AC-2169-34/11-P

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 018.392/2010-5
Natureza: Relatório de Auditoria
Interessado: Tribunal de Contas da União
Unidades: Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais e Secretarias
Municipais de Saúde de Belo Horizonte, Ouro Preto e Taquaraçu de Minas.
Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO:
FISCALIZAÇÃO
DE
ORIENTAÇÃO
CENTRALIZADA.
AUDITORIA
OPERACIONAL.
ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA BÁSICA. NÃOCONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES GRAVES.
RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA ÀS INSTÂNCIAS
INTERESSADAS. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Cuida-se de auditoria operacional realizada em cumprimento ao Despacho de 30/03/2010, nos
autos do TC 006.379/2010-9, integrante de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), destinada a
analisar a implantação e operacionalização da assistência farmacêutica básica no Estado de Minas Gerais,
avaliando a eficiência na gestão dos recursos pelos entes estadual e municipais e os controles realizados
pelo Ministério da Saúde.
2.
Reproduzo, a seguir, com os ajustes de forma que julgo pertinentes, excerto do relatório
produzido pela equipe encarregada dos trabalhos, em que constam os principais achados e as conclusões a
que chegou a equipe da Secex/AC, bem como o encaminhamento proposto para a matéria:
1.2
IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO DE AUDITORIA
6. A Ação “Promoção da Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos na Atenção Básica
em Saúde” faz parte do programa 1293 – “Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos”, do
Plano Plurianual (PPA) 2008-2011. O Programa tem por objetivo promover o acesso da população a
medicamentos e aos insumos estratégicos.
7. A assistência farmacêutica na atenção básica compreende um conjunto de atividades
relacionadas ao acesso e ao uso racional de medicamentos e é destinada a complementar e apoiar as
ações de atenção básica à saúde. O Sistema Único de Saúde (SUS) está baseado no direito ao acesso
da população a todos os níveis de atenção à saúde, inclusive aos de Assistência Farmacêutica.
8. O uso racional de medicamentos compreende medidas que visam oferecer ao paciente a
medicação adequada a suas necessidades clínicas, nas doses correspondentes, por tempo adequado e
ao menor custo possível para si e para a comunidade.
9. O país tem avançado na consolidação da Assistência Farmacêutica, mas a desigualdade no
acesso a medicamentos, em especial os destinados à atenção primária, ainda é uma característica da
realidade brasileira. São necessários esforços para melhoria do acesso, otimizando recursos, evitando
desperdícios, promovendo a racionalização no uso dos medicamentos, melhorando a adesão ao
tratamento e consequentemente à resolubilidade terapêutica.
10. O modelo adotado para a assistência farmacêutica é o da gestão descentralizada, em que
cabe aos municípios a aquisição e dispensação dos medicamentos, sob a coordenação dos estados.
Assim, a ação 1293.20AE “Promoção da Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos na
Atenção Básica em Saúde”, do Ministério da Saúde (MS), é de responsabilidade da Secretaria de
Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos (SCTIE) e é operacionalizada no governo federal por
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meio de transferência fundo a fundo a estados e municípios do valor de R$ 5,10 por habitante/ano.
Estados e municípios devem dar como contrapartida, cada um, no mínimo R$1,86 por habitante/ano.
11. Existem duas formas de descentralização: total e mista. Na primeira, os municípios são os
responsáveis pela compra e dispensação dos medicamentos à população, recebendo os recursos do
governo federal diretamente no Fundo Municipal de Saúde. Na segunda, a aquisição dos
medicamentos de alguns municípios ocorre de forma centralizada pelo governo estadual, enquanto os
municípios maiores recebem os recursos diretamente no fundo municipal. No estado de Minas Gerais,
a gestão da assistência farmacêutica é mista.
12. O total de recursos financeiros transferidos aos municípios do Estado de Minas Gerais
está representado pela Tabela 2. Os valores correspondem aos créditos liquidados.
Tabela 2. Transferências de recursos da Ação 20AE aos municípios de Minas Gerais
Exercício
2005
2006
2007
2008
2009
Total transferido aos
municípios de MG
23.952.000,00
30.301.000,00
32.919.000,00
82.644.036,88
85.468.945,89
226.924.343,90
296.450.000,00
316.910.000,00
763.897.608,02
816.861.536,16
10,56
10,22
10,39
10,82
10,46
Total transferido a estados
e municípios (nacional)
Percentual do estado de
MG sobre o volume total
Fonte: Siafi
13. A contrapartida estadual pode ser realizada mediante a transferência de recursos fundo a
fundo, ou também na forma de medicamentos, conforme dispõe a Portaria MS 2.982 de 2009:
“Art.10, § 3º No sentido de fortalecer a produção pública de medicamentos, as Secretarias
Estaduais e as Municipais de Saúde poderão pactuar a aplicação dos recursos da contrapartida
estadual por meio da oferta de medicamentos produzidos em laboratórios públicos oficiais”.
1.3
OBJETIVOS E ESCOPO DA AUDITORIA
14.
Foi estabelecido como problema de auditoria:
“Reiteradamente são veiculadas na mídia notícias de que há desperdício de recursos e falta de
medicamentos no SUS. Além disso, a CGU e o Denasus têm realizado uma série de auditorias na
Assistência Farmacêutica Básica e apontado diversas falhas tanto na gestão federal quanto nas
estaduais e municipais. A descentralização da gestão no SUS permite que as decisões e o controle
estejam próximos da população, contudo é necessária uma coordenação das ações dos três entes de
forma a garantir uma gestão eficiente”.
15. A partir desse problema, o objetivo da auditoria é analisar a implantação e
operacionalização da assistência farmacêutica básica no estado de Minas Gerais, avaliando a
eficiência na gestão dos recursos pelos entes estaduais e municipais.
16. Para isso, foi estabelecida uma questão de auditoria, formada por seis sub-questões,
conforme a Tabela 3:
Tabela 3. Questões de auditoria
1.
A gestão do ciclo da assistência farmacêutica nos municípios/estados permite a otimização dos
recursos, garante a oferta de medicamentos nas unidades básicas de saúde e evita os desperdícios?
1.1.
O governo estadual exerce seu papel na coordenação e controle da assistência farmacêutica?
1.2.
O planejamento da assistência farmacêutica e a seleção dos medicamentos são realizados de
forma coerente com as necessidades da população?
1.3.
A programação das compras/pedidos garante que as quantidades de medicamentos
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correspondam à demanda da população e estejam disponíveis tempestivamente?
1.4.
Em que medida os controles no recebimento e no armazenamento dos medicamentos evitam
desvios e desperdícios?
1.5.
A distribuição dos medicamentos ocorre tempestivamente, nas quantidades solicitadas pelas
UBS e mantendo a sua integridade?
1.6.
O fluxo do medicamento no âmbito da UBS permite o controle da quantidade recebida e
dispensada e a orientação quanto ao uso dos fármacos entregues ao paciente?
1.4
METODOLOGIA
17. Para avaliar a gestão do ciclo da assistência farmacêutica nos estados e municípios
optou-se pela realização da auditoria na modalidade de Fiscalização de Orientação Centralizada
(FOC), em que, por meio de uma matriz de planejamento única, 10 secretarias estaduais de controle
externo (SECEX) do TCU executaram a auditoria em seus respectivos estados: Alagoas, Bahia,
Ceará, Maranhão, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e
São Paulo.
18. O principal critério para escolha dos estados foi o volume de recursos federais
transferidos em 2009. Além dele, também foram usados como critérios a indicação pelos gestores e
especialistas de quais seriam estados com boas práticas e quais teriam maiores problemas na gestão.
Também foram analisados relatórios da CGU e do Denasus.
19. Em cada estado foram auditados o governo estadual e três municípios. Optou-se pela
realização de estudos de caso, que permite a análise mais aprofundada da gestão do ciclo da
assistência farmacêutica nos municípios selecionados. Não se utilizou, portanto, amostra com
significância estatística que permitiria extrapolar as conclusões para o restante do país.
20. A escolha dos municípios foi feita com base numa Análise Envoltória de Dados (DEA),
criando um ranking de eficiência relativa entre os municípios. Para calcular a eficiência, foram
usados como inputs (entradas) os recursos gastos com pessoal, material de consumo, serviços de
terceiros - pessoa física e serviços de terceiros - pessoa jurídica. Esses dados foram retirados do
Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Saúde (SIOPS). Como outputs (saídas), foram
usados os dados de ações realizadas: Ações coletivas e individuais em saúde; Consultas /
Atendimentos / Acompanhamentos; Tratamentos odontológicos. Esses dados foram tirados do Sistema
de Informação Ambulatorial do SUS (SIA/SUS). Todos os dados se referem ao ano de 2009.
21. No estado de Minas Gerais, os municípios foram divididos em dois grupos e formados,
portanto, dois rankings: abaixo e acima de 50.000 habitantes. Do primeiro grupo, a equipe selecionou
um dos municípios classificados entre os 5% menos eficientes, o município de Taquaraçu de Minas.
Do segundo grupo, foi escolhido o município de Ouro Preto, classificado em sexto lugar pelo citado
critério de ineficiência. Além deles, também foi fiscalizada a capital do estado, Belo Horizonte.
22. No período de execução do presente trabalho, foram usadas várias estratégias
metodológicas, entre as quais cabe citar: entrevistas com a Secretaria Estadual de Saúde (SES), com
a Secretaria Municipal de Saúde (SMS), com funcionários da Central de Abastecimento Farmacêutico
(CAF) e das Unidades Básicas de Saúde (UBS); análise documental do Plano Municipal de Saúde, da
Relação Municipal de Medicamentos (REMUME), dos estudos epidemiológicos e nosológicos;
verificação in loco dos controles no fluxo dos medicamentos e das condições de armazenagem dos
medicamentos.
23. O presente relatório está dividido em cinco capítulos. O primeiro constitui esta
introdução. O segundo aborda a fiscalização no governo estadual. Dentro dele, primeiro são
explicitados a legislação e os critérios de auditoria, para então serem apontados os achados de
auditoria. O terceiro capítulo aborda as fiscalizações nos governos municipais. Nele também são
explicitados a legislação e os critérios de auditoria, para depois serem analisados os achados de
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auditoria em cada município auditado. Os últimos capítulos tratam da conclusão do relatório e da
proposta de encaminhamento.
2 FISCALIZAÇÃO NO GOVERNO ESTADUAL DE MINAS GERAIS
24. Segundo a estimativa das populações residentes encaminhada pelo IBGE2 para o TCU, o
estado de Minas Gerais possuía, em 2009, 20.033.665 habitantes, distribuídos em 586.528 km2, com
PIB per capita de R$ 12.519,00. O estado possui 853 municípios. Em 2009, o estado gastou na função
saúde R$ 4,54 bilhões3.
25. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)4 do estado em 2005 era de 0,800, ocupando
a 9ª posição no ranking dos estados. O IDH busca medir o desenvolvimento humano em termos de
educação, renda e saúde. Para a saúde, usa como critério a longevidade, por meio da expectativa de
vida ao nascer. O IDH-Longevidade de Minas Gerais em 2005 foi de 0,819, e sua posição no ranking,
a 4ª.
2.1
LEGISLAÇÃO E CRITÉRIOS DE AUDITORIA
26. Conforme disciplinado na Lei n.º 8.080 de 1990, cabe à direção estadual do SUS, em
caráter suplementar, formular, executar, acompanhar e avaliar a política de insumos e equipamentos
para a saúde. Por sua vez, a Política Nacional de Medicamentos (PNM), Portaria MS/GM 3.916 de
1998, também dispôs que:
“A aquisição e a distribuição, pelo Ministério, dos produtos componentes da assistência
farmacêutica básica serão substituídas pela transferência regular e automática, Fundo-a-Fundo, de
recursos federais, sob a forma de incentivo agregado ao Piso da Atenção Básica. Esses recursos serão
utilizados prioritariamente para a aquisição, pelos municípios e sob a coordenação dos estados, dos
medicamentos necessários à atenção básica à saúde de suas populações.
O gestor estadual deverá coordenar esse processo no âmbito do estado, com a cooperação
técnica do gestor federal, de forma a garantir que a aquisição realize-se em conformidade com a
situação epidemiológica do município, e que o acesso da população aos produtos ocorra mediante
adequada prescrição e dispensação”.
27. A PNM ainda estabeleceu como responsabilidades da esfera estadual, entre outras, as
descriminadas na Tabela 4:
Tabela 4. Competências do gestor estadual na assistência farmacêutica
coordenar o processo de articulação intersetorial no seu âmbito, tendo em vista a
implementação desta Política;
promover a formulação da política estadual de medicamentos;
prestar cooperação técnica e financeira aos municípios no desenvolvimento das suas
atividades e ações relativas à assistência farmacêutica;
coordenar e executar a assistência farmacêutica no seu âmbito;
apoiar a organização de consórcios intermunicipais de saúde destinados à prestação da
assistência farmacêutica ou estimular a inclusão desse tipo de assistência como objeto de
consórcios de saúde;
participar da promoção de pesquisas na área farmacêutica, em especial aquelas consideradas
estratégicas para a capacitação e o desenvolvimento tecnológico, bem como do incentivo à
revisão das tecnologias de formulação farmacêuticas;
investir no desenvolvimento de recursos humanos para a gestão da assistência farmacêutica;
definir a relação estadual de medicamentos, com base na Rename, e em conformidade com o
perfil epidemiológico do estado;
orientar e assessorar os municípios em seus processos de aquisição de medicamentos
essenciais, contribuindo para que esta aquisição esteja consoante a realidade epidemiológica
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e para que seja assegurado o abastecimento de forma oportuna, regular e com menor custo;
coordenar o processo de aquisição de medicamentos pelos municípios, visando assegurar o
contido no item anterior e, prioritariamente, que seja utilizada a capacidade instalada dos
laboratórios oficiais.
28. Os medicamentos considerados básicos e indispensáveis ao atendimento da maioria dos
problemas de saúde da população integram a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais
(Rename), que é um importante instrumento no processo de descentralização, na medida em que
permite a padronização da prescrição e abastecimento de medicamentos nos diversos níveis de
governo, possibilitando um melhor gerenciamento e menores custos.
29. A relação estadual de medicamentos deve ser definida com base nos medicamentos
elencados na Rename, e em conformidade com os estudos de perfil epidemiológico/nosológico do
estado. A partir destes estudos, estados e municípios selecionam os medicamentos que são necessários
para o atendimento das doenças prevalentes e avaliam as necessidades de medicamentos para
intervenção, com base nas características regionais da população.
30. O Manual técnico do Ministério da Saúde, “Assistência Farmacêutica na Atenção Básica
– Instruções Técnicas para sua Organização” (BRASIL, 2006a), define o estudo de perfil
epidemiológico local como um instrumento básico da programação de compras. A Portaria MS 2.982
de 2009 também trata desses estudos, justamente como instrumentos necessários para que os
municípios possam selecionar os medicamentos adequados para sua população:
“Art. 3º, § 2º Sem prejuízo da garantia da dispensação dos medicamentos para atendimento dos
agravos característicos da Atenção Básica, considerando o perfil epidemiológico local/regional, não é
obrigatória a disponibilização de todos os medicamentos relacionados nos Anexos I, II e III pelos
Municípios e pelo Distrito Federal”.
31. Entretanto, uma vez que muitos municípios não possuem capacidade técnica e financeira
para empreender estes estudos, o governo estadual deveria desempenhar um papel importante,
auxiliando os municípios e coordenando a realização dos estudos.
32. No que se refere às compras dos medicamentos pelos municípios, que devem receber a
orientação e o assessoramento da SES, a Portaria MS 2.982/2009 dispõe que:
“Art. 10, § 1º Com o objetivo de apoiar a execução do Componente Básico da Assistência
Farmacêutica, as Secretarias Estaduais e as Municipais de Saúde podem pactuar nas CIB a aquisição
de forma centralizada dos medicamentos e insumos pelo gestor estadual, na forma de Atas Estaduais
de Registro de Preços ou por consórcios de saúde”.
33. O Consórcio Público representa um instrumento de cooperação federativa, permitindo,
no plano sub-regional, uma maior articulação institucional entre municípios e também com governo
estadual. A utilização dos consórcios intermunicipais pode fortalecer institucionalmente aqueles entes
com reduzida capacidade administrativa, gerencial e financeira, gerando ganhos de escala nas
licitações devido às maiores quantidades compradas e maior poder de barganha junto aos
fornecedores. Tal medida poderia gerar um grande benefício, possibilitando o atendimento de um
maior contingente populacional, ou uma economia de recursos na assistência farmacêutica básica,
que poderia ser direcionado para outras áreas da saúde. Aos estados cabe, conforme a PNM, “apoiar
a organização dos consórcios intermunicipais”.
34. Outra medida que geraria economia de recursos seria a disponibilização da Ata de
Registro de Preços do estado aos seus municípios. A Lei nº 10.191/2001 em seu art. 2º reza que o
“Ministério da Saúde e os respectivos órgãos vinculados poderão utilizar reciprocamente os sistemas
de registro de preços para compras de materiais hospitalares, inseticidas, drogas, vacinas, insumos
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farmacêuticos, medicamentos e outros insumos estratégicos, desde que prevista tal possibilidade no
edital de licitação do registro de preços”.
35. Tal instrumento impinge maior celeridade, economicidade e eficiência ao processo
licitatório, pois, por meio de um único contrato, podem ser realizadas compras durante período de
tempo preestabelecido junto ao vencedor do processo licitatório, para o objeto contratado, sem
necessidade de novo certame. Tal benefício deveria ser disponibilizado principalmente aos municípios
menores, com menor capacidade técnica para realizar licitações, e cujas compras de medicamentos
são exíguas face às compras estaduais.
36. Caso os municípios aderissem às atas dos estados haveria um ganho em escala e em
tempo, uma vez que não seria necessário mobilizar a administração para realizar novos processos
licitatórios para cada compra de medicamentos. É importante ressaltar a obrigatoriedade da
utilização da modalidade pregão para compra de medicamentos, conforme dispõe o Decreto
5.504/2005:
“Art. 1º Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de convênios, instrumentos
congêneres ou de consórcios públicos que envolvam repasse voluntário de recursos públicos da União
deverão conter cláusula que determine que as obras, compras, serviços e alienações a serem
realizadas por entes públicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela
União, sejam contratadas mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na
legislação federal pertinente.
§ 1º Nas licitações realizadas com a utilização de recursos repassados nos termos do caput,
para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da modalidade pregão, nos
termos da Lei 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto no 5.450, de 31
de maio de 2005, sendo preferencial a utilização de sua forma eletrônica, de acordo com cronograma
a ser definido em instrução complementar”.
37. A Portaria MS 2.084 de 2005 obrigava União, Estados e Municípios a elaborarem o
respectivo Plano de Assistência Farmacêutica. Todavia, tal Portaria foi revogada, e as posteriores
não previram a necessidade desse instrumento. A solução adotada pelo MS foi orientar a elaboração
de um capítulo da assistência farmacêutica no Plano Municipal de Saúde (BRASIL, 2006ab). Para que
houvesse uma maior coordenação no planejamento da assistência farmacêutica do estado e dos
municípios, o MS orientou que os municípios encaminhassem o respectivo capítulo à assistência
farmacêutica dos estados para subsidiar o planejamento destes.
38. Observa-se que, apesar de a gestão da assistência farmacêutica básica ser
descentralizada, priorizando a autonomia municipal, o governo estadual possui uma série de
atribuições voltadas para a coordenação das ações, além de ter como deveres orientar e apoiar os
municípios. Segundo a Constituição Federal de 1988 (CF/88):
“Art. 30. Compete aos Municípios:
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de
atendimento à saúde da população”.
39. Portanto, as ações e serviços públicos de saúde devem ser orientados pela
descentralização, mas os governos federal e estaduais não podem se ausentar e devem atuar no apoio
aos municípios. No entanto, depois que se priorizou a gestão municipal na atenção básica, os
governos estaduais deixaram de atuar como prestadores de serviços, mas não assumiram suas novas
atribuições. Segundo João Yunes (1999):
“Ao transferir para os municípios a sua rede ambulatorial e parte da rede hospitalar, alguns
estados abandonaram seu papel de prestador de serviços, mas não se capacitaram para assumir suas
novas atribuições. O processo de descentralização instaurado pelo SUS, centrado na relação União6
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municípios, deixou à margem os estados como instâncias de planejamento, financiamento, avaliação e
controle. Com isso, permaneceram na disputa pelo papel de prestador, com o SUS deixando de dispor
de uma instância articuladora e otimizadora dos recursos disponíveis em cada município,
atravancando assim a possibilidade de se programar e de operar redes de serviços de âmbito
regional”.
40. Fernando Abrucio e Valeriano Costa (1999) também apontam a omissão dos governos
estaduais depois da descentralização das ações:
“Neste processo observou-se um fortalecimento das relações entre União e municípios e uma
omissão das secretarias estaduais na coordenação, articulação, apoio técnico e regulação dos
serviços de saúde perante seus municípios”.
