Texto na Íntegra 0,8MB

UNIVERSIDADE DE MARÍLIA
EMANUELLE ARAÚJO CORREIA
A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR
MEIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
MARÍLIA
2010
EMANUELLE ARAÚJO CORREIA
A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR
MEIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
Dissertação apresentada ao Programa de
Mestrado em Direito da Universidade de
Marília como requisito parcial para a
obtenção do grau de Mestre em Direito, sob a
orientação da Profª. Drª. Maria de Fátima
Ribeiro.
MARÍLIA
2010
EMANUELLE ARAÚJO CORREIA
A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado
em Direito da Universidade de Marília, como
exigência parcial para obtenção do grau de Mestre
em Direito, sob orientação da Profª. Drª. Maria de
Fátima Ribeiro.
.
COMISSÃO EXAMINADORA
________________________________________________
Profª. Drª. Maria de Fátima Ribeiro
Universidade de Marília
________________________________________________
Profª. Drª. Soraya Regina Gasparetto Lunardi
_________________________________________________
Profº. Drº. Eduardo Henrique Lopes Figueiredo
Marília, 28 de Abril de 2010
Dedico este trabalho aos meus pais, verdadeiros
amores da minha vida, que não mediram esforços
para que eu conseguisse concretizar mais esta
formação essencial ao meu desenvolvimento e
maturidade, tendo sempre uma palavra de estímulo e
braços fortes para levantar-me quando precisei.
Ao meu lindo irmão que tanto amo, sempre me
protegendo com seu jeito sui generis de ser.
Aos meus queridos amigos de jornada, Ana Paula,
Allan, Angélica, Pedro Geraldo, Ricardo, Leo, Israel
e Jaquiel que abrilhantaram o meu caminho com
amizades verdadeiras e fraternas.
As minhas tias, Izaura, Terezinha, Linamar e minha
querida
madrinha
Neila,
pela
dedicação,
companheirismo e orações que fortalecem sempre o
meu ser.
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao papai do céu pela dádiva da vida e por sua proteção infinita.
Agradeço ao amigo José Raphael Silvério pela solidariedade em compartilhar o seu saber nas
horas de dúvidas quanto ao conteúdo, e pelo cuidado dispensado a mim durante o curso.
Agradeço com o meu coração e com minha eterna gratidão à minha professora e orientadora
Dra. Maria de Fátima Ribeiro, que com dedicação fraternal, carinho e firmeza mostrou-me
que posso vencer os obstáculos que surgem no percorrer do caminho. Obrigada, por acreditar
em mim, por fazer-me sentir capaz e realizada com a finalização de tão almejada dissertação.
Agradeço também, pela dedicação e atenção a mim dispensada, à Prof. Dra. Adriana M.
Kiechofer, Prof. Dra. Marlene k. Bassoli, Prof. Dr. Paulo Roberto de Souza, Prof. Dr. Ruy de
Jesus M. Carneiro, Prof. Dra. Jussara Suzi Assis Borges Nasser, Prof. Dra. Soraya Lunardi,
enfim, agradeço a todos que contribuíram de alguma forma, para a feitura deste trabalho,
direta ou indiretamente.
CORREIA, Emanuelle Araújo. A Efetividade dos Incentivos Fiscais Ambientais Por meio
de Políticas Públicas para a Redução das Desigualdades Regionais. 135 p. 2010.
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de Marília, Marília.
RESUMO
O presente estudo parte das desigualdades regionais, para explorar o campo da tributação,
oriunda da União, Estados e Municípios, e das concessões de incentivos fiscais e políticas
públicas, pode buscar-se reduzir as diferenças regionais. Nesta senda, o Art. 151, inciso I da
Constituição Federal estabelece que é vedada à União instituir tributo que não seja uniforme
em todo território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estados, ao
Distrito Federal ou a Municípios, em detrimento de outro, admitindo a concessão de
incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócioeconômico
entre as diferentes regiões do País. A partir desta afirmativa, reafirma-se que a tributação deve
privilegiar as necessidades essenciais da sociedade. O Brasil vive um problema de
desigualdade social entre as diferentes regiões do país. Enquanto algumas regiões concentram
a maior parte da riqueza nacional, outras enfrentam difíceis problemas de
subdesenvolvimento, demonstrando a deficiência junto à educação, na saúde, sem
oportunidades de empregos e outros fatores determinantes para o bem estar social. O Estado é
um ente designado para o atendimento do bem comum em prol de toda a sociedade que a
compõe. A Constituição Federal em seu Art. 3º dispõem sobre vários valores estabelecidos
pela sociedade brasileira, como construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o
desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais e promover o bem de todos, e em seu Art. 225 radica a proteção ecológica,
sendo que estes se destacam por se encontrar no topo da hierarquia dos valores indicados pelo
Estado. Para que o Estado alcance seus objetivos socioeconômicos e desenvolva uma política
governamental, em função dessas finalidades, necessário instituir políticas públicas,
destinando para cada região recursos específicos às suas necessidades, haja vista serem
necessidades diferenciadas, conquanto, com o mesmo objetivo, que é o de oferecer ao cidadão
o mínimo necessário à sua sobrevivência com dignidade. Para conseguir a efetivação das
políticas públicas ambientais, desenvolvidas tanto pelo Estado, como pela população, é
imperativo fazer com que o homem valorize a natureza, e o direito exerce papel ativo no
cunho cultural e econômico. Em busca do desenvolvimento econômico e progresso
tecnológico, a humanidade devasta o planeta. Portanto, é imprescindível que a sociedade
direcione o desenvolvimento tecnológico e econômico para a preservação ambiental, desta
forma, efetivando as políticas públicas direcionadas ao fim específico.
Palavras-chave: Desigualdades Regionais, Incentivos Fiscais, Políticas Públicas
7
CORREIA, Emanuelle Araújo. The Effectiveness of Fiscal Incentives Through
Environmental Public Policies for Reducing Regional Inequalities 135 p. 2010.
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de Marília, Marília.
ABSTRACT
The present study is mirrored in regional inequalities, to show that by taxing originally from
Union, states and municipalities through grants tax incentives and public policies, can fight to
regional differences. In this vein, the Article 151, paragraph I of the Constitution states that it
is forbidden to set the taxes that are not uniform throughout the national territory or that imply
a distinction or preference in relation to a State or the Federal District or the municipalities,
rather than another, even the granting of tax incentives aimed at promoting balanced socioeconomic development between different regions of the country From this statement, it is
clear that taxation should focus on the essential needs of society. Brazil is going through a
problem of social inequality between different regions of the country. While some regions
have most of the national wealth, others have faced difficult problems of underdevelopment,
demonstrating with disabilities to education, health, no job opportunities and other
determinants of social welfare. The state is an entity designated for the care of the common
good in favor of the whole society that compose it. The Federal Constitution provides for
various desired values by Brazilian society as citizenship, recognition of the work, free
enterprise and human dignity (which is ultimately rooted in the ecological protection), and
they stand to be in the top of the hierarchy of values given by the State. For the State to
achieve its socio-economic objectives and develop a government policy, according to those
purposes, should be set public policy, allocating resources to each region specific to their
needs, due to be differentiated needs, albeit with the same goal, which is to offer citizens the
minimum necessary for survival with dignity. To achieve the realization of environmental
public policies developed by both the state and the population, it is imperative to make sure
the man values the nature and the right has an active role in economic and cultural nature. In
search of economic development and technological progress, humanity devastates the planet.
Therefore, it is imperative that society direct the technological and economic development to
environmental conservation, thereby making effective public policies directed to specific
purpose.
Keywords: Regional Inequalities, Incentives, Public Policy.
8
LISTA DE ABREVIATURAS
ADIN – Ação Direta de Inconstitucionalidade
Art. – Artigo.
Arts. – Artigos.
BASA – Banco da Amazônia S.A.
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento
CF – Constituição Federal
CIP – Contribuição para Custeio do Serviços de Iluminação Pública
CTN – Código Tributário Nacional
EC – Emenda Constitucional
FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador
FDA – Fundo de Desenvolvimento da Amazônia
FNO – Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
ICMS – Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
Inc. – Inciso.
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
IOF – Imposto sobre Operação Financeira
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
IPMF – Imposto Provisória sobre a Movimentação Financeira
IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
IRPJ – imposto de Renda Pessoa Jurídica
ISS – Imposto Sobre Serviços
LC – Lei complementar
LDO – Lei das Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
ONU – Organização das Nações Unidas
PIB – Produto Interno Bruto
STF – Supremo Tribunal Federal
SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento do Norte
SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
WWF – World Wildlife Fund.
9
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................................
10
1 O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
13
1.1 O ESTADO LIBERAL E O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO.....................................
26
1.2 A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO POR MEIO DA TRIBUTAÇÃO....
35
1.3 CONSIDERAÇÕES
SOBRE O
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL
NA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
44
1.4 O PAPEL DO ESTADO NA DESTINAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA.......................................
52
2 SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL E A FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO
58
2.1 SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO: ASPECTOS RELEVANTES
68
2.2 COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA
EAS
LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS
AO
PODER
DE
TRIBUTAR.............................................................................................................................
73
2.3 O TRIBUTO E SUA FUNÇÃO SOCIAL................................................................................
83
3 A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO
DE PÓLITICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES
89
REGIONAIS
3.1 A EXTRAFISCALIDADE E AS POLÍTICAS DE INCENTIVOS FISCAIS NO BRASIL..................
3.2 A REDUÇÃO
DAS
DESIGUALDADES SOCIAIS
E
REGIONAIS
COM A
CONCESSÃO
100
DOS
INCENTIVOS FISCAIS............................................................................................................. 106
3.3 A EFETIVAÇÃO
DOS
INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS
POR MEIO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS.............................................................................................................................
115
CONCLUSÃO..................................................................................................................
122
REFERÊNCIAS................................................................................................................
127
10
INTRODUÇÃO
Este estudo concentra-se nas diferenças socioeconômicas regionais, para demonstrar
que, por intermédio das políticas públicas instituídas pela União, Estados e Municípios,
amparadas na tributação constitucional, tendo como finalidade o desenvolvimento às
peculiaridades que cada região oferece, podem combater-se as diferenças sociais das regiões
brasileiras. Nesse diapasão, o Art. 151, inciso I, da Constituição Federal ressalta que, é vedada
à União, instituir tributo que não seja uniforme em todo território nacional ou que implique
distinção ou preferência em relação ao Estado, ao Distrito Federal e aos Municípios, em
detrimento de outro. No entanto, admite a concessão de incentivos fiscais destinados a
promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do
País.
Assim, a partir dessa previsão constitucional trazendo os incentivos fiscais como uma
exceção ao tratamento tributário igualitário entre os entes federativos em todo o território
nacional, deduz-se que por mandamento da Carta Magna uma das finalidades do sistema
tributário é privilegiar as necessidades essenciais da sociedade rumo ao equilíbrio
socioeconômico entre as diversas regiões do país.
Nessa senda, observa-se que a regra esculpida no art. 151, I, CRFB é o tratamento
tributário igualitário entre os entes da federação, vez que a própria natureza federativa do
Estado brasileiro pressupõe que todos devam ser tratados de forma igual pelas normas
tributárias. Porém, a exceção é o Princípio da Isonomia, ou seja, os entes federativos devem
ser tratados desigualmente na medida em que se desigualam, para obter a igualdade material,
e, o constituinte originário elegeu os incentivos fiscais como um meio para que se atinja,
gradativamente, a redução das desigualdades socioeconômicas que atualmente existem entre
os entes federativos, a depender da região em que estejam inseridos.
O Brasil vivencia um problema de desigualdade social entre as diferentes regiões.
Enquanto algumas regiões concentram a maior parte de riqueza nacional, outras enfrentam
difíceis problemas de subdesenvolvimento. O Estado é um ente designado para o atendimento
do bem comum em prol de toda a sociedade. A Constituição dispõe sobre vários valores
pretendidos pela sociedade, como a cidadania, a valorização do trabalho e a livre iniciativa, a
11
dignidade da pessoa humana, nesse último arraigado à proteção ecológica. Referidos valores
se destacam por se encontrar no topo da hierarquia dos valores eleitos pelo Estado.
E para cumprir com as funções sociais indicadas na Constituição, o Estado deve
possuir recursos para executá-las e sustentá-las. Assim, ao auferir receita por intermédio da
tributação, que nada mais é do que o recolhimento de uma prestação pecuniária da esfera
privada para o público, esse obtém condições para sustentar suas funções socioeconômicas.
Nesse contexto, impende salientar que a tributação imposta pelo Estado não tem somente
condão de servir de instrumento arrecadador para a manutenção geral do Estado, também é
dotada de função extrafiscal, que tem por natureza estimular ou desestimular determinadas
atividades.
Para que o Estado alcance seus objetivos socioeconômicos e desenvolva uma política
governamental em função dessas finalidades, necessário se faz o respeito ao princípio da
justiça social que só será obtido por meio da obediência dos princípios como o da igualdade, o
da dignidade da pessoa humana, inserido o da proteção ecológica, conjugados com o princípio
da função social do tributo. Desta feita, permitindo que a distribuição de renda seja efetuada
de conformidade às necessidades de cada região. Para isso, a Constituição dispõe de
dispositivos jurídicos para tributar, porém, o poder de tributar tem que observar limites a
serem respeitados, conforme os instituídos nos Arts. 150 e 151.
As normas tributárias indutoras no cumprimento de seu desiderato sujeitam-se aos
princípios constitucionais econômicos, não se admitindo condensação tributária que contrarie
os objetivos constitucionais. É dever do Estado, por força constitucional, reduzir as
desigualdades econômicas e sociais, promovendo o bem comum. E, para que o Estado cumpra
seu papel de provedor e direcionador do bem comum, faz-se necessário instituir políticas
públicas, destinando para cada região recursos específicos às suas necessidades, haja vista,
serem necessidades diversificadas, conquanto, com a mesma finalidade, que é oferecer ao
cidadão o mínimo necessário a sua sobrevivência com dignidade.
É sabido que o território brasileiro tem diferentes regiões, e cada uma com suas
especificidades e riquezas. Algumas possuem tantas riquezas naturais, que podem, muitas
vezes aproveitá-las para seu desenvolvimento. No entanto, para que consigam desenvolver é
12
necessário serem estruturadas e muitas vezes, reestruturadas. E é aí que o Estado aparece
apregoando e efetivando as políticas públicas.
Para conseguir a efetivação das políticas públicas ambientais desenvolvidas tanto pelo
Estado, como pela população, é necessário em primeiro plano, fazer com que o homem
valorize a natureza, e o direito exerce papel essencial nessa relação, especialmente, naquelas
de cunho econômico. Daí a comprovação que se obriga a reavaliar as encostas do
desenvolvimento econômico, para assim, introduzir uma nova forma, de modo a
conscientizar, ou seja, reformular a educação dos cidadãos da importância vital que tem o
meio ambiente, e, de quanto é importante a preservação deste para as futuras gerações. Se,
continuar a devastação da natureza nesse ritmo, objetivando o desenvolvimento sem pensar
nas consequências, os futuros habitantes não mais encontrarão um planeta em condições
sustentáveis para habitar.
Em busca do desenvolvimento econômico e progresso tecnológico a humanidade
devasta o planeta, em especial o Brasil, o país de maior biodiversidade, abriga a maior rede
hidrográfica do mundo e muitas outras riquezas. Por tal motivo há movimentos pressionando,
principalmente, internacionais, no sentido de que o país preserve seu meio ambiente. Existe
enorme atenção voltada para a Amazônia, por causa do efeito estufa e suas consequências
para o clima, mas há também grande preocupação com os centros urbanos e suas periferias.
Nessa direção, conclui-se que o desenvolvimento é fundamental, no entanto, tem de
incluir no seu contexto a preservação ambiental. É necessário estabelecer um padrão de
desenvolvimento sustentável para a sobrevivência das futuras gerações, impulsionando o
desenvolvimento econômico, porém, combatendo a degradação ambiental, assim, levando a
sociedade ao entendimento e ao compromisso de direcionar o desenvolvimento, interagindo-o
com a preservação ambiental, oportunizando a efetivação das políticas públicas direcionadas
ao seu fim específico, que é o desenvolvimento socioeconômico sustentável, e a preservação
do planeta.
13
1 – O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
A perspectiva histórica é um dos recursos necessários à compreensão do Estado como
uma unidade jurídica e soberana, organizada politicamente, social e juridicamente com o fim
de prover e garantir o bem comum da sociedade que o compõe, bem como do papel que
desempenha no desenvolvimento econômico e social de seu conjunto.
O termo ―Estado‖ não foi sempre empregado para designar a sociedade política. Foi
evoluindo com o tempo em função da dinâmica social dos povos no tempo e no espaço.
Derivou do latim “status” e era utilizado pelos romanos, significando situação ou condição da
pessoa, para se referir à capacidade das pessoas, já que sua organização social sustentava
posições sociais e políticas diferenciadas, para se referir ao “status familiae” “status
liberalis” e “status civitatis” que constituíam em prerrogativas do cidadão romanos em razão
de lhe conferir a posição de chefe de família e não dependente, de homem livre e não
escravo, de cidadão romano e não estrangeiro.1 Foi associando o termo “status” à ideia que
representava a expressão “res publica”, para designar a coisa pública. Os romanos se
aproximaram da atual concepção de Estado, utilizando a expressão “status republicae‖ para
designar a ordem permanente da coisa pública. Contudo, foi com Maquiavel em sua obra
clássica O príncipe, que o termo ―lo stato‖ foi introduzido na literatura científica, para
designar as novas relações entre o povo e o soberano, tomando como referência as cidadesestado gregas e os “status rei publicae romanae”,daí se denominar a unidade formada entre o
povo e o rei de ―Estado‖2.
É inegável que o Estado como resultado da instituição do poder político de uma
sociedade visa atender seus fins jurídicos e sociais. Os fins jurídicos se concentram no
objetivo de garantir a ordem interna por meio do exercício do poder de polícia e promover a
defesa da soberania na esfera internacional, e ainda promover a edição normativa e realizar a
distribuição de justiça por meio da tutela jurisdicional. Os fins sociais são todos aqueles que
correspondem às atividades concernentes ao Estado, quer diretamente, quer em parceria com
1
RIBEIRO JUNIOR, João. Curso de teoria geral do Estado. São Paulo: Editora acadêmica, 1995, p. 112.
FLEINER-GERSTER, Thomas. Teoria geral do Estado. Colaboração de Peter Hãnni; tradução de Marlene
Holzhausen; revisão técnica de Flávia Portella Puschel. São Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 181.
2
14
a iniciativa privada, a exemplo da saúde, educação, previdência social e ainda funções
assistenciais3
O processo evolutivo do Estado não encerra uma sucessão cronológica e progressiva
como se fosse uma jornada contínua e progressiva, porque, suas diversas feições apresentadas
no curso da história refletem seus caracteres em diferentes épocas e em diferentes locais. 4 Em
que pese tal observação, é necessário destacar em linhas gerais, mesmo que superficialmente,
a classificação evolutiva do Estado desenvolvida a partir de Jellinek, que dividiu os tipos
históricos fundamentais: Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano, Estado Medieval e
Estado Moderno, adotada tradicionalmente pelos teóricos do Estado, por permitir identificar
os tipos de Estado que tenham relação histórica com o Estado Atual, decorrente da influência
que um proporciona ao outro.5 Como uma preparação à compreensão do modelo atual de
Estado e sua importância para perquirir sobre o modelo ideal ao desenvolvimento do País,
necessário, ao menos, evidenciar as características fundamentais do Estado em suas formas
mais diferenciadas a partir de tais modelos.
O Estado Antigo se apresenta sob a justificação de poder absoluto e teocrático, no qual
os monarcas se identificavam com uma divindade. O poder se justificava por sua natureza
divina e era a crença religiosa dos súditos que o sustentava. A família, a religião, o Estado e a
organização econômica, formavam um conjunto confuso, sem diferenciação aparente, em
razão do que não se distinguia o pensamento político da religião, da moral, da filosofia ou do
pensamento econômico6 e, sua única forma de governo era a monarquia absoluta, exercida em
nome de Divindades.
Os Estados Antigos eram formados e mantidos pela força da armas. Viviam em
constantes guerras, pelas quais se apropriavam das riquezas dos povos conquistados,
anexavam os territórios ocupados e escravizavam a população vencida. Seus territórios, ora
aumentavam, ora diminuíam em virtudes das vitórias ou das derrotas, em razão de que não
possuíam uma base territorial. Não se constituíam em Estados nacionais, também, porque
3
FRIED, Reis. Ciência política e teoria geral do Estado. São Paulo: Forense Universitária, 2007, p. 37.
MENEZES, Anderson. Teoria geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 1967, p. 105-106.
5
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 60-62.
6
GETTEL. Raimundo G. História de las ideas políticas. México: Ed. Nacional, 1951, v. I, p. 61.
4
15
reuniam povos de diferentes raças, conquistados e escravizados. Eram, em regra,
agrupamentos humanos heterogêneos.7
Não se deve perder de vistas a contribuição cultural do Egito e da Mesopotâmia, de
onde nasceram a matemática e a astronomia, bem como a significativa contribuição legada ao
progresso moral da humanidade ressaltando, apenas a título exemplificativo, o Código de
Hamurabi, vigente na Babilônia antes da era cristã, que imprimiu princípios basilares da vida
em sociedade, os quais serviram de fontes para a legislação moderna. Contudo, politicamente
nenhum legado foi deixado ao Estado Moderno, certamente porque não possuíam um conceito
de liberdade como tiveram os gregos e os romanos.
O Estado Grego, mais precisamente, a Grécia Antiga, caracterizou-se pela formação e
desenvolvimento das cidades-estados, estabelecidas sob um governo e leis proprias e sem
qualquer estrutura política acima dela, funcionando como se fosse um pequeno país. Embora
não houvesse um Estado Grego ou um governo unitário em comum, havia uma relativa
identidade de cultura e religião caracterizada pelo politeísmo e grande parte das cidades
continham em sua formação os mesmos elementos étnicos, postos que formados basicamente
pelos Jônios, Aqueus e Eólios, derivados do mesmo contexto histórico resultante da crise do
sistema gentílico.
