políticas públicas de saúde e assistência social - cress-mg

POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE E ASSISTÊNCIA SOCIAL: ENTRAVES
ACERCA DA SUA EFETIVAÇÃO
Cleusimar Cardoso Alves Almeida1
Guilherme Cassio Alves Almeida2
RESUMO
O presente ensaio teórico tem por objetivo abordar aspectos importantes da efetivação das
políticas públicas de saúde e assistência social no Brasil, frente a alguns entraves pósconstituinte, tais como, políticas neoliberais, limites orçamentários e controle social
fragmentado. Para conseguir alcançar tal objetivo, foram traçados alguns procedimentos
metodológicos, como o método histórico-dialético, e referenciado por uma pesquisa
bibliográfica. O método histórico-dialético permite realizar uma leitura da realidade, sabendo
que esta tem implicações do passado. É importante dizer, que o estudo torna-se relevante, pois
o cenário das políticas públicas têm sido, historicamente, um solo fértil de discussões em
diversas áreas do saber, e no campo de atuação profissional. Neste sentido, pode contribuir
para a análise sobre os entraves que norteiam a efetividade das políticas públicas de saúde e
assistência social, apresentando informações que podem vir a subsidiar reflexões que
permitam desenhar estratégias de ação nesse contexto. Busca-se promover a problematização
e reflexão do tema abordado, enfatizando o posicionamento crítico de que, as ações
desenvolvidas em prol da efetuação das políticas públicas devem propor a efetivação dos
direitos sociais na perspectiva do protagonismo e emancipação dos cidadãos.
Palavras-Chave: Política Pública de Saúde. Política Pública de Assistência Social. Efetivação.
Limites Orçamentários. Neoliberalismo.
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Doutoranda em Serviço Social pela UNESP – Universidade Estadual Paulista. Professora do Curso de Serviço
Social da Universidade Vale do Rio Verde de Três Corações. Mestre em Gestão Pública e Sociedade pela
Universidade Federal de Alfenas. E-mail: [email protected]
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Bacharel em Administração Pública pela Universidade Federal de São João Del Rei. Graduado em Sistemas de
Informação pelo UNIS. Consultor de Sistemas na empresa Diretriz.
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1. INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, os brasileiros estiveram engajados no processo de
redemocratização do país, buscando políticas públicas universais, e um modelo de gestão
aberto e voltado para as necessidades da população. Neste contexto, cumpre mencionar sobre
a nova administração pública brasileira ou também chamada vertente gerencial que se
constituiu no Brasil durante os anos de 1990. A vertente gerencial dividi as atividades estatais
em dois tipos: a) as atividades exclusivas do Estado: a legislação, fiscalização, regulação,
fomento e formulação de políticas públicas; e b) as atividades não-exclusivas do Estado: os
serviços de caráter competitivo que são os serviços sociais, como saúde, educação, assistência
social (PAES DE PAULA, 2005).
Nesta conjuntura, a efetivação de políticas públicas nas áreas citadas anteriormente
tornaram-se não-exclusividade da ação estatal, na qual o setor privado e terceiro setor se
encarregam da execução destas. É relevante problematizar que ocorre o sucateamento da ação
estatal.
Diante deste cenário, o estudo pautou-se nas perspectivas atuais das políticas públicas
brasileiras, tomando em particular o caso da assistência social e saúde. Para tentar
compreender melhor esta política na conjuntura atual, apreender a relação de controle que esta
política exerce sobre a população usuária e entender quais os desafios que se apresentam
diante dessas políticas na contemporaneidade, para que esta se efetive com uma proposta real
de emancipação e protagonismo dos sujeitos sociais.
Nesta perspectiva, o presente trabalho tem como objetivo geral identificar alguns
desafios da efetivação no modus operandi da Política Pública de Assistência Social e Saúde
no Brasil, tendo como elementos: o neoliberalismo, os limites orçamentários e o controle
social fragmentado.
Para conseguir alcançar tal objetivo, foram traçados alguns procedimentos
metodológicos, como o método histórico-dialético, e referenciado por uma pesquisa
bibliográfica. O método histórico-dialético permite realizar uma leitura da realidade, sabendo
que esta tem implicações do passado.