41. Para Abrucio (2005), entre as questões que colocam obstáculos ao bom desempenho dos
municípios do país, está o discurso do “municipalismo autárquico”, que defende que os governos
locais poderiam resolver sozinhos todos os dilemas de ação coletiva colocados às suas populações.
Para Abrucio:
“O municipalismo autárquico incentiva, em primeiro lugar, a ‘prefeiturização’, tornando os
prefeitos atores por excelência do jogo local e intergovernamental. Cada qual defende seu município
como uma unidade legítima e separada das demais, o que é uma miopia em relação aos problemas
comuns em termos ‘micro’ e macrorregionais”.
42. Os argumentos elencados evidenciam o papel-chave que os estados devem desempenhar
na política nacional de medicamentos e em especial na assistência farmacêutica básica à população.
Dessa forma, a fiscalização junto ao governo estadual de Minas Gerais teve como objetivo verificar se
a secretaria estadual de saúde desempenha as ações de coordenação, orientação e apoio aos
municípios na gestão da assistência farmacêutica básica.
2.1.1 Achado - A secretaria estadual de saúde de Minas Gerais não realiza a coordenação da
assistência farmacêutica relativa à aplicação dos recursos das contrapartidas federal e municipal,
nos municípios que têm pactuação parcialmente descentralizada no município
43. Em Minas Gerais, o financiamento e as normas de execução do Componente Básico da
Assistência Farmacêutica estão pactuados pela Deliberação CIB-SUS/MG nº 670, de 19/5/2010 (fls.
1/5 - Anexo 1), conforme Portaria GM/MS nº 3.237/2007. Há dois tipos de pactuação entre o Estado e
os 853 municípios mineiros: pactuação totalmente centralizada no estado e pactuação parcialmente
descentralizada no município.
44. De acordo com a referida Deliberação, 58 dos 853 municípios de Minas Gerais, têm
pactuação parcialmente descentralizada no município. Nesse tipo de pactuação, “o município recebe
a contrapartida federal, executa a municipal e recebe a contrapartida do Estado em medicamentos”.
45. Ainda de acordo com a referida Deliberação, há atualmente 795 municípios com
pactuação totalmente centralizada no estado. Nesse tipo de pactuação, “municípios e União
depositam suas contrapartidas no Fundo Estadual de Saúde, sendo que este adquire e distribui os
medicamentos para os municípios, relativamente às três contrapartidas”.
46. Dessa forma, a SES/MG realiza a programação, a aquisição, bem como a distribuição dos
medicamentos da Relação Estadual de Medicamentos para todos os 853 municípios mineiros. A
contrapartida estadual é em parte atendida por meio de medicamentos adquiridos junto ao
laboratório oficial do estado, a Fundação Ezequiel Dias (Funed).
47. Nas duas formas de pactuação, os municípios são os responsáveis por realizar a
dispensação dos medicamentos e a aquisição complementar, se necessário, de medicamentos para a
atenção primária. Entretanto, a SES/MG não coordena os processos de aquisição de medicamentos
pelos municípios relativamente à aplicação das contrapartidas federal e municipal.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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48. Está estabelecido em Deliberação CIB que cabe a cada município a elaboração de uma
programação anual de medicamentos, dividida no mínimo por trimestres, relativa aos itens pactuados
na deliberação CIB-MG5 , a fim de subsidiar a programação anual do estado. Por meio de
Deliberação da CIB, o estado define que a programação elaborada pelo município deverá conter no
mínimo 65 (sessenta e cinco) dos 136 (cento e trinta e seis) itens da Relação Estadual de
Medicamentos para a Atenção Primária à Saúde e poderá ser alterada em até 25% de cada item,
ressalvados os limites de contratos vigentes da SES/MG.
49. De acordo com a CIB, a condição para a realização de cada distribuição trimestral de
medicamentos pelo estado é a comprovação:
a) do pagamento da contrapartida municipal pelos municípios na forma de pactuação
totalmente centralizada no estado;
b) da apresentação da Prestação de Contas Anual pelos municípios na forma de pactuação
parcialmente descentralizada no município.
50. Ressalta-se que os atuais 58 municípios sob a forma de pactuação parcialmente
descentralizada no município podem executar o recurso destinado ao Componente Básico da
Assistência Farmacêutica referente às contrapartidas federal e municipal, na aquisição de outros
medicamentos além dos pactuados na deliberação CIB-MG, desde que pertencentes à RENAME e
aprovados nos respectivos Conselhos Municipais de Saúde.
51. Nos municípios de Belo Horizonte e Ouro Preto, cuja forma de pactuação é parcialmente
descentralizada no município, observou-se que não há orientação do estado com relação ao
planejamento da assistência farmacêutica, nem quanto ao processo de compras, e não há
fornecimento de sistema informatizado para gestão da assistência farmacêutica no município. No
município de Belo Horizonte é utilizado sistema próprio informatizado para a gestão da assistência
farmacêutica. Já o município de Ouro Preto não dispõe de sistema informatizado e apenas utiliza o
SIGAF para fins de requisição ao estado dos medicamentos relativos à contrapartida estadual.
52. A cooperação técnica e financeira aos municípios no desenvolvimento das suas atividades
e ações relativas à assistência farmacêutica se dá no âmbito do Programa Estadual Farmácia de
Minas, cuja estruturação será mais detalhada no item Boas Práticas. Entre outros benefícios, o
município contemplado com o Programa Farmácia de Minas:
- tem acesso a todas as funcionalidades do SIGAF, inclusive controle de estoque;
- recebe um incentivo mensal no valor de R$ 1.200,00 para complementação do salário do
farmacêutico responsável por determinada farmácia;
- recebe a estrutura física e os equipamentos de cada farmácia.
53. Atualmente, 73 dos 853 municípios mineiros possuem Farmácias de Minas em
funcionamento e há 49 municípios com a estrutura física da Farmácia de Minas concluída, embora o
atendimento ainda não tenha sido iniciado (fls. 6/8 - Anexo 1).
54. Embora o Programa Farmácia de Minas atinja atualmente uma pequena parcela dos
municípios, entende-se que esse programa contém as medidas suficientes a serem empreendidas pela
SES para implementar a coordenação da assistência farmacêutica no estado de Minas Gerais.
55. Dessa forma, tendo em vista que a cooperação técnica e financeira aos municípios no
desenvolvimento das suas atividades e ações relativas à assistência farmacêutica se dá no âmbito do
Programa Estadual Farmácia de Minas, propõe-se o monitoramento da implementação do programa
Farmácia de Minas em todos os municípios de Minas Gerais, conforme definido no Plano Estadual de
Estruturação da Rede de Assistência Farmacêutica de Minas Gerais.
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56. Considerando que os municípios de gestão parcialmente descentralizada visitados pela
equipe de auditoria não possuem adequada gestão da assistência farmacêutica, propõe-se, ainda,
determinar à SES/MG, com base no inciso VII do art. 30 da Constituição Federal, e no item 5.3 da
Política Nacional de Medicamentos, constante da Portaria MS/GM 3.916 de 1998, que encaminhe ao
Tribunal de Contas da União, em 90 dias, plano de ação contendo as medidas a serem empreendidas
com o intuito de orientar e assessorar todos os municípios em seus processos de aquisição de
medicamentos essenciais e com o intuito de prestar cooperação técnica, principalmente no que se
refere à disponibilização de sistema informatizado para o desenvolvimento das atividades e ações
municipais relativas à assistência farmacêutica.
2.1.2 Boa Prática - Programa Farmácia de Minas
57. O Plano Estadual de Estruturação da Rede de Assistência Farmacêutica definiu as bases
técnicas e programáticas para a estruturação da Rede Farmácia de Minas. O plano foi criado tendo
como balisamento o conceito de que a farmácia deve ser reconhecida como estabelecimento de saúde
e referência de serviços farmacêuticos para a população adstrita.
58. Dessa forma, as farmácias comunitárias devem ser referência para a dispensação, o
acompanhamento dos tratamentos, o desenvolvimento de ações de educação em saúde, a promoção do
uso racional dos medicamentos e a otimização dos processos logísticos.
O Programa Estadual Farmácia de Minas é constituído basicamente de 3 ações:
1)
Implantação e manutenção da Farmácia de Minas - incentivo a atenção farmacêutica;
2)
Medicamentos Básicos;
3)
Medicamentos de Alto Custo.
59. As unidades da Rede Farmácia de Minas são responsáveis pela dispensação à população
de medicamentos constantes na Relação Estadual de Medicamentos, de forma vinculada à prestação
de outros serviços de saúde6 oferecidos no município e nas regiões de saúde do estado.
60. Inicialmente foram selecionados 67 municípios de até 10.000 habitantes para serem
contemplados com o incentivo para a implantação de uma unidade da Rede Farmácia de Minas
(RFM). Os municípios de até 10.000 habitantes tiveram prioridade, pois, além de apresentarem
infraestrutura inadequada ao armazenamento e à dispensação de medicamentos, tais municípios têm
um gasto per capita elevado com esse produto.
61. Foram considerados, inicialmente, como critérios de seleção: o maior gasto per capita
com medicamentos dos municípios com porte populacional de até 10.000 habitantes, a existência de
serviços farmacêuticos menos estruturados e a dificuldade que os referidos municípios possuem
quanto à capacidade de fixação de profissionais farmacêuticos. Além disso, foi considerada a alta
taxa de cobertura do Programa Saúde da Família (PSF) que esses municípios possuem.
62. Os critérios de classificação e seleção dos municípios para o Programa Farmácia de
Minas estão contidos na Deliberação CIB-SUS/MG nº 416, de 21/2/2008, conforme Tabela 5.
Tabela 5 – Anexo Único da Deliberação CIB-SUS/MG Nº 416, de 21 de fevereiro de 2008
- Anexo IV – Critérios de Classificação e Seleção dos Municípios
Critérios de Avaliação
Possuir pactuação do Componente Básico da Assistência Farmacêutica
totalmente centralizada no estado
Ter sido selecionado para melhoria da infraestrutura da atenção
primária à saúde, no âmbito do Programa Saúde em Casa (Resolução
SES nº1248/2007)
Pontuação
30 pontos
20 pontos
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
Estar adimplente quanto à contrapartida financeira municipal do
incentivo à assistência farmacêutica básica
Possuir Plano Municipal de assistência farmacêutica sob a direção de
um profissional Farmacêutico
Possuir relação municipal de medicamentos contemplando a totalidade
dos medicamentos básicos da atenção primária pactuada na
Deliberação CIB-SUS/MG nº 196/2005
63.