Os tempos homéricos têm como fonte histórica sobretudo as obras Ilíada e
Odisséia. Naquele período (séculos XII a VIII a.C.) predomina o sistema
gentílico, cuja célula básica é o “génos”, formados por pessoas ligadas entre
si por laços religiosos ou de nascimento. Esses grupos reconhecem sua
origem comum a partir de um ascendente divino, venerado em cultos
coletivos. Com a desintegração lenta da ordem gentílica, aumentam as
diferenças sociais: a desigual divisão de terras privilegia alguns, gerando
uma aristocracia baseada na riqueza decorrente da propriedade da terra. Em
contrapartida, os que perdem seus lotes passam a trabalhar para os ricos, e
aos poucos se desenvolve o sistema escravista. 8
O Estado Grego Antigo era monárquico e tipicamente patriarcal, em que cada cidade
tinha seu rei e o seu Conselho de Anciãos, que por sua vez já desempenhava importante
papel de contenção do poder real. Isto facilitou a transição de monarquia patriarcal para
república democrática direta de fundo aristocrático, como bem expressa Sahid Maluf:
7
MALUF, Said. Teoria geral do Estado. São Paulo: Sugestões Literárias, 1986, p. 110
ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS. Maria Helena Pires. Filosofando: Introdução à filosofia. 3 ed.
São Paulo: Moderna, 2003, p. 220.
8
16
Em fins do século IV a.C., completou-se a evolução, surgindo a constituição
clássica da Cidade helênica. O Estado atenienese, com seu magnífico corpo
de leis, foi sem dúvida, a mais bela expressão da democracia grega. O
conselho de Anciãos deixara de ser o órgão principal do Estado: torna-se
eletivo e subordinado à Assembleia dos Cidadãos. As magistraturas
tornaram-se temporárias; as pessoas eram escolhidas e nomeadas pela
Assembléia Geral com mandato por um ano. Os cidadãos investidos em
funções públicas eram obrigados a prestar contas periódicas, e quando assim
procedessem, eram citados diante da Assembléia popular. 9
Constituem características peculiares do Estado Grego, a ausência de uma unidade
política, decorrente da auto-suficiência das cidades Estados. Ao contrário do Estado Antigo,
os gregos separaram as questões de Estado das questões religiosas, que por sua vez, não mais
direcionavam as decisões políticas, permitindo que os governantes fossem escolhidos pelos
cidadãos e as decisões políticas expressassem os anseios da sociedade grega.
Em que pese o Estado Grego possa ser considerado como a fonte da democracia, pela
prática democrática de deliberação sobre a questões de Estado por parte dos cidadãos gregos,
jamais chegou a ser um Estado Democrático na acepção do direito público moderno, porque
os cidadãos gregos que detinham direito ao voto eram minoria, uma vez que a maior parte da
população grega era composta de escravos e estrangeiros.10 Neste particular, apesar dessa
contradição, o ideal democrático surge como proposta de poder que, daí em diante, irá
orientar as aspirações humanas por sociedades mais justas, o que se permite dizer que esta foi
a grande contribuição do Estado Grego nesse processo evolutivo do Estado. A inauguração do
processo democrático.
O Estado Romano foi inagurado de forma semelhante ao Estado Grego. Começou pela
cidade, a ―civitas‖, formada por famílias e tribos, que constituíam as gentes. As colônias
gregras estabelecidas ao longo da Itália meridional influenciaram predominantemente na
formação da civitas, tanto que primitivamente o Estado Romano era monárquico patriarcal,
como também o era o Estado Grego, e evoluiu como aquele, da realeza hereditária para
república.
A Família constituiu a base de formação do Estado Romano, o que veio a
justificar, ao menos em sua primeira fase, os privilégios que detinham os membros das
famílias patriarcais.
9
MALUF, Said. Op. cit., p. 114.
Idem, ibidem, p. 113
10
17
A atividade econômica do Estado Romano, desde a Roma antiga esteve voltada para a
política. Tanto, que a excelente malha viária, os aquedutos, os magníficos trabalhos de arte,
tinham sempre em vista o fim político, nunca o econômico, uma vez que o mais importante
era garantir de forma rápida e segura, o transporte e o abastecimento das tropas e exercer
vigilância e fiscalização em todos os pontos do império romano. Contudo, a ―Pax Romana‖
(29 a.C a 180), contribuiu decisivamente na expansão das trocas e fez de Roma um grande e
importante mercado para onde convergiam produtos de todas as províncias, proporcionando o
surgimento de poderosas companhias mercantis e sociedades por ações.11
Na antiguidade, sobrevieram ao Estado Romano, dificuldades no abastecimento, que
foram se acentuando durante certo lapso temporal, levando o Estado romano a, de certa
forma, inaugurar uma política intervencionista, a exemplo da Lei Semprônia de 123 a.C.,
encarregando o Estado da distribuição de cereais abaixo do preço de mercado, medida esta,
que do ponto de vista das finanças públicas, concorreu para aumentar o déficit orçamentário;
da Lei Aureliana do ano 270 de nossa era, determinando fosse feita a distribuição do pão
diretamente pelo Estado. Fato que constituiu em uma das causas mais prováveis da
decadência da agricultura na Itália e, principalmente, levou o Estado a regulamentar a
produção agrícola e a troca de produtos. Por outro lado, os jurisconsultos romanos
responderam a uma tendência individualista que assentou as bases doutrinárias do direito de
propriedade e instituição do direito das obrigações, que embora não tenha feito sentido
imediato na economia política romana, mas que serviram como base ao desenvolvimento do
liberalismo, séculos depois.12
Embora a tributação possa fazer parte da história das civilizações, desde as mais
antigas, a exemplo da mesopotâmica ou da egípcia, foi no Estado Romano, que se
desenvolveu um Sistema Tributário tão significativo, que contribuiu para o surgimento de
muitos tributos ainda vigentes nos dias atuais. A princípio, os encargos públicos cingiam-se a
cobrança de serviços prestados pelo governo, semelhantes às taxas dos dias de hoje. Mas com
o fortalecimento do Estado, as taxas e contribuições se transformam em impostos aduaneiros,
inaugurando se assim, o que veio a se consagrar como impostos indiretos, onerando heranças,
vendas, litígios, minas, além de outros negócios. Com estes, coexistiam os impostos diretos,
11
12
HUGON, Paul. História das doutrinas econômicas. São Paulo: Atlas, 1986, p. 40-41.
HUGON, Paul. Op. cit., p. 42-43.
18
que por sua vez, recaíam sobre as pessoas, a exemplo da “capitatio humana” ou ―capitatio
plebéia” e sobre bens diversos, a exemplos dos que incidiam sobre terras.13
Dificuldades de sobrevivência e crises que se apresentaram no contexto social, político
e econômico contribuíram de forma decisiva na criação, evolução e extinção de tributos,
atingindo diversas categorias econômicas, levando à criação de vários e diversificados
impostos e taxas, a exemplo de impostos sobre colunas, portas, janelas de casa, até mesmo
sobre as urinas e matérias fecais e ainda sobre bens e serviços. A capacidade contributiva no
Estado Romano era apurada por meio da atividade dos “censores”, que realizavam o “census
capitis” que tinha por finalidade levantar a população romana e o “Census solis” que
levantava e identificava as propriedades territoriais.14
Além da contribuição no desenvolvimento expressivo do sistema tributário, o povo
romano desenvolveu invejável cultura jurídica, respondendo pela criação de inúmeros
institutos jurídicos apropriados por inúmeras nações do mundo, inclusive dos dias atuais.
Evidencia-se ainda a riquíssima herança cultural e a rica fonte legislativa adotada em vários
países do mundo, sem olvidar sua responsabilidade pela distinção do direito público e do
direito privado e ainda desenvolveu o conceito de personalidade jurídica do Estado.
A despeito do sucesso e do insucesso do Estado Romano, ainda se pode dizer que ―não
há mal que sempre dure e nem bem que nunca acabe‖, tudo que nasce, fenece. Também foi
assim com o glorioso Estado Romano. Por volta do século IV, uma grave crise econômica
enfraqueceu o Estado Romano de tal maneira que levou suas fronteiras a ficarem
desprotegidas, permitindo invasões bárbaras no império romano do ocidente, consagrado
como último dos grandes impérios da antiguidade, marcando o fim do império romano e do
que chamou os historiadores de Idade Antiga e, o início a Idade Média.
Com a queda do império romano, ocorrida no ano 476, teve início uma importante fase
da história da humanidade, conhecida por Idade Média. Esse longo período perdurou por dez
séculos, compreendidos entre os anos 500 e 1.500. A Idade Média, caracterizada por um
13
TONETO, Jorge Luiz. O direito tributário em Roma. Monografia do curso de doutorado em direito. Porto
Alegre: Universidade do Museo Argentino, 2002, p. 6-8. Disponível em: <http://www.sindaf.com.br/Downloads/
Arquivo/Artigos/O%20Direito%20Tribut%C3%A1rio%20em%20Roma.pdf > Acesso: 29/09/2009.
14
BAEZ, Narciso Leandro Xavier. Curso de excelência em direito tributário. Disponível em:
<http://www.unoescxxe.edu.br/unoesc/extensao/arquivos/09%20TRIBUTARIO%20(PROCESSO%20A‘DMINI
STRATIVO%20TRIBUTARIO). doc. > Acesso em: 28 out. 2009.
19
estado de desagregação da antiga ordem jurídica, política e social e pela divisão do império
romano em diversos reinos bárbaros, nos quais, cada soberano fragmentava o poder por meio
da distribuição de terras, cargos e vantagens a seus chefes guerreiros, que se comprometiam a
defender o território, prestar ajuda militar, pagar impostos e manter a fidelidade de todos os
súditos aos respectivos reis, como bem observa Said Maluf:
O Estado medieval que se ergue sobre os escombros das invasões bárbaras,
como já foi dito, recebeu a influência preponderante dos costumes
germânicos. As tradições romanas pouco ou nada influíram. Os reis
bárbaros, francos, godos, lombardos e vândalos, uma vez completada a
dominação dos vastos territórios que integravam a órbita de hegemonia do
extinto império cesarista, passaram a distribuir cargos, vantagens e
privilégios, aos seus chefes guerreiros, resultando daí a fragmentação do
poder. E como fossem imensos os territórios e impossível a manutenção da
sua unidade sob o comando central único, criaram uma hierarquia imperial
de condes, marqueses, barões e duques, os quais dominavam determinadas
zonas territoriais, como concessionários do poder jurisdicional do Rei. Em
compensação, tais concessionários se comprometiam a defender o território,
prestar ajuda militar, pagar tributos e manter o princípio da fidelidade de
todos os súditos ao Rei.15
Funda-se o sistema feudal, caracterizado como um sistema de dependência territorial e
de uma economia baseada na agricultura e utilização do trabalho de servos, no qual a pessoas
e suas famílias se colocavam debaixo da proteção dos senhores feudais, que eram os
proprietários das terras. Em troca eram obrigados a cultivar a terra necessária para si e
também para o senhor feudal.16
Os primeiros séculos da era medieval foram impróprios para elaboração de qualquer
conceito de Estado, pois a convulsão social e política que sucedeu à fragmentação do império
romano não propiciava o esboço de qualquer teorização a respeito de uma organização
unitária de poder17. A produção era quase que exclusivamente rural e voltada à subsistência e
a economia, significativamente retraída, limitava-se a pequenas trocas no âmbito dos feudos,
apesar da existência de moedas, porém pouco utilizadas. As grandiosas estradas romanas, não
15
MALUF, Said. Op. cit., p. 125.
STRECK, Lênio Luiz. MORAIS, José Luiz Bolzan de. Ciência política e teoria geral do Estado. 3 ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 22.
17
AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. São Paulo: Globo, 2005, p. 143.
16
20
mais conservadas se tornaram intransitáveis, favorecendo a estagnação da já combalida
economia.18
A história política da Idade Média girava em torno das relações entre o Estado e a
Igreja romana. A Igreja romana centrada na força do cristianismo sobreviveu à queda do
império romano e se fortaleceu por meio da conservação dos bárbaros ao cristianismo, pelo
poder dos bispos e pela influência da fé cristã sobre os guerreiros convertidos passando a
exercer grande influência civilizadora, uma vez que o cristianismo ao condenar a escravidão,
a acumulação de riquezas, e a exploração das pessoas menos afortunadas e, a defender a
fraternidade entre os homens, trazia um novo conceito de dignidade humana, contrariando a
prática e o pensamento gregos e romanos.19
Consolidado o Estado Medieval, por volta do fim do século V, o papa Gelásio I
formulou a teoria da separação e coexistência dos poderes temporal e religioso, sustentando
que Deus quis separar o poder espiritual do poder temporal, para evitar os abusos que
decorreriam da acumulação de tais poderes, vindo posteriormente a devolver a teoria de
supremacia do poder espiritual sobre o poder temporal, levando a Igreja a afirmar sua
superioridade sobre os reis medievais convertidos ao cristianismo.20
A partir do final do século XI, os servos libertos, inicialmente nômades, instalaram-se
nos arredores das cidades, adjetivadas de burgos, estabelecendo relações entre iguais,
diferentemente da hierarquia entre os senhores e os servos.21 Tais cidades se ampliavam, mas
como estavam estabelecidas em terras de senhores feudais (nobres, clero e do próprio rei)
tinham de se sujeitar ao pagamento de impostos e de elevados pedágios, situações que
oneravam a prática comercial em franco desenvolvimento. Para se livrarem do pagamento de
impostos e das demais situações de usura, levadas a efeitos pelos proprietários das terras,
começaram a lutar pela libertação de suas cidades, estabelecendo governos próprios. Em
alguns casos, essa liberdade era obtida gratuitamente ou comprada; mas em outros casos, era
conseguida por intermédio de batalhas entre exércitos formados pelos moradores dos burgos e
pelo nobre dominador.22
18
HUGON, Paul. Op. cit., p.45.
GASTALDI, Jose Petrelli. Elementos da economia política. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 43.
20
MALUF, Said. Op. cit., p. 127.
21
ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Op. cit., p. 230.
22
SANTOS, Maria Januária Vilela. História antiga e medieval. 18 ed. São Paulo: Ática. 1990, p. 161.
19
21
Com o renascimento das cidades, inicia-se o processo de laicização23 da sociedade,
expressa na oposição explícita ao poder religioso e acentuando-se os debates
nas
universidades em torno da natureza do poder e das leis sob a influência dos textos de
Aristóteles e de São Tomás. Por conseguinte, a Igreja reage, criando o que chamou de ―Santa
Inquisição‖, instalando tribunais inquisitivos para julgar o que chamavam de ―desvios da fé‘.
Recorrem-se à delação anônima, tortura e a julgamentos sem defesa e sem defensor, cujas
penas variavam de prisão perpétua à morte na fogueira.24
No período compreendido entre o século XI e XIV, em virtude de esmerado esforço da
Igreja e do Estado em torno do estabelecimento da ordem no campo social, e da organização
no campo político, a economia agrária volta a se desenvolver e o comércio começa a se
fortalecer, principalmente a partir das Cruzadas, iniciadas por volta de 1096, representando a
reação dos países católicos que pretendiam a reconquista de Jerusalém e a abertura do sul do
Mediterrâneo aos povos ocidentais, antes fechados pelos muçulmanos islamitas. As Cruzadas,
embora mal sucedidas sob o ponto de vista político-religioso, propiciaram a abertura de novos
mercados e o restabelecimento do vigor das atividades de comércio e da economia urbana e
ainda marcaram o início do declínio dos senhores feudais. Contudo, sob o aspecto econômico,
as Cruzadas foram responsáveis pela reabertura do Mar Mediterrâneo para a navegação e por
consequência favoreceram o comércio da Europa, porque possibilitaram o reatamento das
relações de comércio entre o Ocidente e Oriente, interrompido pela expansão muçulmana. Isto
acelerou o renascimento comercial no ocidente da Europa.25
[...] A economia das cidades atingia altos níveis. Surgiam os grandes centros
comerciais, traduzidos inicialmente nas famosas feiras medievais, realizadas
ao lado dos castelos feudais ou dos mosteiros, atraindo mercadores de todas
as regiões, as mais distantes, apesar da precariedade dos transportes e do
perigo dos salteadores. Nasciam as regras e leis.[...]26
Vários outros acontecimentos foram surgindo a partir do Século XIV, que
culminaram com uma profunda crise, marcada por baixa produtividade agrícola, estagnação
do comércio, fome, pestes, guerras e rebeliões.
23
Por laicização deve se entender como sendo o ato de tornar leigo.
ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Op. cit., p. 230.
25
MELLO, Leonel Itaussu A. COSTA, Luís César Amad. História Antiga e Medieval. São Paulo: Editora
Scipione, 1993, p. 270.
26
GASTALDI, Jose Petrelli. Op. cit., p. 44.
24
22
A crise do século XIV desestruturou o sistema feudal, anunciando o fim da
Idade Média. Vários fatores conjugados foram responsáveis pelo término do
período medieval. Agravaram-se as contradições entre o campo e a cidade.
[...] A partir do século XIII, a produção caiu proporcionalmente ao aumento
demográfico. Por outro lado a atividade comercial se estagnou devido,
principalmente, à falta de moedas e à insuficiência de mercados. Sucessivos
períodos de fome assolaram a Europa, sendo o de maior proporção o que se
deu entre 1315 a 1317, conhecida como a grande fome. Entre 1347 e 1350,
a Peste Negra dizimou um terço da população européia. Também foram
muitas as guerras entre senhores feudais e mesmo entre as nações que se
consolidavam. [...]27
O certo é que durante a Idade Média os senhores feudais, verdadeiros soberanos em
suas terras, aplicavam a justiça sobre seus servos, possuíam seus próprios exércitos, faziam
guerras e até cunhavam moedas em seus domínios. Isto implicava em limitação da autoridade
do rei, que por sua vez lhe competia apenas controlar algumas cidades e a governar seu
próprio feudo como qualquer outro senhor feudal. Contudo, em consequência da crise vivida
no final do século XIV, do crescente confronto entre os poderes da Igreja e da nobreza e do
inconformismo dos burgueses, o feudalismo
foi morrendo aos poucos, dando lugar ao
capitalismo comercial, em virtude do que, os reis, para centralizar o poder político, criaram
exércitos reais permanentes, mantidos com recursos oriundos de novos impostos, arrecadados
do povo por funcionários reais, e mediante empréstimos e doações do burgueses, que por sua
vez, tinham interesse em apoiar o rei, porque desejavam acabar com o poder dos nobres que
cobravam taxas e pedágios e criar por consequência um único poder.28
Nessa mesma esteira, os poderes do rei foram se fortalecendo na medida em que os
poderes da Igreja iam diminuindo, fulminando de morte o já combalido poder político feudal
e com isto, fazendo surgir o que se chamou de ―Estado Moderno‖ , monárquico e absolutista,
concentrando os poderes do Estado na pessoa do soberano, como uma solução capaz de, pelo
governo centralizador, enfeixar territórios separados e dominar populações dispersas pelas
contingências feudais religiosas.
O desenvolvimento do Estado Moderno iria aperfeiçoar o regime político do
absolutismo monárquico, vale dizer, a soma de todos os poderes nas mãos do
monarca. Baseado na doutrina de que a realeza era fruto da vontade divina, o
rei mantinha domínio absoluto sobre seus súditos. Ele decretava lei,
27
28
MELLO, Leonel Itaussu A. COSTA, Luís César Amad. Op. cit., p. 305.
SANTOS, Maria Januária Vilela. Op. cit., p. 171-172.
23
distribuía a justiça, instituía impostos, controlava as finanças, decidia sobre a
guerra e sobre a paz.29
O Estado Moderno é resultado da busca pela concentração de todos os poderes do
Estado na mãos dos monarcas. Fato que originou o surgimento das chamadas monarquias
absolutistas, como fundamento da passagem do modelo feudal para o moderno, assegurando a
unidade territorial dos reinos por meio da implementação de dois elementos essenciais à
formação do Estado Moderno: a soberania e o território.
Em síntese, como bem observa Norberto Elias: ―O Estado Moderno surge, como
Estado burguês, quando o poder real, monopolizante consolidado, nele se transforma.‖
Momento em que o poder militar centraliza-se nas mãos de uma única autoridade, o monarca,
que se apoia na renda tributária permitindo-lhe impor-se com o maior exército, o que permitiu
a grande parte da nobreza passar de guerreiros para oficiais assalariados a serviço do
suserano.30
O Estado Moderno passa a ser um poder civil, estranho à religiosidade do Estado
Medieval. É um Estado de direito, porque limitado ao princípio da legalidade, em que a
personalidade privada dos governantes é distinta da condição dos detentores do poder,
contrariamente ao que ocorria na Idade Média, em que o governo era exercido como um
direito de propriedade. Contudo não se pode olvidar a observação de João Ribeiro Júnior:
Não se pode confundir o Estado moderno, que surgiu com o absolutismo da
monarquia, na Europa continental, com o Estado democrático moderno, que
derivou realmente, daquele, e mediante um processo de transferência da
soberania do rei para o povo ou melhor, para a Nação.31
Não é demasiada a advertência de que o Estado Moderno não deve ser confundido
com a monarquia absoluta, pois esta, foi simplesmente a forma com que ela se apresentou na
Europa continental, principalmente na França. Contudo, o Estado Moderno, na Inglaterra se
apresentou numa forma parlamentarista, cuja evolução culminou com o sistema britânico de
governo.
29
SARONI, Fernando. DARÓS, Vital. História das civilizações. São Paulo: FTD, 1979, p.10.
ELIAS, Norberto. O processo civilizador. v. I. Trad. Ruy Jungman, Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994,
p. 21-22.
31
RIBEIRO JÚNIOR, João. Op. cit., p.177.
30
24
O surgimento das monarquias permitiu o início das grandes descobertas marítimas,
responsáveis pelo acesso da Europa às riquezas das Índias e da China e pela descoberta de
novas terras, fazendo crepitar a vida econômica por meio da afluência para a Europa de
metais preciosos procedentes dos novos continentes e por consequência, deslocando os
grandes centros comerciais do mar Mediterrâneo para o Atlântico, iniciando-se uma fase de
prosperidade em Londres, Amsterdã, Bordéus e Lisboa. Com isto, traçaram-se novos rumos à
economia, de onde se originaram novas ideias econômicas centradas no desenvolvimento da
moeda e a possibilidade de elaboração da concepção metalista, que constituiu a base dos
sistemas mercantilistas.32
As monarquias absolutistas tendiam a não conhecer qualquer limitação de poder ao
ponto de alguns Estados sob esta forma de governo, chegarem a reduzir a ideia de soberania a
um conceito simplista de ―senhoria real‖, próprio do sistema feudal em que o senhor feudal é
proprietário da terra. Se comparada com a Monarquia absoluta, nesta o rei equivale ao
―senhor do Estado‖. Assim, como a propriedade seria direito exclusivo do dono sobre a coisa,
o poder do império seria direito absoltuo do Rei sobre o Estado.33
A inegável característica da sociedade moderna, conforme observa Eros Grau,
permitiu ― [...] o aparecimento do Estado Moderno é por um lado a divisão do trabalho, por
outro a monopolização da tributação e da violência física‖.34 Vez que o Soberano detinha o
monopólio da força e da tributação. Em que pese o soberano, no Estado absolutista, pudesse
exercer, como o fez Luiz XIV simbolizando a monarquia em sua unipersonalidade exagerada
com sua celebre frase “L’État c’est moi”,35 via de regra, a autoridade monarca entre o século
XVI e XVIII, por força de costumes e leis, sofria de certas limitações, conforme observa
Pedro Calmon:
[...] os soberanos foram menos absolutos do que se imagina:
dependiam da própria legislação, por eles mantida ou criada; eram
instrumentos da tradição, curvavam-se diante das resistências
legítimas que derivavam de leis e costumes.36
32
HUGON, Paul. Op. cit., p. 63-64.
