para si a legitimidade de regular as relações sociais sendo que compete ao
poder jurisdicional a resolução do conflito. Consequentemente,
Para tratar os conflitos nascidos da sociedade, o Estado, enquanto
detentor do monopólio da força legítima, utiliza-se do Poder
Judiciário. O juiz deve, então decidir os litígios porque o sistema
social não suportaria a perpetuação do conflito. A legitimidade estatal
de decidir os conflitos nasce, assim, do contrato social no qual os
homens outorgaram a um terceiro o direito de fazer a guerra em
busca da paz (MORAES; SPENGLER, 2008, p.65).
O poder jurisdicional é exercido pelo Judiciário, que representado por
uma pessoa investida de poder, colhe as informações necessárias para análise
e julgamento do conflito. Essa forma de resolução do conflito tornou-se o
método tradicional. Para Alberton “não se exaure na proteção de direitos, nem
se identifica nessa proteção, mas na influência que esse atuar terá sobre a vida
das pessoas pelo acesso à ordem jurídica justa” (2009, p. 119).
Nessa forma tradicional de tratamento de conflito, as pessoas acessam
o sistema jurisdicional, de modo a buscar “justiça” para seus problemas. Nas
palavras de Cappelletti e Garth “o acesso à justiça pode, portanto, ser
encarado como o requisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos –
de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir, e não
apenas proclamar os direitos de todos” (1988, p.12). A abertura das portas do
judiciário é o resultado do crescimento da população mundial que sofre com o
aumento dos conflitos. Nesse sentido,
A proliferação dos conflitos tem direita relação com o aumento
populacional, que é inevitável. Com a tendência universal de
ampliação do acesso à justiça, sentida no Brasil, notadamente a partir
do advento da Constituição da República de 1988, conhecida como
Constituição Cidadã, sintomaticamente, houve uma redescoberta da
justiça pelo cidadão (BACCELAR, 2003, p.30).
Por conseguinte, o acesso ao Judiciário torna-se, assim, um direito para
o cidadão, fazendo com que cresça o número das demandas. A explosão de
litigiosidade, em virtude das inovações modernas, fez com que as pessoas
vissem nessa a estrutura a única forma válida de solução do conflito,
instaurando assim, uma crise no sistema. Nesse viés, explica Spengler e
Morais:
Devemos, portanto entender esta crise sob diversas perspectivas:
uma que diz respeito ao seu financiamento- infra-estrutura de
instalações, pessoal, equipamento, custos- que dizem respeito não
apenas aos valores (custas judiciais, honorários, etc.), efetivamente
despendidos, como também ao custo diferido que se reflete em razão
do alongamento temporal das demandas-, remuneração, etc.- que
nominamos crise estrutural (MORAES; SPENGLER, 2008, p.78).
Para os autores, mencionam-se os seguintes tipos de crise: a objetiva ou
pragmática que é aquela referente a questões de linguagem técnico-formal
utilizada nos trabalhos forenses e que acumulam burocracia e lentidão ao
procedimento. A crise subjetiva ou tecnológica que busca a (re) formulação das
mentalidades,
em
especial
as
soluções
buscadas
para
conflitos
transindividuais. E a última, considerada paradigmática que é aquela que se
refere aos métodos e conteúdos utilizados para a busca de um tratamento
pacífico para os conflitos, ou seja, “a adequação do modelo jurisdicional para
atender às necessidades sociais do final do século- e do milênio” (2008, p.79).
Pode-se dizer que a identificação da crise do Estado e da jurisdição,
“nada mais é do que o reconhecimento de uma transformação das
organizações e das formas de tratamento dos conflitos. É a necessidade de
reacomodação da sociedade para a convivência, decorrência da própria
humanidade” (ALBERTON, 2009, p. 121).
Portanto, a crise é resultado também da própria concepção de jurisdição.
Normalmente, tem-se a jurisdição como sendo composta pela autoridade
estatal (Juiz), encarregado de resolver o conflito dos cidadãos, sendo que
nesse sistema, para se ter “justiça”, tem-se um ganhador e um perdedor, ou
seja, há uma cultura que “privilegiou o paradigma ganhar-perder, que funciona
com uma lógica determinista binária, na qual a disjunção e a simplificação
limitam as opções possíveis” (SCHNITMAN; LITTLEJOHN, 1999, p.17). Para
Spengler:
A justiça consensual surge como resposta ao disfuncionamento do
modelo judiciário tradicional, resgatando um modo de regulação
social que embora possa ser percebido como um instrumento de
integração apresenta-se como um procedimento geralmente informal,
através do qual um terceiro busca promover a comunicação e,
consequentemente, as trocas entre as partes, possibilitando que as
mesmas se confrontem, em igualdade de posições, buscando o
consenso. Essa busca pelo consenso ocorre mediante a apropriação,
pelas partes, do poder de tratar seus conflitos (SPENGLER;
SPENGLER NETO, 2010, p.3036).
