Pré-Sal: de quanto estamos falando? - Sefaz

 SEFAZ­RJ NT – 2010.02 Pré – Sal: de quanto estamos falando? Uma Análise macroeconômica da produção potencial dos campos do Pré­sal brasileiro Subsecretaria de Estudos Econômicos Rio de Janeiro, 26/05/2010
Pré – Sal: de quanto estamos falando? Uma Análise macroeconômica da produção potencial dos campos do Pré­sal brasileiro Resumo: Estudo apresenta parâmetros de comparação do impacto macroeconômico potencial da produção de óleo do Pré‐Sal brasileiro. Especificamente, ele compara o valor das reservas e da produção estimada do Pré‐sal com valores correspondentes dos países líderes na produção de petróleo e também com o PIB e o volume de fluxos de comércio atuais do Brasil. Esta comparação baseia‐se em um valor de produção convencional incorporado nos planos de investimento da Petrobras e projeções do Ministério de Minas e Energia do Brasil. Essas projeções correspondem a um piso de produção da ordem de 3,6 milhões de barris/dia até 2017, ou aproximadamente o dobro da produção brasileira atual. A comparação permite verificar que o valor da produção de petróleo do Pré‐sal poderá representar de 3% a 5% do PIB brasileiro, e exportações anuais de US$ 50 bilhões (as exportações brasileiras são hoje de aproximadamente US$ 200 bilhões, e os fluxos de investimento externo direto da ordem de US$ 29,5 bilhões). Exportações de US$ 50 bilhões e uma produção de 4 milhões de barris/dias colocariam o Brasil entre os vinte maiores exportadores e sete maiores produtores de petróleo do mundo, considerando a produção e fluxos comerciais atuais. Em suma, o Pré‐sal terá um importante papel na economia brasileira, reforçando sua independência energética e exportações. Mas os riscos de criar deslocamentos macroeconômicos a nível nacional são reduzidos. Por outro lado, os riscos desses deslocamentos são muito maiores no Estado do Rio de Janeiro, onde se concentram 65% das reservas do Pré‐sal, e onde a produção do petróleo poderá alcançar 30% do PIB estadual. Esse risco será tanto maior se o Estado não receber participações governamentais proporcionais aos custos de ajuste e se o investimento promovido para permitir a produção do petróleo do Pré‐sal for sistematicamente desviado para outros estados. Neste caso, o Estado do Rio de Janeiro suportaria um custo excessivo e injustificado em relação aos benefícios que a produção do Pré‐sal trará ao país. 2 Subsecretaria de Estudos Econômicos Publicação cujo objetivo é divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pela Subsecretaria de Estudos Econômicos, os quais, por sua relevância, levam informações para profissionais especializados e estabelecem um espaço para sugestões. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. 3 4 Pré–Sal: de quanto estamos falando?
Uma Análise macroeconômica da produção potencial dos
campos do Pré-sal brasileiro
1. Qual a dimensão do pré-sal e o que ela representa em anos
de consumo?
Reservas Mundiais
As reservas de petróleo do pré-sal podem exceder 60 bilhões de barris. A ANP Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — ANP manifestou que
as reservas de petróleo e gás natural do pré-sal alcançariam de 50 bilhões a 70
bilhões de barris de petróleo equivalente. Tal volume significaria mais que quintuplicar
as reservas brasileiras atuais, e colocaria o Brasil entre os 10 países com maiores
reservas no mundo, ainda assim, bem abaixo daquelas da Arábia Saudita e Irã
(Tabela 1). Evidentemente, a comparação deve ser considerada com alguns
cuidados, já que, além de envolver areias betuminosas no caso do Canadá, a tabela
se refere a reservas provadas no caso dos outros países, e apenas uma estimativa
geral no caso do Brasil. Mas, assinale-se que apenas o campo de Tupi, situado no
litoral do Estado do Rio de Janeiro e já em testes de longa duração, é esperado
corresponder a reservas de mais de 8 bilhões de barris equivalentes recuperáveis.
Considerando o conceito mais amplo de reservas possíveis, o pré-sal pode
corresponder a 2% das reservas globais. O conceito de reservas possíveis é bem
mais amplo do que os reservas provadas, e abrange volumes da ordem de 1,75
trilhões de barris, ou seja, mais do dobro dos valores comprovados. É interessante
comparar-se o pré-sal com este conceito porque é forçoso reconhecer que apesar do
sucesso da maior parte dos poços perfurados até agora, a extensão de depósitos com
viabilidade comercial no pré-sal brasileiro ainda é desconhecida de forma definitiva,
desaconselhando o exercício. Em todo caso, não se duvida da importância da
província petrolífera do litoral sudeste brasileiro.
5 Tabela 1 – Reservas provadas por país
bilhões de barris
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Arábia Saudita
Canadá (inclui areias betuminosas)
Irã
Iraque
Kuwait
Emirados Árabes Unidos
Rússia
Venezuela
Brasil (c/ Pré-Sal)
Líbia
Nigéria
Kazaquistão
Qatar
Estados Unidos
China
Algéria
México
Brasil (sem Pré-Sal)
Angola
264,3
178,6
136,2
112,5
101,5
97,8
79,0
78,3
62,4
45,0
38,5
30,0
27,1
21,0
19,6
14,8
13,7
12,4
9,0
19 Azerbaijão
7,0
20 Noruega
6,9
Fonte:
CIA
(https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/rankorder/2178rank.html), ANP
A recente inclusão das reservas de areias betuminosas entre aquelas provadas
demonstra que mesmo fontes de difícil extração são hoje vistas como
economicamente viáveis. A consideração dessas reservas se dá no quadro da
expectativa do preço do petróleo permanecer acima de US$ 50/barris, que torna
atraente a extração do petróleo desse meio. Além do Canadá, cujas reservas
chegariam a 350 bilhões de barris, segundo a Associação Canadense de Produtores
de Petróleo, também a Venezuela tem vastas reservas betuminosas, tipicamente não
consideradas nas tabelas internacionais, mas da ordem de 200 bilhões de barris
equivalentes. É verdade que a exploração dessas reservas em geral tem um impacto
ambiental extremamente negativo (o impacto ambiental da exploração de pequenos
depósitos de xisto betuminoso no sul do Brasil é bem conhecido e de difícil correção).
Ainda assim, dependendo da demanda mundial por energia, o petróleo betuminoso
pode vir a ter peso na oferta global de energia nas próximas décadas.
6 A ampliação do conceito de economicamente viável valoriza as reservas do présal. Ao contrário dos poços em países como Arábia Saudita, Kuwait, Venezuela, ou
mesmo a o Iraque, onde o petróleo fica a pouca profundidade e em terra firme, a
extração de petróleo no pré-sal envolverá grandes investimentos e a real extensão de
sua exploração dependerá do preço do produto nos próximos anos, inclusive em face
de esforços das principais nações para diminuir a emissão de CO2.
A concorrência com o carvão, por outro lado, ainda impõe tetos no preço do
petróleo. Como se sabe, o petróleo é menos poluente do que o carvão e outras
fontes, e também encontra amplo uso na produção de produtos químicos e plásticos.
É possível que a demanda mundial de produtos químicos e plásticos continue a
crescer, mas o futuro do petróleo como substituto do carvão é incerto, não justificando
hipóteses de uma explosão da demanda. Isso se explica em parte porque os países
com os maiores depósitos de carvão são importadores líquidos de petróleo, o que
tende a diminuir o escopo da substituição do carvão baseada na redução de CO2, já
que haverá fortes incentivos para o desenvolvimento de soluções tecnológicas que
prometam um carvão “limpo”. Portanto, o efeito dos esforços para diminuir as
emissões de CO2 tende mais na direção de baixar o preço do petróleo do que
exatamente a criar-lhe novos mercados.
Demanda Mundial
A Agência Internacional de Energia estimou o consumo de petróleo em 2009 em
85 milhões de barris por dia, ou o equivalente a aproximadamente 30 bilhões de
barris por ano (Tabela 2). Destes, o Brasil consome na faixa de 2 milhões de barris por
dia—ou seja, 2,25% do total global. Nos níveis atuais de consumo global, as reservas
do pré-sal poderiam, portanto, abastecer o mundo por dois anos, enquanto as
reservas globais provadas (da ordem de 1,5 trilhões de barris) corresponderiam a
aproximadamente 50 anos de consumo ao nível atual. O Brasil seria o 13º maior
consumidor de petróleo do mundo.