BERLOFFA. Ricardo Ribas da Costa. Introdução ao curso de teoria geral do Estado e ciências políticas. São
Paulo: Bookseller, 2004, p.141.
34
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: Interpretação crítica. 10 ed., São Paulo:
Malheiros, 2005, p. 16.
35
MENEZES, Anderson. Op. cit., p. 117.
36
CALMON, Pedro. Curso de teoria geral do estado, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1942, p. 84
33
25
O Estado Moderno somente se consolidou com a Revolução Francesa. Contudo, tem
sido exaltado como potência plena desde Maquiavel (1469-1527), que rompe com o
tradicionalismo, assumindo completa independência estatal com a religião e a Igreja , até
Hobbes (1712-1778), passando por Jean Bodin (1530-1596) e Hugo Gróccio (1583-1645), em
que pese alguns outros atores tenham a ele se oposto, denunciando os perigos do poder
absoluto, este, no contexto histórico de sua existência serviu aos interesses da sociedade
burguesa, como bem explica Streck e Bolzan de Moraes:
Com efeito, enquanto instituição centralizada, o Estado, em sua
primeira versão absolutista foi fundamental para os propósitos da
burguesia no nascedouro do capitalismo, quando esta, por razões
econômicas, ―abriu mão‖ do poder político, delegando-o ao soberano,
concretizando-se mutatis-mutandis, aquilo de Hobbes sustentou no
Leviatã. Na virada do século XVIII, entretanto, essa mesma classe não
mais se contentava em ter o poder econômico; queria, sim, agora,
tomar para si o poder político, até então privilégio da aristocracia.37
Enquanto na França, o absolutismo triunfava, na Inglaterra sofria revoluções lideradas
pela burguesia, com a finalidade de limitar os poderes e as funções dos reis. Foi movimento
revolucionário conhecido por Revolução Gloriosa, ocorrida em 1668, que marcou o fim do
absolutismo na Inglaterra, resultando na proclamação do Rei Guilherme III, após ter aceitado
a Declaração de Direito que limitou muito sua autoridade e dava mais poderes ao parlamento,
subordinando dessa forma o poder executivo ao legislativo.38
Tal conquista burguesa na Inglaterra, somada à necessidade de limitação da autoridade
real, repercutiu por todos os continentes, no século XVII e XVIII, sob a justificação das
teorias contratualistas de Locke, que pugnou pelo reconhecimento do direito natural do
indivíduo à vida e à propriedade e pela divisão de poderes voltada para combater
a
centralização absolutista; Montesquieu, que definiu a configuração clássica dos poderes
anteriormente concebidos por Locke; Hobbes que embora tenha justificado o absolutismo,
estabeleceu as bases teóricas do moderno contrato social que foi posteriormente desenvolvido
por Rousseau; além de Voltaire, pseudônimo de François-Marie Arouet, e outros, ao ponto
de estimular movimentos vitoriosos de emancipação de colônias, a exemplo dos Estados
Unidos e da vitoriosa Revolução Francesa com a queda da dinastia dos Bourbon,
37
38
STRECK, Lênio Luiz. MORAIS, José Luiz Bolzan de. Op. cit., p. 46.
ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Op. cit.,, p. 245.
26
representando o grande marco de luta contra os privilégios da nobreza na defesa dos
princípios de igualdade, liberdade e fraternidade.
Nasce portanto, o Estado de Direito, fruto do movimento revolucionário da burguesia,
que naquele momento se opunha ao absolutismo monárquico e tinha como objetivo subjugar
os governantes à vontade geral, mais precisamente à vontade da Lei, editada por meio de um
processo pelo qual a vontade da burguesia estivesse consignada. O Estado passa a ter sua
atuação limitada basicamente à manutenção da ordem, à proteção da liberdade e da
propriedade individual, deixando a economia fluir livremente segundo as regras do mercado
inclusive a livre contratação. É sem dúvida, a ideia de um ―Estado Mínimo‖ que de forma
alguma interviesse na vida dos indivíduos, a não ser para o cumprimento de suas funções
básicas. O Poder do Estado passa a ser legitimado pelo direito, por uma regra jurídica capaz
de enunciar e tutelar os direitos de cada cidadão e ao mesmo tempo proteger o cidadão das
arbitrariedades do Estado. Isto vale dizer que o Estado de Direito está subordinado ao direito e
tem como objetivo regular não só a vida, mas também a atividade estatal, o funcionamento de
seus órgãos e as relações entre o Estado e seus integrantes. 39
1.1 O ESTADO LIBERAL E O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
O ideal liberal surgiu como uma doutrina que foi se consolidando no movimento das
marchas contra o absolutismo40, buscando limitar a autoridade do monarca governante,
caracterizado por Norberto Bobbio como sendo ―a ideia de limite‖, para sustentar que ―[...] o
liberalismo é uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos seus poderes quanto às
suas funções.‖41
Teve-se no absolutismo monárquico a primeira versão do Estado Moderno e no Estado
Liberal a sua segunda versão, consagrando o pensamento liberal como um conjunto de ideias
éticas, políticas e econômicas da burguesia que se opunha, a princípio, ao sistema feudal e ao,
depois, ao absolutismo monárquico, sintetizando o pensamento burguês que buscava a
separação entre as questões que caberiam ao Estado e os cuidados com as atividades
39
BASTOS, Celso Ribeiro. Teoria do Estado e ciência política. 5 ed. São Paulo: Celso Bastos, 2002, p.161.
STRECK, Lênio Luiz. MORAIS, José Luiz Bolzan de. Op. cit., .p. 50
41
BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. São Paulo: Brasiliense, 1988, p. 17.
40
27
particulares, sobretudo econômicas que competiam apenas à sociedade, reduzindo a
intervenção do Estado na vida do indivíduo.42
O ideário liberal formou-se em face do anseio de não intervenção do Estado na
economia, da aspiração social da igualdade formal entre os homens com o propósito de
eliminar os estamentos sociais, bem como seus privilégios e da limitação do poder
governamental por meio da edição normativa constitucional e garantidora de direitos
individuais fundamentais.43
A concepção do Estado Liberal pressupõe que o bem estar comum somente é atingido
em todos os campos da atividade humana com a menor presença do Estado. Sua máxima
principal cinge-se na expressão francesa “Laisse faire, laissez passer, Le monde va de luimême” (Deixa fazer, deixai passar, o mundo caminha por si mesmo) para justificar no âmbito
das relações econômicas que a lei natural da oferta e da procura é que deve colocar os preços
em níveis justos sem deixar de estimular o empresário (comerciante) a produzir cada vez
mais, com preços menores. Com este entendimento, procurava-se suprimir toda interferência
no Estado na regulação econômica.44
A não intervenção do Estado na economia, no contexto liberal fundava-se na busca
pela separação do Estado do conjunto de atividades particulares desenvolvidas pelos
indivíduos, sobretudo as de natureza econômica, separando o público do privado, porque a
burguesia procurava evitar a ingerência dos antigos monarcas e dos senhores feudais nas
estruturas econômicas da época, garantindo a liberdade individual para a expansão de seus
negócios.
O Estado liberal teve, dentre outros como objetivo assegurar o princípio da legalidade,
segundo o qual toda atividade desenvolvida pelo Estado haveria de submeter-se à Lei, em si
considerada como ato emanado formalmente por um poder próprio composto de
42
ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Temas de filosofia. 2 ed. São Paulo:
Moderna, 2002, p. 163.
43
BRADBURY, Leonardo Cacau Santos La. Estado liberal, social e democrático de direito: noções, afinidades
e fundamentos. Disponível: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp.?id=9241 > Acesso em: 10 jun. 2009.
44
BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p.213.
28
representantes do povo, destinados a legislar para o povo45, isto é, para o cidadão, uma vez
que com o Estado Liberal, o homem deixa a condição estamental de súdito, para assumir o
papel de cidadão, ante as garantias de direitos individuais de que passou a ser detentor,
principalmente dos direitos inerentes à igualdade e à liberdade. Também buscava o Estado
liberal dividir os poderes do Estado em legislativo, executivo e judiciário, assegurando a cada
um deles atuação independente e harmônica, conforme bem assevera Norberto Bobbio:
A passagem da esfera da legitimidade para a esfera da legalidade assinalou,
dessa forma, uma fase ulterior do Estado moderno, a do Estado de direito,
fundado sobre a liberdade política (não apenas privada) e sobre a igualdade
de participação (e não apenas pré-estatal) dos cidadãos (não mais súditos)
frente ao poder, mas gerenciado pela burguesia como classes dominantes,
com instrumentos científicos fornecidos pelo direito e pela economia na
idade triunfal da Revolução Industrial.46
A defesa do princípio da igualdade buscava o tratamento igualitário em relação a todas
as classes sociais, a submissão de todos à lei, de modo a evitar discriminação social e eliminar
uma série histórica de privilégios na realeza e da nobreza. Razão pela qual se buscava a
criação de um único ordenamento que assegurasse a igualdade de todos aos olhos da lei, de
modo a se aplicar a todos os grupos sociais, não admitindo o estabelecimento de prerrogativas
para determinadas classes em prejuízo de outras, surgindo daí, o conceito de Estado de Direito
e a figura da Constituição que passava a limitar os poderes do governante.47
Sob o fundamento de ―só o poder freia o poder‖ Montesquieu ressaltou a necessidade
de cada poder: executivo, legislativo e judiciário, manter-se autônomo e constituído por
pessoas diferentes, de modo a realçar a relação de forças e necessidade de harmonia entre os
três poderes antes prenunciados por Locke. Assim, observa Carlos Ari Sunfeld:
[...] como o criado é regulado por uma Constituição (isto é, por norma
jurídica superior às demais), onde o exercício do poder político seja dividido
entre órgãos independentes e harmônicos, que controlem uns aos outros, de
modo que a lei produzida por um deles tenha de ser necessariamente
observada pelos demais e que os cidadãos sendo titulares de direitos, possam
opô-los ao próprio Estado.‖48
45
SILVA, Jose Afonso da. O Estado democrático de direito. in: Revista do IAB, São Paulo: ano XXXIV, n. 93,
2000, p. 43.
46
BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. Brasília-DF, Editora UnB, 2009, vol. I, p. 430.
47
BRADBURY, Leonardo Cacau Santos La. Estado liberal, social e democrático de direito: noções, afinidades
e fundamentos. Disponível: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp.?id=9241 > Acesso em: 10.06.2009
48
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos do direito público. 4 ed. São Paulo> Malheiros, p. 56
29
O Estado de Direito passou a ser uma das garantias da constituição liberal burguesa ao
ter como objetivo fundamental assegurar o princípio da legalidade, segundo o qual toda
atividade havia de submeter-se à lei. Em razão do que criou o direito subjetivo público do
indivíduo, impediu o exercício arbitrário do poder por parte do governante e garantir direitos
individuais fundamentais, como o direito à liberdade, criando-se desta forma, o que se
chamou de ―direitos de primeira geração‖.
[...] na doutrina liberal, Estado de direito significa não só subordinação dos
poderes públicos de qualquer grau às leis gerais do país, limite que é
puramente formal, mas também subordinação das leis ao limite material do
reconhecimento de alguns direitos fundamentais considerados
constitucionalmente, e portanto em linha de princípios invioláveis.‖49
Enfim, o Estado liberal decorre de uma vitória do conceito de ―direito natural‖ e dos
princípios do individualismo referindo-se à condição humana e do igualitarismo político,
apresentando-se, na prática, ora sob a forma de monarquia, ora sob a forma de república, mas
em sua essência norteando-se pelos mesmos princípios básicos. Várias Constituições liberais
foram promulgadas entre os fins do século XVIII e o começo do Século XIX, nos moldes da
Constituição Francesa de 1791, Todas elas destacando o direito à liberdade.
Embora as teorias e os ideais liberais do século XIX tenham representado significativo
avanço em torno das ideias de liberdade e igualdade, ainda persistiam inúmeras contradições
em torno de questões econômicas e sociais decorrentes do modelo liberal, principalmente,
com o advento da Revolução Industrial que por sua vez, contribuiu significativamente com o
aumento da população urbana de modo a influenciar nas exigências democráticas, não apenas
por parte da burguesia, mas também por parte dos operários e, afligindo de forma incisiva
grande massa de operários cada vez mais explorados em razão da jornada excessiva de
trabalho, da baixa remuneração e exploração do trabalho de mulheres e crianças, o que gerou
um passivo social inquietante.
Avaliando o Estado Liberal, Celso Ribeiro Bastos, assim manifesta:
A experiência histórica não confirmou todas as previsões do ideário liberal.
Pelo livre jogo das forças econômicas não foi possível atingir o bem-estar da
classe trabalhadora. Logo se constatou que a liberdade para contratar,
reinante entre o empregado e o empregador era uma mera aparência, já que o
desnível de força sócio-economica era muito acentuado. Em muitos outros
49
BOBBIO, Norberto. Op. cit., p. 19.
30
aspectos a presença do Estado se fez necessária para suprir omissões, para
coibir abusos e para empreender objetivos não atingíveis pela livre iniciativa.
Tudo isso vai dar lugar ao nascimento do Estado Social, que examinaremos
no tópico seguinte. Por ora vale a pena frisar dois pontos: o liberalismo
econômico foi responsável por um surto de desenvolvimento material sem
precedentes na História. Toda Revolução Industrial de fins do século XVIII
e todo o século XIX se deu sob sua égide. Nesse sentido o ideário iluminista
foi correspondido pelos fatos. De outro lado, embora tenha ele falhado em
muitos outros pontos, o que obrigou atenuar as suas postulações iniciais, de
certa forma até ingênuas, o certo é que o liberalismo é uma ideologia viva
até hoje sob as vestes de uma mensagem atualizada e própria para enfrentar
os desafios do século XX.50
Os impostos, no âmbito liberal constituem-se em meio de obtenção de recursos para
fazer face às despesas do aparato estatal, cujos gastos devem conter nos limites de sua
arrecadação, somados a sua fixação pelo Poder legislativo, de forma clara, amplamente
conhecida, e com o cuidado de dificultar a sonegação e de evitar a bitributação, incidindo
preferencialmente sobre o consumo e não sobre os investimentos sobre a renda e nem sobre a
renda poupada.
O individualismo e o abstencionismo do Estado liberal serviram para expandir o
capitalismo. Contudo, provocaram imensas injustiças, agravando a situação da classe
trabalhadora e fazendo nascer a necessidade de uma justiça social, como também observa
Lucas Verdi.
Mas o Estado de Direito, que já não poderia justificar-se como liberal,
necessitou, para enfrentar a maré social, despojar-se de uma neutralidade,
integrar, em seu seio, a sociedade, sem renunciar ao primado do Direito. O
Estado de Direito, na atualidade, deixou de ser formal, neutro e
individualista, para transformar-se em Estado material de Direito, enquanto
adota uma dogmática e pretende deixar realizar a justiça social.51
O distanciamento do ideal liberal com o aspecto social, agravado pelo advento da
Revolução Industrial, mormente, na União Soviética, culminou com a Revolução Russa de
1917, levando os trabalhadores a se organizarem com o propósito de resistir à exploração e
com isto permitindo o surgimento do Estado Socialista. Daí, o surgimento de dois sistemas
que disputavam o privilégio de ser adotado na organização econômica. O sistema socialista,
fundamentado na propriedade coletiva dos meios de produção e implantado nos países
50
BASTOS. Celso Ribeiro. Op. cit., p.213.
VERDU, Pablo Lucas. La lucha por el estado de derecho. Bolonha: Publicaciones Del Real Colégio de
Espana, 1975, p. 94, apud, SILVA, Jose Afonso da. O Estado democrático de direito. Revista da Procuradoria
Geral do Estado de SãoPaulo. São Paulo, v. 30, dez. 1988, p. 61.
51
31
marxistas e, o outro, fundado na propriedade privada dos meios de produção, na iniciativa
privada e na livre concorrência, de um modo geral aceito em todos os países que não optaram
por uma economia coletivizada.52
Na França, a burguesia, já afeita ao capitalismo e procurando preservar a forma liberal
e, afastar os trabalhadores da via revolucionária, fez nascer o Estado Social, marcado por um
viés de intervenção do Estado na Economia, para realização de uma justiça social decorrente
da aplicação do princípio da igualdade material sentida nas críticas ao modelo liberal e, por
consequência elidir os efeitos nefastos do liberalismo clássico.53
O Estado Social busca assegurar aos cidadãos os direitos mínimos necessários a uma
existência digna, situa-se no plano do ser, possui conteúdo econômico e social e busca
melhorar as condições de vida do cidadão, impondo ao Estado uma conduta positiva de modo
a garantir-lhe direitos básicos como, trabalho, saúde, educação e moradia, entre outros. Tais
direitos sociais, tidos como ―direitos de segunda geração‖ alteraram o princípio da autonomia
da vontade, conferindo aos economicamente fracos proteção legal em suas obrigações
laborativas.
No Estado Social, o seu papel não mais se limita à manutenção da ordem, a garantir a
segurança a distribuição de justiça e a feitura e aplicação das leis, adentra no seio dos
conflitos sociais para equilibrar as relações entre os desiguais na economia, não só regulando
a atividade econômica, mas também realizando atividade, como bem observa Celso Ribeiro
Bastos:
O Estado passou, pois, a assumir um papel, de início, regulador da
economia, o que era feito mediante a edição de normas disciplinadoras da
conduta dos agentes econômicos. Num segundo momento, passou ele a
protagonizar a própria atividade econômica, criando empresas com tal
finalidade, ou participando, em sociedades, dos capitais de empresas
privadas. Tornou-se ele, em conseqüência, um grande empregador. Sua
burocracia agigantou-se. A vida social ganhou em complexidade.; Aos
segmentos sociais já existentes vem-se agregar uma poderosa burocracia
estatal.54
52
BASTOS. Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 22 ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 461.
BRADBURY, Leonardo Cacau Santos La. Estado liberal, social e democrático de direito: noções, afinidades
e fundamentos. Disponível: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp.?id=9241 > Acesso em: 10.06.2009
54
BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 167.
53
32
Observa Lenio Streck e Bolzan de Morais que o Estado Liberal começou a intervir por
duas razões. A uma, porque o a burguesia sentindo-se ameaça pelas tensões sociais existentes
tornou possível uma maior flexibilização do regime liberal. Outra, porque a própria burguesia
passou a se beneficiar da intervenção estatal em virtude da infra-estrutura básica necessária
ao desenvolvimento das atividades de acumulação e expansão do capital foram
implementadas com verbas públicas constituídas pela poupança e pela taxação generalizada.55
Enquanto que no Estado liberal se buscava a separação entre o Estado e sociedade
civil, o Estado Social vem reclamando uma atuação intervencionista do Estado para
solucionar os problemas sociais decorrentes da Revolução Industrial, mormente em favor do
trabalhador, a exemplo, de seguro saúde, aposentadoria e desemprego. A queda da bolsa de
Nova York marcou a crise de 1929, provocando a falência de empresa, gerando desequilíbrio
econômico, altas taxas de inflação, desemprego, tensões sociais e diminuição da confiança no
sistema, tanto nos países da América, quanto da Europa.56
Várias foram as formas de reação contra tal crise. A Itália e a Alemanha viveram as
experiências totalitárias do fascismo e do nazismo, enquanto que nos Estados Unidos e na
Inglaterra o governo promoveu rigorosos ajustes para fazer surgir o Estado do Bem Estar
Social.
Merece registro a resposta ofertada pelo Presidente Roosevelt dos Estados Unidos, por
meio do programa denominado “New Deal”, segundo o qual o Estado se torna o principal
agente do reativamento econômico, sem sucumbir à tentação totalitária experimentada pela
Itália e Alemanha, fomentando a economia por meio da construção de grande obras públicas,
aumentando, por consequência, a taxa de emprego, a concessão de créditos a empresas, além
de várias outras medidas assistenciais de atendimento aos trabalhadores, a exemplo de
auxílios para doenças, desemprego, invalidez, maternidade, entre outros.57
Pode se afirmar que o Estado do bem estar social emergiu como consequência geral
das políticas definidas a partir das grandes guerras e da crise da década de 30, embora sua
formulação constitucional tenha se dado originalmente na segunda década do século XX, por
55
STRECK, Lenio Luiz. MORAIS, José Luis Bolzan de. Op. cit., p. 69.
ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Op. cit., p. 164
57
Idem, ibidem, p. 165.
56
33
meio da Constituição Mexicana de 1917 e da Alemã em 1919. Assim é que novamente,
recorrendo às lições de Streck e Morais, para dizer que o desenvolvimento do Estado do BemEstar se atribui à duas razões:
Uma de ordem política, através da luta dos direitos individuais (Terceira
Geração), pelos direitos políticos e, finalmente, pelos direitos sociais, e.
Outra de natureza econômica, em razão da transformação da sociedade
agrária em industrial, pois, o desenvolvimento industrial parece a única
constante capaz de ocasionar o surgimento do problema da segurança
social.58
Observa Mário Lúcio Quintão, que a finalidade do Estado social de direito foi a de
obter o Bem-Estar social, por meio de ações fiscais, limitações e intervenções na propriedade
privada, expropriações por razões de utilidade pública e escolha consciente e deliberada de
prioridades públicas, acentuando a coerção em detrimento da liberdade como princípio do
Estado de Direito. Razão pela qual o Estado do bem-estar social, com suas intervenções,
preservou a estrutura capitalista, mantendo, artificialmente, a livre iniciativa e a livre
concorrência e compensando as desigualdades sociais, mediante a prestação estatal de
serviços e a concessão de direitos sociais.59
O Estado do bem-estar social terminou por provocar uma intensa crise fiscal
provocada pelo aumento do déficit público, da inflação e da instabilidade social, fazendo
despontar o pensamento neoliberal, sustentado na ideia de que o Estado não deve participar da
economia, porque o mercado deve permanecer livre para atuar segundo suas próprias leis e
que deve deixar o mercado livre para atuar segundo suas próprias leis, como condição de
garantia do crescimento e desenvolvimento social do país.60
O Estado neoliberal surge como uma nova proposta, a desonerar o Estado de uma série
de funções sociais, ao mesmo tempo em que parece, se diferencia do liberalismo clássico. São
semelhantes na medida em que utilizam a palavra ―liberdade‖ como fundamento de
existência. Mas se diferenciam na medida em que o antigo liberalismo empregava essa mesma
58
STRECK, Lenio Luiz. MORAIS, José Luis Bolzan de. Op. cit., p. 71.
SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do estado: O substrato clássico e os novos paradigmas como précompreensão para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 294.
60
SOARES, Mário Lúcio Quintão. Op. cit., p. 298.
59
34
palavra de maneira abrangente, referindo-se a todas as manifestações humanas, da liberdade e
da propriedade. Ao passo em que no Neoliberalismo a palavra ―liberdade‖ é empregada
essencialmente quando se trata de comércio e de circulação ampliada de capital, como bem
explica Celso Ribeiro Bastos:
[...] No antigo liberalismo o Estado, por essência, não deve se intrometer na
vida de seus cidadãos, a não ser dentro de certos limites. Esses limites
podem ser definidos como as obrigações que o Estado chama para si, como o
oferecimento de previdência social, assistência social, educação, saúde e
desporto. Já o neoliberalismo, apregoa a não intervenção do Estado na vida
de seus cidadãos, nem sob certos limites. Em vez das atenções do Estado
estarem voltadas para o social, elas estarão voltadas para o mercado e para
atribuições menores. O Estado neoliberal se caracteriza por buscar uma
economia de mercado sem limites, por dedicar especial atenção à atividade
econômica em detrimento da atividade social e política.61
Além do não intervencionismo do Estado na Economia e nas relações de trabalho, a
política neoliberal defendia a privatização das empresas estatais, a livre circulação de capitais
internacionais sob o manto da globalização, abertura da economia para a entrada de capital e
empresas multinacionais, combate ao protecionismo econômico, a diminuição do Estado com
o fim de torná-lo mais eficiente, acreditando que assim poder-se-ia proporcionar o
desenvolvimento econômico e social ao deixar a economia mais competitiva e, por
consequência, estimulando o desenvolvimento tecnológico, além de concorrer com a baixa de
preços e da inflação por meio da livre concorrência.
Neoliberalismo equivocou-se em seus propósitos porque permitiu prevalência dos
interesses das grandes potências e das empresas multinacionais, gerando desemprego, salários
baixos, aumento significativo das diferenças sociais e dependência do capital estrangeiro.
Estado Democrático de Direito ―concilia duas das principais máximas do Estado
Contemporâneo, quais sejam a origem popular do poder e a providência da legalidade‖62,
fundindo-se assim, no dizer de Norberto Bobbio, as diretrizes do Estado Democrático com as
do Estado de Direito:
Estado Liberal e Estado democrático são interdependentes em dois
modos: na direção que vai do liberalismo à democracia, no sentido de
61
62
BASTOS. Celso Ribeiro. Op. cit., p. 219.
DANTAS, Ivo. Da defesa e das Instituições Democráticas. Rio de Janeiro, 1989, p. 27.
35
que são necessários certas liberdades para o exercício correto do poder
democrático, e na direção oposta que vai da democracia ao
liberalismo, no sentido de que é necessário o poder democrático para
garantir a existência e a persistência das liberdades fundamentais. Em
outras palavras: é provável que um estado não liberal possa assegurar
um correto funcionamento da democracia, e de outra parte é pouco
provável que um estado não democrático seja capaz de garantir
liberdades fundamentais.63
Daí, sua denominação surge como uma tentativa de corrigir algumas falhas do Estado
social, em razão do que procura realizar uma integração conciliadora dos valores da liberdade,
da igualdade, da democracia e do socialismo. Centrado no Estado de Direito, o Estado
Democrático de Direito, procura regular o exercício democrático e, passando a tutelar, além
dos direitos individuais, também os direitos coletivos comuns a uma determinada categoria de
pessoas e, também os direitos difusos comuns a toda a espécie humana, a exemplo do meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Direitos estes consagrados como de terceira geração.64
O Estado democrático de direito é o sistema político constitucional vigente no Brasil,
consagrado pela Constituição Federal de 1988, tendo como fundamento ou princípios
fundantes: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
1.2 A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO POR MEIO DA
TRIBUTAÇÃO
Embora antagônicos, o ideal liberal e a intervenção estatal no âmbito privado
atualmente coexistem no mesmo contexto, prevalecendo o liberalismo. No Brasil, a
Constituição de 1988 passou a impor um regime liberal limitado por valores constitucionais
que impedem os excessos e efeitos nocivos à sociedade.
Para compreensão do processo histórico da intervenção no domínio econômico no
Brasil, necessário observar que dentre as Constituições Brasileiras até aqui promulgadas foi a
Constituição de 1934 a primeira a tratar do fato econômico de maneira apartada,
63
BOBBIO. Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Trad. Brasileira de Marco
Aurélio Nogueira, 2.ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 20.
64
LEMBO, Claúdio. A pessoa e seus direitos. Barueri: Manole, 2007, p. 17.
36
demonstrando preocupação com a questão social, traduzida por disparidades existentes entre
os setores produtivos trazidos como consequência do advento do capitalismo decorrente da
revolução industrial, que por sua vez, impulsionou a intervenção do Estado, principalmente
nas relações de trabalho.65
A Constituição de 1937, promulgada por Getulio Vargas, procurou substituir o
capitalismo por uma ordem corporativa, segundo a qual a economia de produção deveria ser
organizada em corporações, consideradas como órgãos do Estado e exercendo funções
delegadas pelo poder público.66 Esta Constituição, conforme apontam os registro de Uadi
Lammêgo Bulos, foi apelidada de Constituição Polaca, porque Getúlio Vargas se achava
descrente da democracia, inspirou na Carta ditatorial da Polônia, de 1935.67
Por sua vez, a Constituição de 1946, restabeleceu o sistema da economia capitalista ao
mesmo tempo em que consagrava a intervenção do Estado no domínio econômico, tendo
como fundamento o interesse público, limitado pelos direitos fundamentais nela consagrados.
No mesmo sentido, com singulares variações, posicionaram-se as Constituições de 1967 e a
Emenda Constitucional nº 1 de 1969. Conforme se constata, até então era forte o dirigismo
econômico, embora o mesmo fosse praticado em homenagem da economia de mercado e da
livre concorrência.68
A ordem econômica sempre esteve associada aos direitos sociais, tanto que a
Constituição Federal de 1988, ao tratar da Ordem Econômica, ao impor como seu fundamento
a valorização do trabalho, inovou, a restringir o conceito de intervenção do Estado na
economia à valorização do trabalho humano e à livre iniciativa com o fim de assegurar a
todos existência digna, conforme os ditames da justiça social contextualizados com os
princípios da soberania nacional, da propriedade privada, da função social da propriedade, da
livre concorrência, da defesa do consumidor, da defesa do meio ambiente, da redução das
desigualdades regionais e sociais, da busca do pleno emprego e do tratamento diferenciado às
empresas nacionais de pequeno porte. Desta forma, ao mesmo tempo em que consagra a livre
iniciativa, limita-a aos preceitos por ela contemplados na esfera dos direitos sociais,
65
AFONSO, Túlio Augusto Tayano. Evolução constitucional do trabalho na ordem econômica jurídica
brasileira. Disponível: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/salvador/tulio_augusto_tayano_afonso.
pdf >. Acesso em: 02 nov. 2009.
66
BASTOS, Celso Ribeiro Bastos. Op. cit., p. 464.
67
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p.373.
68
BASTOS, Celso Ribeiro Bastos. Op. cit., p. 464.
37
vínculados a efetivação de outro princípio fundante da república, o da dignidade da pessoa
humana.69
Mesmo que sujeita a tais limites de ordem social, a livre iniciativa apontada pelo
artigo 170 da Constituição Federal de 1988 como fundamento da ordem econômica e
financeira ao lado da valorização do trabalho tem um sentido de confirmação da adoção de
uma estrutura capitalista da economia70, ao levar-se em consideração a afirmação de José
Afonso da Silva no sentido de que a ―constituição consagra uma economia de mercado, de
natureza capitalista, uma vez que a iniciativa privada é um princípio básico do capitalismo.71
A livre iniciativa aponta para a adoção da produção capitalista como meio para atingir os fins
sociais do Estado brasileiro, como afirma Manuel Gonçalves Ferreira Filho:
A consagração da liberdade de iniciativa, como primeira das bases da ordem
econômica e social, significa que é através da atividade socialmente útil que
se dedicam livremente os indivíduos, segundo suas inclinações, que se
procurará a realização da justiça social e, portanto, do bem-estar social.72
O fato é que a intervenção estatal no domínio econômico visa mitigar os conflitos
experimentados pelo Estado Liberal, atenuando os efeitos do capitalismo liberal, a exemplo
da limitação à liberdade contratual justificada pela função social e do dirigismo econômico
facultado às partes, conforme acentua Eros Roberto Grau:
A atual estatal no campo da atividade econômica em sentido estrito acarretou
uma série de transformações no direito. Um dos flancos mais atingidos foi
justamente o do regime dos contratos. [...] Partindo de um modelo ideal do
liberalismo econômico, verificaremos que, nele, as partes na relação
contratual transformavam em ato toda a potência de suas vontades. Imperava
então o voluntarismo contratual, caracterizado por um largo poder de autoregulação no negócio jurídico, apenas não irrestrito porque restringido pela
necessidade de submissão da vontade das partes ao interesse coletivo. A
construção contratual, então surgia como manifestação da prerrogativa, das
partes, de criar o seu próprio direito.73
69
TAVARES, André Ramos. Direito constitucional econômico. 2 ed. São Paulo: Método, 2006, p. 276.
TAVARES, André Ramos. Intervenção estatal no domínio econômico. in, Contribuições de intervenção no
domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Conferência inaugural Jose Carlos Barbosa Moreira.
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 216/217.
71
SILVA, Jose Afonso. Curso de direito constitucional. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 742.
72
FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1.988. São Paulo, Saraiva,
1990, p. 3.
73
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 94 e 95.
70
38
Assim é que com a ampliação das funções do Estado, mormente as contempladas na
Constituição Federal de 1988, o próprio Estado passa a condicionar e a direcionar o exercício
daquela prerrogativa, passando, assim, do voluntarismo ao dirigismo contratual. Em razão do
que, os contratos se transformam nas palavras de Eros Grau:
―[...] em condutos de ordenação dos mercados, impactados por normas
jurídicas que não se contêm nos limites do Direito Civil: preceitos que
instrumentam a intervenção do Estado sobre o domínio econômico, na busca
de soluções de desenvolvimento e justiça social, passam ser sobre eles
apostos.‖74
A intervenção do Estado na economia é motivada pela necessidade de correção de
falhas no mecanismo de mercado ou, ainda pela necessidade de adoção de medidas planejadas
no âmbito da política econômica75 e, se legitima na busca de satisfação do interesse publico
diante da necessidade de desenvolvimento de determinada atividade econômica. Daí se pode
dizer que tal intervenção pode ocorrer de maneira direta ou indireta, conforme preceituam os
artigos 173 e 174 da Constituição Federal, respectivamente.
Na modalidade de intervenção direta o Estado participa ativamente na atividade
econômica como agente econômico. Isto é, o Estado exerce atividade econômica assumindo a
condição de parceiro dos agentes privados. Esta intervenção pode ocorrer para
regulamentação do mercado, ou no capital das empresas. A Constituição Federal ao tratar da
intervenção direta no artigo 173, refere-se à exploração da atividade econômica pelo Estado.
Na intervenção indireta, como bem observa Fernando Facury Scaff, o ―Estado age
dirigindo ou controlando as atividades econômicas privadas. Não como partícipe, mas como
legislador. É o Estado enquanto ordenamento que atua, podendo fazê-lo no âmbito do
fomento econômico, da polícia econômica ou por meio da criação de infra-estruturas.‖76 Tal
modalidade se refere à cobrança de tributos, concessão de subsídios, subvenções, benefícios
fiscais e creditícios e à regulamentação de atividade econômicas desenvolvidas por
particulares. O Estado age como agente normativo e regulador da atividade econômica.77
74
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 95.
TAVARES, André Ramos. Op. cit., p. 218.
76
SCAFF, Fernando Facury. Contribuições de intervenção e direitos humanos. in: Contribuições de intervenção
no domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Conferência inaugural Jose Carlos Barbosa
Moreira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 412-413.
77
TAVARES, André Ramos. Op. cit., p. 218
75
39
Além das atividades próprias do Estado, este intervém no âmbito do domínio
econômico, quer exercendo o poder de polícia, fiscalizando e regulando as atividades
econômicas privadas, quer exercendo ele próprio atividade econômica sob a motivação de
relevante interesse público e imperativo de segurança nacional, quanto por meio da instituição
de incentivos à iniciativa privada como também por meio de incentivos fiscais e crédito
facilitado.78 Isto é, o Estado tanto pode exercer atividade econômica diretamente, o que não é
regra no Brasil de hoje, ou apenas atuar de forma indireta regulando as atividades.79 Neste
sentido, Celso Ribeiro Bastos, leciona:
[...] Assim é que cabe ao Estado fiscalizar. É um poder amplo que desfruta o
ente estatal, denominado poder de polícia. Por seu intermédio objetiva-se
manter a atividade privada dentro do estabelecido pela Constituição e pelas
leis. Mas o Estado também pode incentivar a determinados ramos da
economia que para um mais rápido desenvolvimento estejam a demandar
uma política de fomento e estímulo. É o que acontece, sobretudo, nas regiões
norte e nordeste, onde de há muito aplica-se uma política visando à redução
das desigualdades regionais. [...]80
Como se vê a atuação indireta do Estado na seara econômica se apresenta como agente
normativo e regulador, em razão do que exerce uma tríplice função: fiscalizadora,
incentivadora e planejadora, embora a função planejadora tenha no âmbito privado o caráter
impositivo minimizado. A função fiscalizadora impõe ao Estado a atividade pela qual se
realiza o controle da legalidade e do exercício econômico pelos particulares, via da
fiscalização das práticas empresariais, de modo a perceber se há adequação entre estas e as
normas jurídicas de conteúdo econômico. A Função incentivadora ocorre quando o Estado
estimula por meio de atos normativos específicos, o implemento de determinada atividade
econômica. E, a função planejadora se apresenta por meio de um processo instrumentalizado
na elaboração de planos para organização de atividades econômicas com a finalidade de obter
resultados previamente desejados Esta função no âmbito privado se apresenta como mero
indicador do Estado, uma vez que este pode sugerir metas e caminhos para o exercício
econômico, mas não pode, de forma alguma vincular coercitivamente a iniciativa privada a
tais indicações.81
78
MELLO. Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito Administrativo. 2 0 ed . S ão P au lo : Mal h eiro s,
2 0 0 6 , p .7 4 9 .
79
ELALI, André. Tributação e regulação econômica: um exame da tributação como instrumento de regulação
econômica na busca da redução das desigualdades regionais. São Paulo: MP editora, 2007, p. 103.
80
BASTOS, Celso Ribeiro Bastos Op. cit., p. 462.
81
TAVARES, André Ramos. Op. cit., p. 221-223.
40
Sob a inspiração da doutrina portuguesa Eros Roberto Grau concebe que a intervenção
do Estado no domínio Econômico se dá quando atua ―no domínio econômico‖ e ―sobre o
domínio econômico‖. Quando atua no domínio econômico o faz sob a forma de absorção ou
participação e, quando atua sobre o domínio econômico o faz sob a forma de indução ou de
direção da atividade econômica. Isto é, ocorre intervenção no domínio econômico quando o
Estado atua como agente econômico, assumindo papel dentro do domínio econômico, sobre
regime da iniciativa privada, tanto por absorção, quando a atividade seja monopolizada pelo
Estado ou por participação quando o Estado participa de igual para igual no mercado. Por sua
vez, diz-se que ocorre intervenção sobre o domínio econômico quando o Estado assume a
função reguladora, por indução ou por direção. Neste caso, o Estado atua como emanador de
normas para ordenar o processo econômico, não para dele participar como agente econômico.
Na hipótese do Estado regular por indução, não são impostos comportamentos, mas
privilégios, aqueles mais desejáveis. Já ao fazê-lo por direção, o Estado impõe a forma pela
qual os agentes econômicos exercerão suas atividades sob pena de sanções.82 Nesse sentido
ainda explica André Elali:
Objetivando o equilíbrio das relações sociais e econômicas, o Estado
intervém de modo direto ou indireto, referindo-se grande parte da doutrina à
intervenção no domínio econômico e/ou sobre o domínio econômico,
expressões utilizadas pelo professor Eros Grau, que sustenta três espécies de
intervenção: i) por absorção ou participação, quando o Estado exerce
diretamente alguma participação nas atividades econômicas; ii) por direção,
quando impõe comportamentos; e iii) por indução, quando estimula e/ou
desestimula determinados comportamentos, mas não de forma impositiva. 83
O principal papel do Estado no desenvolvimento econômico do País, por meio da
intervenção na atividade econômica é o de indutor do desenvolvimento, ora estimulando
condutas desejáveis, ora desestimulando outras indesejadas. Contudo, tal ação indutora não se
dá de forma padronizada, pode ocorrer de diversas formas, ora sob a forma de maior ou
menor regulamentação de determinado setor, ora diminuindo a burocracia e/ou as exigências
legais para a instalação de novos empreendimentos, observando, nem sempre ser possível a
diminuição de exigências legais para a implantação de determinada atividade, mormente
aquelas em que repercutem nos interesses difusos e coletivos, a exemplo das questões ligadas
à preservação ambiental e manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
82
83
ELALI, André. Op. cit., p. 104.
Idem, ibidem, p. 103.
41
As normas indutoras não impõem um único comportamento como o fazem as normas
de direção. E os agentes econômicos, por consequência, podem não aderir ao comportamento
nelas previsto, fazendo um exame de seus efeitos. Nem por isso, deve se atribuir caráter
ilícito, porque o agente tem como escolher entre praticar ou não o comportamento indutor, a
partir de uma ponderação de interesses e valores.84
José Afonso da Silva aponta a atuação do Estado no domínio econômico sobre duas
modalidades: a participação e a intervenção. Segundo ensina o autor em referência, a
participação do Estado se dá com arrimo nos artigos 173 e 177 da Constituição Federal,
caracterizando o Estado administrador da atividade econômica e, a intervenção sob o
fundamento do artigo 174, em razão do que o Estado aparece como agente normativo e
regulador da atividade econômica, cuja atuação se dá no desempenho das funções de
fiscalização, que por sua vez, pressupõe o poder de regulamentação, uma vez que ela visa
precisamente controlar o cumprimento de determinações estatais, apurando responsabilidades
e aplicando penalidades. Também aparece como agente promotor da atividade econômica sob
a forma de incentivo, atuando como promotor da economia, protegendo, estimulando,
promovendo, apoiando, favorecendo e auxiliando sem o emprego de qualquer meio
coercitivo, as atividades particulares que satisfaçam necessidades ou conveniências de caráter
geral, e, por fim, como planejador da atividade econômica, valendo-se do planejamento, como
instrumento de organização da atividade econômica em vista à obtenção de resultados
desejados, caracterizando ao mesmo tempo e por sua vez, por consequência: o Estado
regulador, o Estado promotor e o Estado planejador da atividade econômica.85
Ressalta-se que o disposto no artigo 174, que contempla a possibilidade de intervenção
do Estado na economia, por parte dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, não
engloba a possibilidade da União de criar contribuição de intervenção no domínio econômico,
vez que esta, somente pode ser instituída por competência exclusiva da União, nos termos do
que dispõe o artigo 149 da Constituição Federal.
Em razão do que, a Lei nº 10.168/2000 veio a criar a contribuição de intervenção no
domínio econômico – CIDE, para financiar o Programa de Estímulo à Interação
84
85
ELALI. André. Op.cit., p. 105.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 807.
42
Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação, com o objetivo principal de estimular o
desenvolvimento tecnológico brasileiro, mediante programas de pesquisa científica e
tecnológica cooperativa entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo. Referida
Lei impõe às pessoas jurídicas detentoras de licença de uso ou adquirente de conhecimentos
tecnológicos, bem como às signatárias de contratos que impliquem transferência de
tecnologia, firmados com residentes ou domiciliados no exterior, a contribuição financeira
sobre os valores pagos, creditados, entregues, empregados ou remetidos, a cada mês, a
residentes ou domiciliados no exterior, a título de remuneração decorrente das obrigações
contextualizadas aos contratos que se refiram à transferência tecnologica.
A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico arrecadada pelo Tesouro
Nacional tem vinculação legal para sua distribuição ao Programa de ciência e tecnologia para
o agronegócio; ao programa de fomento à pesquisa em saúde; ao Programa de biotecnologia e
recursos genéticos- Genoma; ao Programa de ciência e tecnologia para o setor aeronáutico; ao
Programa de inovação para competitividade, e para o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico – FNDCT.
Pela via tributária, a modalidade de intervenção dá-se por meio da desoneração
tributária quando o interesse público centrar na necessidade de desenvolvimento regional ou
de determinada atividade e, por meio da oneração tributária, quando tal interesse pretender
desestimular atividades indesejadas. Vê-se, pois, que o tributo é, e pode ser utilizado, como
elemento de aumento ou diminuição de custo, de forma a induzir o destinatário da intervenção
estatal à prática de determinado comportamento desejado pelo Estado.
O tributo tem se mantido presente em todas as formas de Estado manifestadas deste a
antiguidade, em razão do que tem se aperfeiçoado sob o ponto de vista moral, adaptando-se às
diversas formulações políticas e influências diretamente na economia e nos seus reflexos,
filtra-se em princípios ou regra jurídicas e utiliza diferentes técnicas para execução prática. 86
Segundo o critério da finalidade, pode se dizer que os tributos no Brasil se distinguem,
em: a) fiscais, quando têm por finalidade a arrecadação de recursos financeiros destinados à
composição do erário e fazer face ao custeio das atribuições do Estado, ou seja, dos serviços
86
BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p.
128.