É importante dizer, que o estudo torna-se relevante, pois o cenário das políticas
públicas têm sido, historicamente, um solo fértil de discussões em diversas áreas do saber, e
no campo de atuação profissional. Neste sentido, pode contribuir para a análise sobre os
entraves que norteiam a efetividade das políticas públicas de saúde e assistência social,
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apresentando informações que podem vir a subsidiar reflexões que permitam desenhar
estratégias de ação nesse contexto. Sobre a escolha do tema abordado este se justifica pois
apesar das políticas aqui discutidas serem pleiteadas pela Constituição Federal de 1988 e
assegurada por Leis Complementares, ainda encontram-se com passos e contrapassos, devido
a várias ambiguidades e contradições que permeiam sua efetividade na prática. O debate do
orçamento por exemplo, através do financiamento do Sistema Único de Saúde e do Sistema
Único de Assistência Social é um tema extremamente relevante, pois é através dessas verbas
que se pode proporcionar à população a garantia do seu direito fundamental à saúde e também
da assistência social, bem como garantir a universalidade e gratuidade destes sistemas.
A próxima seção apresenta o aporte teórico que embasou a realização deste estudo, a
saber: sucintas concepções teóricas sobre alguns entraves que permeiam a efetividade das
políticas públicas de assistência social e saúde, tais como: o neoliberalismo, os limites
orçamentários e o controle social fragmentado. Em seguida, são apresentados as discussões e
problematização dos elementos citados anteriormente e, por fim, são feitas as considerações
finais do estudo.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Esta seção se concentra em criar bases teóricas para a discussão que se faz no próximo
capítulo. Para isso, são apresentados uma breve contextualização sobre a política de saúde e
assistência social pós-constituinte e um sucinto conceito sobre três dificultadores que
permeiam a efetivação destas políticas.
2.1 A Política de Saúde e Assistência Social: alguns dificultadores para a sua efetivação
Em 1988 houve a promulgação da Constituição Federal, inaugurando um novo sistema
de proteção social pautada na concepção de Seguridade Social, que universaliza os direitos
sociais, concebendo a Saúde, Assistência Social e Previdência Social, como questão pública,
com responsabilidade estatal. A constituinte introduziu avanços que buscaram corrigir as
históricas injustiças sociais acumuladas secularmente, incapaz de universalizar direitos
sociais, tendo em vista a longa tradição de privatizar os bens públicos (BRAVO, 2006).
Após a carta magna foram necessárias leis que complementassem os seus artigos.
Neste sentido, em 1990 houve a aprovação da Lei Orgânica de Saúde- LOS (Lei no. 8080) e a
Lei no 8142. A lei 8080 dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da
saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes. A lei 8.142 dispõe
sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), através por
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exemplo dos conselhos de saúde e, sobre as transferências intergovernamentais de recursos
financeiros da área da saúde (BRASIL, 1990).
Tem-se também a lei complementar chamada Lei Orgânica de Assistência Social, Lei
no. 8742 aprovada em 1993, que dispõe sobre a organização da assistência social (BRASIL,
1993). Com estas Leis iniciaram-se a construção de uma nova configuração para a Saúde e
posteriormente para a Assistência Social no campo dos direitos sociais.
A LOS/1990 dispõe sobre o Sistema Único de Saúde- SUS, que foi criado para
oferecer atendimento igualitário, cuidar e promover a saúde de toda a população. O Sistema
constitui um projeto social único que se materializa por meio de ações de promoção,
prevenção e assistência à saúde dos brasileiros (BRASIL, 2006). As principais propostas
debatidas por esses sujeitos coletivos foram à universalização do acesso as ações de saúde; a
concepção de saúde como direito social e dever do Estado; com um novo olhar sobre a saúde
individual e coletiva; a descentralização do processo decisório para as esferas estadual e
municipal, o financiamento efetivo e a democratização do poder local através de novos
mecanismos de gestão, como os Conselhos de Saúde (NOGUEIRA, 2005).
Em relação a LOAS/1993, Yazbek (2004), afirma que a lei estabelece uma nova
matriz para a Assistência Social brasileira, iniciando um processo que tem como perspectiva
torná-la visível como política pública e direito dos que dela necessitarem. A inserção na
Seguridade Social aponta para seu caráter de política de proteção social articulada a outras
políticas do campo social voltadas para a garantia de direitos e de condições dignas da vida.
Desse modo, configura-se como possibilidade de reconhecimento público da legitimidade das
demandas de seus usuários e espaço de ampliação de seu protagonismo. É importante
mencionar que em 2011 tornou-se Lei o Sistema Único de Assistência Social-SUAS que
tornou-se parte do escopo da LOAS/1993.