20 pontos
20 pontos
10 pontos
Os municípios selecionados recebem do Tesouro Estadual:
- um incentivo de até R$ 90.000,00 para a construção de cada unidade de farmácia e para a
aquisição de equipamentos;
- 13 parcelas mensais de R$ 1.200,00 para a complementação salarial do profissional
farmacêutico responsável por cada uma das unidades da Rede Farmácia de Minas.
64. Além disso, as farmácias são dotadas de sistema informatizado, o Sistema Integrado de
Gerenciamento da Assistência Farmacêutica (SIGAF), que possibilita o gerenciamento da assistência
farmacêutica de cada farmácia e de toda a rede.
65. Para a construção das unidades, a SAF/SES/MG disponibiliza ao município parceiro o
projeto arquitetônico, conforme parâmetros estabelecidos pela Vigilância Sanitária. Há dois tipos de
modelo de fachada: um para cidades contemporâneas e outro para cidades históricas. Além disso, a
área física da farmácia deve atender a demanda populacional existente na área de abrangência,
sendo a área mínima de 70 a 80 m2, de acordo com o porte populacional.
66. Para a estruturação de cada unidade, o investimento de 90 mil reais é divido em duas
partes: construção da farmácia, cujo valor corresponde a R$ 55.000,00; e aquisição de equipamentos
e mobiliário padrão, cujo valor corresponde a aproximadamente R$ 35.000,00, sendo que a SES/MG
fica responsável pela compra centralizada desses itens para composição da unidade.
67. De acordo com o Plano Estadual de Estruturação da Rede de Assistência Farmacêutica de
Minas Gerais (2008), para determinar o número de farmácias necessárias para a implantação da
Rede Estadual de Assistência Farmacêutica foram considerados o número de municípios e as
populações de cada município. A partir daí, e de acordo com os portes dos municípios, foram
estabelecidos os parâmetros de cobertura populacional para cada farmácia, de forma que fosse
garantida a universalidade da rede, conforme Tabela 6.
Tabela 6. Número estimado de farmácias para o Estado de Minas Gerais
População
Modalidades de
Nº de
Número de
Faixa de Habitantes
coberta pelas
Farmácias
municípios
farmácias
farmácias
Modalidade I
Até 10.000
493
2.587.701
493
Modalidade II
De 10.001 a 20.000
189
2.615.858
189
Modalidade III
De 20.001 a 100.000
145
5.829.928
292
Modalidade IV
Acima de 100.000
26
8.228.329
274
853
19.261.816
1.248
TOTAL
68. Observa-se que o parâmetro estabelecido é, para municípios de até cem mil habitantes,
uma farmácia para cada vinte mil habitantes; e, para os municípios acima de cem mil habitantes, uma
farmácia para cada trinta mil habitantes. No caso de Belo Horizonte, por exemplo, se o município
aderir à RFM estariam previstas 80 farmácias públicas.
10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
69. Ainda de acordo com o Plano Estadual de Estruturação da Rede de Assistência
Farmacêutica de Minas Gerais, a previsão é a construção de 1.248 Farmácias de Minas, sendo que o
planejamento inicial seria a estruturação de 600 farmácias até 2010.
70. De acordo com informações da SES/MG, a Farmácia de Minas é realidade em apenas 73
municípios – onde as unidades estão em funcionamento – e aproximadamente 427 municípios se
encontram em fase de habilitação e contratação, ou aguardando início de funcionamento. De acordo
com o Relatório SAF/SES/MG nº 01.23.07.2010, até o final de 2011, 100 novas unidades devem ser
inauguradas.
Além disso, aproximadamente 400 farmacêuticos de municípios
contemplados/habilitados pelo Programa estão sendo treinados em eventos presenciais.
2.1.3 Boa Prática - Monitoramento à distância da obra Farmácia de Minas utilizando
ferramenta Picasa Web, do Google
71. A obra da Farmácia de Minas no município de Taquaraçu de Minas encontra-se em
andamento. De acordo com o Plano Estadual de Estruturação da Rede de Assistência Farmacêutica,
as funções do farmacêutico começam antes da inauguração da Farmácia de Minas, pois ele é o
responsável pela fiscalização da obra da farmácia. Para isso, utiliza uma máquina fotográfica digital
e um programa de armazenamento e compartilhamento de imagens disponível na internet, o Picasa
Web, do Google.
72. Durante a construção da Farmácia de Minas, cabe ao farmacêutico contratado pelo
município tirar fotos periodicamente das obras e postar as imagens no programa de
compartilhamento Picasa Web, do Google. O farmacêutico recebe instruções sobre quais pontos da
planta devem ser mostrados nas fotos, determinados pelo arquiteto da equipe do Farmácia de Minas.
73. Com a ferramenta utilizada, a SES pode realizar o monitoramento das obras à distância,
com economia de tempo e de recursos. As inconformidades na obra podem ser detectadas e
corrigidas rapidamente e, caso necessário, a liberação do recurso pode ser suspensa até a solução do
problema.
2.1.4 Boa Prática - Troca de Medicamentos
74. Para os municípios vinculados ao SIGAF, o estado pode, a pedido, transferir a entrega de
um medicamento de um município para outro, fazendo-se uma compensação financeira posterior. Tal
prática propicia a troca de medicamentos sem a necessidade da realização do transporte físico dos
mesmos. O SIGAF também permite, quando a distribuição de medicamento é inferior ao quantitativo
previsto, que se faça o ajuste, creditando a diferença a favor do município.
2.1.5 Boa Prática - Boleto Bancário
75. A transferência da contrapartida municipal ao estado - pelos municípios cuja forma de
pactuação é totalmente centralizada - é efetuada via boleto bancário. Tal prática facilita o pagamento
pelo município e o controle pelo estado.
2.1.6 Boa Prática - Guia do Cuidado Farmacêutico e Formulário Terapêutico
76. No âmbito do programa Farmácia de Minas, a SES/MG elaborou guia e formulário
terapêutico com o objetivo de promover o uso racional de medicamentos e contribuir com a melhoria
do acesso aos medicamentos no estado de Minas Gerais.
77. O Guia do Cuidado Farmacêutico foi elaborado em 2010 para orientar o trabalho do
farmacêutico na Rede Farmácia de Minas no que se refere ao cuidado do paciente. Esse guia tem
como objetivo promover uma melhor qualidade e racionalidade no uso de medicamentos e baseia-se
na abordagem por ciclo de vida, na responsabilização do farmacêutico pela atenção ao paciente e no
fortalecimento da relação entre a equipe de saúde e o paciente. O Guia do Cuidado Farmacêutico
apresenta diretrizes para os serviços de acompanhamento farmacoterapêutico e de farmacovigilância,
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
além de trazer um conjunto de registros sobre o cuidado prestado ao paciente: o Prontuário de
Registro Farmacêutico.
78. O Formulário Terapêutico Estadual foi produzido utilizando-se os textos e as monografias
do Formulário Terapêutico Nacional, do Ministério da Saúde, com exceção das monografias de 5
medicamentos. O objetivo da publicação é subsidiar os profissionais prescritores e dispensadores com
informações técnicas a respeito dos 135 medicamentos e insumos disponíveis para uso na atenção
primária em Minas Gerais (fl. 9 do Anexo 1).
2.1.7 Boa Prática - Sistema de Registro de Preços
79. O Decreto Estadual 44.787, de 18 de abril de 2008, institui, em seu art. 23, parágrafo 5º,
que outros entes da Administração Pública poderão utilizar-se da ARP (Ata de Registro de Preços),
como carona, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que observadas as condições
estabelecidas no referido artigo.
80.
Da Adesão do Carona
Art. 23. A ARP, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da
Administração Pública Estadual não-participante do certame licitatório, também denominado carona,
observadas as seguintes regras:
I - comprovação nos autos da vantagem a tal adesão;
II - prévia consulta ao órgão gerenciador; e
III - observância da quantidade licitada do objeto constante da Ata e sua compatibilidade com a
expectativa de compra, no exercício, pelo órgão carona, para que não ocorra fracionamento.
§ 1º Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços, quando desejarem fazer
uso da ARP, deverão manifestar seu interesse junto ao órgão gerenciador da Ata, para que este
indique os possíveis fornecedores e respectivos preços a serem praticados, obedecida a ordem de
classificação.
§ 2º Caberá ao fornecedor beneficiário da ARP, observadas as condições nela estabelecidas,
optar pela aceitação ou não do fornecimento, desde que não prejudique as obrigações anteriormente
assumidas.
§ 3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder,
por órgão ou entidade, aos quantitativos iniciais registrados na ARP.
§ 4º Órgão ou entidade que não participar de todos os lotes do registro de preços, observadas as
disposições deste artigo, poderá ser carona nos demais lotes do mesmo registro de preços.
§ 5º Poderão igualmente utilizar-se da ARP, como carona, mediante prévia consulta ao órgão
gerenciador, desde que observadas as condições estabelecidas neste artigo:
I - outros entes da Administração Pública; e
II - entidades privadas.
§ 6º Observado o disposto nos §§ 12 e 13 do art. 9º, as contratações dos caronas poderão ser
aditadas em quantidades, na forma permitida no art. 65, da Lei Federal nº 8.666, de 1993, se a
respectiva Ata não tiver sido aditada.
2.1.8 Boa Prática - Indicadores
81. O governo do estado de Minas trabalha com indicadores pactuados em Acordos de
Resultados. O indicador do Acordo de Resultados da Gerência de Medicamentos Básicos avalia o
“percentual de itens atendidos em no mínimo 80% do programado, em relação ao total de itens
programados pelos municípios em dia com a contrapartida municipal”.
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
80. Dessa forma, são considerados todos os itens solicitados pelos municípios em dia com a
contrapartida e avaliadas, dentre todas essas solicitações, aquelas que foram atendidas em, no
mínimo, 80% do quantitativo solicitado. A tabela a seguir exemplifica como o indicador é utilizado.
Tabela 7. 1ª distribuição de medicamentos realizada pela SES/MG em 2010
Medicamento
Municípios
Municípios
Total municípios
% Municípios
atendidos < 80%
atendidos >
programado
atendidos > 80%
80%
GLICAZIDA
101
101
100%
ÁCIDO ACETIL
189
454
643
71%
SALICÍLICO
METFORMINA
3
621
624
100%
CAPTOPRIL
2
630
632
100%
HIDROCLOROTIAZIDA
1
623
624
100%
3 FISCALIZAÇÃO NOS MUNICÍPIOS
82. Foram fiscalizados em Minas Gerais os municípios de Belo Horizonte, Ouro Preto e
Taquaraçu de Minas. O objetivo da fiscalização nos municípios foi verificar se a gestão do ciclo da
assistência farmacêutica promove a eficiência e evita desperdícios.