Desse modo, frente a esse quadro de crise iniciou-se um processo de
reforma da justiça em que o paradigma cultural do litígio volta-se para a
consensualidade para o tratamento do conflito em busca da pacificação social.
Frente essa perspectiva começa a ser implementada no país uma nova política
pública.
3 A Resolução 125 do CNJ como política pública de tratamento de
conflitos
Geralmente, a política pública é um conjunto de ações ou programa
instituído pelo bem ou interesse comum. O conceito tem ligação direta com a
“política” que advém da palavra de origem grega “polis”, que se refere às
coisas da cidade, ou seja, “ao que é urbano, público, civil e social”
(RODRIGUES, 2010, P.13).
Dessa forma, observa-se que várias são as definições de políticas
públicas, sendo um processo pelo qual os diversos atores que compõem a
sociedade tomam decisões coletivas que objetivam um interesse comum.
Nesse sentido, a definição de políticas públicas permeia um campo de
estudo que vem trazendo importantes contribuições para compreender o
funcionamento das instituições e das complexidades que envolvem a vida nos
dias atuais. O quadro de crise do sistema exigiu do Estado reformas de modo a
garantir e assegurar o princípio de acesso à justiça dos cidadãos. Nesse
sentido, cria através da emenda constitucional nº 45 de 30 de dezembro de
2004, que inclui no art.103-B da Constituição Federal, o Conselho Nacional de
Justiça que é o órgão encarregado de desenvolver ações e programas com o
objetivo de garantir o controle administrativo e processual, a transparência e o
bom funcionamento do Judiciário.
Dentre as múltiplas funções do Conselho Nacional de Justiça, estipulamse ações de reforma do sistema de justiça, instituindo, assim, uma política de
tratamento adequado dos conflitos, através da Resolução nº 125 de novembro
de 2010. A política pública, normalmente, é instituída tendo como base
conceitual os problemas da esfera pública.
Assim, ampliando a abrangência da política, conforme os termos da
Resolução nº 70, de 18 de março de 2009, do próprio Conselho, estipula-se
que a eficiência operacional, o acesso ao sistema de Justiça e a
responsabilidade social serão os objetivos estratégicos do Poder Judiciário e
que o direito de acesso à justiça, conforme o previsto no art. 5º, XXXV, da
Constituição Federal, implicará também a ordem jurídica justa. Para Bacellar:
A finalidade do Poder Judiciário é a pacificação social e, portanto,
independentemente do processo e do procedimento desenvolvido
para a resolução dos conflitos no âmbito do que se denomina
monopólio jurisdicional, também cabe ao Judiciário incentivar
mecanismos e técnicas que mais se aproximem o cidadão da
verdadeira Justiça (2003, p. 222).
Portanto, a justificativa de implementação da política pública considera o
largo e crescente aumento dos problemas e conflitos jurídicos na sociedade, de
forma a organizar e consolidar, em âmbito nacional, não somente os serviços
prestados nos processos judiciais, como também de outros mecanismos de
solução de conflitos, em especial os consensuais, como a mediação e a
conciliação. Assim, “desenvolvem-se novas políticas sociais referentes ao
papel jurisdicional do Estado frente a essa explosão de litigiosidade, decorrente
da complexidade socioeconômica moderna” (MORAES; SPENGLER, 2008,
p.113).
A Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010, do Conselho
Nacional de Justiça estipula uma política pública de tratamento adequado dos
conflitos de interesse, assegurando a todos à solução dos conflitos por meios
adequados, atendendo sua natureza e peculiaridade. (art.1º).
Consequentemente, o objetivo desse artigo é assegurar que todos os
cidadãos tenham atendimento e orientação ao seu problema, oferecendo
mecanismos de tratamento de controvérsias, em especial os denominados
consensuais, como a mediação e a conciliação e não havendo resultado
assegurar a solução mediante sentença do órgão judiciário. Para tanto, a
implementação da política, destacando a qualidade dos serviços e à
disseminação da cultura de pacificação social, deverá priorizar a centralização
das estruturas judiciárias, formação e treinamento adequado aos servidores,
conciliadores e mediadores e acompanhamento estatístico específico.