7 Tabela 2. Maiores países consumidores de petróleo
Consumo em milhões barris/período (inclui refino para exportação)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
País
Estados Unidos
União Européia
China
Japão
Índia
Rússia
Alemanha
Arábia Saudita
Canadá
Coréia do Sul
Diário
19,50
14,44
7,85
4,79
2,94
2,90
2,57
2,38
2,26
2,18
Anual
7.118
5.271
2.865
1.747
1.073
1.059
938
869
825
794
País
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
México
França
Brasil
Irã
R. U. da Grã Bretanha
Itália
Indonésia
Espanha
Holanda
Ilha de Formosa
Diário
2,13
1,99
1,89
1,76
1,71
1,64
1,56
1,56
0,96
0,96
Anual
777
725
691
641
624
598
571
570
351
350
Fonte: CIA (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2174rank.html), PDE
2008 – 2017
Demanda do Brasil
As reservas do pré-sal são muito significativas em termos do consumo potencial
do Brasil. Reservas de 50 bilhões de barris corresponderiam a mais de 70 anos do
consumo do Brasil, mantidos os níveis de consumo atuais e caso nada fosse
exportado (Gráfico 1). Aumentos de consumo, ou a decisão de exportar reduziriam o
tempo de duração das reservas. No limite, caso o consumo dobrasse e se
considerasse exportações de três milhões de barris por dia, o pré-sal teria uma vida de
aproximadamente 25 anos.
8 Gráfico 1 – Duração do pré-sal, considerando reservas de 70 bilhões de barris
110
Consumo doméstico Mb/dia
2,9
3,3
3,8
1,0
2,4
2,0
1,9
3,0
0
100
90
80
70
Anos de 60
duração 50
40
30
20
10
0
Export.
Mb/dia
A produção de petróleo brasileira pode ser projetada em quatro milhões de
barris/dias no horizonte de 2020. Esse valor de referência pode ser considerado
uma convenção para facilitar a discussão, sendo compatível com os investimentos e
descobertas anunciados até agora. Ele significa dobrar a produção atual, e se
mantido a seguir, implicaria em as reservas do pré-sal durarem de 40 a 50 anos. Hoje,
as projeções oficiais apontam para aumento persistente do consumo doméstico. Mas,
caso também se convencione manter o consumo na faixa atual, em vista do potencial
de outras fontes de energia (etanol, hidro, etc.) e moderação no consumo, a produção
do pré-sal proporcionaria um excedente de exportação de dois (2) milhões de
barris/dia. Uma vantagem de ter um valor de referência convencional é permitir uma
analise de sensibilidade com bases transparentes, permitindo-se discutir diversos
cenários, com maior ou menor produção, consumo ou exportação.
2. Projeções de Produção
A produção do pré-sal nos campos já licitados deve atingir 1,8 milhões de barris
por dia em 2020, de acordo com os planos de investimentos recentemente divulgados
pela Petrobras (Gráfico 2). Essa produção se somará à do pós-sal, que é a camada
explorada nos últimos 20 anos. Não só os campos do pós-sal atuais ainda devem
produzir, de forma decrescente, por mais 10 ou quinze anos, como ainda há
possibilidade de exploração de novos campos também dessa natureza, inclusive
9 alguns conhecidos anteriormente, mas considerados de pouca viabilidade econômica
até recentemente. É o caso de alguns campos licitados na 8ª rodada, que podem vir a
produzir até um milhão de barris/dia de pós-sal nos próximos dez anos.1
Gráfico 2 - Previsão de produção de petróleo no Pré-Sal (mil barris/dia)
Fonte: Plano de Negócios 2009 – 2013 da Petrobrás
A produção do pré-sal deve paulatinamente substituir a do pós-sal já conhecido
e permitir a ampliação da produção total. De acordo com o Ministério de Minas e
Energia—MME, em seu Plano Decenal de Expansão de Energia - PDE, as reservas
atuais deverão permitir a produção nacional continuar crescendo por mais alguns anos
(Tabela 3). A partir de 20142, no entanto, esta produção deverá cair, sendo
paulatinamente substituída pela produção de novas reservas—denominadas recursos
contingentes, cujo volume ainda está em avaliação. Finalmente, aos poucos se verá a
1 Segundo a agência Reuters (18/dez/2009), a OGX, braço de petróleo e gás natural do grupo EBX, do empresário Eike Batista, considera que o campo Vesúvio, no BM‐C‐43, poderá ter de 500 a 1,5 bilhão de barris de óleo equivalente—boe em reservas; e o poço OGX2, no BM‐C‐41, entre 400 a 500 milhões de boe. Ambos os campos estão no pós‐sal em águas rasas. 2 Essas estimativas coincidem com as estimativas mais conservadoras de Szklo (2007), que realizou uma pesquisa baseada no modelo de Hubbert (curvas de produção ao longo tempo que se assemelham com a de uma distribuição normal). SZKLO, A. S. ; SCHAFFER, R. ; MACHADO, Giovani . Future oil production in Brazil Estimates based on a Hubbert model. Energy Policy, v. 34, p. 2360‐
2367, 2007. 10 entrada de recursos ainda não descobertos—tipicamente o pré-sal ainda não licitado.3
Neste cenário produzido pelo MME a produção de petróleo no Brasil saltaria dos
atuais 1,8 milhões de barris/dia (doravante Mb/dia) para 3,6 Mb/ dia em 2017.
Tabela 3 - Projeção de Produção de Petróleo no Brasil (milhões de barris/dia)
ANO
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Reservas
Recursos
Totais
Contingentes
1,815
2,206
2,402
2,469
2,671
2,775
2,815
2,592
2,384
2,192
0,002
0,006
0,148
0,248
0,307
0,432
0,518
0,675
0,931
1,188
Recursos
nãodescobertos
Total
0
0
0
0
0
0
0,075
0,158
0,241
0,249
1,817
2,212
2,549
2,717
2,978
3,206
3,408
3,425
3,556
3,629
Aumento em
relação a 2008:
21,7%
40,3%
49,5%
63,9%
76,4%
87,6%
88,5%
95,7%
99,7%
Fonte: MME, PDE 2008 – 2017
• Reservas totais (RT): reservas provadas, prováveis e possíveis, nos campos em desenvolvimento ou produção;
• Recursos contingentes (RC): campos descobertos em estágio de avaliação;
• Recursos não-descobertos (RND): campos em áreas prováveis, mas ainda a descobrir;
Apesar da projeção do MME acabar em 2017, é possível estender até 2035 o
horizonte da produção das reservas atuais e o espaço para o pré-sal. Para se
realizar essa estimativa pode-se adotar a seguinte hipótese para a depleção dos
campos atuais. Suponha que a queda da produção das reservas totais se dê de forma
exponencial, de forma que Xt = A.exp(-rt), onde Xt seja a produção das reservas totais
no tempo t, A seja a produção em 2014, r seja uma taxa de depreciação anual, e t seja
o tempo decorrido a partir de 2014. A partir dos dados do PDE em 2014-17, pode-se
calibrar uma taxa de depreciação para a queda de produção das reservas totais em
8,3% ao ano. A essa taxa, a produção em 2020 das reservas totais (conhecidas) seria
de 1,7 Mb/dia, quando a produção do pré-sal seria, de acordo com a Petrobrás, de 1,8
Mb/dia – ou seja, mais da metade da produção nacional. Neste caso, a produção
total, de aproximadamente 3,6 Mb/dia, ficaria um pouco abaixo do valor convencional
de 4 Mb /dia.
3 Os valores na Tabela 3 tem uma fonte (MME) diversa daqueles no gráfico 1 (Petrobras), então se deve ter algum cuidado ao se comparar a produção “pré‐sal” apresentada pela Petrobras com os números do PDE, quer de reservas, quer de recursos contingentes. 11 Em 2035, a produção dos campos atuais será ¼ da atual, indicando a
importância que o pré-sal terá para os estados produtores e para o Brasil. A
extensão da curva de depleção dos campos atuais até 2035 indica que, sendo a
produção dos campos atuais de apenas 0,5 Mb/dia, a produção do pré-sal teria que se
aproximar de 3,5 Mb/dia, se a produção total do pais for projetada em 4 Mb/dia
(Gráfico 4). Isto significa que se terá gasto boa parte da reserva do pré-sal nos
próximos 25 a 30 anos, e que as receitas dos campos atuais devem desaparecer nos
próximos dez anos. Assim, qualquer mudança na regra de participações
governamentais começará a ter forte impacto nos estados produtores na próxima
década, mesmo que ela se refira apenas ao pré-sal não licitado.