3.1
LEGISLAÇÃO E CRITÉRIOS DE AUDITORIA
83. A Lei 8.142/90 dispõe sobre a obrigatoriedade do Plano de Saúde para que os municípios
recebam os recursos federais para cobertura das ações e serviços de saúde pelas transferências fundo
a fundo:
“Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Municípios, os Estados e
o Distrito Federal deverão contar com:
III - plano de saúde”;
84. Mais recentemente, a Portaria GM/MS nº 3.332/2006 reiterou a importância do Plano de
Saúde, ao defini-lo como “o instrumento básico que, em cada esfera de gestão, norteia a definição da
Programação Anual das ações e serviços de saúde, assim como da gestão do SUS”. Nele devem estar
refletidas as necessidades e peculiaridades próprias de cada esfera e configura-se a base para a
execução, o acompanhamento, a avaliação e a gestão do sistema de saúde. O Plano deve, assim,
contemplar todas as áreas da atenção à saúde, de modo a garantir a integralidade desta atenção e
nele devem estar contidas todas as medidas necessárias à execução e cumprimento dos prazos
acordados nos Termos de Compromissos de Gestão, e ele deve ser submetido à apreciação e
aprovação do Conselho de Saúde respectivo.
85. Além do Plano de Saúde, são definidos como instrumentos básicos do Sistema de
Planejamento do SUS: as Programações Anuais de Saúde e o Relatório Anual de Gestão (RAG). Este
instrumento deve confrontar os resultados alcançados com a execução da Programação Anual de
Saúde e orientar eventuais redirecionamentos que se fizerem necessários.
86. A Portaria MS 2.084 de 2005 obrigava União, Estados e Municípios a elaborarem o
respectivo Plano de Assistência Farmacêutica. Entretanto, tal Portaria foi revogada, e as posteriores
não previram a necessidade desse instrumento. A solução adotada pelo MS foi orientar a elaboração
de um capítulo da assistência farmacêutica no Plano Municipal de Saúde (Brasil. Ministério da
Saúde, 2006a).
87. A PNM estabelece as seguintes competências do gestor municipal em relação à
Assistência Farmacêutica (Tabela 8):
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
Tabela 8. Competências do gestor municipal na assistência farmacêutica
coordenar e executar a assistência farmacêutica no seu respectivo âmbito;
associar-se a outros municípios, por intermédio da organização de consórcios, tendo em vista a
execução da assistência farmacêutica;
promover o uso racional de medicamentos junto à população, aos prescritores e aos
dispensadores;
treinar e capacitar os recursos humanos para o cumprimento das responsabilidades do
município no que se refere a esta Política;
assegurar a dispensação adequada dos medicamentos;
definir a relação municipal de medicamentos essenciais, com base na Rename, a partir das
necessidades decorrentes do perfil nosológico da população;
assegurar o suprimento dos medicamentos destinados à atenção básica à saúde de sua
população, integrando sua programação à do estado, visando garantir o abastecimento de
forma permanente e oportuna;
adquirir, além dos produtos destinados à atenção básica, outros medicamentos essenciais que
estejam definidos no Plano Municipal de Saúde como responsabilidade concorrente do
município;
investir na infraestrutura de centrais farmacêuticas e das farmácias dos serviços de saúde,
visando assegurar a qualidade dos medicamentos;
receber, armazenar e distribuir adequadamente os medicamentos sob sua guarda.
88.
Segundo a Portaria MS 2.982 de 2009:
“Art. 10. A execução do Componente Básico da Assistência Farmacêutica é descentralizada,
sendo de responsabilidade dos Municípios, do Distrito Federal e dos Estados, onde couber, a
organização dos serviços e a execução das atividades farmacêuticas, entre as quais seleção,
programação, aquisição, armazenamento (incluindo controle de estoque e dos prazos de validade dos
medicamentos), distribuição e dispensação dos medicamentos e insumos de sua responsabilidade”.
89. Assim, consideram-se como etapas do ciclo da assistência farmacêutica: seleção,
programação, aquisição, armazenamento, distribuição e dispensação. Essas etapas são definidas da
seguinte forma (BRASIL, 2007):
90. Seleção: é o eixo do ciclo da Assistência Farmacêutica, pois todas as outras atividades lhe
são decorrentes. É a atividade responsável pelo estabelecimento da relação de medicamentos, sendo
uma medida decisiva para assegurar o acesso aos mesmos. Segundo o MS (BRASIL, 2006a):
“I. A seleção de medicamentos deve ser feita por uma comissão permanente de profissionais de
saúde, com conhecimentos especializados, por critérios de essencialidade, qualidade e eficácia
comprovada. Sua utilização deve ser obrigatória nos serviços de saúde, especialmente pelos
prescritores. Deve ser revisada periodicamente e amplamente divulgada a todos os profissionais de
saúde.
II. Devem constar todos os medicamentos que serão usados nos serviços de saúde inclusive os
medicamentos eventualmente fornecidos pelo Ministério da Saúde.
III. Deve retratar o perfil epidemiológico local e possibilitar o atendimento dos principais
problemas de saúde. Deve refletir as estratégias de cuidado e atenção definidas pelos gestores e
implementadas pelos serviços”.
91. Programação: atividade que tem como objetivo garantir a disponibilidade dos
medicamentos previamente selecionados nas quantidades adequadas e no tempo oportuno para
atender as necessidades da população. A programação deve ser ascendente, levando em conta as
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
necessidades locais de cada serviço de saúde. Segundo o MS (BRASIL, 2006a), são requisitos da
programação:
- Dispor de dados de consumo e de demanda (atendida e não atendida) de cada produto,
incluindo sazonalidades e estoques existentes, considerando períodos de descontinuidade.
- Sistema de informação e de gestão de estoques eficientes.
- Perfil epidemiológico local (morbimortalidade) – para que se possa conhecer as doenças
prevalentes e avaliar as necessidades de medicamentos para intervenção.
- Dados populacionais.
- Conhecimento da rede de saúde local (níveis de atenção à saúde, oferta e demanda dos
serviços, cobertura assistencial, infraestrutura, capacidade instalada e recursos humanos).
- Recursos financeiros para definir prioridades e executar a programação.
- Mecanismos de controle e acompanhamento.
92. Aquisição: Consiste em um conjunto de procedimentos pelos quais se efetua o processo de
compra dos medicamentos estabelecidos pela programação, com o objetivo de disponibilizar os
mesmos em quantidade, qualidade e menor custo/efetividade, visando manter a regularidade e
funcionamento do sistema.
93. Armazenamento: é caracterizado por um conjunto de procedimentos técnicos e
administrativos que envolvem as atividades de recebimento, estocagem, segurança e conservação dos
medicamentos, bem como o controle de estoque. O recebimento consiste no ato de conferência, em que
se verifica a compatibilidade dos produtos solicitados e recebidos, ou seja, se os medicamentos
entregues estão em conformidade com as condições estabelecidas em Edital. A Lei 4.320 de 1964
dispõe, em seu art. 63, que:
“§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço”.
94. Estocar consiste em ordenar adequadamente os produtos em áreas apropriadas, de acordo
com suas características específicas e condições de conservação exigidas (termolábeis,
psicofármacos, inflamáveis, material médico-hospitalar etc).
95. Conservar medicamentos é manter os produtos em condições ambientais apropriadas para
assegurar sua estabilidade e integridade durante seu período de vida útil.
96. Distribuição: envolve a entrega dos medicamentos para as unidades de saúde e deve ser
feita com base nas necessidades dos solicitantes e deve garantir a rapidez, segurança e eficiência no
sistema de informações e controle. É necessária a formalização de um cronograma de distribuição,
estabelecendo os fluxos, os prazos para a execução e a periodicidade das entregas de medicamentos.
97. Dispensação: tem como objetivo garantir a entrega do medicamento correto ao usuário,
na dosagem e quantidade prescrita, com instruções suficientes para seu uso correto e seu
acondicionamento, de modo a assegurar a qualidade do produto. É um dos elementos vitais para o
uso racional de medicamentos. Cabe ao dispensador a responsabilidade pelo entendimento do usuário
acerca do modo correto de uso do medicamento. O ato de dispensar compreende: análise técnica da
prescrição e orientação ao paciente.
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.2
TC 018.392/2010-5
FISCALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE
98. Segundo a estimativa das populações residentes encaminhada pelo IBGE2 para o TCU, o
município de Belo Horizonte possuía, em 2009, 2.452.617 habitantes, distribuídos em 331 km2, com
PIB per capita de R$ 15.835,00.
99. Em 2009, o município gastou na função saúde R$ 1,45 bilhão3. Desses, R$ 91,94 milhões
foram aplicados na atenção básica. O município conta com 147 unidades básicas de saúde5,
distribuídos nos nove distritos sanitários.
100. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)4 do município em 2000 era de 0,839. O IDH
busca medir o desenvolvimento humano em termos de educação, renda e saúde. Para a saúde, usa
como critério a longevidade, por meio da expectativa de vida ao nascer. O IDH-Longevidade de Belo
Horizonte em 2000 foi de 0,759.
101. A equipe de auditoria visitou o município nos dias 4 a 6 de agosto. Foram entrevistados
servidores da coordenação da assistência farmacêutica da Secretaria Municipal de Saúde (SMS), da
Central de Abastecimento Farmacêutico (CAF), enfermeiros, farmacêuticos e médicos dos centros de
saúde e representantes do Conselho Municipal de Saúde.
102. A seguir são explicitados os principais achados de auditoria.
3.2.1 Achado 1 - Deficiências na área física de Farmácias das UBS
103. De acordo com diagnóstico do projeto “Reestruturação e Revitalização das Farmácias
Locais” da Gerência de Assistência Terapêutica da SMS/BH, de março de 2010, 66 farmácias (45%)
das 147 farmácias das UBS da capital apresentam-se com área física inadequada ao funcionamento e
desenvolvimento dos trabalhos. Os principais problemas constatados são:
- 80 farmácias (54%) têm necessidade de reforma para readequação dos espaços;
- 86 farmácias (58%) têm necessidade de pintura;
- 74 farmácias (50%) não possuem espaço adequado para atendimento dos usuários, sendo que
56 unidades (38%) necessitam de colocação de cobertura (toldo) para preservar o usuário da
exposição ao sol e à chuva;
- em 108 farmácias (74%), o fornecimento de medicamentos e o atendimento aos usuários ainda
se dá através de uma pequena janela com grade, sendo que 128 (87%) unidades oferecem condições
de colocação de guichê com vidro.