No art. 4º da Resolução reitera-se, uma das atribuições do Conselho
Nacional de Justiça, de promover ações de incentivo à auto composição de
litígios e à pacificação social por meio da conciliação e da mediação, prevendo
a implementação do programa com a participação de uma rede de todos os
órgãos do Poder Judiciário, bem como pelas entidades públicas e privadas
parceiras e as entidades de ensino.
Cabe destacar que a Resolução menciona a conciliação e a mediação
como instrumentos efetivos de pacificação social, de modo a solucionar e
prevenir os litígios, já que sua prática em programas pioneiros no país tem
reduzido à excessiva judicialização dos conflitos de interesses, a quantidade de
recursos e de execução de sentenças, devendo servir de base para a criação
de Juízos de resolução alternativo de conflitos, verdadeiros órgãos judiciais
especializados na matéria. Para Favreto deve-se trabalhar com uma solução
pacífica e negociada “portanto, mais preventiva do que curativa- dos problemas
que surgem na sociedade, visando à estrutura de um processo de formação de
pacificação social no âmbito das lides- judicializadas ou não” (2009, p.18).
Por isso, a adoção da mediação e da conciliação como meio de
tratamento de conflito busca de uma política não adversarial e de pacificação.
Nesse sentido, Bacellar explica “o processo perante o Judiciário só deve
aparecer na impossibilidade de auto superação do conflito pelos interessados,
que deverão ter à disposição um modelo consensual que propicie a resolução
pacífica e não adversarial da lide” (1999, p.126).
Por conseguinte, a introdução de mecanismos de tratamento de conflito
permite uma nova visão do processo de construção de um sistema em crise.
Nesse sentido, duas são as formas de tratamento consensuais de conflito: a
conciliação e a mediação. A conciliação é o meio pelo qual um terceiro
interlocutor apresenta possíveis respostas ao conflito, fazendo com que os
envolvidos as aceitem ou não. Poderá haver o debate entre as partes, contudo
o terceiro limitará as propostas de modo a conciliar o conflito. Para Egger “o
conciliador faz sugestões incentivando as partes para a realização do acordo”
(2008, p. 64).
Destaca-se que a mediação é meio pelo qual os envolvidos tratando o
problema, ajudados por um terceiro, isento de qualquer proposta ou tentativa
de acordo, restabelecem o diálogo.
Nesse sentido, para melhor esclarecimento e distinção, a arbitragem é o
mecanismo pelo qual as partes escolhem um terceiro, denominado árbitro,
sendo que esse terá autoridade para proferir decisão. Nas explicações de
Câmara: “os titulares de interesse em conflito, por ato voluntário, nomeiam um
(ou mais de um) terceiro, estranho ao litígio, conferindo-lhe poder para
apresentar uma solução para aquela lide, solução está que lhe será imposta
coativamente” (2005, p.10).
Cabe salientar, que a política instituída pelo Conselho Nacional de
Justiça, refere-se pontualmente a conciliação e a mediação, prevendo,
igualmente, outros mecanismos. Por fim, estabelece ainda a relevância e a
necessidade de organizar e uniformizar os serviços de conciliação, mediação e
outros métodos consensuais de solução de conflitos, para evitar disparidades
de orientação e práticas, bem como para assegurar a boa execução da política
pública. Nesse sentido, a seguir passa-se a analisar a política pública como
fortalecimento da cidadania.
4 Uma política pública como fortalecimento da cidadania
Atualmente, a adoção de uma política pública é instrumento utilizado
para a promoção da cidadania. O mundo suporta de uma séria de crises que
trouxeram consequências devastadoras para toda a sociedade. Nesse sentido,
as políticas públicas nascem com o objetivo de fortalecimento da cidadania e
como uma alternativa pacífica de tratamento dos conflitos sociais.
Observa-se, que é fundamental para o Estado garantir os direitos
individuais e coletivos, para a construção de uma sociedade livre que propicie o
desenvolvimento social, o bem-estar e erradicação da pobreza. Para Leal, a
concretização do Estado Democrático de Direito que tem como objetivo
“assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça, como
valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos”
(1998, p.167).
Vale ressaltar, que muitos desses direitos não tiveram sua efetiva
aplicabilidade, devido uma série de fatores de ordem política, economia e
funcional que provocaram uma crise do Estado Democrático de Direito. Assim,
a retomada desse Estado perpassa pela ideia de política dedicada a reinventar
a convivência entre os cidadãos e isso depende da multiplicação de espaços
sociais favoráveis a expansão de novas formas de solidariedade, cooperação e
participação democrática.