É importante pontuar que a efetivação dessas leis complementares foram marcada por
grandes conquistas sociais, mas também por crises econômicas, e como estratégia de
enfrentamento destas crises, em 1995, efetivou-se uma reforma no aparelho do estado, no qual
o Plano Diretor da reforma do Estado instaurou mudanças nas funções da máquina estatal,
colocando em xeque o modelo econômico vigente. O Estado deve deixar de ser o responsável
direto pelo desenvolvimento econômico e social para se tornar o promotor e regulador,
transferindo para o setor privado as atividades que antes eram suas (PAES DE PAULA, 2005;
BRAVO, 2006).
Nesta perspectiva, a proposta de política de saúde e assistência social regulamentada
na constituinte e nas leis complementares tem sido desconstruída, apresentando entraves na
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sua efetivação. Pois, vários desafios foram postos para que estas políticas se concretizassem
como garantidoras de direitos e proposta de universalização, do protagonismo e emancipação
dos sujeitos. Então, observa-se o descumprimento dos dispositivos constitucionais legais.
(GOMES, 2001).
Sendo assim, torna-se pertinente conceituar e enfatizar alguns dos obstáculos
apresentados como dificultadores para a consolidação destas políticas pós-constituinte, neste
estudo relatamos três deles: o neoliberalismo, os limites orçamentários e o controle social
fragmentado.
A disseminação do neoliberalismo, iniciou com o Consenso de Washington (1989),
entre os governos latino-americanos, foi feita pelo Fundo Monetário Internacional-FMI e pelo
Banco Mundial, os quais condicionaram seus empréstimos à adoção de políticas de abertura
econômica, de desestatização e de outro modelo de regulação econômica. As medidas para
sua implantação foram tomadas paulatinamente no passar da década de 1990 (CLARK;
NASCIMENTO; CORRÊA, 2008).
O neoliberalismo defende a pouca intervenção do governo no mercado de trabalho, a
política de privatização de empresas estatais, a livre circulação de capitais internacionais e
ênfase na globalização, a abertura da economia para a entrada de multinacionais, etc. Esta
teoria econômica propunha a utilização da implementação de políticas de oferta para
aumentar a produtividade. No Brasil, o Neoliberalismo começou a ser seguido de uma forma
aberta nos dois governos consecutivos do presidente Fernando Henrique Cardoso. Segundo
Fiori (1997), o país aderiu ao ideário neoliberal e direcionou os investimentos públicos nas
políticas macroeconômicas, devido às pressões relacionadas ao pagamento da dívida externa,
subordinando as políticas públicas aos interesses do capital financeiro internacional. Autores
como Ibarra (2011) acredita que o neoliberalismo representou um retrocesso nos direitos
sociais, já que este projeto tem como proposta o enxugamento do Estado na execução das
políticas públicas, com destaque para saúde e assistência social. Desresponsabilizando, o
Estado na condução das políticas sociais e anulando o caráter de direito das mesmas, que
passam a ser vistas como um favor.
Em relação aos limites orçamentários este entrave está diretamente ligado ao
orçamento público, aos limites deste. O conceito de orçamento público, está ligado a toda
arrecadação e despesas realizadas por um governo, quer sejam federal, estadual ou municipal,
sendo que são fixados anualmente as despesas e estimativas de receita de toda administração
direta e indireta. Também constarão as prioridades da administração e a quantidade de
recursos que serão destinados para cada área. Conceitua-se também, a Unidade Orçamentária
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que é o mecanismo de captação e apoio financeiro aos programas orçamentários.
Descentraliza a execução do orçamento e a autoridade para sua execução. A autoridade
realiza empenho (vinculação de dotação de créditos orçamentários para pagamento de
obrigação decorrente de lei, contrato, acordo ou ajuste). A cada unidade orçamentária
corresponde
a
responsabilidade
pelo
planejamento
e
execução
de
determinados
projetos/atividades e a competência na autorização de despesa e empenho (SEDESE, 2006).
A Constituição Federal, em seu artigo 195, definiu que o financiamento do SUS e da
Assistência Social é realizado pelo orçamento da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos municípios, além de outras fontes. Assim, a responsabilidade financeira ficou
compartilhada pelos três níveis de gestão.