Gráfico 3 – Projeção da produção de petróleo das reservas do Pós-Sal (atuais) e do PréSal (Mb/dia)
12 3. Valor da Produção de Petróleo
Dada uma projeção de quantidade produzida, o valor dessa produção é
resultado da multiplicação da quantidade pelo preço futuro. Este preço pode ser
admitido ser igual ao preço do Brent no caso do pré-sal, visto que ao contrário da
produção do pós-sal, o produto do pré-sal é entendido como leve e “doce”. O preço
típico atribuído à produção atual na bacia de Campos é da ordem de 80% do valor do
Brent. O governo americano através da Energy Information Administration (EIA)
publica projeções do preço do petróleo leve e doce (“Low-Sulfur Light Crude Oil”).
Estas projeções são sujeitas a grande incerteza, mas podem servir como referência
adicional.
As projeções da EIA, feitas em dezembro de 2009, apontam uma valorização
futura do petróleo, ainda que cercada de incerteza. As projeções da agência
indicam o barril a valores nominais de US$ 132,33 em 2020 e a US$ 223,88 em 2035,
isto é, aí incluída a inflação americana. A preços de 2008, os preços do petróleo em
2008 e 2035 seriam de US$ 108,28 em 2020 e US$ 133,22 em 2035. Obviamente,
esses projeções envolvem um grande número de hipóteses, e são sensíveis ao
sentimento do mercado no momento em que são feitas. Elas tendem a flutuar
bastante, não só na esteira de novas descobertas, mas também dependendo das
estimativas de crescimento econômico no momento de seu preparo.
Uma alternativa para análise e estimativas, dadas as dificuldades de prever os
preços do petróleo, é adotar um preço de referência fixo. Neste estudo, a hipótese
central é do preço de petróleo se estabilizar em US$ 70/barril, com o dólar a valor
constante. Como forma de avaliar a sensibilidade das conseqüências econômicas, os
resultados usando a hipótese central serão comparados aos resultados usando a
curva da EIA a preços de 2008. Em ambos os casos, o valor da produção será o
resultado do preço projetado pela produção projetada.
Sob qualquer uma das hipóteses de preço do barril adotadas nesse estudo, o
valor da produção do pré-sal em 2020 excederia US$ 45 bilhões (dólares de
2008). Supondo uma produção crescente até 1,8 Mb/dia em 2020, o valor da
produção do pré-sal em 2020 seria de US$ 46,4 bilhões, assumindo um preço de
US$70 o barril; esse valor subiria a US$ 71,7 bilhões, usando as estimativas de preço
da EIA com US$ 108/barril em 2020 (Tabela 4a).
13 Tabela 4a: Valor Estimado da Produção do Pré-sal (US$ bilhões)
ANO 2013 2015 2017 2020 PRODUÇÃO‐ MILHÕES BARRIS/DIA 0,219 0,582 1,336 1,815 PRODUÇÃO ‐ MILHÕES BARRIS/ANO 79,94 212,43 487,64 662,48 VALOR DA PRODUÇÃO ANUAL ‐ BARRIL A US$70 (BILHÕES US$) 5,60 14,87 34,13 46,37 PREÇO DO BARRIL (US$) – PROJEÇÃO EIA, dólares constantes 85,74 94,52 101,23 108,28 VALOR DA PRODUÇÃO ANUAL (BILHÕES US$ de 2008) 6,85 20,08 49,36 71,73 Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Petrobrás e estimativas de preços da EIA.
O valor bruto da produção do pré-sal projetada para 2020 equivaleria a 2,7% do
PIB brasileiro atual (com barril a US$ 70). No caso do barril a US$ 108, a proporção
seria de 4,2% do PIB brasileiro atual. Ambas proporções foram calculadas adotandose a taxa de câmbio de 1,7 R$/US$ e o valor nominal do PIB de 2008, de R$ 2.889
bilhões, publicado pelo IBGE. Com este cambio, a produção valeria de 80 e 120
bilhões de reais, dependendo da hipótese de preço internacional. Merece mencionar
que, considerando-se uma taxa de crescimento do PIB brasileiro de 5% nos próximos
anos, a produção dos respectivos cenários corresponderia a uma parcela entre 1,5% e
2,3% do PIB brasileiro de 2020 (o PIB de 2020, a preços de 2008, estaria próximo de
R$ 5 bilhões, contra os quase R$ 3 bilhões de 2009).
Tabela 4a: Valor Estimado da Produção do Pré‐sal (R$ bilhões) ANO 2013 2015 2017 2020 PRODUÇÃO‐ MILHÕES BARRIS/DIA VALOR DA PRODUÇÃO ANUAL A US$ 70/BARRIL VALOR DA PRODUÇÃO ANUAL ‐‐ PREÇO EIA 0,219 9,5 11,6 0,582 25,3 34,1 1,336 58,0 83,9 1,815 78,8 121,9 PIB BRASILEIRO 3.470 3.825 4.200 4.880 Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Petrobrás e estimativas de preços da EIA.
A criação de riqueza pelo pré-sal pode ser maior ou menor que o valor bruto de
sua produção. A efetiva contribuição do pré-sal para o PIB dependerá de diversos
fatores, podendo ser maior ou menor do que o valor bruto da produção. Por um lado,
considerando que o custo de extração do petróleo corresponda a 50% do valor bruto
da produção, o valor líquido, ou agregado, seria bem menor do o valor bruto da
produção. Por outro lado, se boa parte desse custo deduzido do valor bruto para
encontrar o valor adicionado (ou líquido) envolver fatores produzidos no Brasil, a
contribuição direta da produção para o PIB seria próxima ao seu valor bruto. Mais
ainda, pode-se considerar que o investimento e o emprego criado na produção do
petróleo e no investimento associado tenham um multiplicador significativo, por criar
demandas adicionais no setor de serviços e no resto da economia. Neste caso, a
14 contribuição efetiva do pré-sal ao PIB pode ser maior do que o valor bruto da
produção, mesmo que o valor líquido dessa produção seja menor que 2% do PIB.
A percentagem do PIB correspondente à produção do pré-sal se aproxima
àquela de vários setores importantes da economia brasileira. Uma produção de
1,8 Mb/dia, ao preço de US$ 70 por barril corresponde a metade do PIB agrícola
brasileiro de 2008 (Tabela 5). Ela também corresponderia a 1/5 da produção
manufatureira do país. Para se ter uma idéia mais detalhada da proporção como
indústria, vale a pena comparar o valor da produção do pré-sal com a do setor
automobilístico, por exemplo. Considerando a produção nacional de 2 milhões de
veículos por ano, ao preço médio de US$ 15,000 por veículo (incluindo impostos),
chega-se a uma produção bruta do setor automobilístico em 2008 da ordem US$ 30
bilhões (R$ 50 bilhões), ou seja, 65% do valor bruto da produção projetada do pré-sal
em 2020. Evidentemente, o setor automobilístico tem um efeito multiplicador na
demanda ainda maior que o do petróleo, mas ainda assim se verifica que o petróleo
pode ter uma importância para economia comparável à da indústria automobilística.
Ainda usando as informações das contas nacionais, observa-se que produção bruta de
1,8 Mb/dia do pré-sal corresponderia a 19% das exportações brasileiras, ou 10% do
comércio internacional do país registrado em 2008. Como nos parágrafos anteriores,
essas proporções seriam reduzidas proporcionalmente se o PIB crescer a taxas de 5%
ao ano nos próximos dez anos.
No caso do barril a US$ 108, o valor da produção do pré-sal em 2020 equivaleria
a ¾ do PIB agrícola brasileiro de 2008. Ou seja, uma proporção bastante
significativa do valor da produção agrícola nacional, depois de descontados os custos
de insumos como fertilizantes, sementes, combustíveis, etc. A produção de petróleo
do pré-sal nessa hipótese somaria R$ 121 bilhões, equivalente a quase 1/3 do valor
agregado da produção manufatureira do Brasil em 2008 (considerando um
crescimento de 5% anual nessa produção, o valor do pré-sal seria de um pouco
menos de 1/5 da produção manufatureira em 2020). Precificada pela curva da EAI, a
produção do pré-sal corresponderia a 29,4% das exportações brasileiras, ou 15% do
comércio internacional de 2008. Também nesta hipótese, a produção total de petróleo
corresponderia a 9,4% do PIB de 2008, ou a 5,2% do PIB de 2020, correspondendo a
pouco mais do dobro da produção do pré-sal em 2020. A exportação de metade da
produção representaria um aumento de 33% em relação ao valor das exportações
totais do Brasil em 2008.