43
públicos; b) parafiscais, quando se destinam aos custeio de atividades
paralelas à da
administração direta, como por exemplo a seguridade social; e, c) extrafiscais, quando visam
atender outros fins que não a arrecadação, mas, geralmente, à correção de situações sociais
indesejadas e à condução da economia, por meio de estímulo ou desestímulo de certas
atividades.87
São os tributos meios hábeis para efetivar a intervenção no econômico, em razão do
que se percebe que a intervenção estatal por indução relaciona-se com a extrafiscalidade,
porque não busca a captação de recursos para o erário, mas a promoção do desenvolvimento
regional ou setorial, influindo no comportamento dos entes econômicos, de maneira a
incentivar iniciativas positivas e desestimular as nocivas ao bem comum. Razão pela qual não
ocupa espaço a observação de Érico Hack:
Então mesmo um tributo concebido para ser extrafiscal acaba arrecadando
valores. E, motivado pela justificativa extrafiscal há sempre a tentação de se
obter o efeito fiscal, aumentando a arrecadação indevidamente. Ocorre então
a corrupção de finalidade extrafiscal, que é desviada de sua função principal
para mascarar o aumento de tributos que não sei possível de outra forma.88
O Estado intervém sobre o domínio econômico por meio de tributos quando se utiliza
do aspecto extrafiscal do tributo pra regular a economia, a exemplo, dentre outros, o da
tributação incidente sobre a importação de bens, em que se constata uma indução negativa,
uma vez que apesar de não vedada a importação de bens, esta se vê onerada de forma tal que
inviabilize a comercialização de produtos importados e, com isto, contribuindo para o
fortalecimento do mercado interno, diante da redução da concorrência com os produtos
oriundos do exterior.89
Conforme observado alhures, os mecanismos de intervenção não devem se dar de
forma aleatória, mas de forma planejada e sob um certo padrão de racionalidade. Razão pela
qual o artigo 174 da Constituição Federal é incisivo ao determinar que ―Como agente
normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções
87
OLIVEIRA. José Marcos Domingues,. Direito Tributário e meio ambiente. Rio de Janeiro, Forense, 2007, p.
38.
88
HACK, Erico. Controle dos resultados da intervenção do Estado por meio da tributação (publicado em
agosto de 2009) <disponível: http://www.satz.com.br/erico_hack/index.html >. Acesso: 26 out. 2009
89
MARINHO, Karoline Lins Câmara. FRANÇA, Vladimir da Rocha. Tributação como instrumento de
intervenção do estado no domínio econômico. Disponível em: http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/
brasilia/09_93.pdf . >. Acesso em 26 out. 2009.
44
de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e
indicativo para o setor privado‖. Como bem explica Eros Grau: ―O planejamento apenas
qualifica a intervenção do Estado sobre e no domínio econômico, na medida em que esta,
quando consequente ao prévio exercício dele, resulta mais racional‖90.
Por fim, observa André Elali:
As normas tributárias indutoras, ao instituírem incentivos fiscais para a
finalidade de fomentar atividades econômicas consideradas prioritárias para
a redução das desigualdades regionais e sociais, em cumprimento à
Constituição Econômica, devem observar, também, o pacto federativo,
respeitando-se os limites conferidos no plano constitucional a cada pessoa
jurídica de direito público interno. Assim constitui matéria obrigatória, para
o exame do tema, a fiel observância das competências reguladora e
tributária, uma vez que as normas tributárias indutoras devem limitar-se em
face da unidade nacional.91
Por fim, impende evidenciar que as normas tributárias indutoras no cumprimento de
seu desiderato sujeitam-se aos princípios constitucionais econômicos, não se admitindo
qualquer incentivo e/ou agravamento tributário que contrarie os objetivos constitucionais. É
dever do Estado, por força constitucional, reduzir as desigualdades econômicas e sociais,
promovendo o bem comum.
1.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL NA CONSTITUTIÇÃO FEDERAL
ECONÔMICO
Antes de tecer considerações sobre o desenvolvimento sustentável serão apresentados
alguns posicionamentos sobre o direito ao desenvolvimento de forma mais abrangente.
A Organização das Nações Unidas - ONU em 1986, aprovou a Declaração sobre o
Direito ao Desenvolvimento, uma conquista de todos os povos excluídos, considerando-o
como direito humano inalienável, com voto contrário dos EUA, 8 abstenções, mas com 146
votos favoráveis dos países com menor índice de desenvolvimento humano.
Assim, se tem que o direito do desenvolvimento é considerado na categoria de direito
de solidariedade que pertence à terceira geração dos direitos fundamentais, adotada na
90
91
GRAU. Eros Roberto. Op. cit., p. 151.
ELALI, André. Op. cit., p. 176
45
Declaração e Programa de Ação de Viena, sendo confirmado na Conferência de Viena sobre
Direitos Humanos de 25 de julho de 1993. São direitos representativos dessa categoria: a
fraternidade, a paz, o meio ambiente, o respeito ao patrimônio histórico e cultural, e, ainda, a
nova ordem econômica mundial, com valores redefinidos pelo respeito dos países ao pleno
desenvolvimento interno, quando reafirmou, na parte I, n. 10, o direito ao desenvolvimento
como um direito universal e inalienável e parte integral dos direitos humanos fundamentais.
De acordo com a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, o direito ao
desenvolvimento é um direito humano inalienável (art. 1º), confirmando que a liberdade de
oportunidades para o desenvolvimento é uma prerrogativa tanto das nações quanto dos
indivíduos que compõem as nações (art. 2º). Ao Estado foi destacada a obrigação da
formulação de políticas nacionais adequadas para o desenvolvimento, impondo-se a eles a
necessidade de assegurarem igualdade de oportunidade para todos no acesso aos recursos
básicos, educação, serviços de saúde, alimentação, habitação, emprego e distribuição
equitativa de renda (art. 8º).
Pode-se afirmar que o direito ao desenvolvimento é uma síntese dos direitos
fundamentais, na exata medida em que aglutina a possibilidade do ser humano realizar
integralmente as suas potencialidades em todas as áreas do conhecimento.92
Sendo assim, as normas que derivam do direito fundamental ao desenvolvimento são
todas diretivas materiais que atuam como imposições que vinculam o legislador, como
diretiva material vinculadora dos órgãos concretizadores e como limites negativos em relação
a certos atos.93
A Constituição Federal, desde seu preâmbulo, destaca a importância do
desenvolvimento nacional, como pode ser observado:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o
exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bemestar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de
uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia
social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução
92
SILVA, Guilherme Amorim Campos da. Direito ao Desenvolvimento. São Paulo: Método, 2004, p. 73.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. Coimbra: Coimbra, 2000, p.
315.
93
46
pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
O direito ao desenvolvimento é um direito fundamental inalienável que constitui
objetivo fundamental da República Federativa do Brasil. Verifica-se que os objetivos
descritos no seu artigo 3º da Constituição Federal (Art. 3°. Constituem objetivos fundamentais
da República Federativa do Brasil: ... III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais) norteiam a interpretação e aplicação das demais normas
constitucionais, da legislação infraconstitucional e impõem diretrizes cogentes às ações
públicas, uma vez que o Estado tem o dever de efetivar os poderes constitucionalmente
constituídos. Daí a importância da consagração do desenvolvimento como um princípio
norteador da interpretação e da aplicação das demais normas constitucionais, assim como
princípio norteador das ações dos órgãos públicos.
Welber Barral observa que em todos os modelos, desde Smith, Marx a Keynes, ―os
conceitos de poder e de desenvolvimento encontram-se relacionados e centrados na questão
da economia.‖94
Celso Furtado, em busca de outro conceito de desenvolvimento, destaca que é importante
o fator não econômico para o funcionamento e para a transformação dos sistemas econômicos.
Defende que o que interessa para o desenvolvimento não são apenas os fatores econômicos, mas o
crescimento econômico como finalidade, destacando que existem fatores não econômicos que
influenciam o desenvolvimento, destacando:
O conceito de desenvolvimento compreende a ideia de crescimento,
superando-a. Com efeito: ele se refere ao crescimento de um conjunto de
estrutura complexa. Essa complexidade estrutural não é uma questão de
nível tecnológico. Na verdade, traduz a diversidade das formas sociais e
econômicas engendrada pela divisão do trabalho social. Porque deve
satisfazer às múltiplas necessidades de uma coletividade é que o conjunto
econômico nacional apresenta sua grande complexidade de estrutura. Esta
sofre a ação permanente de uma multiplicidade de fatores sociais e
institucionais que escapam à análise econômica corrente.95
O artigo 3º da Carta Constitucional, não determina quais os contornos do
desenvolvimento almejado pelo constituinte originário, ou ainda, quais os instrumentos para
94
BARRAL, Welber (org.) Direito e Desenvolvimento: Análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do
desenvolvimento. São Paulo: Ed. Singular. 2005, p. 35.
95
FURTADO, Celso. Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 103.
47
efetivá-lo e nem como os cidadãos podem exigir-lhe o cumprimento. Desta forma, os demais
dispositivos constitucionais podem auxiliar na análise de quais valores o legislador considera
relevantes neste processo de busca do desenvolvimento.96
Este objetivo fundamental representa uma norma programática, a qual tem os
princípios como norteadores de toda a interpretação das demais normas constitucionais,
criando um conjunto de preceitos fundamentais que, conjugados com a interpretação de
normas jurídicas e com programas concretos de políticas públicas, objetivam alcançar o pleno
desenvolvimento nacional.
Em diversas passagens, a Constituição Federal ressalta direcionamentos para o
desenvolvimento. O inciso IX do artigo 21, por sua vez, dispõe que a União deve elaborar e
executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social. O inciso XX prevê a competência para instituir diretrizes ao
desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
Assim, a União pode englobar regiões econômicas e sociais que visem à promoção do
desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43.
Essas regiões poderão receber os seguintes incentivos: I - igualdade de
tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade
do Poder Público; II - juros favorecidos para financiamento de atividades
prioritárias; III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos
federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas; IV - prioridade para o
aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas
ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas.
O parágrafo primeiro do referido artigo estabelece que Lei Complementar irá dispor
sobre as condições para integração de regiões em desenvolvimento, bem como da composição
de órgãos regionais que executarão os planos regionais que integrarão o plano nacional de
desenvolvimento econômico e social, e a previsão de criação de incentivos fiscais.
O art. 48 prevê a competência do Congresso Nacional para dispor sobre planos e
programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento (inciso IV).
96
PEIXINHO, Manoel Messias e FERRARO, Suzani Andrade. Direito ao desenvolvimento como direito
fundamental. Disponível em: < http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/bh/manoel_messias_peixinho.
pdf,>. Acesso em: 25 nov. 2009.
48
A União deverá obrigatoriamente repassar parcelas significativas de sua arrecadação
com imposto de renda e com imposto sobre produtos industrializados para compor o Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal e o Fundo de Participação dos Municípios (Art.
159, incisos I, ―a‖, ―b‖ e ―d‖ e II), bem como ―programas de financiamento ao setor produtivo
das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio de suas instituições financeiras de
caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada
ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei
estabelecer (Art. 159, inciso I, ―c‖)‖. A União também deverá repassar aos Estados e ao
Distrito Federal o percentual de 29% do que arrecada com a contribuição de intervenção no
domínio econômico (Art. 159, inciso III). Ao mesmo tempo, deve ser ressaltado também que
pertencem aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal as parcelas de tributos instituídos
e cobrados pela União, conforme dispõe os Arts. 157 e 158 da Carta Constitucional.
O orçamento fiscal da União e o orçamento de investimento de suas empresas terão
como uma de suas funções reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério
populacional (Art. 165, § 7°).
A redução das desigualdades sociais é um dos princípios da atividade econômica (Art.
170, inciso VII), assim destacado:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania
nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente,
inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental
dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno
emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no
País.
Não há dúvidas que a Constituição Federal, ao direcionar título específico para a
Ordem Econômica e Financeira teve, com escopo nas mudanças de paradigmas anteriormente
destacados, legitimidade na conformação do conjunto de regras constitucionais que objetiva
amparar a Ordem Econômica.
O art. 171 trata da possibilidade de se conceder benefícios fiscais às empresas
nacionais
que
desenvolvam
atividade
considerada
estratégica
ou
de
criação
e
49
desenvolvimento de tecnologia, determinando controles acionários especiais e algumas outras
regras restritivas, de maneira a possibilitar melhor controle e acompanhamento pelos órgãos
oficiais incumbidos de fazê-lo.
O art. 174 dispõe sobre o planejamento econômico. O parágrafo primeiro remete para
a Lei o encontro das diretrizes e bases do aludido planejamento econômico, com vistas ao
desenvolvimento nacional equilibrado, como assim o qualifica, para incorporar e
compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
É nesta base
constitucional que nascem as parcerias público privadas, dando ensejo à consecução estatal de
sua atuação normativa e reguladora da atividade econômica, incentivando o pleno
desenvolvimento nacional com a participação do setor público e do setor privado.
Já o art. 180, estabelece que o turismo deverá ser objeto de ações de estímulo, por
parte dos governos federal, estadual e municipal uma vez qualificados como fator de
desenvolvimento social e econômico. O art. 182 prevê a obrigatoriedade da política de
desenvolvimento urbano, como uma das condições de integração jurídica para o harmônico
desenvolvimento nacional. O art. 192 destaca que o sistema financeiro nacional é estruturado
de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do país e servir aos interesses da
coletividade.
De igual modo, os recursos da União vinculados à saúde, destinados aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, bem como os recursos de saúde dos Estados destinados aos
respectivos Municípios devem objetivar a progressiva redução das disparidades regionais
(Art. 198, § 3°, inciso II).
O
desenvolvimento
sustentável
econômico, qualidade de vida e justiça social.
exige
três
situações:
crescimento
Para o crescimento econômico, deve-se
procurar alternativas e formas de crescimento econômico que não sejam degradadoras do
meio ambiente, que não sejam impactantes, e, se o forem, devem ser procuradas fórmulas a
fim de neutralizar os efeitos nocivos, para que o crescimento econômico continue
proporcionando as duas outras situações acima mencionadas: Qualidade de vida e Justiça
50
social. E qualidade de vida e justiça social só se conseguem com a garantia do direito a
cidades sustentáveis.97
Para Antonio Carlos Wolkmer e Maria de Fátima Wolkmer: ―[...] o novo Direito ao
desenvolvimento está fundado na solidariedade, na superação da miséria, na melhoria das
condições socioeconômicas, na força criadora do poder comunitário e no favorecimento da
realização integral da pessoa humana com dignidade.‖98
A conceituação do desenvolvimento sustentável tem como marco o ano de 1987,
quando o então presidente da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento,
Gro Harlem Brundtland, apresentou para a Assembléia Geral da ONU o documento Nosso
Futuro Comum, que ficou conhecido como Relatório Brundtland
99
. Nesse Relatório, o
desenvolvimento sustentável foi conceituado como sendo aquele que atende às necessidades
do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas
próprias necessidades.100
No âmbito internacional o desenvolvimento sustentável encontra eco na Conferência
de Estocolmo (1972), na Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e na Declaração Rio 92,
na medida em que:
Princípio 4 - Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do
meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de
desenvolvimento e não ser considerada isoladamente em relação a ele.
Princípio 5 – todos os Estados e todos os indivíduos, como requisito
indispensável para o desenvolvimento sustentável, devem cooperar na tarefa
essencial de erradicar a pobreza, de forma a reduzir as disparidades nos
padrões de vida e melhor atender às necessidades da população do mundo.
97
KIRZNER, Vânia. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (Estatuto da Cidade Lei 10.257/01). Disponível
em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3899> Acesso em: 12 set. 2009.
98
WOLKMER, Antonio Carlos. RIBEIRO, Maria de Fátima. Direitos humanos e desenvolvimento. In:
BARRAL, Welber (Org.). Direito e desenvolvimento: análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do
desenvolvimento. São Paulo: Singular, 2005, p. 61.
99
VEIGA, J. E. Desenvolvimento sustentável: o desafio do século XXI. Rio de Janeiro, Garamond, 2005, p. 191.
100
A ambivalência do discurso do desenvolvimento sustentado/sustentável se expressa já na polissemia do termo
sustaintability, que integra dois significados: o primeiro, traduzível como sustentabilidade, implica a
incorporação das condições ecológicas – renovabilidade da natureza, diluição de contaminadores, dispersão de
dejetos – do processo econômico; o segundo, que se traduz como desenvolvimento sustentado, implica a
perdurabilidade no tempo do progresso econômico (LEFF, Enrique. Racionalidade ambiental: a reapropriação
social da natureza. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006. p. 137).
51
Conforme ensina Edis Milaré101, o reconhecimento do direito a um meio ambiente
sadio configura-se, na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da
própria existência física e saúde dos seres humanos, quer sob o enfoque da dignidade desta
existência – a qualidade de vida -, que faz com que valha a pena viver.
No Brasil, deve-se ter em vista as razões que fundamentam a atuação do Estado no
domínio econômico. A Constituição Federal no art. 170 trata da atividade da ordem
econômica, destacando os princípios da propriedade privada, função social da propriedade,
defesa do consumidor e do meio ambiente, entre outros. De outro lado, o art. 225 da mesma
Carta estabelece sobre a proteção do meio ambiente.
O artigo 3º da Constituição Federal, no inciso II assegura que o Estado deve garantir o
desenvolvimento. E ao garantir o desenvolvimento, deve o Estado promover a combinação de
crescimento econômico com as condições básicas de vida. Referido dispositivo deve ser
analisado à luz dos artigos 170 e 225 da Carta Constitucional.
Assim, o conceito jurídico de desenvolvimento pode ser entendido como sendo o
princípio que informa as demais regras do ordenamento jurídico, no sentido de orientá-las à
efetivação dos direitos sociais, os quais encontram sua base nas necessidades públicas.102
O art.170 da Constituição Federal, ao referir sobre os princípios da ordem econômica,
tratou de uma das finalidades que é a defesa do meio ambiente, ao lado das demais. Entre os
princípios ambientais, interessa neste estudo a apresentação temática sobre o princípio do
desenvolvimento sustentável.
A título ilustrativo merece destaque o recente acórdão do Supremo Tribunal Federal,
envolvendo a conjugação dos princípios da atividade econômica de um lado e de outro os
princípios ambientais:
―Suspensão de tutela antecipada. Importação de pneumáticos usados.
Manifesto interesse público. Grave lesão à ordem e à saúde públicas. (...)
Importação de pneumáticos usados. Manifesto interesse público. Dano
101
MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente. 4ª Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 158.
ALMEIDA, Maria Cecília Ladeira de. A tutela ambiental como instrumento da garantia do desenvolvimento
na ordem constitucional, in: Revista da Faculdade de Direito – Fundação Armando Alvares Penteado, FAAP,
Ano 1, n. 1, 1002, SP, p. 232-233.
102
52
Ambiental. Demonstração de grave lesão à ordem pública, considerada em
termos de ordem administrativa, tendo em conta a proibição geral de não
importação de bens de consumo ou matéria-prima usada. Precedentes.
Ponderação entre as exigências para preservação da saúde e do meio
ambiente e o livre exercício da atividade econômica (art. 170 da
Constituição Federal). Grave lesão à ordem pública, diante do manifesto e
inafastável interesse público à saúde e ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado (art. 225 da Constituição Federal). Precedentes. Questão de
mérito. Constitucionalidade formal e material do conjunto de normas
(ambientais e de comércio exterior) que proíbem a importação de
pneumáticos usados. Pedido suspensivo de antecipação de tutela recursal.
(...) Impossibilidade de discussão na presente medida de contracautela.‖
(STA 171-AgR, Rel. Min. Presidente Ellen Gracie, julgamento em 12-12-07,
DJE de 29-2-08). No mesmo sentido: STA 118-AgR, Rel. Min. Presidente
Ellen Gracie, julgamento em 12-12-07, DJE de 29-2-08
Em linhas gerais, o princípio do desenvolvimento sustentável deve ser compatibilizado
com a atuação da economia na preservação do equilíbrio ecológico. Nessa perspectiva, foi
conceituado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento desenvolvimento sustentável - como aquele que atende às necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades.
Assim, um dos princípios do Direito Ambiental, consagrado pela doutrina, refere-se ao
princípio da prevenção que pode ser visto, como um quadro orientador de qualquer política
moderna do ambiente. Deve ser dada prioridade, para as medidas que evitam agressões ao
meio ambiente103.
No Brasil, a política tributária com fins meramente arrecadatórios é regra, e o volume
de recursos obtidos sempre é denunciado pelo governo como insuficiente. No entanto, mesmo
possuindo todos os mecanismos tributários, os recursos obtidos não são aplicados na
satisfação dos anseios da comunidade.
1.4 O PAPEL DO ESTADO NA DESTINAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA
O Estado tem o dever de instituir e cobrar tributos para poder fazer frente às despesas
necessárias para a sua manutenção, e também custear as necessidades imediatas e mediatas da
população. O ideal é que a tributação contribua para otimizar a distribuição de renda da
população, inibindo, pelo peso do tributo, a formação de grandes fortunas individuais.
103
CORREIA, Fernando Alves apud Toshio Mukai, direito ambiental sistematizado. Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 1992, p. 29.
53
A tributação deve ser realizada considerando as garantias protetoras da função social
do tributo, com relação aos contribuintes, dispostas no texto constitucional.
Tributo constitui-se em uma contribuição pecuniária e compulsória, com amparo em
lei, exigida pelo Estado, calculada com base na renda do contribuinte, ou pelo fato deste
possuir uma propriedade, ou ainda a partir de seu consumo de produtos ou serviços, devendo
guardar respeito à sua capacidade contributiva, a fim de que o ente estatal reúna recursos
financeiros necessários para proporcionar o bem-estar social a todos que vivem sob aquela
jurisdição. O Estado tomou para si a função de pugnar pela prosperidade material e moral das
pessoas que vivem sob a sua jurisdição, bem como a responsabilidade de proporcionar-lhes
bem-estar social, razão pela qual arrecada o tributo, porque nele vê o seu sustentáculo
financeiro para fazer frente às necessidades de investimento e de manutenção das
necessidades de uma sociedade organizada e de sua máquina administrativa.
Para tanto, o Estado deve utilizar o produto da arrecadação do tributo como
instrumento para realizar uma justa distribuição de riquezas e para promover a paz social.
Esse objetivo é perpetrado mediante o emprego de uma ação econômica, porém de cunho
eminentemente social, vez que tem por escopo compensar as desigualdades sociais, por meio
da taxação evolutiva do tributo, visando a inibir o crescimento vertiginoso das riquezas
individuais de uma classe minoritária, para que ocorra o fortalecimento econômico de uma
grande maioria desfavorecida. O Estado deve utilizar a receita originária da arrecadação do
tributo para regular a produção, como medida econômica para atingir benefícios sociais, para
preservar a livre concorrência interna, garantir o direito da livre iniciativa e impedir a
especulação das economias externas que visem debelar a economia interna. O Estado deve,
ainda, empregar os recursos arrecadados da receita tributária para agilizar a circulação
econômica, atuando como agente alavancador da economia em situações pontuais em que se
detectam esmorecimentos ou mesmo estagnação dos meios circulantes, concedendo, para
tanto, subsídios fiscais ou financeiros, isenções ou até mesmo imunidades tributárias (estas
últimas, mediante emendas constitucionais).
No que diz respeito à destinação de verbas para diminuição dos desequilíbrios
regionais, a Constituição Federal prevê a participação em fundos. Isto é, as receitas ingressam
nesses fundos, inicialmente, para depois serem distribuídas de acordo com critérios
54
estabelecidos por lei. O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e o Fundo de
Participação dos Municípios são formados por parcela da arrecadação da União pelos
impostos cobrados sobre a renda e sobre produtos industrializados (art.159, I da CF). Assim,
47% da arrecadação da União devem ser distribuídos aos beneficiados, sendo que 21, 5% são
para o fundo dos Estados e 22,5% para o dos Municípios.