O financiamento do Sistema Único de Saúde e do Sistema único de Assistência Social
é um tema extremamente relevante, pois é através dessas verbas que se pode proporcionar à
população a garantia do seu direito fundamental à saúde e também da assistência social, bem
como garantir a universalidade e gratuidade destes sistemas.
Em setembro de 2000, foi aprovada a Emenda Constitucional 29, que visando
assegurar os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde,
vinculou as receitas das três esferas governamentais para o SUS, definindo porcentagens
mínimas de recursos que a União, Estados e municípios deveriam investir nesta área,
alterando alguns artigos da Constituinte (GUIMARÃES, 2012).
Nos estados e no Distrito Federal, o mínimo de repasse para a saúde é de 12% das
receitas próprias, sendo que a vinculação incide sobre o produto da arrecadação de impostos e
de recursos de que tratam os artigos 157 e 159, incisos I e II, da Carta Magna, deduzidas as
parcelas que forem transferidas aos respectivos municípios. Nos municípios, incide sobre o
produto da arrecadação de impostos e recursos, incidindo no mínimo 15 % das receitas
próprias (GUIMARÃES, 2012). Estes limites orçamentários geram desafios no financiamento
do Sistema Único da Saúde, visto que os recursos são escassos e mal empregados. Em relação
a área de Assistência social a sua Política Nacional, sigla PNAS, apenas recomenda que
“Estados, Distrito Federal e Municípios invistam, no mínimo 5% do total da arrecadação de
seus orçamentos para a área” (BRASIL, 2004, p.51).
Neste contexto, os recursos que são transferidos pelo município nas áreas aqui
relatadas, devem ser fiscalizados e controlados pelos conselhos gestores das respectivas áreas.
Os conselhos são instrumentos de controle social. Em relação ao controle social é importante
mencionar que está regulamentado nas leis complementares da Saúde e da Assistência Social,
constituindo a participação popular organizada na gestão pública, administrativa, financeira e
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técnica destas Políticas Públicas, como mecanismos de democratização dos direitos civis e
políticos (CORREIA, 2006).
Como um dos instrumentos de gestão e controle social que se encontram
regulamentados nestas Leis para a execução destas Políticas na esfera da Administração
Pública têm-se os Conselhos de Saúde e Assistência Social. Tais Conselhos são mecanismos
políticos de democratização, deliberativos (de tomada de decisão), que são amparados por
legislação nacional, e apresentam um caráter decisório e sistêmico, sendo previsto de atuar
nas esferas governamentais (Nacional, Estadual, Distrito Federal e Municipal). Estes espaços
são concebidos como fóruns públicos de captação de demandas e pactuação de interesses
específicos dos diversos grupos sociais, como uma forma de ampliar a participação dos
segmentos com menor acesso ao aparelho de Estado e requisito fundamental para os
municípios receberem recursos (RAICHELIS, 2007).
As atribuições do Conselho de Saúde são amplas, tendo entre seus objetivos propor
alternativas para a melhoria da organização e aperfeiçoamento do SUS. As deliberações do
Conselho interferem na gestão dos serviços, como "reorganização administrativa, aprovação
do plano de saúde, política de saúde, alterações em programas, prestações de contas, etc.
As atribuições dos Conselhos de Assistência Social, são: atuar na formulação e
controle da execução da política da área; deliberar sobre o planejamento local de assistência
social resultando no Plano da área; fiscalizar o Fundo de Assistência Social; fiscalizar e
propor medidas para o aperfeiçoamento da organização e funcionamento dos serviços
prestados na área de natureza pública e privada; examinar propostas e denúncias sobre a área;
fixar normas para a concessão de registro e expedição de certificados de fins filantrópicos às
entidades; zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo; convocar
ordinariamente a cada dois anos, ou extraordinariamente, por maioria absoluta de seus
membros, a Conferência de Assistência Social; apreciar e aprovar a proposta orçamentária da
Assistência Social (BRASIL, 1993).
Tendo em vista os aspectos abordados nesta seção, a seguir, são problematizados e
discutidos os três elementos citados aqui: o neoliberalismo, o orçamento e o controle social.
3. ARGUMENTAÇÃO E ANÁLISE
Como enfatizado na seção anterior a efetivação das políticas de saúde e assistência
social são permeadas por ambiguidades e desafios. A fim de salientar alguns desses desafios,
os autores deste estudo propõem a problematização a seguir.