15 Tabela 5 – Comparação da produção do Pré-Sal (1,8 Mb/dia) com o PIB brasileiro
Setores e subsetores PIB 2008 (milhões de reais) Setor / Pre‐sal Pre-sal /
setor
U$ 108/barril* Setor / Pre‐sal Pre-sal /
setor
U$ 70/barril Agropecuária – total 163.535 134% 75% 207% 48% Indústria – total 682.496 560% 18% 866% 12% Extrativa mineral 88.125 72% 138% 112% 90% Transformação 390.621 320% 31% 496% 20% Construção civil 124.940 102% 98% 158% 63% Prod & dist de eletr., gás, água, esgoto e limp. Ubana 78.809 65% 155% 100% 100% Serviços – total 1.595.022 1308% 8% 2023% 5% Comércio 298.100 244% 41% 378% 26% Transporte, armazenagem e correio 134.135 110% 91% 170% 59% Serviços de informação 87.073 71% 140% 110% 91% Interm. Fin, seguros, previd comp, etc. 163.754 134% 75% 208% 48% Outros serviços 329.885 271% 37% 418% 24% Atividades imobiliárias e aluguéis 209.997 172% 58% 266% 38% Administração, saúde e educação públicas 372.077 305% 33% 472% 21% Valor adicionado a preços básicos 2.441.053 2002% 5% 3097% 3% Impostos líquidos sobre produtos 448.665 368% 27% 569% 18% PIB a preços de mercado 2.889.718 2370% 4% 3666% 3% Despesa de consumo das famílias 1.753.415 1438% 7% 2224% 5% Consumo da administração pública 584.408 479% 21% 741% 14% Formação bruta de capital fixo 548.757 450% 22% 696% 14% Variação de estoques (1.690) ‐1% ‐7215% ‐2% ‐4664% Exportação de bens e serviços 414.257 340% 29% 526% 19% Importação de bens e serviços (‐) 409.428 336% 30% 519% 19% Fonte: IBGE; produção do Pré‐Sal em 2020 divulgada pela Petrobrás.(aproximadamente 2Mb/dia) *Preço de 2020 em dólares de 2008, estimado pela Agência Americana de Petróleo. 4. Exportações
Em 2006, o país declarou a auto-suficiência de abastecimento de petróleo e
derivados. Essa auto-suficiência é, na verdade, conceitual, refletindo a equivalência
de produção em volume, com o consumo interno. Ela se traduz pela neutralidade de
fluxos de exportação e importação de petróleo e derivados (não necessariamente em
custo, mas em volumes). De fato, o Brasil já exporta um valor significativo do petróleo
produzido domesticamente, mas isso ocorre porque houve um descompasso entre a
infra-estrutura de refino e as descobertas da Petrobras. Ou seja, a empresa achou
16 mais eficiente manter as plantas antigas e continuar importando petróleo e derivados e
exportar o produto da Bacia de Campos enquanto as plantas não eram adaptadas ou
novas plantas construídas (Tabela 6). Observe-se que a pesar do parque de refino
ainda não estar na sua composição ideal, o país deixou de ser importador líquido de
derivados de petróleo a partir de 2003, com o excedente de gasolina ultrapassando as
importações de diesel e outras frações, situação que se reverteu em 2008 (Gráfico 4).
Tabela 6 – Dependência Externa de petróleo e seus derivados – 1999-2008 (mil m3/dia).
Ano
Importação Importação
Consumo
Dependência Dependência
Produção de líquida de
líquida de
aparente
externa
externa
Petróleo (a) Petróleo (b) derivados (c) (d)=(a)+(b)+(c) (e)=(d)-(a)
(e)/(d) (%)
1999
179,3
73,6
30,7
283,7
104,4
36,8
2000
201,4
60,2
23,2
284,8
83,3
29,3
2001
211,9
48,7
7,2
267,7
55,8
20,8
2002
238,4
23,1
5
266,4
28
10,5
2003
246,8
16,2
-5,1
257,9
11,1
4,3
2004
2005
244,6
36,9
-11,1
270,3
25,6
9,5
272,3
16,6
-13,9
274,9
2,6
1
2006
287,6
-1,2
-9
277,4
-10,2
-3,7
2007
291,4
2,5
-4,6
289,3
-2,1
-0,7
2008
301,9
-3,9
5,3
303,3
1,4
0,5
Fonte: ANP - Anuário Estatístico Brasileiro de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – 2009
Espera-se que a conclusão do COMPERJ diminua a necessidade de exportar e
importar petróleo para atender o mercado doméstico. Essa planta terá capacidade
nominal de refino de 150 mil barris/dia (mb/dia), o que corresponde a por volta de 10%
da produção da bacia de Campos. Com essa planta o Brasil seguiria a tendência cada
vez mais acentuada nas regiões produtoras de refinar o petróleo in loco, exportando
derivados (no Oriente Médio esse é cada vez mais o caso, o que explica porque
alguns desses países estão entre os maiores consumidores de petróleo; a matéria
prima é refinada in loco e os derivados são exportados, e.g., para Ásia). Porém, a data
exata do começo das operações do COMPERJ é todavia incerta, ainda que Petrobrás
planeje o início de suas operações para 2012-2014. Para se avaliar os fluxos futuros
de exportação e importação de petróleo do país, também é preciso considerar a
Refinaria Abreu e Lima (PE), que deverá iniciar suas operações em 2011 e terá
futuramente uma capacidade de refino de 200 mb/dia. Outras refinarias como as
refinarias Premium I e II (capacidade de 600 mb/dia e 300 mb/dia respectivamente)
também estão nos planos da Petrobrás, todavia a construção dessas ainda não é
certeza. É de se notar que o Plano Decenal de Expansão de Energia 2008 – 2017
17 (PDE) do Ministério de Minas e Energia prevê que o Brasil siga importando petróleo
Árabe Leve até 2013 para atendimento da produção de lubrificantes na REDUC.
Gráfico 4 – Evolução da produção e importação líquida de petróleo e derivados – 19992008
Fonte: ANP - Anuário Estatístico Brasileiro de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - 2009
Estimativa das exportações de petróleo em 2020
O consumo aparente de petróleo tem aumentado nos últimos anos a taxas mais
baixas do que o PIB. Esse consumo pode ser estimado somando a importação
líquida do óleo bruto, assim como a importação dos derivados de petróleo equivalente
em metros cúbicos de óleo por dia à produção local. De modo mais geral podem-se
estimar cenários de crescimento desse consumo aparente a partir do comportamento
do mercado nos últimos anos. Com base em dados da década de 2000, chega-se a
uma elasticidade da demanda de petróleo em relação ao crescimento econômico
expressivamente menor do que a unitária. O valor de 0,924 indica a substituição do
4 Um artigo de Sergio Vale no jornal Valor Econômico (29/10/2009) adota uma elasticidade consumo de petróleo/PIB de 1,6 excluindo as décadas de 50 e 80. Usando os dados do Ipeadata, foi 18 petróleo por outras fontes, assim como a possibilidade de um crescimento econômico
menos demandante em energia.
Mesmo com a elasticidade renda atual, o consumo de petróleo aumentará
expressivamente nos próximos dez anos se o PIB continuar crescendo.
Expressando o consumo em barris, e considerando um crescimento de 5% anual para
o PIB, a demanda interna aumentaria de 1,9 milhões de barris por dia em 2008 para
2,9 milhões de barris em 2017. Esse consumo alcançaria 3,2 milhões em 2020,
indicando a importância da expansão da produção a partir do pré-sal e outras jazidas.
Um cenário alternativo é aquele em que significativos ganhos de eficiência no
consumo de energia, em conjunto com metas de diminuição de poluição e
diversificação da matriz energética possam frear o crescimento do consumo de
petróleo. Neste cenário, a demanda seria congelada nos valores de 2008, e os preços
em US$ 70/barril, em vista da estabilidade da demanda.