Além disso, no diagnóstico apresentado foi observado que:
- em 77 (52%) farmácias, há condições inadequadas de armazenamento, sendo que em 107
(73%) farmácias há condições inadequadas de ventilação;
- em 33 (22%) farmácias, há condições inadequadas de luminosidade, com incidência de luz
solar direta;
- em 36 (25%) farmácias, há condições inadequadas de segurança.
104. A equipe de auditoria verificou, na visita ao Centro de Saúde Salgado Filho, que a
Farmácia possui dimensão reduzida e a área é insuficiente e inadequada ao funcionamento e
desenvolvimento do trabalho, sendo a circulação difícil. A planta não obedece ao padrão estabelecido
pela área técnica, existindo pia, podendo acarretar umidade para o local de armazenamento de
medicamentos.
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
105. Cabe recomendar à SMS de Belo Horizonte que implemente a melhoria da infraestrutura e
da organização das Farmácias Locais, observando os estudos técnicos da área de Assistência
Farmacêutica e as condições estabelecidas nas “Boas Práticas de Estocagem de Medicamentos” do
Ministério da Saúde.
3.2.2 Achado 2 - As condições de armazenamento no Almoxarifado contrariam as condições
definidas pelo MS
106. Na CAF de Belo Horizonte os medicamentos estavam armazenados junto com outros
insumos, com grandes quantidades de alimentos, como café e açúcar, além de produtos de limpeza. Os
medicamentos exigem algumas condições especiais de armazenamento. Nas áreas de estocagem de
medicamentos não podem ser armazenados outros insumos, principalmente material de limpeza e de
consumo. Alimentos podem atrair roedores e outros animais, por isso é indicado o seu
armazenamento separado.
107. Assim, cabe recomendar à SMS de Belo Horizonte que ajuste o armazenamento dos
medicamentos às condições estabelecidas nas “Boas Práticas de Estocagem de Medicamentos” do
Ministério da Saúde.
3.2.3 Boa Prática - Fórum de AF - Banco de troca na Região Metropolitana de Belo
Horizonte para evitar perda
108. Utilização de Lista de Discussão como Banco de Troca de Medicamentos da Farmácia
Básica, permitindo que as Farmácias troquem medicamentos com prazo de validade curto (cerca de
60 dias), de forma a evitar o desperdício de medicamentos.
109. Na Região Metropolitana de Belo Horizonte há o Fórum de Assistência Farmacêutica via
e-mail. A Lista de Discussão é gerenciada pela SES e possibilita troca/doação/permuta/empréstimo.
As Farmácias podem informar os medicamentos disponíveis e que devem vencer num período em que
não será possível a sua dispensação. No caso de uma delas precisar desse medicamento ou conseguir
dispensá-lo no período de validade, cria-se um canal de comunicação que permite que os gestores
troquem os medicamentos.
110. Todos os municípios podem informar os medicamentos disponíveis, e a negociação é livre
entre as partes, ou seja, cabe aos interessados discutirem as condições da troca. Em alguns casos,
devido à proximidade da data de vencimento, alguns medicamentos ofertados poderão ser doados.
3.2.4 Boa Prática - Procedimentos Operacionais Padrão para as Farmácias das UBS
111. Manual elaborado em 2008, contém norma sobre Temporalidade de Documentos Farmácia, que possibilita padronização no critério de guarda de documentos das Farmácias
(Anexo 1).
3.2.5 Boa Prática - Sistema Gestão Saúde da SMS de Belo Horizonte
112. O Sistema Gestão Saúde é disponibilizado para utilização na Farmácia Distrital,
Farmácia Local e consultório médico. É organizado em vários módulos (cadastro, consultas, nota de
entrada, transferência, requisições). Permite o controle de estoque de medicamentos e é integrado ao
Sistema SIEST - Sistema Integrado de Estoque da Prefeitura de Belo Horizonte, quando há
movimentação de estoque. Contém o histórico do paciente, incluindo as prescrições. Emite
prescrições médicas impressas em 2 vias, evitando problemas de legibilidade das prescrições
manuais. Está em fase de implantação (faltam 15 de 147 unidades básicas de saúde). Quando
totalmente implantado não haverá possibilidade de que ocorram várias dispensações em Farmácias
diferentes para uma mesma prescrição.
3.3
FISCALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE OURO PRETO
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
113. Segundo a estimativa das populações residentes encaminhada pelo IBGE2 para o TCU, o
município de Ouro Preto possuía, em 2009, 69.495 habitantes, distribuídos em 1.247 km2, com PIB
per capita de R$ 27.940,00.
114. Em 2009, o município gastou na função saúde R$ 30,77 milhões3. Desses, R$ 3,92 milhões
foram aplicados na atenção básica. O município possui 37 unidades básicas de saúde5 e 7
farmacêuticos na AF.
115. O IDH4 do município em 2000 era de 0,787. O IDH-Longevidade de Ouro Preto em 2000
foi de 0,754.
116. A equipe de auditoria visitou o município nos dias 9 a 11 de agosto. Foram entrevistados
servidores da coordenação da assistência farmacêutica da Secretaria Municipal de Saúde (SMS), da
Central de Abastecimento Farmacêutico (CAF), enfermeiros, farmacêuticos e médicos das unidades
básicas de saúde Cachoeira do Campo, Antônio Pereira e Farmácia Central - Policlínica,
funcionário do Controle Interno, responsável por licitações e contratos e representantes do Conselho
Municipal de Saúde.
117. Os métodos de programação são precários, sendo recorrente a falta de alguns
medicamentos, e não existem documentos que comprovem o seu fluxo.
118. O município deveria melhorar significativamente a gestão da assistência farmacêutica,
com medidas simples, que na sua maioria não exigem gastos adicionais, como uma melhor
organização e formalização dos processos de trabalho e instituição de controles básicos nas etapas do
ciclo da assistência farmacêutica.
119. A seguir são explicitados os principais achados de auditoria.
3.3.1 Achado 1 - Deficiências na estruturação da AF
120. Houve reestruturação da Assistência Farmacêutica há 4 (quatro) meses em decorrência de
duas situações. Em 2009 o Ministério Público Estadual propôs ações em face de irregularidades
constatadas na Farmácia Básica. Houve também pressão do Conselho Regional de Farmácia de
Minas Gerais em virtude da falta de farmacêuticos nas unidades básicas de saúde que realizam
dispensação de medicamentos. Depois de uma série de multas do CRF-MG, o município para arcar
com o custo relativo ao salário de Farmacêutico, reduziu os pontos de dispensação de 33 (trinta e
três) para 5 (cinco), devendo o paciente deslocar-se até os locais. Acresce que a área física das
Farmácias visitadas apresenta problemas, como no caso de umidade que danificou a pintura do teto
da sala em Cachoeira do Campo e o espaço reduzido da Farmácia Central da UPA, considerando o
grande número de dispensações demandadas.
121. A reorganização da AF está na fase inicial e ainda não surtiu os efeitos desejados.
122. A dispensação dos medicamentos muitas vezes se restringe à entrega dos medicamentos,
sem que haja orientação do paciente, principalmente em razão das filas de pacientes. É por meio
dessa orientação que o paciente tem conhecimento a respeito dos efeitos colaterais do medicamento,
das interações medicamentosas e da importância de se respeitar a periodicidade no uso do fármaco a
fim de que seja mantida sua eficácia. Tal atitude é de suma importância na condução do uso racional
do medicamento. Ainda quanto à dispensação, não há regras padronizadas definindo o tempo de
armazenamento em arquivos dos receituários recebidos.
123. A geografia do município de Ouro Preto é bastante atípica. No município, além da sede,
há 1 sub-distrito (Chapada) e 12 distritos: Amarantina, Antônio Pereira, Cachoeira do Campo,
Engenheiro Correia, Glaura, Lavras Novas, Miguel Burnier, Santa Rita, Santo Antônio do Leite,
Santo Antônio do Salto, São Bartolomeu e Rodrigo Silva. Ocorre que em Ouro Preto, dos 12 distritos,
há alguns muito distantes, a 30 e 40 km da sede. No caso do distrito de Antônio Pereira, distante 16
km da sede, a sede do município de Mariana localiza-se entre a sede de Ouro Preto e Antônio Pereira.
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
124. A partir da centralização dos medicamentos, promovida pela SMS em fevereiro/2010, os
medicamentos passaram a ficar disponíveis em cinco pontos: na Farmácia Central da UPA, no bairro
São Cristóvão, no Posto de Saúde da Bauxita, na Farmácia Escola da UFOP e nos distritos de
Antônio Pereira, Santa Rita e Cachoeira do Campo. Com a centralização, há um farmacêutico em
cada uma das cinco farmácias.
125. Considerando a situação descrita, cabe recomendar à SMS de Ouro Preto que implemente
a reestruturação da Assistência Farmacêutica, de forma a tornar mais fácil o acesso dos pacientes aos
medicamentos e ao Serviço de Atenção Farmacêutica, sem que haja prejuízo aos controles de estoque.
3.3.2 Achado 2 - Falta programação nas UBS que garanta que os medicamentos estejam
disponíveis tempestivamente
126. Há falta de determinados medicamentos na Farmácia Central da UPA há mais de 40 dias.
Nesta unidade a programação não se baseia em critérios técnicos e ocorre desabastecimento, mesmo
havendo estoque do medicamento no Almoxarifado.
127. Não existe metodologia de programação observada pelas Farmácias.
128. Não há registros confiáveis anteriores à reestruturação recente da AF. Quando ocorre
ausência ou desligamento do responsável dos quadros da SMS, há perda das informações e
documentos. A falta de registros ocasionou falha na programação ou atraso na aquisição de
medicamentos, o que resultou no desabastecimento.
129. Nas visitas às UBS, constatou-se que há casos de medicamentos em falta e não são raros
os casos em que demandas da população deixam de ser atendidas. No momento da visita à Farmácia
Central da UPA faltavam há mais de 40 dias: Anlodipino 5 mg e Sinvastatina. Outros não
encontrados: Azitromicina 500 mg, Metformina 850 mg, Captopril 50 mg, Omeprazol 20 mg,
Imipramina 75 mg. Na Farmácia de Cachoeira do Campo faltavam Sinvastatina 20 mg, Anlopidino
5 mg, Amoxixilina + Clavulanato de Potássio comprimido 500 mg + 125 mg. Na Farmácia de
Antônio Pereira faltavam: Anlodipino e Sinvastatina.