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3.1 Neoliberalismo
Segundo Iamamoto (1998), Bravo (2006) e Nogueira (2005), a adoção de uma política
de cunho neoliberal permeia vários entraves na efetividade das políticas sociais, pois, o
neoliberalismo traz no seu ideário a concepção de que investimentos na área dos serviços
sociais é um ônus, e que consequentemente retarda o desenvolvimento econômico. Nesse
contexto, verifica-se o agravamento da complexidade da questão social, onde a gênese da
mesma encontra-se enraizada na contradição fundamental que demarca está sociedade,
assumindo roupagens distintas em cada época: “a produção, cada vez mais social, que se
contrapõe à apropriação privada do trabalho, de suas condições e seus frutos. Uma sociedade
em que a igualdade jurídica dos cidadãos convive, contraditoriamente, com a realização da
desigualdade social (IAMAMOTO, 1998, p. 114).
Com o advento do Estado neoliberal e com as propostas de reformas do aparelho do
Estado, temos uma redução das atribuições estatais e das políticas sociais que passam a ser
focalizadas e seletivas, contrariando o princípio da universalidade instituído na Constituição
Federal de 1988 que ampliou o acesso aos direitos sociais a todos os cidadãos sem
prerrogativa de acesso.
Deste modo, estabelece-se, o confronto conforme explicitado pelos autores:
Entre o pesado legado de tradição autoritária e excludente e as mudanças em curso
no mundo contemporâneo, o cenário público brasileiro está atravessado por
alternativas antagônicas de futuro, contrapondo, de um lado, as possibilidades de
uma regulação democrática da vida social que tenha como medida o reconhecimento
e generalização de direitos e, de outro, propostas neoliberais que representam uma
tentativa de privatização das relações sociais pela recusa da mediação pública dos
direitos e esferas de representação [...] (PAOLI; TELLES, 2000, p. 114).
Neste sentido, o projeto neoliberal construiu para as políticas aqui analisadas um perfil
longe do indicado nas legislações originando no retrocesso dos direitos sociais. Além disso,
com o progresso da política neoliberal no Brasil, os atos do governo voltaram-se para o
cumprimento das exigências impostas pelos organismos internacionais, como o FMI, Banco
Mundial e outros (COUTO, 2008).
Assim, quando se torna mais nítido o norte neoliberal, é que se evidencia a
refilantropização das iniciativas sociais. Estas acontecem através da ampliação do terceiro
setor e o aumento do voluntariado que são demonstrações desta refilantropização, que estão
situadas em ações emergenciais voltadas aos mais pobres, que se localizam fora do mercado
de trabalho. As políticas sociais permanecem sendo proporcionadas pelo Estado, porém,
precariamente, e dirigidas às populações mais carentes, enquanto os serviços sociais
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lucrativos passam a ser vendidos e consumidos como mercadorias por aqueles que podem
pagar (MESTRINER, 2001).
Perante está conjuntura, cresce o terceiro setor, que segundo Montaño (1999, p. 66), é
um “conjunto de instituições, ONGs, fundações que, desempenhando funções públicas,
encontram-se fora do Estado, no espaço de interseção entre este e o mercado, porém sem
declarar fins lucrativos”. Assim, percebe-se que em tempos neoliberais, o Estado desloca para
a sociedade civil à responsabilidade frente às manifestações da questão social.
Faz-se relevante pontuar que:
As repercussões da proposta neoliberal no campo das políticas sociais são nítidas,
tornando-se cada vez mais focalizadas, mais descentralizadas, mais privatizadas.
Presencia-se a desorganização e destruição dos serviços sociais públicos, em
consequência do “enxugamento do Estado” em suas responsabilidades sociais
(DRAIBE apud IAMAMOTO, 1998, p. 36).
Segundo Couto (2008), é verificável que o Brasil vive um momento de restrição e
precariedade dos direitos sociais com a privatização crescente da saúde e da assistência
social. Nesse contexto, de contra reforma neoliberal, a assistência social passa a ser a saída
para o enfrentamento da questão social por meio de programas de transferência de renda,
financiados pelo Banco Mundial e que não desvirtuam a lógica assistencialista que sempre
marcou as políticas sociais no país, parece não fugir do dilema entre constituir-se em política
de provisão de necessidades básicas ou a tradicional prática de socorro, da ajuda e
benevolência.
O caráter universal da política de saúde, torna-se uma universalidade excludente, que
empurra os usuários ao mercado e, os que podem, pagam por um plano de saúde.