Para medir o potencial de exportação do pré-sal, desenham-se cenários em que
maior ou menor parte da produção nacional, convencionada em 4 Mb/dia, seria
absorvida pelo mercado doméstico. Considerando-se o crescimento da demanda
interna em linha com os valores do PDE, as exportações teriam um pico em 2013,
caindo a seguir na medida em que a produção crescesse menos que o consumo
interno. Considerando a curva de preço da AIE, a exportações estariam em US$ 28
bilhões em 2020 (Tabela 7). No caso do preço se manter constante, o valor nessa data
seria de US$ 19 bilhões. No caso de consumo constante, o excedente de exportação
seria de 1,7 Mb/dia em 2017 e 2,1Mb/dia em 2020, o que significaria
aproximadamente duplicar o valor das exportações em relação ao cenário de consumo
do PDE. Assim, no caso da curva de preços da EIA, a exportações poderiam alcançar
US$ 60 bilhões, e no caso do preço fixo de US$ 70/barril ter-se ia um valor
convencional de exportações brutas de petróleo de aproximadamente US$ 50 bilhões.
encontrada uma elasticidade de 1,3 para o período usado por Sergio Vale (secular) e uma elasticidade entre 0,4 e 0,9 ao se restringir o estudo para as décadas pós crise do petróleo. 19 Tabela 7: Exportações de petróleo em US$ milhões, considerando aumento de demanda
proporcional a 5% de crescimento da economia
Preço Variável 70 US$/ barril ANO Produção (Mb/dia) Consumo (Mb/dia) Exportação Líquida (Mb/dia) 2009 2,21 2,00 0,22 59 4.696 5.551 2010 2,55 2,09 0,46 70 11.867 11.817 2011 2,72 2,18 0,54 73 14.255 13.657 2012 2,98 2,28 0,70 79 20.147 17.760 2013 3,21 2,39 0,82 86 25.604 20.903 2014 3,41 2,50 0,91 91 30.205 23.257 2015 3,43 2,61 0,81 95 28.026 20.756 2016 3,56 2,73 0,82 98 29.480 21.007 2017 3,63 2,86 0,77 101 26.921 19.686 2020 4,00 3,27 0,73 108 28.797 18.616 US$/barril Exportação (US$ bilhões) Exportação (US$ bilhões) Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do MME, ANP e EIA.
Dependendo de preços e quantidades livres para exportação, esta poderia
ultrapassar US$ 80 bilhões/ano, representando percentual significativo do PIB
de 2020. Os quatro cenários, onde se variam preços e quantidades exportadas,
indicam que o valor das exportações pode variar de US$ 19 bilhões, no caso de
aumento de demanda interna e preços fixos, até US$ 83 bilhões, no caso de demanda
fixa e preços subindo (Tabela 8). Na hipótese de manutenção do consumo interno, a
quase totalidade do pré-sal poderia se exportada. Considerando-se o PIB brasileiro em
2008 de US$ 1,70 trilhões (cambio de R$ 1,7/US$) e crescimento real de 5%, o valor
bruto das exportações de petróleo em 2020 poderia nesse caso ultrapassar 2% do PIB
daquele ano, caso os preços do petróleo sigam a curva EIA. Caso o consumo continue
aumentando e o preço do petróleo se estabilize em US$ 70/barril, as exportações
corresponderiam a apenas 0,64% do PIB. Em ambos os casos se fala de valor bruto,
ou seja, sem descontar o valor dos bens e serviços importados necessários para
realizar essa produção.
20 Tabela 8 – Exportações de Petróleo em 2020 Exportação
Líquida
2017
(milhões de
US$)
Exportação
Líquida em
2020
(Mb/dia)
Exportação
Líquida
2020
(milhões de
US$)
Exportação
Líquida/
PIB 2020*
CENARIO
Preço do
barril
(US$)
Exportação
Líquida em
2017
(Mb/dia)
1
preço EIA
0,770
28.451
1,08%
0,729
28.812
0,93%
2
70
0,770
19.674
0,75%
0,729
18.626
0,64%
3
preço EIA
1,722
68.057
2,58%
2,093
82.720
2,23%
4
70
1,722
43.997
1,67%
2,093
53.476
1,44%
Exportação
Líquida/
PIB 2017*
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do MME, ANP e EIA.
* Supondo crescimento real de 5% ao ano para o PIB a partir de 2010
As importações necessárias para a exploração do pré-sal podem reduzir a
contribuição líquida dessa riqueza para a balança comercial brasileira. Esse
risco teria sido diminuído pela exigência de conteúdo nacional a ser feita nos contratos
no âmbito da partilha, segundo a legislação que vem sendo discutida. Assim, o
acréscimo de importação por conta do investimento e da própria operação dos poços
estaria limitado por essa exigência. Esse acréscimo deve ser descontado do valor das
exportações de petróleo para se estimar a contribuição líquida do pré-sal para a
balança comercial brasileira. A elasticidade de resposta da economia nacional a este
desafio de investimento, e, portanto, o real conteúdo nacional nos investimentos do
pré-sal, será assunto para nota própria, que refletirá sobre aparente esgotamento da
capacidade ociosa dos ofertantes nacionais de bens de capital (BNDES, 2009). No
entanto, para efeito da análise macro, pode-se estimar que as importações
correspondam a 30% do custo de produção do pré-sal, estimado muitas vezes na faixa
de US$ 40/barril. Neste caso, as importações corresponderiam a US$ 12/barril. Notese que, no entanto, que boa parte das importações se daria antes das exportações,
por corresponder a investimentos nos próximos cinco anos.5 O efeito macroeconômico
dependerá, portanto, não só do coeficiente de importação, mas também do timing e da
proporção da importação associada ao investimento e aquele associado à operação
dos campos, não cabendo ser estimado aqui. Ou seja, no curto prazo o pré-sal pode
pressionar a balança de pagamentos do Brasil se não for acompanhada de
investimentos estrangeiros, quer das empresas que venham se instalar no Brasil, quer
mediante forte capitalização da Petrobras com recursos externos (parte do capital da
Petrobras é detido por estrangeiros), quando esta vier a ocorrer.
5 A Petrobrás pretende investir no período 2009‐2013 uma quantia de US$ 104 bilhões em exploração e produção, dos quais US$ 28 bilhões estão destinados ao pré‐sal. Até 2020 a Petrobrás pretende investir US$ 111 bilhões no pré‐sal. 21 A partir do volume potencial exportado, pode-se avaliar o significado deste fluxo
de comércio para a economia brasileira e os riscos de uma “doença holandesa”.
Essa análise permite jogar luz sobre os riscos do deslocamento de fatores entre
setores da economia, ou o risco de larga parte da economia brasileira perder sua
competitividade, particularmente no curto prazo, no caso de haver rigidez de preços,
sintomas da referida “doença”. Esses temas serão analisados nas seções seguintes,
também contrastando as conseqüências para o Estado do Rio de Janeiro com as para
a economia nacional.
Variação das exportações futuras comparada com a variação nos anos 2000
Um aumento de US$ 30 bilhões nas exportações brasileiras não seria causa de
um desequilíbrio externo ou afluxo inadministrável de divisas. Considerando o
valor médio dos diversos cenários de exportação, pode-se adotar como referência
exportações líquidas devidas ao pré-sal de até US$ 30 bilhões/ano. Esse é um fluxo
apreciável, mas que, mais uma vez, deve ser posto em comparação com o total das
exportações e do saldo comercial brasileiro. Deve, principalmente ser comparado com
o crescimento das exportações nos últimos dez anos e as conseqüências que esse
fluxo teve sobre a economia. Entre 2000 e 2008 as exportações brasileiras cresceram
de aproximadamente US$ 50 bilhões/ano para cerca de US$ 200 bilhões/ano. Esse
expressivo crescimento de 300% representou importante alteração no balanço externo
do país, mas sem conseqüências perniciosas para a economia. Deve-se observar que
US$ 150 bilhões/ano eram pouco menos de 10% do valor do PIB nacional no começo
da década. De fato, em poucos anos, a conta corrente do Brasil, passou de um déficit
na faixa de 4% para, em alguns anos, um superávit de 4% do PIB, antes de voltar a
diminuir nos anos mais recentes por conta do aumento das importações e saídas de
lucros, dividendo e outros pagamentos de fatores.
22 Gráfico 5 – Exportações acumuladas (bilhões de dólares)
Fonte: Banco Central do Brasil
Mesmo olhando apenas o setor extrativista, as exportações brasileiras
aumentaram em mais de US$ 20 bilhões no qüinqüênio 2003-2008. De acordo com
os dados do Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior—MDIC, as
exportações da indústria extrativista brasileira subiram de 6,2 para 33,2 bilhões de
dólares6. O mais notável é que o crescimento de apenas esse setor representa um
aumento de 45% em relação ao valor total exportado pelo país em 2002 (ou 5,4% do
PIB de 2002). E isso foi apenas uma pequena fração do salto de quase US$ 150
bilhões dado pelo conjunto das exportações brasileiras na década de 2000. Apesar
disso, não há evidencias de “doença holandesa” no Brasil. A valorização cambial do
período, que ocorreu também por outros fatores relacionados à conta capital do
balanço de pagamentos e o fortalecimento fiscal da União, não provocou a
desindustrialização do país.