130. O cálculo das quantidades a serem adquiridas não se baseia numa série histórica,
refletindo apenas o consumo do último mês. Esse método é chamado por Dias (1993) como Método do
Último Período. O método não abrange informações referentes à sazonalidade das doenças, gerando
falta de medicamentos nos períodos de maior consumo. Também não existem informações acerca de
estoque mínimo e máximo, ponto de pedido, giro de estoque, gerando riscos de desabastecimento de
medicamentos importantes. Segundo Dias (1993), os elementos de gestão de estoques são os
principais parâmetros necessários à adequação, aos interesses e às necessidades da quantidade nos
estoques. Constituem a própria gestão dos estoques e, por meio deles, são definidas as quantidades a
serem adquiridas, em intervalos de tempo compatíveis. Entre os elementos, o autor destaca:
- Consumo Médio Mensal = média estatística dos consumos em um determinado período de
tempo (mês/ano). Ou seja, a soma do consumo de produtos utilizados em determinado período de
tempo, dividido pelo número de meses de utilização (total);
- Estoque Máximo = quantidade máxima de produtos que deve ser mantida em estoque, que
corresponde ao estoque de reserva, mais a quantidade de reposição;
- Estoque Mínimo = menor quantidade em estoque para atender o CMM, em determinado
período de tempo, enquanto se processa o pedido de compra, considerando-se o tempo de reposição
de cada produto;
- Tempo de Reposição = é o tempo gasto desde a verificação de que o estoque precisa ser
reposto até a chegada efetiva do material no almoxarifado da empresa;
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
- Ponto de Pedido = quantidade existente no estoque, que determina a emissão de um novo
pedido. O ponto do pedido será o momento em que a quantidade em estoque atingir o estoque mínimo
mais a quantidade que é consumida durante o tempo de reposição;
- Giro de Estoques = mede quantas vezes, por unidade de tempo, o estoque se renovou ou girou.
É dado pela divisão entre o Valor Consumido no período e o Valor do estoque médio no período.
131. Dessas informações, a SMS de Ouro Preto só dispõe do seu consumo médio mensal. Não
estipula um estoque máximo, que é importante para que não sejam gastos recursos desnecessários
com armazenamento ou perda de medicamentos em função do vencimento. Também não se calcula o
estoque mínimo, que é aquele que garante que não haja falta dos medicamentos.
132. Assim, cabe recomendar à SMS de Ouro Preto que estruture uma metodologia de
programação da aquisição dos medicamentos pelas UBS, que se baseie em critérios técnicos e dados
de consumo dos medicamentos.
3.3.3. Achado 3 - Precariedade dos controles no fluxo dos medicamentos
133. O Município não possui sistema informatizado para controle de estoque de medicamentos.
Os controles são feitos separadamente no Almoxarifado e Farmácias, em planilhas Excel, pelos
Farmacêuticos responsáveis, que utilizam equipamentos de informática de uso pessoal e fazem
backup periódico. Os Farmacêuticos passaram recentemente a receber Gratificação de Produtividade
de 15%, como incentivo a enviarem Mapa Mensal de movimentação de estoque da Farmácia. Assim
sendo, o controle é precário. A falta de acesso à Internet dificulta a integração com o sistema de
saúde municipal.
134. Tendo em vista a precariedade dos controles existentes e a falta de registros, que geram
graves riscos de desvios de medicamentos, cabe recomendar à SMS de Ouro Preto que institua
controles informatizados, do estoque e do fluxo de medicamentos, integrando o Almoxarifado e as
Farmácias.
3.3.4 Achado 4 - A SMS não garante o acesso universal igualitário dos pacientes aos
medicamentos da Farmácia Básica
135. Conforme relato de vários profissionais entrevistados no município, há um suposto
preterimento de dispensação de receita de médico particular na Farmácia Básica. Todavia, há
controvérsia entre os profissionais da saúde quanto à adoção deste procedimento, em face do
reconhecimento do princípio de universalização de atendimento pelo SUS. Outro aspecto considerado
é a dificuldade de se aumentar a demanda em relação ao médico da rede pública. Este seria
procurado obrigatoriamente pelo paciente que procura receber os medicamentos da Farmácia Básica.
136. Cabe alertar a SMS de Ouro Preto/MG que a recusa em atender prescrições de médicos
da rede privada na assistência farmacêutica básica contraria o art. 196 da Constituição Federal de
1988 e o art. 2º, § 1º, da Lei 8.080 de 1990.
3.4
FISCALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE TAQUARAÇU DE MINAS
137. Segundo a estimativa das populações residentes encaminhada pelo IBGE2 para o TCU, o
município de Taquaraçu de Minas possuía, em 2009, 3.950 habitantes, distribuídos em 329 km2, com
PIB per capita de R$ 6.202,00.
138. Em 2009, o município gastou na função saúde R$ 1,41 milhões3. Desses, R$ 245,12 mil
foram aplicados na atenção básica. O município possui 3 unidades básicas de saúde5 e 1
farmacêutico.
139. O IDH4 do município em 2000 era de 0,735. O IDH-Longevidade de Taquaraçu de Minas
em 2000 foi de 0,794.
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
140. A equipe de auditoria visitou o município nos dias 12 e 13 de agosto. Foram entrevistados
servidores da Secretaria Municipal de Saúde (SMS), o farmacêutico e o médico da unidade básica de
saúde Murilo Marcelo Barros, única no município com farmácia, e representantes do Conselho
Municipal de Saúde. A equipe também visitou a obra em andamento da Farmácia de Minas.
141. A cidade de Taquaraçu de Minas foi contemplada com o programa estadual Farmácia de
Minas. São conquistas recentes, resultado da inserção do município no programa estadual, a presença
de um farmacêutico na cidade (desde maio/2010), a elaboração do Plano de Saúde Municipal com
capítulo específico para a Assistência Farmacêutica e a existência de Relação de Medicamentos
Municipal, com consequente melhoria na Assistência Farmacêutica do município.
142. A Secretaria de Saúde utiliza o sistema informatizado SISFARMA para gestão da
assistência farmacêutica, o que se traduz em capacidade de gestão do controle de estoque e da
dispensação de medicamentos.
3.4.1 Achado - A seleção dos medicamentos não é realizada por Comissão de Farmácia e
Terapêutica e não se baseia em critérios técnicos e os médicos não têm acesso a
formulários e protocolos terapêuticos
143. Observou-se que as atualizações da REMUME são feitas de forma não institucionalizada,
pois não há Comissão de Farmácia e Terapêutica. Além disso, os estudos de perfil epidemiológico e
nosológico disponibilizados pelo estado não são utilizados no planejamento.
144. No município de Taquaraçu de Minas, a atualização da REMUME tem início quando o
farmacêutico é informado pela assistente social ou pelo médico acerca da necessidade de um novo
medicamento pela população. Em seguida o farmacêutico pede autorização à Secretária Municipal de
Saúde para realizar a licitação do medicamento.
145. Os medicamentos selecionados são aqueles que já são consumidos regularmente no
município. Utiliza-se o método do consumo médio mensal, método que não abrange informações
referentes à sazonalidade das doenças, podendo gerar falta de medicamentos nos períodos de maior
consumo.
146. Os formulários e protocolos terapêuticos utilizados são os do Ministério da Saúde.
Entretanto, em face do pequeno porte do município e considerando que o estado possui tais guias, não
cabe recomendação para que o município elabore formulários e protocolos terapêuticos próprios.
147. Como ponto positivo, há divulgação da relação de medicamentos para os médicos nas
UBS, evitando assim que haja prescrição de medicamentos não selecionados.
148. Diante do exposto, cabe recomendar à SMS de Taquaraçu de Minas que crie a Comissão
de Farmácia e Terapêutica e institucionalize o processo de seleção dos medicamentos, adotando
critérios técnicos e estudos de perfil epidemiológico e nosológico da população para embasar esta
seleção; e recomendar à SES/MG que institua formas de divulgar e distribuir os guias e protocolos
terapêuticos estaduais existentes para os médicos, com vistas a promover o uso racional de
medicamentos e proporcionar a devida assistência à população.
4 COMENTÁRIOS DO GESTOR
149. Com relação à proposta de determinação para que a Secretaria encaminhe plano de ação
contendo as medidas a serem empreendidas com o intuito de orientar e assessorar todos os municípios
em seus processos de aquisição de medicamentos e de prestar cooperação técnica, principalmente no
que se refere à disponibilização de sistema informatizado para o desenvolvimento das atividades e
ações municipais relativas à assistência farmacêutica, a Secretaria informou que o plano de ação já
se encontra em fase de desenvolvimento.
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
150. A Secretaria esclareceu que disponibiliza a sua ata de registro de preços aos municípios e
um número cada vez maior tem solicitado a adesão. Desde 2009, quando houve o 2º Encontro
Estadual de Saúde e foi divulgada a forma de adesão à ata de registro de preços, cresceu o número de
adesões. Contudo, a Secretaria reconhece que os gestores municipais ainda apresentam dúvidas.
O plano de ação prevê divulgar por meio do portal eletrônico todos os passos necessários para aderir
à ata.
151. Quanto à disponibilização de um sistema informatizado, esclareceu que o SiGAF é um
software livre, disponibilizado aos municípios e aos outros estados. Os municípios contemplados pela
Rede Farmácia de Minas necessitam utilizar o SiGAF. Os municípios não contemplados podem
utilizar o SiGAF, desde que solicitem à Secretaria.
152. Considerando que as ações objeto da proposta de determinação ainda não foram
implementadas, a determinação deve ser mantida.
153. Sobre a proposta de recomendação à Secretaria para que institua formas de divulgar e
distribuir os guias e protocolos terapêuticos estaduais existentes para os médicos, a Secretaria
informou que divulga os documentos aos prescritores, obedecendo o seguinte fluxo: da
Superintendência para Gerências Regionais, destas para Secretarias Municipais, destas para Equipes
do Programa Saúde da Família. Diante do esclarecimento, deverá ser recomendado ao gestor
aprimorar o processo de divulgação e distribuição de guias e protocolos terapêuticos estaduais
existentes para os médicos, com vistas a promover o uso racional de medicamentos e proporcionar a
devida assistência à população.