Neste contexto, a saúde e assistência social ficam à mercê de investimentos limitados e
precários em seu orçamento. A seguir são discutidos esses limites orçamentários que são
reflexos causados por várias variáveis. Uma dessas variáveis que limitam o orçamento, por
exemplo, são as políticas de cunho neoliberal e um contexto histórico-social excludente.
3.2 Limites orçamentários
É destacado nesta seção o orçamento público na assistência social e saúde, com
destaque para a seguridade social baseando nos estudos de Boschetti e Salvador (2006), isto
ocorre pois, o desenho da estrutura do financiamento da seguridade social estudada por eles,
ajuda a compreender a configuração do fundo público no Brasil.
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Destarte, a parte orçamentária da Saúde e Assistência Social como parte do tripé da
Seguridade Social, defronta com inúmeros obstáculos desde seu surgimento, em decorrência
da não-execução do orçamento para este fim, presumido na Constituinte de 1988, onde
primeiramente este está previsto em seu art. 195 que “a seguridade social será financiada por
toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios [...]” (BRASIL,
1988).
Deste modo, a seguridade social acaba se afastando de seus objetivos originais, que
era a garantia da universalidade do atendimento nos três eixos que configuram sua estrutura,
além da redução dos gastos na área social que é reafirmado sempre nas propostas de reforma
do sistema de seguridade social (COUTO, 2008). O alvo central do orçamento da seguridade
social era estabelecer-se em um espaço próprio e integrador das ações da saúde, assistência
social e previdência social, garantindo a apropriação de parte dos recursos do orçamento
fiscal, que deveria compor e expandir o orçamento da seguridade social. Contudo, isso na
prática não concretizou-se (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006).
Os autores asseveram que:
A C.F., em seu art. 165, § 5º, determina que a Lei Orçamentária Anual – LOA
compreenderá os orçamentos fiscais, o de investimentos e o da Seguridade Social. O
legislador, de forma inovadora, determinou a criação de um orçamento com recursos
próprios e exclusivos para as políticas da Seguridade Social, distinto daquele que
financia as demais políticas de governo. Mas o orçamento da Seguridade Social
virou ‘letra morta’. Todos os governos que passaram pelo Palácio do Planalto desde
1988 não transformaram o dito constitucional em ação efetiva (BOSCHETTI;
SALVADOR, 2006, p. 33).
É importante dizer que o Art. 165 § 5º enfatiza que a Lei Orçamentária Anual
Compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público (BRASIL, 1988).
Seguindo estas ideias é importante mencionar que parcelas consideráveis dos recursos
da seguridade social acabam sendo desvirtuadas das suas finalidades. A arrecadação dos
recursos da seguridade social acaba se constituindo, no atual quadro fiscal e tributário do
Brasil, em importante fonte de composição do superávit primário. Destinam-se recursos que
deveriam ser aplicados em políticas sociais, para o pagamento de juros da dívida pública
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brasileira, cujos credores são os rentistas do capital financeiro (BOSCHETTI; SALVADOR,
2006).
Segundo análises dos recursos que financiaram as políticas da seguridade social, no
período de 1999 a 2004, feitas nos estudos de Boschetti e Salvador (2006), é possível tirar
algumas conclusões, de como a estrutura do fundo público caracteriza o “Estado Social” no
Brasil, são elas: o financiamento é regressivo, quem sustenta são os trabalhadores e os mais
pobres, que não faz, assim, redistribuição de renda; a distribuição dos recursos é desigual no
âmbito das políticas da Seguridade Social; e ocorre a transferência de verbas do Orçamento da
Seguridade Social para o Orçamento Fiscal; os recursos transferidos, por meio da DRU
(Desvinculação das Receitas da União), para composição do superávit primário, revelam que
o Estado brasileiro retira recursos dos mais pobres para os mais ricos, sobretudo para a classe
dos rentistas; a baixa carga de impostos diretos no Brasil revela que as elites querem ser
sócias do fundo público, mas não querem ser tributadas.
Em relação ao financiamento da política de assistência social, este ficou estabelecido
através da LOAS no seu art. 30, no qual diz que ela deve ser financiada pelos três níveis de
governo: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Todos têm a obrigação de alocar
recursos financeiros de seus tesouros nos fundos de assistência Social e constituí-los como
unidade orçamentária da Secretaria da área, garantindo seu financiamento em conformidade
com as normas previstas para a gestão de Fundos Especiais (SEDESE, 2006).