Impacto de 2 Mb/dia sobre o fluxo do comércio internacional de petróleo
A média diária das exportações mundiais de petróleo flutua por volta de 33
milhões de barris por dia. A exportação de qualquer um dos dez maiores
6 FONTE DOS DADOS BRUTOS: MDIC/Sistema Alice. 23 exportadores de petróleo em 2008 ultrapassou 2 milhões de barris/dia (Tabela 11). No
entanto, apenas Arábia Saudita e Russia têm uma posição dominante no mercado
internacional, com a primeira somando ¼ das vendas dos dez maiores exportadores,
seguida pela Rússia com 1/6 daquele total. Todos os outros países contribuem
individualmente com menos de 10% do comércio internacional. Assim, mesmo que o
Brasil venha a exportar 2 Mb/dia, essa exportação não deve causar distúrbios no
mercado e, portanto, no preço do produto. Ela não dará um poder monopolístico ao
Brasil, nem provocará um “excesso de oferta” mundial. Isto é importante, dado que o
custo de extração no Brasil é bem maior do que em outros países, mesmo que se
considere que o risco político e geopolítico do Brasil está entre os mais baixos entre os
países exportadores de petróleo.
Tabela 11 – Maiores Exportadores do Mundo (milhões de barris/dia)
10 Maiores Exportadores (mil barris/dia)
1 Saudi Arábia
8.200,0
2 Rússia
5.170,0
3 Iran
2.800,0
4 United Arab Emirates
2.703,0
5 Nigéria
2.473,0
6 Kuwait
2.356,0
7 Norway
2.310,0
8 Canadá
2.225,0
9 México
2.204,0
10 Venezuela
2.203,0
Fonte: CIA (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2176rank.html)
Um novo fornecedor de 2 milhões de barris pode constituir alternativa
interessante para alguns países importadores. Se os esforços para a redução do
consumo de petróleo nos países desenvolvidos forem consistentes, poder contar com
2 Mb/dia de um fornecedor seguro será atraente para os EUA, China e União
Européia. Exportações nessa magnitude podem atender 10% do mercado americano e
ainda representar considerável proporção (e.g., 20%) do mercado de vários outros
países (Tabela 12). Neste sentido, não é improvável o desenvolvimento de contratos
de longo prazo, especialmente considerando o papel proeminente da Petrobras e da
empresa estatal prevista nos projetos de lei enviados ao Congresso Nacional no final
de 2009.
Caso a demanda doméstica continue a crescer fortemente, o excedente
disponível do pré-sal teria pouco impacto no mercado internacional. No caso de
se considerar os cenários de demanda interna tendencial, o excedente do Brasil
corresponderia a um terço das exportações da Venezuela e 6% das importações
24 americanas. Ou seja, dado o crescimento de produção previsto pelo MME, caso a
tendência da demanda interna se mantenha nos próximos anos, o país ainda teria
uma participação pequena no comércio mundial de petróleo. Nos cenários 3 e 4, ainda
que o Brasil não fosse se tornar um dos 5 maiores exportadores do mundo, a sua
produção poderia grande valor estratégico.
Tabela 12 – Maiores Importadores de Petróleo (MB/dia)
10 Maiores Importadores
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
United States
13.470,0
European Union
8.613,0
Japan
5.263,0
China
4.210,0
Korea, South
2.982,0
Germany
2.777,0
Netherlands
2.678,0
India
2.518,0
France
2.346,0
Italy
2.205,0
Fonte: CIA (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2175rank.html)
5. Os riscos de deslocamentos macroeconômicos
A produção de petróleo tende a combinar duas questões: o impacto nos preços
relativos no desenvolvimento econômico e o risco de consumo excessivo. Um
surto de produção tende a criar uma grande expansão das exportações, com reflexos
na apreciação da moeda e efeitos sobre a competitividade de outros setores. O
aumento da renda transiente decorrente de uma produção que um dia se esgota tende
a promover o consumo excessivo, i.e., o país ou região tende a adotar um nível de
consumo não sustentável. Os dois fenômenos não são únicos do petróleo e podem
ser explicados com os instrumentos tradicionais da teoria econômica, mas são riscos
bastante reais se não forem mitigados.
A primeira questão decorre do rápido crescimento de determinado setor tender a
alterar a distribuição de fatores na economia, resultando em desemprego e
declínio de outros setores. Dependendo da rigidez da economia, isto pode também
resultar em desaceleração econômica e desemprego persistente para toda a
economia. Esse quadro pode atingir mesmo economias avançadas, indo além da
discussão da “benção e maldição” das matérias primas que procura às vezes pautar
25 as tentativas de entendimento do maior ou menor desenvolvimento de países com
grandes reservas minerais. O caso mais conhecido em países desenvolvidos foi o
ocorrido na Holanda nos anos 1970, quando a descoberta de petróleo no mar do Norte
junto com mecanismos de indexação salarial levou todo o país a enfrentar problemas
de competitividade, agravados pela dificuldade dos setores não-petróleo ajustarem
seus salários em ritmo diferente do setor petrolífero. De fato, quando um setor se
desenvolve rapidamente, ele tende a pressionar o preço dos fatores que utiliza. Se a
oferta desses fatores é rígida, seu preço sobe, o que afeta os outros setores, que não
podem oferecer o mesmo preço e acabam diminuindo de tamanho.
O segundo efeito, do excesso de consumo, se explica quando essa riqueza é
vista como um bem coletivo. Em outras palavras, uma renda temporária privada
tende a ser poupada porque o agente quer ter algo guardado para o futuro, quando a
renda voltar a diminuir. Por outro lado, se essa renda é vista como coletiva e não há
um mecanismo de coordenação do seu uso, a tendência será de consumo excessivo,
visto que a poupança individual hoje não se converterá em renda futura (pois as
pessoas não têm direitos individuais sobre essa renda).
Uma terceira questão tem a ver com a volatilidade do preço e das receitas de
petróleo. Neste caso, há também que considerar a questão da gestão de curto prazo,
com vistas a amortizar flutuações de renda que gerem súbitas alterações na
capacidade de consumo da população beneficiada, com efeito negativo sobre seu bem
estar. Soma-se, assim, outro motivo para poupar as receitas de petróleo, além daquele
de se preparar quando elas se extinguirem.
Os problemas do consumo exagerado, dos incentivos setoriais, e do excesso de
volatilidade podem ser reduzidos pela tributação. Essa funciona como uma
“poupança centralizada”, que será devolvida se o governo desenvolver mecanismos
de poupança e investimento de longo prazo da mesma, garantindo a suavização e
extensão temporal do perfil de consumo, com devolução da poupança para a
sociedade no futuro. Essa é a justificativa econômica para um “fundo de petróleo”. A
tributação e a existência de um fundo também ameniza os problemas do curto prazo, o
que é bem demonstrados por alguns fundos de compensação anti-cíclica existente ao
redor do mundo.
A relevância dessas questões é proporcional ao tamanho do setor do petróleo
na economia em questão. No caso do câmbio, esse efeito se mede bem pelo
tamanho das exportações como proporção das exportações totais ou das exportações
em relação ao PIB. Há países em que essas frações são extremamente significativas,
com as exportações de petróleo correspondendo a mais de 30% do PIB (Tabela 13).