5 CONCLUSÃO
154. A gestão descentralizada da assistência farmacêutica, da mesma forma como outras áreas
da atenção básica, traz inúmeros benefícios no atendimento da população, pois permite que as
decisões sejam mais coerentes com a realidade local e também fortalece o controle social por
aproximarem os tomadores de decisão da sociedade. No entanto, é necessária cooperação por parte
da União e dos estados, principalmente porque a maioria dos municípios brasileiros não possui
capacidade gerencial, técnica e financeira para atuarem de forma isolada. Além disso, a coordenação
das ações gera ganhos de escala, evita duplicidade de esforços e garante padrões mais equitativos de
atendimento.
155. No entanto, com a descentralização dos serviços básicos de saúde promovida com a
Constituição Federal de 1988, os estados deixaram de prestar os serviços de saúde, mas não
assumiram as suas novas atribuições no que se refere à coordenação, regulação e controle. Isso pode
ser verificado na assistência farmacêutica básica de Minas Gerais, em que o governo estadual não
promove ações de coordenação, orientação e apoio a todos os municípios.
156. Nos governos municipais, observou-se que a programação não evita a falta de
medicamentos. As condições de armazenagem são precárias e também faltam controles no fluxo dos
medicamentos, gerando graves riscos de desvios de recursos públicos.
6 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
157. Diante do exposto, e visando contribuir para aperfeiçoar a ação “Promoção da
Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos na Atenção Básica em Saúde”, submetemos este
relatório à consideração superior, com as propostas que se seguem:
I ) Determinar à Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, com base no art. 250,
inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, no inciso VII do art. 30 da
Constituição Federal, e no item 5.3 da Política Nacional de Medicamentos, constante da Portaria
MS/GM 3.916 de 1998, que encaminhe ao Tribunal de Contas da União, em 90 dias, plano de ação
contendo as medidas a serem empreendidas com o intuito de orientar e assessorar todos os municípios
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
em seus processos de aquisição de medicamentos essenciais e com o intuito de prestar cooperação
técnica, principalmente no que se refere à disponibilização de sistema informatizado para o
desenvolvimento das atividades e ações municipais relativas à assistência farmacêutica, incluindo
controle de estoque e do fluxo de medicamentos;
II) Recomendar à Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, com fulcro no art. 250,
inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que aprimore o processo de
divulgação e distribuição de guias e protocolos terapêuticos estaduais existentes para os médicos,
com vistas a promover o uso racional de medicamentos e proporcionar a devida assistência à
população;
III) Recomendar à Secretaria Municipal de Saúde de Belo Horizonte, com fulcro no art. 250,
inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que:
a) implemente a melhoria da infraestrutura e da organização das Farmácias Locais, observando
os estudos técnicos da área de Assistência Farmacêutica e as condições estabelecidas nas “Boas
Práticas de Estocagem de Medicamentos” do Ministério da Saúde;
b) ajuste o armazenamento dos medicamentos às condições estabelecidas nas “Boas Práticas de
Estocagem de Medicamentos” do Ministério da Saúde;
IV) Recomendar à Secretaria Municipal de Saúde de Ouro Preto, com fulcro no art. 250,
inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União que:
a) implemente a reestruturação da Assistência Farmacêutica, de forma a tornar mais fácil o
acesso dos pacientes aos medicamentos e ao Serviço de Atenção Farmacêutica, sem que haja prejuízo
aos controles de estoque;
b) estruture uma metodologia de programação da aquisição dos medicamentos pelas UBS, que
se baseie em critérios técnicos e dados de consumo dos medicamentos;
c) institua controles informatizados, do estoque e do fluxo de medicamentos, integrando o
Almoxarifado e as Farmácias;
V) Alertar a Secretaria Municipal de Saúde de Ouro Preto/MG que a recusa em atender
prescrições de médicos da rede privada na assistência farmacêutica básica contraria o art. 196 da
Constituição Federal de 1988 e o art. 2º, § 1º, da Lei 8.080 de 1990;
VI) Recomendar à Secretaria Municipal de Saúde de Taquaraçu de Minas, com fulcro no
art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que crie a Comissão
de
Farmácia e Terapêutica e institucionalize o processo de seleção dos medicamentos, adotando
critérios técnicos e estudos de perfil epidemiológico e nosológico da população
para
embasar
esta seleção;
VII) Determinar à Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais e às Secretarias Municipais
de Saúde de Belo Horizonte, Ouro Preto e Taquaraçu de Minas, com fulcro no art. 250, II, do RI/TCU,
que remetam ao Tribunal de Contas da União, no prazo de 90 dias, plano de ação contendo o
cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das recomendações prolatadas pelo
Tribunal, com o nome dos responsáveis pela implementação dessas medidas.
É o Relatório.
VOTO
Examina-se auditoria operacional realizada na Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais
e nas Secretarias Municipais de Saúde de Belo Horizonte, Ouro Preto e Taquaraçu de Minas, integrante
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
da Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), cujo objetivo compreendeu a análise da implantação e
operacionalização da assistência farmacêutica básica pelos três níveis da federação, avaliando a eficiência
na gestão dos recursos pelos entes estaduais e municipais e os controles realizados pelo Ministério da
Saúde.
2.
O escopo dos trabalhos abrangeu aspectos relacionados ao planejamento da assistência
farmacêutica, à seleção e programação dos medicamentos, ao seu armazenamento e distribuição para
unidades básicas de saúde (UBS), além da dispensação para a população. Já no âmbito estadual,
verificou-se o cumprimento de suas atribuições de coordenação, orientação e apoio aos municípios.
3.
No tocante à ação do Estado de Minas Gerais, foi observada oportunidade de melhorias na
atuação da Secretaria Estadual de Saúde na efetiva coordenação da assistência farmacêutica básica junto
aos entes municipais.
4.
Nesse sentido, em pequena dissonância com a sugestão de encaminhamento realizada pela
Secex/MG, tenho por apropriado recomendar àquela Secretaria que aprimore os mecanismos hábeis à
orientação e assessoramento prestado aos municípios mineiros de forma a imprimir maior efetividade à
cooperação técnica existente.
5.
Em relação às gestões municipais, verificou-se, primordialmente, deficiências no
planejamento e execução das aquisições, ensejando, não raro, o desabastecimento de medicamentos e, via
de consequência, na falta de atendimento das prementes demandas da população. Observou-se, ainda, o
armazenamento indevido e/ou precário de fármacos bem como deficiências nos controles do fluxo de
medicamentos, possibilitando a ocorrência de desvios.
6.
No pertinente a esses achados, não tenho reparos a fazer às propostas de encaminhamento
ofertadas, excetuando-se, apenas, o envio de plano de ação a este Tribunal, o que tenho por desnecessário,
haja vista se tratar de recomendações.
7.
Por último, deve-se louvar as boas práticas observadas na operacionalização do programa sob
foco no Estado de Minas Gerais, descritas no relatório precedente.
Com essas considerações, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto à
apreciação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 17 de agosto de 2011.
JOSÉ JORGE
Relator
ACÓRDÃO Nº 2169/2011 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 018.392/2010-5.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Unidades: Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais e Secretarias Municipais de Saúde de Belo
Horizonte, Ouro Preto e Taquaraçu de Minas.
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade: Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais (Secex/MG).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria Operacional realizada na Secretaria
de Saúde do Estado de Minas Gerais e nas Secretarias Municipais de Saúde de Belo Horizonte, Ouro
Preto e Taquaraçu de Minas, integrante de Fiscalização de Orientação Centralizada – FOC, destinada a
analisar a implantação e operacionalização da assistência farmacêutica básica no Estado de Minas Gerais.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do
Tribunal de Contas da União, em:
9.1. recomendar à Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais que:
9.1.1. em atenção ao inciso VII do art. 30 da Constituição Federal, e no item 5.3 da Política
Nacional de Medicamentos, constante da Portaria MS/GM 3.916 de 1998, aprimore os mecanismos de
orientação e assessoramento prestado aos municípios mineiros em seus processos de aquisição de
medicamentos, objetivando imprimir maior efetividade à cooperação técnica existente, principalmente no
que se refere à disponibilização de sistema informatizado para o desenvolvimento das atividades e ações
municipais relativas à assistência farmacêutica, incluindo controle de estoque e do fluxo de
medicamentos;
9.1.2. aperfeiçoe o processo de divulgação e distribuição de guias e protocolos terapêuticos
estaduais existentes para os médicos, com vistas a promover o uso racional de medicamentos e
proporcionar a devida assistência à população;
9.2. recomendar à Secretaria Municipal de Saúde de Belo Horizonte que:
9.2.1. implemente a melhoria da infraestrutura e da organização das farmácias locais,
observando os estudos técnicos da área de Assistência Farmacêutica e as condições estabelecidas nas
“Boas Práticas de Estocagem de Medicamentos” do Ministério da Saúde;
9.2.2. ajuste o armazenamento dos medicamentos às condições estabelecidas nas “Boas
Práticas de Estocagem de Medicamentos” do Ministério da Saúde;
9.3. recomendar à Secretaria Municipal de Saúde de Ouro Preto que:
9.3.1. implemente a reestruturação da Assistência Farmacêutica, de forma a agilizar o acesso
dos pacientes aos medicamentos e ao Serviço de Atenção Farmacêutica, sem que haja prejuízo aos
controles de estoque;
9.3.2. estruture uma metodologia de programação da aquisição dos medicamentos pelas UBS,
que se baseie em critérios técnicos e dados de consumo dos medicamentos;
9.3.3. institua controles informatizados do estoque e do fluxo de medicamentos, integrando o
almoxarifado e as farmácias;
9.4. recomendar à Secretaria Municipal de Saúde de Taquaraçu de Minas que crie a Comissão
de Farmácia e Terapêutica e institucionalize o processo de seleção dos medicamentos por intermédio de
critérios técnicos e estudos de perfil epidemiológico e nosológico da população;
9.5. dar ciência à Secretaria Municipal de Saúde de Ouro Preto/MG que a recusa em atender
prescrições de médicos da rede privada na assistência farmacêutica básica contraria o art. 196 da
Constituição Federal de 1988 e o art. 2º, § 1º, da Lei 8.080 de 1990;
9.6. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam à
Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais e às Secretarias Municipais de Saúde de Belo Horizonte,
Ouro Preto e Taquaraçu de Minas, bem como aos respectivos conselhos municipais de saúde; e
9.7. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 34/2011 – Plenário.
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.392/2010-5
11. Data da Sessão: 17/8/2011 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2169-34/11-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (na Presidência), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e José
Jorge (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
VALMIR CAMPELO
na Presidência
JOSÉ JORGE
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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