Para tanto, é necessário que o gestor da Política de Assistência Social, e também da
Saúde, responsável por implementá-la e co-financiá-la, deve fazer a previsão orçamentária
dos recursos financeiros públicos indispensáveis à execução das ações do Plano de
Assistência Social e Saúde.
Em relação ao orçamento da Saúde, segundo Bravo (2006), nos últimos anos o
financiamento do SUS tem vivido alguns problemas tais como: proposta de desvinculação da
CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira) da receita do setor saúde;
utilização sistemática dos recursos do orçamento da Seguridade Social para garantir o
superávit primário das contas públicas; decisão do Presidente da República, orientado pelos
Ministérios do Planejamento e Fazenda, de ampliar o conteúdo das ações de serviços da
saúde, incluindo gastos com saneamento e segurança alimentar, o que ocasionou a redução de
5 bilhões dos recursos destinados ao SUS.
Diante destes impasses, não se pode refletir a seguridade social como um somatório
entre saúde, assistência social e previdência social. É necessário pensar a seguridade como
uma fusão das três áreas, pois é sabido que estas não são áreas autônomas. Faz-se necessário
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requerer na prática um sistema coeso e com financiamento exclusivo, visto que, enquanto
existir orçamentos apartados e permanecer a pensá-las de forma desarticuladas às outras áreas,
não será imaginável instituir-se realmente um sistema integral de seguridade social (COUTO,
2008).
Torna-se importante salientar também que é imprescindível haver o controle social
destes recursos, deste financiamentos nestas áreas, a seguir é discutido sobre este controle
social.
3.3 Controle social fragmentado
Como enfatizado na seção 2 o controle social é de fundamental importância, pois
consiste na participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no
controle das ações da administração pública, em relação por exemplo a fiscalização e
deliberação dos recursos (RAICHELIS, 2007).
Os conselhos apresentam muitas potencialidades, entretanto, estas potencialidades são
permeadas por alguns entraves no funcionamento e na atuação destes conselhos, conforme os
estudos de alguns autores (PERISSINOTO, 2002; KRONEMBERGER et al., 2012; COLIN et
al, 2002; FALCHETTI, 2011; FUKS, 2002; OLIVEIRA, 2009; ALVES; DAMIÃO; MAFRA,
2013; BULLA; LEAL, 2004; TRAJANO; RAMALHO, 2011; BOSCHETTI, 2003;
CORREIA, 2006). Estes apontam de forma direta ou indireta, os seguintes problemas: a
participação nos conselhos é fragmentada, pois nem todos possuem poder e voz equivalentes;
a escolha dos representantes, muitas vezes, não envolve participação dos representados; o
governo controla os cargos estratégicos do Conselho; há falta de divulgação e informação
junto à comunidade sobre os conselhos e dificuldade no acesso aos documentos das últimas
reuniões; ocorre baixa participação entre os segmentos no início das reuniões, o que constitui
um desequilíbrio de poder e compromete o processo decisório; predomina uma cultura
política clientelista; o Executivo local tem primazia na condução e desfecho das decisões
políticas; há falta de capacitação para o exercício do cargo de conselheiro; baixa autonomia
no funcionamento dessas instâncias; falta de canais de comunicação entre a população e o
conselho e o tempo de deliberação não é suficiente.
Diante disso, nos Conselhos existem tensões que se expressam na presença de
diferentes interesses de classes que cada conselheiro representa, para dar o rumo das políticas
públicas. Não são espaços neutros, nem homogêneos, pois neles existe o embate de propostas
portadoras de interesses divergentes para dar o rumo da política específica na direção dos
interesses dos segmentos das classes dominantes ou das classes subalternas, lá representados.
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Isso quer dizer que o controle social é uma possibilidade neste espaço, a depender da
correlação de forças dentro dos mesmos que, por sua vez, é resultante da correlação de forças
existente no conjunto da sociedade civil. Um fator determinante para que, no âmbito dos
Conselhos, haja algum controle social na perspectiva das classes subalternas é a articulação
dos segmentos que a compõem em torno de um projeto comum para a sociedade a partir da
construção de uma “vontade coletiva”, obtendo desta forma um posicionamento em bloco
mais efetivo dentro dos mesmos, ampliando seu poder de intervenção (CORREIA, 2006).