26 Tabela 13 – Produção e Exportação de Petróleo como proporção do PIB e das Exportações
Totais considerando preço de US$ 70/barril de óleo
País
Iraque
Gabão
Azerbaijão
Arábia Saudita
Kuwait
Angola
Líbia
Brunei
PIB
(A)
90,9
14,5
46,4
481,6
158,1
83,4
100,1
14,6
Produção
Óleo (B)
61,8
6,2
28,1
235,1
66,8
48,8
47,1
4,9
Algéria
Nigéria
Omã
Bahrain
Emirados Árabes
Catar
Cazaquistão
Irã
Equador
159,7
214,4
52,6
21,2
260,1
102,3
132,2
344,8
52,6
55,5
60,1
19,4
1,2
75,3
28,7
36,9
120,1
13,1
Venezuela
Noruega
319,4
456,2
Rússia
México
Canadá
Colômbia
África do Sul
Reino Unido
Brasil (c/ PréSal)
Índia
Austrália
Brasil
Indonésia
China
Estados Unidos
ERJ (s/ PréSal)
Exp. Total Exp. Óleo Prod./PIB
XT
XO
(C)
(D)
B/A
66,1
46,76
68,0%
9,3
6,53
42,9%
30,6
20,33
60,5%
309,8
209,51
48,8%
60,2
42,2%
67,2
31,43
58,5%
60,3
37,18
47,1%
8,3
5,11
33,8%
78,2
XO/PIB
XO/XT
D/A
51,4%
45,0%
43,8%
43,5%
38,1%
37,7%
37,1%
35,1%
D/C
70,7%
69,9%
66,5%
67,6%
60,2%
46,8%
61,7%
61,9%
37,7
17,5
210,5
55,1
72,0
95,1
19,2
47,11
63,19
15,17
6,1
69,06
26,21
31,58
71,54
10,77
34,8%
28,0%
36,9%
5,8%
29,0%
28,1%
27,9%
34,8%
24,9%
29,5%
29,5%
28,8%
28,7%
26,5%
25,6%
23,9%
20,7%
20,5%
40,2%
34,9%
32,8%
47,6%
43,9%
75,2%
56,3%
68,1
65,5
93,5
168,8
56,29
59,02
21,3%
14,4%
17,6%
12,9%
60,2%
35,0%
1.676,6
1.088,1
1.511,0
240,7
277,2
255,0
89,5
87,5
15,0
5,1
471,6
291,3
459,1
38,6
132,09
56,31
56,85
7,51
6,84
15,2%
8,2%
5,8%
6,2%
1,8%
7,9%
5,2%
3,8%
3,1%
2,5%
28,0%
19,3%
12,4%
19,5%
2.674,1
43,2
464,9
44,69
1,6%
1,7%
9,6%
2.440,0
1.209,7
1.010,7
1.572,8
511,8
4.401,6
14.264,6
91,5
22,5
15,3
45,8
25,0
95,2
216,1
197,9
176,4
190,2
197,9
35,13
11,52
8,62
10,84
2,17
10,19
29,77
3,7%
1,9%
1,5%
2,9%
4,9%
2,2%
1,5%
1,4%
1,0%
0,9%
0,7%
0,4%
0,2%
0,2%
17,8%
6,5%
4,5%
5,5%
204,8
37,5
1.291,0
2,3%
18,3%
Fontes: (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2176rank.html). O valor das
exportações foi obtido multiplicando a quantidade exportada pelo preço convencional de US$ 70/barril. Para
a exportação do Pré-Sal foi utilizada a previsão de exportações em 2017 do PDE 2008 – 2017.
27 Comparado com outros produtores, o peso das exportações de petróleo do
Brasil são pequenas em proporção do PIB ou das suas exportações totais (aqui
se está falando de exportação bruta—a exportação líquida seria ainda menor).
Mesmo que se duplicasse a produção, e se considerasse um excedente importante de
petróleo, da ordem de 1,375 milhões de barris/dia, a proporção desse comércio em
relação ao PIB brasileiro ainda seria pequena. Mesmo sendo o Brasil um país
bastante fechado, até pelo tamanho da sua economia, essas exportações
continuariam a ser uma proporção relativamente pequena das exportações totais, da
ordem de 15% apenas das exportações de 2008. Como contraste, as exportações de
petróleo correspondem a 35% das exportações totais da Noruega e 28% da Rússia,
sem contar frações muito mais altas nos grandes produtores de petróleo,
especialmente aqueles que ainda não criaram uma grande indústria de refino no país
(como no caso dos Emirados Árabes, onde as exportações de óleo cru hoje
correspondem a apenas 33% das exportações totais, aí incluídas as de derivados de
petróleo). Caso as exportações totais brasileiras continuem crescendo, ainda que a
ritmo mais lento que nos últimos 10 anos, a contribuição do petróleo para as
exportações totais seria ainda menor. O refino in loco também explica como as
exportações de petróleo da Arábia Saudita representam apenas 43,5% do seu PIB.
O papel do petróleo no Brasil deverá continuar sendo mais parecido com aquele
em países desenvolvidos do que em grandes produtores com uma economia
pouco diversificada. Como discutido acima, está-se falando de menos de 5% no
caso do Brasil, algo, mais uma vez, muito abaixo da presença do Petróleo na
economia russa, ou dos grandes exportadores. Uma comparação mais adequada
seria com o Reino Unido, cuja produção na faixa de US$ 40 bilhões/ano é mais ou
menos equivalente à do Brasil, assim como o tamanho da sua economia. Ou seja,
certamente, mesmo com o pré-sal, a produção de petróleo no Brasil traz mais um
elemento para fortalecer o balanço de pagamento do país, e contribuir com emprego e
oportunidades. Mas dificilmente irá criar um grande viés na alocação geral de
recursos.
O tamanho das exportações de petróleo em relação ao PIB brasileiro ajuda a por
em perspectiva a discussão sobre “benção e maldição” dos recursos naturais7.
Essa qualificação foi dada pela literatura que procura explicar e corroborar a existência
de uma correlação negativa entre a abundância daqueles fatores e o crescimento
7 Ver por exemplo: AFONSO, José Roberto Rodrigues; Gobetti, Sérgio Wulff. Rendas do Petróleo no Brasil: Alguns Aspectos Fiscais e Federativos. REVISTA DO BNDES, V. 15, N. 30, P. 231‐269, DEZ. 2008 e CRUZ, Bruno de Oliveira; RIBEIRO, Márcio Bruno. Sobre Bênçãos e Maldições: é possível gerir recursos naturais de forma sustentável? Uma análise sobre os royalties e as compensações financeiras no Brasil. Texto para Discussão nº1412. Rio de Janeiro, julho de 2009. 28 econômico. Essa literatura sofre de inúmeras dificuldades, visto que nunca se discutiu
se a abundância de carvão na Inglaterra foi uma maldição ao país (pode ter sido para
algumas regiões da ilha), ou se a riqueza de recursos nos Estados Unidos também
atrapalharam o desenvolvimento ali (que a riqueza incentiva situações diversas é
claro—só no Sul onde havia um excedente agrícola grande valia a pena
economicamente ter escravos). Aliás, considerando a diversidade da base industrial e
da matriz produtiva do Brasil, especialmente quando comparada a da maioria dos
países produtores de petróleo, é difícil considerar que o risco de estagnação seja
extraordinário para o Brasil em conseqüência da descoberta do pré-sal. Ainda mais
quando se considera a quantidade de investimentos que essa produção irá requerer e
a perspectiva que boa parte desse investimento se dê com recursos e fatores
domésticos.
É difícil imaginar o Brasil, no seu conjunto, como sujeito a uma “doença
holandesa”. Mesmo se o incremento da produção do pré-sal ocorresse hoje, o Brasil
só subiria uma posição no ranking de economias dependentes do petróleo, ficando
ainda atrás de Canadá, México, Rússia e Noruega. Mesmo comparando a produção
duplicada com o Pré-Sal com nosso PIB atual, o país sequer teria uma matriz
produtiva mais dependente em petróleo que o México, que não é tipicamente
relacionado como um exemplo da tese “benção e maldição” dos recursos naturais,
apesar dos notórios desequilíbrios fiscais causados pela extração de renda da PEMEX
pelo setor público mexicano.
Também do ponto de geração de receita tributária, a produção do petróleo tem
um alcance limitado no âmbito nacional. Considerando um government take (a
parte da produção apropriada diretamente pelo governo) da ordem de 65%8 sobre a
produção de petróleo, essa renda equivaleria a menos de 2% do PIB. Seja qual for a
regra de partilha desses recursos, ela é relativamente pequena em relação à base
tributária do país e aos gastos públicos.9 Hoje, a carga tributária do setor público
consolidado alcança 36%10 do PIB. Só o Imposto de Renda representa 7% do PIB,
sendo ¼ desse valor distribuído para os Estados, notadamente da Região Nordeste
(outro ¼ é distribuído para os municípios, também com preponderância para as
Regiões Norte e Nordeste). Ou seja, conquanto o government take seja importante
para os entes produtores que tem que atender demandas de infra-estrutura ligadas à
8 GAO‐07‐676R Oil and Gas Royalties United States Government Accountability Office; Washington, DC, May 1, 2007. 9 Essa analise será aprofundada em nota técnica em elaboração. 10 Receita Federal 29 produção e às mudanças demográficas que ela traz (trânsito, habitação, sanemanto) e
corrigir as distorções na base tributária (concentração de recursos em áreas que não
geram ICMS), o total desses recursos é flagrantemente insuficiente para se fazer uma
política redistributiva minimamente eficaz. Assinale-se que uma política redistributiva
para ser eficiente tem derivar de uma “otimização global”, onde se considere de uma
vez só todos os recursos, porque se é trivial que mais dinheiro favorece a quem o
recebe, não deriva daí que isso seja o melhor para o conjunto do país, isto é para a
Federação.