O parágrafo 1º da Constiuição Federal, assevera que os 3% restantes devem ser
destinados pela União, aos programas de financiamento ao setor produtivos das Regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por intermédio de suas instituições financeiras de caráter
regional e de acordo com os planos de desenvolvimento regional. No que toca à região
Nordeste, destaca-se mais uma exigência: deve ser assegurada ao semi-árido nordestino a
metade dos recursos destinados a essa Região.
A Carta Constitucional prevê como combate às desigualdades regionais, além da
criação desses fundos de participação (repartição de rendas) e do Federalismo Cooperativo, o
planejamento. Trata-se de uma programação das políticas públicas de longo prazo, com sua
proposta de racionalização da atuação federal para o equilíbrio das regiões.
O orçamento é considerado instrumento do planejamento público. Necessário se faz
observar que este orçamento (planejamento) deve produzir mudanças significativas no plano
sócio-ambiental. Não pode ser interpretado unicamente no sentido de equacionar a receita e a
despesa. Como o orçamento deve ser formado principalmente pelo pagamento de tributos pelo
contribuinte, salienta-se aqui a necessidade da comunidade conhecer este orçamento e a
efetiva aplicação do mesmo.
Por meio dos orçamentos públicos é que se decidem onde os recursos públicos devem
ser aplicados. Ou seja, a criação de uma área de preservação ambiental municipal e o aumento
dos recursos na área do saneamento básico, são alguns exemplos de iniciativas que requerem
a previsão orçamentária.
Os munícipes demonstram o exercício de cidadania e atuação democrática quando
exercem o direito garantido pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), de participar da vida
social de seu município, por meio do orçamento participativo, das audiências públicas entre
outras manifestações inerentes. Por intermédio desta lei foi criada a garantia do direito às
55
cidades sustentáveis, quando estabelece a previsão de utilizar incentivos e benefícios fiscais e
financeiros, como instrumentos do planejamento urbano (art. 4º, IV), contemplando a
participação da população no desenvolvimento da política urbana.
A implantação dos instrumentos de política urbana prevista no Estatuto da Cidade
deve ser desenvolvida, contando com a participação do Poder Público e da sociedade,
mediante as diretrizes estabelecidas naquele estatuto.
A perspectiva da participação popular não assume caráter meramente opinativo, mas
de intervenção, com a efetiva participação da sociedade na formulação, execução e
acompanhamento dos planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.104
A ênfase dada ao planejamento municipal, por meio do Estatuto da Cidade, diz
respeito ao equilíbrio ambiental. O inciso IV do art. 2º do referido Estatuto,105 traz como
diretriz básica o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente. O Plano Diretor assume sua função essencial no
implemento destas políticas, sendo inclusive obrigatória a inclusão de metas e diretrizes
tratadas pelo diploma urbanístico, como de execução nas leis orçamentárias do município.
Assim, uma cidade bem planejada poderá fazer uso de forma correta destes instrumentos de
política urbana, sem distorções, o que favorecerá a implementação de um desenvolvimento
urbano sustentável. Referido artigo demonstra a importância fundamental que o legislador deu
à questão ambiental, à preocupação com as presentes e futuras gerações, e à afirmação de que
as cidades devem ser sustentáveis.
104
O Estatuto da Cidade (Lei 10.251/01) incorpora a ideia da participação direta e universal dos cidadãos nos
processos decisórios da política urbana, tornando obrigatória a participação popular na definição da política
urbana (artigos 43 a 45). Estão previstos instrumentos como conferências e conselhos de política urbana nos
âmbitos nacional, estadual e municipal audiências e consultas públicas, além da obrigatoriedade de
implementação do Orçamento Participativo. Estes instrumentos devem ser utilizados pelos municípios para abrir
espaço para os interesses dos cidadãos em momentos de tomada de decisão a respeito de intervenções sobre o
território, e são obrigatórios nos Planos Diretores. (Lei 10.257/01)
105
- Dispõe o artigo 2º do Estatuto da Cidade: Art. 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras gerações.
56
Cabe ao Poder Público municipal a implantação do Estatuto da Cidade. Mas, o mais
importante que deve ser destacado é a participação da sociedade civil organizada nessa nova
política, que se dará com a gestão democrática. De igual modo, terá conhecimento dos
incentivos fiscais concedidos pelo município e suas peculiaridades.
Hely Lopes Meirelles escreveu que ―a atuação municipal será, principalmente,
executiva, fiscalizadora e complementar das normas superiores da União e do Estadomembro, no que concerne ao peculiar interesse local, especialmente na proteção do ambiente
urbano‖.106 Assim, a execução da política urbana determinada pelo Estatuto da Cidade, deverá
ser orientada em decorrência dos principais objetivos do direito ambiental constitucional,
estatuídos no Plano Diretor. Para tanto, é necessário que o município tenha seu plano diretor.
E este, deve definir todos os aspectos dispostos no Estatuto da Cidade e nas atividades do
desenvolvimento urbano estabelecidas na Constituição Federal.
Vale salientar neste ponto os escritos de Edis Milaré, quando ensina que:
[...] a variável ambiental vem sendo, cada vez mais, introduzida na realidade
municipal, para assegurar a sadia qualidade de vida ao homem e ao
desenvolvimento de suas atividades produtivas. Isto é sentido sobretudo na
legislação, com a inserção de princípios ambientais em Planos diretores e
leis de uso do solo e, principalmente, com a instituição de sistemas
Municipais de Meio Ambiente, e a edição de Códigos Ambientais
Municipais. 107
Neste mesmo caminho o Estatuto da Cidade ressalta (art. 2º, incisos X e XI) a
adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos
públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos
geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais. A lei108
destaca a adequação dos instrumentos de política, econômica, tributária e financeira e dos
gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano.
Assim,
entende-se
que
deva
existir,
previamente,
um
planejamento
de
desenvolvimento urbano, para que haja uma adequação dos instrumentos de política
econômica, tributária e financeira. E essa adequação seja de modo a privilegiar os
106
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 5ed. São Paulo: RT, 1981, p. 424.
MILARÉ, Edis. Op. cit., p. 223.
108
Lei 10.251/01 – Estatuto da Cidade.
107
57
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição pelos diferentes segmentos sociais,
considerando as isenções e incentivos fiscais necessários à implantação de políticas
públicas.109
O Plano Diretor aparece como o instrumento básico de adimplemento das políticas
públicas idealizadas no Estatuto da Cidade. Referido Plano, tem o condão de por em prática as
previsões constantes do Art. 2o do Estatuto, estando aí inclusas as previsões quanto ao Meio
Ambiente. Deve também delimitar as zonas industriais, comerciais, residenciais, criação de
parques, praças, áreas de proteção ambiental dentro das cidades, além das demais áreas que
deve mencionar.
Assim, podem ser tomadas medidas de modo que aquilo que for de interesse local no
tocante ao Meio Ambiente seja resguardado de modo a atender os anseios da população.
Pela leitura dos artigos que versam sobre o Plano Diretor pode-se notar que deverá
integrar cidade e campo, ou seja, tem como atuar muito mais eficazmente englobando o Meio
Ambiente em seus diversos aspectos, atendendo assim à área urbana e zona rural no todo.
Dessa forma, o Plano Diretor mostra-se como o instrumento primordial para que se
tenha dentro do Município uma efetiva proteção ao Meio Ambiente, fazendo com que os
preceitos mencionados no Estatuto da Cidade sejam postos em prática e assim, ocorra
realmente o alcance do previsto na Constituição Federal no tocante ao direito que todos têm
ao Meio Ambiente sustentável, de forma equilibrada. Assim, deve o Município aprovar as
isenções e incentivos fiscais, considerando as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal,
o desenvolvimento econômico e social, devendo o legislador considerar, em primeiro plano os
princípios constitucionais tributários, especialmente o da igualdade entre os contribuintes que
se encontram na mesma situação.
109
KIRZNER, Vânia. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano. Disponível em:< www.jus.com.br/doutrina.>
Acesso: 12 nov. 2009.
58
2- SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL E A FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO
Foi na pré-história, no período neolítico, também conhecido como idade da pedra
polida, que o homem começou a cultivar a terra, domesticar e criar animais e ainda a estocar
alimentos. Nesse período formaram-se as primeiras aldeias. O homem se torna gregário. Aos
poucos surge em tais comunidades a necessidade de união de todos para satisfação de
interesses comum como a busca de proteção e defesa contra os predadores e tribos inimigas,
assim, surgindo as figuras dos primeiros líderes, geralmente, escolhido o mais respeitado por
todos, por sua força, ou por sua coragem, sabedoria, ou, pela magia da crença.
Cabiam aos líderes as funções de administrar, liderar o grupo, solucionar os conflitos e
garantir a paz. Provavelmente, aí se encontra a mais primitiva ideia de Estado, surgida no
momento em que um indivíduo coloca-se, ou são colocados a serviço do interesse coletivo.
Por consequência, os membros dos grupos a princípio, voluntariamente, procuravam retribuir
ao líder os favores prestados em torno do interesse de todos, oferecendo presente ou
garantindo seu sustento.
Nesse sentido, primariamente, fazendo aparecer a ideia de tributo, por intermédio dos
recursos que entregavam ao chefe110. Em outro momento primitivo da historia da
humanidade, verifica-se novamente a ideia de tributo, quando os líderes tribais governantes,
procuram legitimar a cobrança de valores, vinculando o caráter divino do poder político, ou
de outro modo, justificando a necessidade de captação de recursos para fazer face à proteção
que o soberano oferecia aos seus súditos em caso de conflitos armados com outros povos111.
Assim, aparece a expressão tributo que deriva do latim “tributum”, que significa
dividir ou repartir entre a tribo. Nesse sentido, seguindo o curso da história, necessário se faz
salientar, que os tributos eram cobrados também, dos povos vencidos nas batalhas, ou
saqueados em guerras, e por consequência, tidos como conquistas.
Impende ainda ressaltar que a evolução histórica dos tributos passou pelas diversas
formas de Estado, ora como oferendas em homenagem ou sacrifício à divindade, ou como
110
SILVA, Edson Luís da. PIEDADE, Francelena Santos Arruda. Um convite à cidadania. Porto Velho: Editora
Leonora, 2003, p. 29-30.
111
SINDICATO DOS AGENSTES FISCAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO. A história dos Tributos no
Brasil. São Paulo: SINAFRESP, 2000, p. 12.
59
indenização de guerras ou imposição do vencedor ao vencido, satisfazendo interesses e
necessidades do soberano, ou financiando determinadas atividades indispensáveis à
coletividade.
Assim, a compreensão rudimentar de que o Estado decorre do pacto realizado entre
indivíduos, os quais delegam uma parte de sua liberdade a um determinado ente que assume a
responsabilidade de gerência e manutenção da sociedade, exige uma movimentação de
despesas, em razão do que se impõe a geração de receitas para fazer jus a tais despesas. E é
nesse contexto, que a tributação passa a ser instituída112. Nessa trajetória secular, o sistema
tributário sofre transformações, por meio dos quais aparecem os impostos, taxas e
contribuições da atualidade.
Em artigo sobre a função social do tributo, Francisco Pablo Feitosa Gonçalves,
acentua a vinculação do tributo com o direito e o estado nos seguintes termos:
[...] Com o passar do tempo, à medida que as relações humanas se
desenvolviam e o direito se separava da moral e da religião, suplantando-as
como o melhor sistema de normas — coercitivo — capaz de reger a
convivência humana. Conforme a societas se desenvolvia e ganhava ares de
Estado e os socius se tornavam cidadãos, também o tributo confluía rumo ao
direito e ao Estado, sendo instituído por este e regido por aquele, como que
tencionando assumir ares de uma instituição justa e democrática.[...]113
Nesse diapasão, impera enfatizar que na antiguidade, o tributo cobrado como
imposição dos vencedores aos vencidos, o qual visava arrecadar para a nação vencedora os
recursos retirados dos vencidos, não constituía na única forma de tributo. No Egito, o
agricultor era obrigado a entregar parte das colheitas, bem como, trabalhar nas construções de
templos, palácios ou algo no gênero da construção civil. Desta forma, observa-se que além de
contribuir coercitivamente com o produto adquirido pelo trabalho, tinha de empreender
esforços para a construção de monumentos, visando o enriquecimento da nação vencedora.
112
NICÁCIO, Antonio. Primórdio do direito tributário brasileiro. São Paulo: LTr, 1999. p.45. apud,
BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. A resistência ao pagamento de tributos no Brasil: Uma breve análise histórica e
humanística. Disponível em: http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=
&viewid=121815 . Acesso: 06 jul. 2009.
113
GONÇALVES, Francysco Pablo Feitosa Gonçalves. A função social do tributo: a necessidade de uma
abordagem sociológica da tributação. Disponível em: < http://www.jusvi.com/artigos/37512 >. Acesso em: 22
jul. 2009.
60
Foi na antiga Grécia em 477 a.C., o surgimento a que hoje denominamos de imposto
com finalidade social. Evidenciando que o tributo deixava de ser usado para atender às
necessidades e conveniências de um governante, para ser usado em benefício do povo.114
Nesse contexto, observa-se que os gregos, precocemente, administravam em conformidade
com o que denominamos hoje de sistema tributário, de forma muito intuitiva e primária, mas
procurando manter equilíbrio contábil entre a receita e a despesa, identificando assim o
modelo ateniense. Não determinaram a natureza do tributo, das taxas, e das contribuições
levada a efeitos pelos cidadãos, apesar de as arrecadarem. Arnaldo Moraes Godoy, ressalta
que ―os cidadãos contribuíam para a mantença do Estado, mediante doações voluntárias
(epidóseis), cuja natureza não se afina ao conceito de tributos, de nosso sistema, como
consignado no artigo 3º do Código Tributário‖115.
É fato merecedor de destaque que foi a Grécia que instituiu o tributo administrado pelo
Estado como conhecemos hoje116, nessa dicção, para melhor compreensão deste estudo faz-se
necessário acentuar as conclusões de Moraes Godoy sobre a contribuição da Grécia no
contexto evolutivo do tributo:
Aparentemente não há racionalidade no modelo tributário helênico, que não
alcançou objetivamente patrimônio, renda, serviços. Verifica-se uma prática
intuitiva. Não há gritantes problemas de aceitação (exceto nas imposições de
guerra, bem entendido), o que indica provável sintonia entre a arrecadação e a
despesa, embora convém que se lembre tratar-se de uma sociedade
escravocrata. Mesmo na época dos tiranos (cujo conceito diverge do sentindo
moderno da expressão), não há claras referências à tributação excessiva. O
equilíbrio contábil entre a entrada e a saída parece informar a essência do
modelo tributário ateniense. E, a adotarmos uma posição ciceroniana117
(historia magistra vita est118), esse equilíbrio faz as vezes de lição da história,
um exemplo a ser seguido119
Assim, importa também esclarecer que a civilização romana ficou famosa pelo seu
esmerado senso de organização e pelo dinamismo de suas instituições, marcada por inúmeras
conquistas e ampliação territorial de seu domínio. Após conquistar os gregos, descobriram
114
SILVA, Edson Luís da e PIEDADE, Francelena Santos Arruda. Um convite à cidadania. Porto Velho:
Editora Leonora, 2003, p. 31.
115
GODOY, Arnaldo Moraes. Notas sobre o direito tributário na Grécia Clássica. Revista de Informação
Legislativa. Ano 36, n.142, Brasília: Senado Federal, 1999, p. 5.
116
Programa Nacional de Educação Fiscal (Brasil). Sistema tributário nacional. Programa Nacional de
Educação Fiscal. Brasília: 2004. p. 20.
117
Referencia ―a uma posição ciceroniana‖, significa dizer sobre a tendência de Marco Túlio Cícero, ilustre
filósofo,orador, escritor, advogado e político romano, para mudar a sua posição em resposta a mudanças no
clima político e no curso da história.
118
História magistra vita est, significa dizer que a ―história é professora da vida‖.
119
GODOY, Arnaldo Moraes. Op. cit., p. 5.
61
que poderia conquistar outros povos sem impor a eles sua cultura, crenças e costume,
utilizando da instituição e cobrança de impostos para sustentar suas legiões de soldados e
conquistar mais terras e povos. Tal atividade expansionista do império romano veio a
ocasionar gastos de tal magnitude que, ao serem repassados aos contribuintes, tornavam a
carga tributária excessiva e até certo ponto espoliativa, provocando significativa rejeição
social e estimulando a sonegação, que passaram a exigir mecanismos inibitórios.
Os romanos cobravam impostos diretos sobre as pessoas, a propriedade incluindo
sobre as terras conquistadas e, também cobravam impostos indiretos incidentes sobre as
heranças, as vendas, os litígios, e ainda sobre as indústrias, as profissões, e, outras atividades
humanas produtivas. Enfim, criaram diversos impostos e taxas, inclusive, sobre colunas,
portas, janelas, ruínas bens e serviços entre outros. Contudo, cada um dos tributos e taxas teve
sua própria história, sua origem, evolução e dificuldades de sustentabilidade.120
Em que pese o exemplo da prática intuitiva grega de imprimir aos tributos, mesmo que
de forma incipiente um fim socialmente justo, ―o processo de transformação do tributo no
instituto justo não foi exatamente contínuo e progressivo, uma vez que consistem na forma
mais prática e efetiva de arrecadação de numerários para o Estado, os governantes não raro
tendiam a tributar em excesso e de forma arbitrária‖121.
Com a queda do império romano, a noção de Estado, ainda rudimentar, na Europa
medieval perdeu-se completamente. Os nobres detentores de grandes extensões de terras
constituíram-se em feudos, onde se fizeram senhores absolutos, fazendo surgir o que se
chamou de sistema feudal, que segundo a cátedra de Anderson Menezes foi assim definido:
[...] é um sistema de dependência territorial nas relações entre os homens,
associado, na prática, à autoridade política e à influência religiosa. Os homens
punham-se debaixo da proteção dos proprietários, ficando, em troca, ligados
ao solo e sujeitos à prestação de serviços. Assim faziam camponeses,
guerreiros e até nobres e reis, que concediam terras a seus servidores,
mediante o cumprimento de certas obrigações, especialmente militares [...].122
120
BOUCHER, Hércules. Estudo da mais-valia no direito tributário brasileiro. Tomo I, Parte Geral. São \Paulo:
Freitas Bastos, 1964, apud, TONETTO, Jorge Luís. O direito tributário em Roma . Disponível em:
<http://www.sindaf.com.br/Downloads/Arquivo/Artigos/O%20Direito%20Tributário%20em%20Roma.pdf>
.
Acesso em: 26 jul.2009.
121
GONÇALVES, Francysco Pablo Feitosa Gonçalves. A função social do tributo: a necessidade de uma
abordagem sociológica da tributação. Disponível em: <http://www.jusvi.com/artigos/37512>. Acesso em: 22
jul. 2009.
122
MENEZES, Aderson de. Op. cit., p.115.
62
Os feudos possuíam cercas que davam segurança a quem vivesse dentro, em virtude
do que era cobrado do servo ou camponês o período de 3 dias de serviços em favor do senhor
feudal. Essa forma de imposto era denominada de corvéia, e quem não pagava, era colocado
para fora do feudo, ou podia ser preso, ou morto. O senhor feudal detinha poder de vida e
morte sobre seus vassalos. Como não havia Estado, a circulação de moedas era escassa. Desse
modo, os servos sujeitavam-se ao pagamento de tributos, quer por meio da corvéia ou,
entregando ao senhor feudal a melhor parte de suas colheitas.123
Num primeiro momento da Idade Média houve um significativo declínio das
atividades produtivas, uma vez que a produção se restringia às atividades exclusivamente
rurais, suficientes apenas para garantir a subsistência das famílias. O comércio ou sistema de
trocas era insignificante, uma vez que não havia excesso de produção. A moeda era precária, e
as estradas romanas, outrora bem conservadas tornaram-se intransitáveis, a partir do
aparecimento dos feudos124. Após um longo período de estagnação, o comércio renasce,
fazendo aparecer mascates que aos poucos iam se estabelecendo e formando núcleos
comerciais integrados por artesões de família que abandonavam o campo, de servos fugitivos
ou libertos e também de homens livres, atraídos pelo comércio e pelo sonho de melhoria da
qualidade de vida.
Embora coexistindo relações feudais e relações capitalistas mercantis, ainda assim,
persistia o sistema feudal, pois admitiam os senhores feudais a cobrança de impostos elevados
e pedágios, sob o fundamento de que as cidades que se formaram, estabeleceram-se dentro de
seus feudos. Isto favoreceu o surgimento de lutas pela libertação de suas cidades, também
denominadas de burgos, estabelecendo governos próprios. Em alguns casos, essa liberdade
era obtida gratuitamente ou comprada, mas em outros casos, era conseguida por intermédio de
batalhas entre exércitos formados pelos seus moradores, e pelo nobre dominador.125 Tal
necessidade de formação de um mercado nacional liberto dos entraves feudais levou os
burgueses a apoiar a realeza em suas pretensões centralizadoras contra a poderosa nobreza
123
Programa Nacional de Educação Fiscal (Brasil) Sistema tributário nacional / Programa Nacional de Educação
Fiscal. Brasília: 2004, p. 23.
124
HUGON, Paul. Op. cit., p.45
125
SANTOS, Maria Januária Vilela. Op. cit., p. 161.
63
feudal, possuidora de privilégios seculares,126 dando lugar ao surgimento do que se chamou de
Estado Moderno.
A ideia do poder unitário e soberano surgiu com o aparecimento do Estado moderno,
mesmo que monárquico, conforme esclarece a doutrina, quando salienta, que o
disciplinamento legal do tributo volta à carta magna da Inglaterra assinada por João Sem
Terra em 1215, a qual instituiu deveres do soberano para com seus súditos e admitiu a
possibilidade do monarca em instituir tributos e ao mesmo tempo impor limites ao poder
soberano e trazer garantias ao contribuinte, ainda que minimamente. Vê-se ai, o surgimento
do princípio da legalidade tributária.
A expansão do comércio e, como conseqüência, as pressões de uma
emergente classe social urbana na Europa exigiram, a partir do século XV, a
intervenção de um Estado sólido e unificado. Para o pleno desenvolvimento
das novas forças produtivas, era necessário um poder político forte e
centralizado, capaz de suprimir boa parte das limitações ao tráfego interno
de pessoas e bens (tais como tributos cobrados pelos inúmeros principados à
passagem destes e daqueles) e de patrocinar tanto a exploração colonial
como a guerra contra potências estrangeiras, que competiam no cenário
comercial.127
Como a história já demonstrou que ―não há mal que sempre dure e nem bem que
nunca acabe‖, o sistema monárquico começou a sofrer significativos desgastes, porque sua
sustentação reclamava recursos além da capacidade patrimonial do monarca, levando
progressivamente à proliferação de tributos e como consequência a insatisfação das classes
urbanas contribuintes nunca poupadas pela tributação, mormente, considerando que a nobreza
e clero gozavam de privilégios fiscais.