No entanto, mesmo diante de um controle social fragmentado, permeado por tensões,
contradições e ambiguidades. Os conselhos são canais de participação e controle social e
demonstram o avanço e a possibilidade de interação e protagonismo do cidadão, por exemplo,
na gestão de recursos públicos, na elaboração de políticas públicas de saúde e assistência
social que realmente atendam aos interesses e demandas da coletividade.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Apenas com a promulgação da Constituição Federal de 1988, foi que a assistência
social e a saúde passou a ser reconhecida como política pública e direito do cidadão,
estendendo os direitos de cidadania e, introduzindo pela primeira vez no país, o entendimento
de seguridade social como um sistema amplo e universal de proteção social.
No entanto, é importante ressaltar que ao longo de seu trajeto, as políticas
mencionadas aqui encontraram e ainda encontra muitos obstáculos, que adiam e impedem a
sua efetiva construção como política pública universal. Por conseguinte, são colocados alguns
desafios práticos para estas Políticas constituir-se como um direito universal, na qual tem sido
dificultada pelo impacto das políticas econômicas neoliberais em andamento no país, e outros
entraves com destaque para o limite orçamentário e controle social.
Como enfatizado, a adoção neoliberal permeia vários problemas na efetividade das
políticas sociais, pois, o neoliberalismo traz no seu ideário a concepção de que investimentos
na área dos serviços sociais é um ônus, e que consequentemente retarda o desenvolvimento
econômico.
Neste contexto, garantir a universalidade e integralidade diante de um cenário de
restrições orçamentárias e financeiras e alocar recursos de forma equânime em um país de
tantas desigualdades sociais e regionais têm-se transformado em um grande desafio. O
financiamento tem-se constituído numa preocupação permanente dos gestores e de todos os
envolvidos diretamente com a construção do sistema de saúde e assistência social, tornandose tema constante nas discussões das instâncias gestoras.
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O financiamento do Sistema Único de Saúde e do Sistema Único de Assistência Social
é de fundamental importância, pois são através dessas verbas que se pode proporcionar à
população a garantia do seu direito fundamental à saúde e também da assistência social, bem
como garantir a universalidade e gratuidade destes sistemas.
Cumpre mencionar também que nesta conjuntura, ambiguidades e contradições
permeiam, o funcionamento de arenas de controle social, como por exemplo, os Conselhos
que são importantes mecanismos de controle desses recursos, de participação social,
negociação de propostas das demandas sociais. No entanto, ainda assim mesmo diante de
dificuldades, os conselhos são espaços valiosos à responsabilização de governantes, à
experimentação democrática, à articulação de atores públicos e privados, e à consolidação de
ambientes públicos não-estatais de diálogo e negociação, no qual se efetivados suas
potencialidades, podem diminuir as desigualdades sociais de um município.
Em suma, verifica-se que devido ao momento atual no país, no que se refere à
efetivação no modus operandi dessas políticas públicas visto que apesar de ser pleiteada por
leis, ainda encontram-se em fase de construção na sociedade brasileira. Implantar e consolidar
um sistema público de ações unificadas não é tarefa fácil. Para tanto, é necessário que o
Estado assuma a sua função de provedor social, e que este se comprometa com a elaboração
de políticas sociais que ultrapassem o modelo assistencialista, focalista, e promova a
autonomia emancipação, protagonismo e dignidade de seus cidadãos.
Essa é uma tarefa que, de fato, exige: delimitar o seu campo de ação e seu trânsito: da
ajuda, da caridade (assistencialismo), filantropia, para o campo de direitos; da focalização e
de segmentação para a universalização dos acessos; da responsabilidade do segundo e terceiro
setor para a responsabilidade estatal.
Mas, para isto, é preciso pensar a assistência social e saúde de forma articulada às
outras esferas das políticas sociais. Pois, a assistência social e saúde não podem ser os únicos
meios para promover os direitos sociais, uma vez que, estas políticas só será um direito pleno
se estiver articulada as demais áreas. Assim, faz-se notório pontuar que, a assistência social e
saúde sozinhas não são capazes de resolver as manifestações e os agravamentos da questão
social no país.
Em síntese, cabe salientar que o tema abordado possui um caráter polêmico e como
tal, não tem um cunho conclusivo. O que se anseia é levantar novos questionamentos, novas
reflexões, problematizar sobre a temática, na expectativa que o apanhado teórico aqui
consumado ofereça uma contribuição para posteriores estudos.
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