O Caso do Estado do Rio de Janeiro
Ao contrário do impacto reduzido na economia nacional, o petróleo tem um
impacto significativo na economia do Estado do Rio de Janeiro. A produção atual
de petróleo já representa 18% do PIB fluminense. Assim, se o Rio fosse um país,
poderia ser classificado como fortemente dependente do petróleo, de forma
semelhante à Noruega ou Rússia. Ou seja, o Rio de Janeiro, encarado de forma
individua é, sim, suscetível à doença holandesa, e deve ter recursos adequados para
combatê-la. Em particular, o tipo de deslocamento de fatores, e demanda de infraestrutura causada pela expansão do petróleo necessita a existência de receitas
públicas associadas que possam mobilizar recursos para acomodar esse
deslocamento e atender essa demanda. Este é uma das razões fundamentais porque
parte da receita fiscal da produção do petróleo tem obrigatoriamente que ser revertida
para a região produtora, como previsto no Artigo 20 da Constituição Federal do Brasil,
e aplicado na maior parte dos países produtores de petróleo, tanto aqueles
federativos, quanto os unitários.
A atividade de petróleo pressiona recursos escassos (capital humano, terras) e
gera desvios de recursos para um setor que não gera impostos para o Estado.
Esse desvio aumenta os custos relativos de outras atividades, cuja produtividade
diminui. Apesar de não discutir o assunto com freqüência, pode-se afirmar com base
na teoria econômica que a baixa participação de outras indústrias no PIB fluminense
em parte já decorre da expulsão indireta promovida pelas indústrias da cadeia de
petróleo nos últimos anos, que disputam o mesmo pool de recursos com outros
setores produtores de bens comercializáveis. Ou seja, porque nem capital nem
trabalho são totalmente elásticos, a maior demanda e oportunidades no setor do
petróleo já afetou a estrutura da economia do Estado. A produção de petróleo, que
não gera impostos para o Estado, desvia recursos de outras atividades que geram
ICMS.
A “benção” do petróleo pode virar uma “maldição”, a nível subnacional, por
atrofiar setores que contribuem para a base tributária do Estado. Esse
30 mecanismo se intensificará com o pré-sal. Por exemplo, a demanda por áreas retroportuárias de firmas na cadeia de petróleo, tenderá a elevar o valor da terra na área de
Itaguaí, com efeitos negativos sobre outros investimentos na região, que tenderiam a
gerar ICMS. A demanda por profissionais tem o mesmo efeito, diminuindo a
capacidade de outros setores (um exemplo “ululante” é a inabilidade da indústria do
açúcar voltar no Norte do Estado, por ter que competir com as oportunidades de
trabalho em Macaé, etc.).
A volatilidade da indústria de petróleo é outro motivo porque o Estado precisa
extrair receitas dessa produção. Apesar da produção no Estado do Rio de Janeiro
estar em grande parte na mão de um concessionário não especulativo, as variações
de preço do petróleo têm efeitos nos preços dos fatores, além de sobre outras receitas
públicas. De modo mais geral, sabe-se que economias muito especializadas acabam
tendo ciclos de expansão e contração mais acentuados do que economias mais
diversificadas. Isso traz conseqüências importantes no bem estar da população, com
flutuações no emprego e na riqueza geral circulada na economia. Sendo o Estado
parte da Federação, é evidente que a política monetária do país não irá se ajustar aos
ciclos eventualmente produzidos pelo petróleo. O Banco Central não vai reduzir a taxa
de juros apenas porque o estado do Rio de Janeiro encontra-se em recessão. É nesse
sentido que o Estado ter um instrumento fiscal, na forma de receitas baseadas no
petróleo, acumuladas em um fundo gerido pelo Estado tem papel importante em
amortecer flutuações de preço do petróleo.
A autonomia de Estados para criarem fundos de reservas é uma realidade em
países democráticos em que a produção de petróleo é importante em termos
absolutos, mas pequenas em relação ao PIB nacional. Alberta, província
canadense produtora de petróleo, fica com uma proporção muito substancial dos
royalties da sua produção, destinando essa fração para um fundo. Esse fundo visa
servir como colchão nas oscilações bruscas de preço, possibilitando manter os
serviços do estado (e despesas com transferências às famílias) mesmo quando o
preço do petróleo cai. O mesmo é verdade no Alaska, estado dos EUA, produtor de
petróleo, e que se apropria de grande parte das receitas com a produção de petróleo.
Neste caso, a receita vem da capacidade do estado cobrar imposto sobre a renda das
empresas de petróleo (de forma concorrente com o governo federal).
No caso do Rio de Janeiro, o instrumento para permitir um mínimo de bem estar
e segurança à população são as participações governamentais previstas no
Artigo 20 da CF. Como sabido, o ERJ não recebe ICMS pela produção do petróleo,
nem pode lançar imposto de renda sobre as empresas concessionárias operando no
seu território (o que segundo a Constituição Federal, inclui a plataforma continental
confrontante). Por isso, as participações governamentais previstas no Artigo 20 da CF
são tão importantes.
31 Como nos países desenvolvidos, o Estado do Rio destina as receitas de petróleo
para um fundo, que permite amortizar os efeitos sobre o orçamento das
flutuações de preço típicas do setor. Como economia dependente, e considerando
a transitoriedade da receita de petróleo, o ERJ desenvolveu ferramentas de poupança
similares aqueles estados e países cuja atividade econômica seja petróleodependente, como a Noruega, país tomado por modelo por muitos. A maior parte das
receitas de petróleo do Estado do Rio de Janeiro é direcionada para o fundo de
previdência estadual RIOPREVIDENCIA. Este fundo está sujeito a uma governança
extremamente forte, com gestores profissionais, certificados pela ANBIMA, aderente
ao código de ética desse auto-regulador do sistema financeiro, e isolados das
pressões políticas. Outra parte, de 5%, das receitas, é remetida para um fundo fiscal
destinado a investimentos em conservação ambiental (FECAM). Esse fundo tem um
importante impacto inter-generacional, resgatando alguns dos estragos ocorridos nos
últimos anos e preparando o Estado para desenvolver uma economia sustentável. Em
anos recentes se destaca o financiamento da limpeza das Baias da Guanabara e
Sepetiba, e de lagoas como a de Jacarepaguá e Saquarema, além do crescente
investimento na boa administração dos resíduos sólidos.
Conclusão
•
As estimativas do plano de negócios da Petrobrás em conjunto com as
estimativas do Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE) apontam que a
produção de petróleo irá dobrar no país até 2017.
•
A partir de 2013 os campos atuais vão diminuir de importância, resultando que
metade da produção nacional em 2020 já virá de campos do pré-sal (tipicamente já
licitados); em 2035 mais de ¾ da produção estará vindo do pré-sal, indicando que
qualquer decisão sobre a extração de renda desses campos pelo setor público terá
grande conseqüência para os estados produtores.
•
Comparado com economias como Venezuela, Noruega e Nigéria, o Brasil
continuará pouco dependente desse produto; nesse sentido, a criação de um fundo
para a receita do petróleo não parece particularmente necessária.
•
O valor da produção do pré-sal deve ficar na faixa de 3%-5% do PIB. Ele não
deve ser tão grande que cause distorções a níveis nacionais, mas ajudará a dar
suporte ao balanço de pagamentos; dependendo das políticas de conteúdo nacional, o
pré-sal pode ter um efeito multiplicativo significativo. Comparada com setores
específicos, como produção manufatureira, o petróleo em 2020 será maior que a
indústria automobilística brasileira hoje e ultrapassará o valor agregado atual da
agricultura.
32 •
O aumento do valor das exportações devido ao pré-sal, por outro lado, será
pequeno em relação ao crescimento de 300% das exportações brasileiras observado
na década de 2000. Assim, os riscos de uma doença holandesa a nível nacional são
baixos.
•
Os estados produtores precisam de receitas de petróleo porque precisam
financiar a infra-estrutura necessária ao próprio desenvolvimento da indústria. Além
disso, o petróleo tende a deslocar recursos, penalizando os outros setores da
economia.
•
Devido à volatilidade das receitas de petróleo, essas devem ir para um fundo
que permita amortizar os efeitos das flutuações de preço, como é o caso do fundo do
Riopredência no Estado do Rio de Janeiro.
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