Quando a relação custo-benefício da monarquia absoluta começou a se
revelar negativa para novas classes urbanas – que não desfrutavam de
privilégios fiscais e arcava com boa parte de uma tributação cada vez mais
usada para sustentar as excentricidades de um establishment decadente -,
teve início o movimento que, ao longo dos séculos XVIII e XIX, varreria o
ancien regime e instalaria o modelo do Estado Liberal, supostamente
dedicado às funções mínimas de segurança (interna e externa), jurisdição e
normatização. Um modelo que permitiria à burguesia maior liberdade para
acumular riquezas.128
126
AQUINO, Rubim Santos Leão de. et all. História das sociedades modernas às atuais. 24 ed. Rio de Janeiro:
Livro Técnico, 1988, p. 23.
127
AGUIAR, Andre Brugni. Parafiscalidade, regulação e Estado na economia globalizada. in: DOMINGUES,
José Marcos. Direito Tributário e políticas públicas. São Paulo: MP, 2008, p. 29.
128
AGUIAR, Andre Brugni. Op. cit., p.30.
64
Instituído o Estado liberal a partir da vitoriosa Revolução Francesa, surge como um
terceiro desdobramento do Estado Moderno, representando um conjunto de ideias éticas,
políticas e econômicas da burguesia que resistia ao sistema feudal e ao absolutismo
monárquico, buscando a separação entre os assuntos do Estado e os da sociedade civil.
O Estado liberal apresenta-se sob três dimensões: o liberalismo ético garantindo
direito individuais e a liberdade de expressão; o liberalismo político, buscando nas teorias
contratualistas as formas de legitimação do poder fundado no consentimento dos cidadãos e, o
liberalismo econômico, opondo-se à intervenção do Estado nos negócios privados, pugnando
pela máxima do “laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui-même” (deixai fazer, deixai
passar, que o mundo anda por si mesmo). 129
A diversidade de situações que decorreram do liberalismo econômico levou, no século
seguinte, ao surgimento, segundo André Brugni de Aguiar, ao que chamou de Era do Estado.
Isto é, o surgimento de três modelos estatais, reclamando maior influência governamental na
economia, digladiando na arena política mundial: o fascismo, o comunismo e o democráticointerventor.
[...] Ao final da segunda guerra mundial, em que os dois últimos ganharam
terreno, o modelo democrático, em sua vertente Keynesiana (alavancar o
crescimento econômico por meio dos gastos públicos), incorporaria
preocupação maior também com intervenção social, resultando no
paradigma do Welfare State.130 Orçamento cíclico, previdência, assistência,
seguro-desemprego, subsídios a saúde e à educação foram alguns do
ingredientes que se tornaram onipresentes nos discursos tanto da esquerda
como da direita da nações ocidentais, pouco importando quem estiver no
poder. [...]131
A influência liberal estimulou o investimento privado na atividade industrial que
gerava valor agregado superior ao do comércio e, consequentemente, um grande avanço
industrial, que aos poucos foi revelando nocivo ao âmbito social, porque passou a apresentar
um significativo passivo social, gerando desemprego e multiplicando a pobreza. ―A
129
ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Op. cit., p. 217.
Welfare State deve ser compreendida como sendo um conjunto ações, serviços e benefícios sociais
promovidos pelo Estado para garantia ao cidadão o mínimo de estabilidade social como mecanismo de
minimização dos efeitos negativos da produção capitalista.
131
AGUIAR, Andre Brugni. Op. cit., p.31
130
65
tributação, nessa época, era vista sob uma perspectiva de troca: era o preço que a sociedade
civil devia pagar pelas reduzidas funções do gendarme estatal‖.132
Em que pese o tributo tenha suas origens centradas tanto na contribuição voluntária do
indivíduo à sociedade, decorrente da convivência humana, a exemplo da sociedade grega,
como também tenha sua existência justificada pela violência, a exemplo da cobrança de
tributos no império romano, no Estado Medieval e ainda no Estado Moderno, mesmo no
período contemporâneo constata-se a exação de impostos, provocando descontentamentos e
revoltas populares, a exemplo da rejeição de taxas nos EUA, que permitiu desencadear a luta
pela Independência norte-americana e no Brasil, a exemplo da revolta tributária motivadora
da Inconfidência Mineira, de modo a concluir que a regulação do tributo deve dar-se tão
somente pelo direito.133
A tributação no Brasil iniciou a partir dos primeiros anos de
colonização, a princípio incidindo sobre a exploração da madeira denominada de pau-brasil.
Os exploradores se obrigavam a pagar à coroa portuguesa, o quinto do pau-brasil134. Este
imposto era pago geralmente em espécie, uma vez que não havia circulação de moeda na
colônia.
Em virtude da instalação das capitanias hereditárias, novos impostos surgiram,
geralmente, cobrados e pagos em espécie, incidindo sobre o monopólio do pau-brasil, sobre
metais e pedras preciosas, pescados, colheitas e produtos fabricados, instituídos por meios de
atos dos reis de Portugal.135
A falha do sistema de capitanias hereditárias, somado à baixa arrecadação fiscal, levou
o reino português a instituir uma administração centralizada na colônia, instalando o governo
geral. Nesse período da colônia, verifica-se a existência de dois tipos de tributos. Um de
natureza ordinária, denominado de ―rendas da real fazenda‖ e, incidia sobre o monopólio do
comércio, direitos de alfândega, quinto dos metais e pedras preciosas; e a dízima, e, outro de
132
AGUIAR, Andre Brugni. Op. cit., p.31.
GONÇALVES, Francysco Pablo Feitosa Gonçalves. A função social do tributo: a necessidade de uma
abordagem sociológica da tributação. Disponível em: < http://www.jusvi.com/artigos/37512 >. Acesso em: 22
jul. 2009
134
MORAES, Bernardo R. Compêndio de direito tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2000. 6 ed.p. 108.
135
BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. A resistência ao pagamento de tributos no Brasil Uma breve análise histórica
e humanística. Disponível em: < http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_
=&viewid=121815 >. Acesso em 22 jul. 2009.
133
66
natureza extraordinária denominado de ―renda do governo geral‖ incidia sobre o monopólio
de quaisquer engenhos, direitos de passagem dos rios, direitos dos escravos, quinto do paubrasil, fintas e contribuições. Continuavam sendo cobrados e pagos in natura, ante a
inexistência de moeda.136
Com a chegada da família real ao Brasil e sua transformação em capital do reino,
dentre outros avanços significativos para o Brasil, foi instituído o uso de moedas de ouro,
prata e cobre nas transações negociais. Um novo tributo foi instituído com a finalidade de
custear as despesas acarretadas com a mudança da família real. Fato que ressalta o uso de
tributo para aumentar a receita pública com finalidades alienígenas de cobrir despesas alheias
às necessidades e aos interesses públicos.
Em março de 1824, a primeira Constituição Brasileira foi outorgada, sob a
denominação de Constituição Política do Império do Brasil, influenciada pela Constituição
Francesa de 1791 e pela Espanhola de 1812, consagrava o império do Brasil, uma nação livre
e independente. A forma de governo estabelecida era monárquica, hereditária, constitucional e
representativa, e o poder político era exercido por quatro unidades de poder: Os poderes
Legislativo, Executivo, Judiciário e Moderador.137
A Constituição do Império já consagrava também no âmbito da tributação o princípio
da legalidade, quando decretou que nenhum cidadão pode ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa, senão em virtude da lei, e o princípio da irretroatividade ao dispor que
nenhuma disposição legal poderia produzir efeito retroativo.
Ainda se referindo à
Constituição do Império, Maria Lúcia Bastos Saraiva Matos, em seu artigo sobre a evolução
histórica do direito tributário, acentua:
Mais especificamente em Direito Tributário, destaca-se a letra da carta
magna que ninguém será isento de contribuir com as despesas do Estado e
definia também que: a iniciativa sobre impostos era privativa da Câmara dos
Deputados, que as contribuições diretas seriam estabelecidas anualmente
pela Assembléia Geral, o Tesouro Nacional administraria a área e cuidaria
da arrecadação e da contabilidade, cada província teria a sua Assembléia
136
MATOS Maria Lúcia Bastos Saraiva. A evolução histórica do direito tributário. Descrição histórica do
Direito Tributário, sua evolução e surgimento de alguns tributos até a Constituição de 1988. Disponível em: <
http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3931/A-evolucao-historica-do-Direito-Tributario>. Acesso em: 22
jul. 2009.
137
Idem, ibidem.
67
Legislativa para legislar sobre a repartição da contribuição direta pelos
municípios, bem como a fiscalização do uso de suas rendas.138
A proclamação da República em 1889 trouxe como consequência imediata o
rompimento das relações entre a Igreja e Estado, proporcionando significativa redução de
despesas. A Constituição da República, promulgada em 1891, consagrou o federalismo e no
âmbito tributário fixou a competência fiscal da União e dos Estados, estabelecendo
concorrência tributária entre União e Estado e a exclusão dos Municípios da competência
fiscal, sujeitando-os à competência do Estado.139
E, é nesse contexto, que este estudo ressalta que a primeira regulamentação tributária
brasileira deu-se próxima à Abolição da Escravatura e tinha característica do Imposto de
Renda. Fiscalizava-se em nome do Estado, não nessa qualidade, pois os denunciantes
objetivavam receber metade dos valores cobrados aos infratores, a título de sanção.140 A
primeira disposição no Brasil sobre o imposto de renda, não especificamente com este nome,
surgiu no início do segundo reinado com a Lei nº 317 de 21 de outubro de 1843, que fixou a
despesa e orçou a receita. No ano de 1844, a cobrança da contribuição extraordinária sobre os
vencimentos foi regulamentada pelo Decreto de n. 349 de 20 de abril de 1844. Assim, só
contribuíam aqueles que recebiam vencimentos dos cofres públicos. Durante muito tempo,
referida contribuição teve sua trajetória conturbada, pois em um momento era extinta, logo
após retomava seu lugar. No entanto, só em 1922 foi criado o Imposto de Renda, por meio da
Lei n. 4.625 de 31/12/1922, ―lei de orçamento‖. Assim, surge o Estado Novo, no governo de
Getúlio Vargas, e é promulgada a Constituição de 1934, e, a partir daí, o Imposto de Renda
passou a ter condão Constitucional. Nessa senda, aparece a tributação brasileira e sua função
social.
138
MATOS Maria Lúcia Bastos Saraiva. A evolução histórica do direito tributário. Descrição histórica do
Direito Tributário, sua evolução e surgimento de alguns tributos até a Constituição de 88. Disponível em:
<http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3931/A-evolucao-historica-do-Direito-Tributario>. Acesso em: 22
jul. 2009.
139
BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. A resistência ao pagamento de tributos no Brasil. Uma breve análise
histórica e humanística. Disponível em: Fiscosoft < http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home
_artigos&m=_&nx_=&viewid=121815 > acesso em 22 jul.2009.
140
Decreto n° 9.870, de 22 de fevereiro de 1988.
68
2.1 SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO: ASPECTOS RELEVANTES
Foi a Constituição de 1934 que prestigiou os Municípios, quando definiu seus tributos
próprios, aperfeiçoou a discriminação de tributos por competência, ampliando o elenco dos
tributos da União e contemplando os Estados com impostos de vendas e consignações,
vedando a bitributação e a impossibilidade do exercício cumulativo de competências, bem
como manteve o princípio da legalidade e estabeleceu o princípio da liberdade de tráfego,
introduziu um sistema mais rígido e foi considerada o embrião do ICMS, ao instituir o
imposto sobre vendas e consignações. 141
Quanto à Constituição de 1937, esta manteve a rigidez da Constituição de 1934,
conquanto, introduziu o imposto único sobre a produção e o comércio, de competência dos
Estados. E a Constituição de 1946, foi o alicerce da EC 18/65, ao permitir o seu
aperfeiçoamento por meio da implementação do Sistema Tributário Nacional. Além de ter
apresentado representativas mudanças no sistema tributário nacional, transferiu para os
municípios os impostos da indústria e profissões, antes competência dos Estados, levando os
Municípios a participar da arrecadação de diversos tributos.
Na década de 1950, foi elaborado um anteprojeto do Código Tributário Nacional sob o
encargo do tributarista Rubens Gomes de Souza. Durante anos, o anteprojeto foi avaliado e
discutido. A Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966, deu origem à Legislação Tributária
Nacional como decorrência da reforma iniciada pela Emenda Constitucional nº 18 de 1º de
dezembro de 1965, pela qual se instituiu o Sistema Tributário Nacional. A Emenda
Constitucional veio carregada de grandes modificações, trouxe um sistema único e nacional
econômico e jurídico, em vez do sistema anterior, de origem política, com autônomos
sistemas tributários federal, estadual e municipal. A legislação dos Estados e Municípios não
tinha liame com a nacional e era arquitetada para aumentar as suas competências e alcançar
mais receita. E, em consequência dessa mudança, o Brasil passou a ter um sistema tributário
nacional. 142
141
CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009, p. 268.
Memoria. Receita Federal. Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Memoria/irpf/historia/
hist1964a1967.asp>. Acesso em: 16 set.2009.
142
69
As principais modificações com a publicação da Emenda Constitucional 18 de 1965
foram: Imposto de Consumo, que foi transformado no Imposto sobre Produtos
Industrializados, o Imposto do Selo que foi extinto e criado o Imposto sobre Operações
Financeiras. Também, foram instituídos impostos especiais sobre operações relativas a
combustíveis, lubrificantes, energias elétricas e minerais do país.
A Constituição de 1967 congregou a Emenda Constitucional nº 18 de 01 de dezembro
de 1965, a qual estabeleceu uma autêntica reforma tributária do sistema, criando um capítulo
singular na Constituição sobre o Sistema Tributário Nacional, o qual geriu o país até a
promulgação da atual Constituição de 1988. A partir da Lei nº 5.172/1966 o Brasil sistematiza
a tributação, por intermédio do Código Tributário Nacional, que ainda permanece em vigor,
regulando junto à Constituição de 1988 a matéria tributária da nação.
A Carta de 1988 acentuou a forma federativa do Estado brasileiro (art. 1º), em
decorrência de tal postulado, os entes federativos tinham que receber normas que regessem a
sua interação no que tange à garantia de receitas para as despesas existentes e às novas que
lhes foram outorgadas. Para tanto, foi criado o Sistema Tributário, que encontra seu
fundamento da validade na Constituição Federal, a qual pretendeu garantir a atuação
harmônica dos entes federativos no trato da tributação.
O Texto Constitucional trata do Sistema Tributário Nacional em seus artigos 145 a
162. Dispondo nos artigos 145 a 149-A a cerca dos ―Princípios Gerais‖, nos artigos 150 a
152 sobre as ―Limitações do Poder de Tributar‖, nos artigos 153 a 156 dispõe sobre a
competência tributária dos diversos entes federados e, nos artigos 157 a 162 estebelece
dispositivos a cerca da ―Repartição das Receitas Tributárias‖. Evidenciando de tal modo a
autonomia do Direito Tributário, visto que possui institutos e princípios próprios (crédito
tributário, lançamento, princípio da anterioridade), autonomia legal.
A Constituição vigente reformulou o Sistema Tributário instituído pela Constituição
anterior. Contudo não se pode dizer que houve uma reformulação profunda, uma vez que
manteve grande parte dos preceitos já incorporados no ordenamento. Tanto que o Código
Tributário Nacional foi recepcionado pela nova Constituição com status de Lei
70
Complementar, por estabelecer dispositivos gerais tributários compatíveis com a nova ordem
tributária.143
Sacha Calmon Navarro Coelho assim descreve a estrutura normativa brasileira em
matéria tributária:
[...] Temos então, como ápice do sistema tributário, a Constituição. A partir
dela, de cima para baixo, os entes normativos extraem os seus respectivos
fundamentos de validez. O sistema é piramidal: União, Estados e Municípios
recebem diretamente da Constituição as suas competências e as limitações a
tais competências e exercitam-nas mediante a emissão de leis ordinárias (a
União, em certas circunstâncias, mediante leis complementares tópicas).
Todos, porém, devem obedecer às normas gerais veiculadas pelo Código
Tributário Nacional e leis complementares subseqüentes. As leis
complementares da Constituição condicionam as leis federais, estaduais e
municipais nas matérias versadas pelas normas gerais.[...]144
Além da formação piramidal do sistema tributário, a qual decorre da própria
característica rígida da Constituição Federal, também se detrai a ―dualidade‖ do aludido
sistema, firmado em tributos propriamente ditos e contribuições sociais. Instituindo que os
tributos convencionais têm que ser repartidos entre os entes da federação, submetem-se ao
princípio da anualidade e não têm destinação específica. Conquanto que as contribuições
sociais não têm que ser repartidas entre os entes da federação, não submetem ao princípio da
anualidade e têm destinação específica.
A incorporação da dualidade tributária não foi a única modificação da Constituição
Federal de 1988 nas finanças públicas. Houve outras três mudanças importantes: O aumento
da parcela do ―bolo tributário‖ destinada aos Estados e Municípios; os direitos sociais foram
universalizados e ampliados com a criação da ―seguridade social‖ e o poder de criar novos
impostos foi restrito à União.
Essas três modificações foram decisivas. A primeira porque diminuiu respeitosamente
os recursos à disposição da União quando da promulgação da Constituição; a segunda, porque
ampliou expressivamente os encargos da última; e a terceira, porque deu condições à União
143
JAHA. Ali Mohamad. O sistema tributário nacional e a reforma tributária. Disponível em: <http://
faculdadeaprovacao.com.br/artigos/ALI_MOHAMAD_JAHA_o_sistema_tributario_nacional.pdf>. Acesso em:
16 nov. 2009.
144
COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 7 ed., Rio de Janeiro: Forense,
2004, p. 70.
71
para remanejar os recursos que havia perdido. Assim, o método de recomposição das receitas
da União não demorou em ocorrer.
A Constituição Federal estabelece a autonomia política, administrativa e financeira
dos entes federativos. A concessão destas três autonomias pressupõe a atribuição de
competências tributárias privativas para os três níveis de governo (União, Estados/Distrito
Federal e Municípios), a instituição de princípios tributários e de limitações ao poder de
tributar, bem como a adoção de regras sobre a repartição de receitas tributárias.
O conjunto de regras constitucionais que atribuem competências tributárias aos
diversos entes federativos estabelece princípios tributários, limita o poder de tributar, e dispõe
sobre repartição de receitas tributárias constitui a base do Sistema Tributário Nacional.
Sobre o tema, ensina Sacha Calmon Navarro Coelho: ―Podemos estudar a Constituição
Tributária em três grupos temáticos: a) o da repartição das competências tributárias entre a
União, os Estados e os Municípios; b) o dos princípios tributários e das limitações ao poder de
tributar; c) o da partilha direta e indireta do produto da arrecadação dos impostos entre as
pessoas políticas da Federação (participação de uns na arrecadação de outros)‖.
A concentração do poder político alçou o fortalecimento da Federação à condição de
seu principal objetivo. Tal objetivo exigia, no que diz respeito às finanças públicas, o aumento
do grau de autonomia fiscal dos Estados e Municípios, a desconcentração dos recursos
tributários disponíveis e a transferência de encargos da União para aquelas unidades. A
ampliação do grau de autonomia fiscal dos Estados e Municípios resultou de diversas
alterações na tributação até então vigente, atribuiu-se competências a cada um.
Quando o constituinte originário apresentou o Sistema Tributário Nacional, pretendia
um sistema coerente e um tanto rígido. Essa noção do Sistema Tributário um tanto coerente e
rígido acabou não imperando, à luz da jurisprudência do STF. Com a promulgação da
Emenda Constitucional n.3, de 18 de março de 1993, o constituinte derivado acentuou
modificações, no sistema originário. Dentre as modificações, supriu uma competência
municipal e uma competência estadual para instituição de imposto e criou uma competência
federal para a instituição do IPMF, demonstrando a necessidade de reformular o sistema.
72
Por todo esse contexto, percebe-se que a Reforma Tributária é imprescindível para
criar condições para solidificar as melhorias, apressar ainda mais o crescimento econômico e
a redução das desigualdades sociais e regionais. E é nesse diapasão que se insere o projeto de
Reforma Tributária, respaldando os interesses dos Estados, Municípios, trabalhadores e
empresários, tendo como objetivo central simplificar o Sistema Tributário e expandir o
possível crescimento do País.
A reforma tributária brasileira vem causando desconforto no panorama político e na
sociedade. Especialistas no assunto debatem e demonstram a necessidade de mudanças no
sistema. Para o professor Carlos Alberto Pereira, que participa de um grupo de estudo na área
de tributação, a reforma tributária proposta pelo governo não é uma iniciativa integrada, mas
sim um conjunto de ações isoladas. Afirma que: ―Não parece ser uma reforma que vise ações
mais pontuais‖, considera o sistema tributário brasileiro muito complexo, pois é composto por
poucas regras, muitas exceções, e, com frequentes mudanças.145
Além disso, ressalta: ―Essa complexidade acaba gerando muita dificuldade para as
empresas atenderem à legislação fiscal e isso assusta o contribuinte. Acrescenta ainda o
professor: Além da carga tributária que incide sobre as operações e renda das empresas, a
produção, o consumo e a comercialização também são altamente tributados. De certa forma,
isso é um impedimento para a economia se desenvolver‖. Assim, concorda que para uma
reforma fiscal, o melhor caminho seria promover uma simplificação do sistema, que
provocaria uma adesão espontânea do contribuinte, reduzindo, assim, a informalidade e a
sonegação, bem como trazendo benefícios para a economia brasileira.146
A tributação aumentou consideravelmente. Atualmente, tem-se uma carga tributária
que alcança aproximadamente 40% per capita do PIB (representando 160 dias de trabalho por
ano). Portanto, demonstrando a obrigação da redução da carga tributária, a simplificação da
escrituração, bem como a simplificação da cobrança, enfim, simplificando a quantidade de
obrigações fiscais em que incorre o contribuinte, haja vista, termos uma das cargas tributárias
mais elevadas do mundo.147
145
Painel: Reforma Tributária: Por um sistema mais justo e simplificado. Disponivel em: FEAUSP
<www.fea.usp.br/noticias.php?i=106>. Acesso em: 27 nov. 2009.
146
Idem, ibidem..
147
CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário, Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009, p. 272-273.