Essas políticas implicam também em novas formas de tratamento dos
conflitos sociais, os quais somente produzem eficácia se contarem com uma
mudança de paradigma, transformando o litígio em consenso. Nesse sentido, o
Estado Democrático de Direito, promulgado pela Constituição de 1988, passou
a contar com um conjunto significativo de instrumentos de modo a enfrentar os
problemas frutos das relações sociais modernas. Assim, “essa medidas
deverão ser implementadas, conjuntamente, com meios assecuratórios à
cidadania, pois a crise que enfrentamos provém de causas distintas
pertencentes a um mesmo fenômeno global, mas com características próprias”
(MORAES;
SPENGLER, 2008, p. 109).
Consequentemente, o objetivo maior dessa política é pressionar e
reclamar uma prestação jurisdicional célere e eficaz, capaz de tratar os
conflitos decorrentes das relações sociais, aproximando a jurisdição da
cidadania, para que haja efetividade do acesso à justiça. Desse modo, o que se
almeja é um Estado participativo que se aproxime do seu cidadão e busque a
defesa das questões sociais, priorizando a inclusão social através da
valorização da cidadania e da participação.
Para tanto, busca-se um outro modo de vida baseada num espaço
comunitário de efetivação da pluralidade democrática, comprometida com a
alteridade e a diversidade cultural. Ressalta-se um contexto global de
emancipação, que tem como “estratégia progressista de integração procurar
promover e estimular a participação múltipla de segmentos populares e de
novos sujeitos coletivos de base” (MARTINEZ, 2008, p.214).
Portando, a cidadania é definida como princípio da democracia,
constituindo-se na criação de espaços sociais de luta e na definição de
instituições permanente para a expressão política, significando também
conquista e consolidação social e política. “A cidadania poderá, dessa forma,
cumprir um papel libertador e contribuir para a emancipação humana, abrindo
novos espaços de liberdade” (VIEIRA, 2004, p.41).
Assim, as políticas públicas também podem ser entendidas como meio
que as pessoas possuem para acessarem outros recursos socialmente
valorizados em virtude das suas relações. Nas explicações de Schmidt é “um
conjunto de redes, relações e normas que facilitam ações coordenadas na
resolução de problemas coletivos e que proporcionam recursos que habilitam
os participantes a acessarem bens, serviços e outras formas de capital” (2009,
p.1560).
Por isso, a efetivação de políticas públicas favorece a construção de
uma democracia, já que elas fortalecem a cidadania que reside nas classes
econômicas menos favorecidas, através dos vínculos entre as pessoas. E é
através desses vínculos que se fortalece a cooperação, que gera a confiança.
A atuação conjunta do Estado e da sociedade fomenta essa confiança. Nas
palavras de Rodrigues:
Da capacidade do Estado (pelos diversos Governos) para executar
políticas públicas sociais mais eficazes, abrangentes e universais,
depende o aprimoramento do bem estar e da cidadania, com a
diminuição das desigualdades e a consolidação da democracia de
cidadãos e cidadão (2010, p. 79).
Nesse sentido, a atuação conjunta entre Estado e sociedade fomenta a
confiança e propicia o fortalecimento da dita democracia participativa, que
busca incessantemente espaços públicos destinados a políticas públicas de
bem estar e de pacificação social.
5 Considerações Finais
Frente à complexidade do mundo contemporâneo, a cidadania é o
princípio norteador, recriando espaços sociais de luta e participação,
redefinindo a dimensão social e política e estabelecendo alternativas de
enfretamento das devastadoras e desumanas consequências da ordem
globalizada.
Por conseguinte há uma reestruturação da teoria política, já que se
remodelam as inter-relações entre Estado, economia e sociedade. Nesse
sentido, a definição de políticas públicas permeia um campo de estudo que
vem trazendo importantes contribuições para compreender o funcionamento
das instituições e das complexidades que envolvem as relações sociais nos
dias atuais.
Assim, a implementação de uma política nacional de tratamento dos
conflitos, através da Resolução nº 125 do CNJ que adota como mecanismos
consensuais, a conciliação e a mediação, transforma as relações não só dos
envolvidos, mas contribui e muito para a mudança de paradigma de um
sistema de justiça voltado para o consenso e a pacificação social.
Desse modo, a atuação conjunta entre Estado e sociedade fomenta a
confiança e propicia a cooperação e a participação, inclusive com novas formas
de tratamento de conflitos, que promovam incessantemente espaços públicos
destinados a políticas públicas de bem estar e de pacificação social,
priorizando a inclusão social através do fortalecimento da cidadania.
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