73
A obrigação de uma correção geral no complexo Sistema Tributário brasileiro é
imprescindível. Ela impedirá os entraves para um cultivo mais eficiente e menos difícil,
reduzirá a carga fiscal que incide sobre produtos e consumidores, estimulará a formalização e
admitirá o desenvolvimento mais equilibrado dos Estados e Municípios, assim possibilitando
aumento dos recursos da política de desenvolvimento regional.
O sistema tributário brasileiro apresenta-se como um conjunto complexo, portanto,
não surte efeito eficaz. É necessário um sistema mais simplificado, carecendo de uma reforma
substancial e significativa para a sua efetivação. É intenso o questionamento sobre a carga
tributária brasileira que incide sobre as pessoas físicas e jurídicas, bem como da necessidade
de reformulá-la no sentido de reduzi-la. No entanto, pouco se questiona sobre a relevante
necessidade de estabelecer a segurança jurídica como forma a permitir existência digna ao
cidadão e, mormente, estimular o desenvolvimento econômico-social.148
2.2 COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E AS LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO
PODER DE TRIBUTAR
A Constituição Federal estabelece quais as espécies e as competências tributárias de
cada ente político. Assim, os tributos estabelecidos na Carta Política devem ser instrumentos
indicados para alcançar a arrecadação preconizada pela política financeira, sem contrariar os
objetivos maiores da política econômica e social que orientam o destino do país. 149 É no
campo tributário que as implicações atingem toda a sociedade e definem a estrutura
econômica da nação. Devem ser pesquisados os próprios fundamentos da tributação para que
ela atenda, já na sua origem, às razões de justiça em relação à oneração do tributo.
No exercício de seu poder, o Estado determina que os indivíduos lhe aprovisionem os
recursos de que necessita. Assim estabelece o tributo. A partir desta afirmativa, clarividente
está que o poder de tributar nada mais é que uma característica da supremacia estatal ou uma
porcentagem desta.150
148
CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009, p. 271.
VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Efeitos socioeconômicos dos tributos e sua utilização
como instrumento de políticas governamentais.in Tributação, Justiça e Liberdade, coord. Marcelo Magalhães
Peixoto e Edison C. Fernandes, Curitiba: Ed. Juruá, 2005, p. 639.
150
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 53.
149
74
A Constituição traz em seu bojo o dispositivo jurídico para tributar, no entanto, o
poder de tributar observará limites a serem respeitados. No Brasil, o poder de tributar é
distribuído entre a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios. A este
poder distribuído denomina-se de competência tributária, competência esta, estipulada pela
Constituição Federal em seus Art. 150, e, Art. 151.
As pessoas políticas, enquanto tributam, não podem agir de maneira arbitrária, sem
obstáculo algum, diante dos contribuintes. Nas relações com eles, submetem-se a um rígido
regime jurídico. Assim, ―regem suas condutas de acordo com as regras que veiculam os
direitos fundamentais e que colimam, também, limitar o exercício da competência tributária,
subordinando-o à ordem jurídica.‖151
Conforme foi observado, os direitos fundamentais do contribuinte devem merecer
destaque não só no âmbito constitucional ou da legislação ordinária, e sim, a administração
tributária deve fazer valer esses direitos, efetivamente em suas ações fiscalizadoras e
aplicadoras das regras tributárias. Assim, para tributar, os legisladores ordinários deverão
observar as imunidades dispostas na Constituição Federal.
De acordo com o professor Hugo de Brito Machado, imunidade tributária é a limitação
imposta pela Constituição quanto à incidência de tributos sobre determinados objetos a serem
suportados por determinados sujeitos.152
Além das imunidades previstas na Constituição Federal, o legislador competente
poderá prever as isenções tributárias. Esses dois institutos que não podem ser confundidos. A
imunidade e a isenção são previstas no sentido de não pagamento de tributo. Pode-se, então,
afirmar que a isenção é instituída por uma lei e a imunidade prevista na Constituição Federal.
Sabe-se que a imunidade é uma forma de não incidência do tributo, pois impede que uma
norma legal defina como fato gerador as matérias já imunes. Enquanto que a isenção não
impede a instituição de tributo sobre os fatos previstos na norma isenta, assim, haverá a
151
CARRAZZA, Roque Antonio. Princípios constitucionais tributários e competência tributária. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1986, p. 140.
152
As imunidades podem ser: objetiva ou subjetiva. Um exemplo de imunidade objetiva é a do artigo 150, VI,
"d", da Constituição, que veda a instituição de impostos sobre livros, jornais, periódicos e o papel destinado a
sua impressão. Exemplo de imunidade subjetiva é a do artigo 150, VI, "b", da Constituição, que veda a
instituição de impostos sobre templos de qualquer culto.
75
ocorrência do fato gerador. No entanto, por ausência de previsão legal, haverá a sua exclusão.
Nessa dicção, infere-se que a isenção, quando estabelecida por prazo indeterminado, pode ser
revogada a qualquer momento, não restando alternativa ao contribuinte em questionar referido
ato. Já a imunidade é garantida pela Constituição, não podendo ser revogada nem por emenda
à Constituição. Quando tratar de imunidades protetoras dos direitos fundamentais, só poderá
ser revogada perante uma nova Constituição.
Segundo o entendimento majoritário, as imunidades tributárias são previsões
constitucionais que limitam a competência tributária no sentido de impedir que as normas de
tributação incidam sobre os fatos imunizados. Outrossim, calha notar que a imunidade a que
alude o Art. 150, VI, da Constituição Federal refere-se, exclusivamente, para impostos, não
sendo aplicável a taxas e contribuições. Contudo, necessário observar que existem imunidades
para outros tributos que não sejam impostos. Conforme o qual se observa no Art.149, § 2º, I,
no Art. 195, § 7º, e no Art. 5º, XXXIV, ―b‖, da Constituição Federal.
Com referência aos princípios constitucionais, em destaque os princípios
constitucionais tributários, de acordo com o professor Celso Antonio Bandeira de Mello, temse que:
[...] princípio é o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce
deste, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas
compondo- lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão
e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema
normativo no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.153
Vê-se, que a finalidade dos princípios é constituir a proteção ao cidadão contra os
excessos do poder Estatal, busca a efetiva proteção ao contribuinte, sendo o Direito um
instrumento de defesa contra o arbítrio, e a autoridade suprema constitucional que acolhe os
mais admiráveis princípios jurídicos, é com primazia um instrumento do cidadão,
contrapondo-se ao Estado. Não podendo ser chamado pelo Estado contra o cidadão.154
Os princípios constitucionais tributários norteiam a competência dos entes políticos, e
junto com as imunidades, que são regras que impedem a tributação sobre certos bens, pessoas
ou acontecimentos, determinam os limites ao poder de tributar destes entes políticos. O
153
154
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Op. cit., p.747.
MACHADO, Hugo de Brito.Op. cit., p. 56.
76
tributo é um modo irrefutável de limitação legal à liberdade e à propriedade privada, portanto,
só o poder legislativo pode criar, modificar ou extinguir a espécie tributar.
Necessário se faz uma breve análise dos mais representativos princípios
constitucionais tributários como o da igualdade, da capacidade contributiva, da vedação do
confisco, da legalidade tributária, da anterioridade e da irretroatividade, pois, é, estritamente,
necessário que haja aplicabilidade de tais princípios para que se alcance tanto a justiça social,
quanto a justiça fiscal.
O princípio da igualdade ou da isonomia traz à baila o principal de todo o sistema
tributário que, essencialmente, carecerá orientar as políticas governamentais, sendo que a
estrutura tributária necessita ser conduzida no sentido da Justiça Fiscal, e os critérios deverão
ter como finalidade alcançá-la. Ela tem de ser justa, de modo a fazer com que haja uma
adequada distribuição do ônus tributário entre os indivíduos.155
De tal modo que, somente se alcançará a justiça fiscal, respeitando o princípio da
igualdade, isto é, dividindo os encargos tributários entre os sujeitos de uma sociedade,
resguardando as diferenças, como bem sustenta o artigo 5° da Constituição Federal ao dispor
que: ―todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, estabelecendo uma
garantia fundamental do cidadão.‖
No âmbito tributário, o princípio da igualdade apresenta-se determinante no art. 150,
inciso II da Constituição Federal, vedando a qualquer ente federado instituir tratamento
desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. O princípio da
igualdade não inquire uma igualdade tributária pura e simples, situa todos os contribuintes na
mesma casta. O que ele realmente busca é a igualdade entre todos os sujeitos que estejam na
mesma condição.156 Geraldo Ataliba afirma que:
A igualdade é assim a primeira base de todos os princípios constitucionais e
condiciona a própria função legislativa que é a mais nobre, alta e ampla de
quantas funções o povo republicanamente decidiu criar. A isonomia há de se
expressar, portanto em todas as manifestações do Estado, as quais, na sua
155
CONTI, José Mauricio. Princípios tributários da capacidade contributiva e da progressividade. São Paulo:
Dialética, 1997, p.11.
156
RIBEIRO, Maria de Fátima. Considerações sobre o imposto de renda na Constituição de 1988. São Paulo:
Resenha Tributária, 1990, p. 26.
77
maioria, se traduzem concretamente em atos de aplicação da lei, ou seu
desdobramento. Não há ato ou forma de expressão estatal que possa escapar
ou subtrair-se às exigências da igualdade.157
No entanto, para que se obtenha a igualdade entre os indivíduos, é necessário o
acontecimento de mais um princípio, o da capacidade contributiva. Tal princípio, estabelecido
no Art. 145,§ 1° da Constituição Federal institui que sempre que possível, os impostos terão
caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte,
facultando à administração tributária, especialmente, para conferir efetividade a esses
objetivos, identificar, respeitando os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os
rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. Mizabel Derzi e Aliomar Baleeiro
estabelecem que a capacidade contributiva:
[...] é princípio que serve de critérios ou de instrumento à concretização dos
direitos fundamentais individuais, qual sejam, a igualdade e o direito de
propriedade ou vedação do confisco. [...] A capacidade contributiva é de
fato, a espinha dorsal da justiça tributária.158
A partir dessa afirmação, depreende-se que o princípio da capacidade contributiva
está inserido com a capacidade econômica do contribuinte que é revelada pela capacidade que
esse possui de suportar o ônus tributário em razão de seus rendimentos. 159 O princípio da
capacidade contributiva representa o desdobramento do princípio da igualdade, conjugado no
campo tributário, tendo sempre como finalidade uma igualdade social onde os que tenham
mais, paguem mais.
O artigo 150, inciso IV da Constituição Federal afirma que o Estado não pode criar
tributo que seja empregado como forma de confisco, o tributo não pode ser tão oneroso que
atinja de forma acentuada o patrimônio do contribuinte. Tal dispositivo poderá ser evocado,
sempre que o contribuinte sentir ameaçado, entender que seu patrimônio esteja sendo
confiscado.
Paulo Cesar Baria de Castilho destaca que, o confisco tributário consiste em uma ação
do Estado empreendida pela utilização do tributo, a qual retira a totalidade ou parcela
157
ATALIBA, Geraldo. FOLGOSI, Roselea Miranda, República e Constituição. 2 ed. São Paulo: Malheiros,
2004, p.160.
158
BALEEIRO, Aliomar e DERZI, Misabel Abreu Machado. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 689 e 546.
159
CARRAZZA, Roque Antonio. Op. cit., p. 77.
78
considerável da propriedade do cidadão contribuinte, sem qualquer retribuição econômica ou
financeira por tal ato.160
Para Luis Eduardo Schoueri:
[...] o princípio da proibição de efeito de confisco implica um limite máximo
para a tributação. Embora se encontrem tentativas, no direito comparado, de
se localizarem limites quantitativos à tributação, no direito brasileiro
hodierno inexiste semelhante indicação, cabendo ao aplicador da lei,
valendo-se da razoabilidade, encontrar seus limites, tendo em vista os
princípios da propriedade privada e da livre iniciativa.161
Para que o princípio do confisco tributário alcance seu fim, deve-se nortear pelo
princípio da progressividade, uma vez, ser por meio deste o crescimento do percentual, pois a
partir do momento que cresce a capacidade econômica contributiva cresce o imposto. Nesse
sentido, haverá assim, um aumento mais que proporcional do imposto com o aumento da
capacidade contributiva.162
O princípio da legalidade, por sua vez, garante que nenhum tributo será estabelecido,
nem aumentado ou extinto, a não ser em virtude de Lei. Assim reza o Art. 150 da
Constituição Federal, inciso I, que este determinado princípio é responsável pela limitação do
poder de tributar, em razão da segurança jurídica dos contribuintes e da justiça. Não se pode
conceber que a administração pública tivesse total liberdade na instituição e aumentos de
tributos sem nenhuma garantia que protegesse o contribuinte.
Alguns tributos podem ser acrescidos por meio de Decreto do Poder Executivo (IPI,
Imposto de Importação, Imposto de Exportação e IOF), nos termos do § 1o do art. 153 da
CF/88, assim implicando uma exceção ao princípio da legalidade.
O princípio da anterioridade é um princípio especificamente tributário, pois, se estende
apenas no âmbito dos tributos. Referido princípio, se encontra explicitado no Art.150, III, ―b‖
da Constituição Federal que afirma que:
Art. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios [...] III –
160
CASTILHO, Paulo Cesar Baria de. Confisco tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 39.
SCHOUERI, Luis Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense,
2005, p. 325.
162
CONTI, José Mauricio. Op. cit., p.75.
161
79
cobrar tributos [...]; b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido
publicada a lei que os instituiu ou aumentou.
No Brasil, o exercício financeiro inicia no dia 01 de janeiro e se estende até o dia 31
de dezembro. A finalidade do princípio da anterioridade é prevenir que os contribuintes não
sejam surpreendidos com a instituição de novos tributos ou aumento de tributos existentes. É
necessário que os contribuintes tenham tempo de conhecer as novas cobranças e se
organizarem.
As exceções a este princípio são os Impostos de Importação, os Impostos de
Exportação, o IPI, o IOF, e os impostos extraordinários em caso de guerra.
Neste sentido, Hugo de Brito Machado afirma que:
A lei fiscal há de ser anterior ao exercício financeiro em que o Estado
arrecada o tributo. Com isto se possibilita o planejamento anual das
atividades econômicas, sem o inconveniente da insegurança, pela incerteza
quanto ao ônus tributário a ser considerado. 163
O Supremo Tribunal Federal, por meio da ADIN 939164, afirmou que o princípio da
anterioridade tributária é cláusula pétrea, pois incide em garantia individual do contribuinte,
163
MACHADO, Hugo de Brito. Op. cit., p. 59.
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. Ação Direta de Inconstitucionalidade de
Emenda Constitucional de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório sobre a movimentação ou
Transmissão de Valores e de Créditos e Direito de Natureza Financeira – I.P.M.F. Artigo 5º, § 2º, 6/, § 4º,
incisos I e V, 150, incisos III, ―b‖, e VI, ―a‖, ―b‖, ―c‖ e ―d‖, d Constituição Federal. 1. A Emenda Constitucional,
emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação e Constituição originária, pode ser declarada
inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua é de guarda da Constituição (art. 102, I,
―a‖, da C.F.). 2. A Emenda Constitucional nº 3, de 1993, que no art. 2º, autorizou a União a instituir o I.P.M.F.,
incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor no parágrafo 2º desse dispositivo, que, quanto a tal tributo,
não se aplica ―o art. 150, III, ―b‖ e VI‖, da Constituição, porque, desse modo, viciou os seguintes princípios e
normas imutáveis (somente eles, nãos outros): 1º - o princípio da anterioridade, que garantia individual do
contribuinte (art. 5º, § 2º, art. 60, § 4º, inciso IV, e art. 150, III, ―b‖ da Constituição). 2º - o princípio da
imunidade tributária recíproca (que veda a União, aos Estados , ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição
de impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que é garantia da Federação (art. 60, § 4º,
5nc5s6 e art., 150, VI, ―a‖, da C. F.); 3º a norma que, estabelecendo outras imunidades, impede a criação de
impostos (art. 150, III) sobre: ―b‖): templos de qualquer culto; ―c‖): patrimônio, renda ou serviços dos partidos
políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituiçõe3s de educação e de
assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e ―d‖): livros, jornais, periódicos e o papel
destinado a sua impressão. 3. Em consequência, é inconstitucional, também a Lei Complementar nº 77, de
13.07.1993, sem redução9 de textos, nos pontos em que determinou a incidência do tributo no mesmo ano (art.
28/ e deixou de reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, ―a‖, ―b‖, ―c‖ e ―d‖ da C.F. (arts. 3º, 4º, e 8º
do mesmo diploma, L. C. nº 77/93/. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para
tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator: , mantida com relação a todos os contribuintes, em caráter
definitivo, a medida cautelar que suspendeu a cobrança do tributo no ano de 1993.
164
80
ratificando, o STF, a existência de direitos e garantias de caráter individual espalhados no
texto constitucional.
O princípio da anterioridade tributária não deve ser confundido com o princípio da
irretroatividade que se encontra na posição de princípio geral do Direito e também no âmbito
do Direito Tributário. O princípio da irretroatividade garante que a lei deve ser anterior ao
fato que classifica juridicamente.
O princípio da anterioridade também não se confunde com o princípio da anualidade,
pois, este último além da lei da criação ou aumento do imposto, há necessidade de previsão da
cobrança no orçamento de cada ano.
Demonstrado está que a instituição e a criação de tributos são conduzidas pelos
princípios constitucionais, uma vez, orientando e limitando o exercício do poder com a
intenção de reduzir os excessos e abusos, no auxílio do cidadão contribuinte.
Após a análise dos princípios fundamentais, um breve relato será feito sobre as
espécies de tributos, isto é, dos impostos; das taxas; das contribuições de melhoria; das
contribuições sociais e dos empréstimos compulsórios. Nessa acepção, impende salientar que
antes da Constituição de 1988, só eram considerados como espécies de tributos os impostos,
as taxas e a contribuição de melhoria, excluídos das espécies as contribuições sociais e de
intervenção no domínio econômico, além dos empréstimos compulsórios.
O Art. 3° do CTN considera tributo ―toda prestação pecuniária compulsória, em
moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída
em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.‖
Sob o ponto de vista do Professor Kiyoshi Harada ―tributos são prestações pecuniárias
compulsórias, que o Estado exige de seus súditos em virtude do seu poder de império‖,165
conforme disciplina o art. 16 do CTN ao dispor que o imposto é o tributo cuja obrigação tem
por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa
ao contribuinte. É, portanto, um tributo não vinculado, é devido pelo contribuinte livre de
165
HARADA, Kyoshi. Direito financeiro e tributário. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 313.
81
qualquer prestação por parte do Estado. Tem por objetivo atender os gastos gerais da
administração.
O Artigo 77 do Código Tributário Nacional refere sobre a taxa, como sendo um tributo
que tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou
potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua
disposição.
Geraldo Ataliba afirma em sua doutrina que a taxa, diferentemente dos impostos, tem
o critério material da hipótese de incidência vinculado à atividade estatal, portanto, ela se
classifica como um tributo vinculado. No que se refere às taxas, ela pode apresentar duas
materialidades: serviço público ou atividade de polícia166. Portanto, quando a taxa for
decorrente do serviço público, é necessária apenas a utilização potencial, conforme está
expresso no texto constitucional quando se refere à atividade de polícia, tal atividade deve ser
efetivamente usufruída.
A contribuição de melhoria que é uma espécie de tributo vinculado é tributo cujo fato
gerador está vinculado à atividade estatal. É um tributo do qual a obrigação tem como fato
gerador a valorização de imóveis decorrente de obra pública. Referido tributo está
disciplinado na Constituição Federal no Art. 145, bem como, no Art. 81 do CTN, e, no
Decreto Lei N. 195/67.
Há duas distinções fundamentais entre a taxa e contribuição de melhoria. A primeira,
resulta na distinção entre obra e serviço, ao passo que a segunda implica que na contribuição
de melhoria não basta a atividade, pois, é necessário que ocorra a valorização do imóvel do
contribuinte.167
O artigo 148 da Constituição Federal aborda as hipóteses em que a União, por meio de
lei complementar, pode instituir empréstimos compulsórios. O empréstimo compulsório
também é considerado um tributo, e incide na cobrança compulsória de certa quantia de
dinheiro a título de ―empréstimo‖, para que o contribuinte, posteriormente, faça o resgate em
166
167
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 146.
MACHADO, Hugo de Brito. Op. cit., p.451.
82
certo prazo instituído por lei. O empréstimo compulsório serve para auxiliar as situações
excepcionais e só pode ser estabelecido pela União.
Cumpre esclarecer que o artigo 149 da Constituição Federal estipula que é da
competência da União fixar contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico de
interesses das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas
respectivas áreas. E ainda mais, as contribuições sociais dividem-se em três subespécies, as
que estão elencadas no Art. 149 da CF, que são as contribuições de intervenção no domínio
econômico, as contribuições de interesse de categorias, e as do Art. 195 da CF, que são as
contribuições de seguridade social.
Diversamente dos outros tributos, as contribuições sociais não têm como finalidade
abastecer o Tesouro Nacional de recursos financeiros, mas como bem assevera Luís Eduardo
Shoueri, as contribuições sociais explicam-se pela necessidade de proverem à União os meios
para sua atuação na área social.168 Portanto, as contribuições sociais não objetivam arrecadar,
mas sim, prestar a finalidade a que se predestinam, que é, dar suporte à União em seu trabalho
na área social.
Na mesma dicção, dispõe o Art. 149-A que faculta aos municípios e ao Distrito
Federal instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de
iluminação pública, observado o disposto no Art. 155 inc. I e III no mesmo diploma, bem
como faculta a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de
energia elétrica.
A cobrança para o custeio do serviço de iluminação pública- CIP, foi fruto da Emenda
Constitucional – EC n. 39, de 19/12/02. A partir de então os Municípios da federação
encontram base e fundamentação jurídica para a instituição da Contribuição para Custeio do
Serviço de Iluminação Pública, para desespero dos contribuintes, ainda mais porque o
dispositivo constitucional deixou, a cargo dos Municípios, a instituição da CIP, por meio de
Lei Complementar Municipal. Por força do parágrafo único, do art. 149-A, da CF, bem como
pelo que for instituído nas respectivas Leis Complementares Municipais, estarão autorizados
os Municípios a celebrarem contrato ou convênio com a empresa concessionária local para
168
SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. Rio de Janeiro:
Forense, 2005, p. 223.
83
que a cobrança seja feita na fatura de consumo de energia elétrica, uma vez que a iluminação
beneficia toda a coletividade, indistintamente.
Por todo o contexto, evidenciada está a hegemonia do Estado face aos indivíduos, haja
vista, possuir autoridade de regularizar as situações irregulares que se encontram no território.
O Estado exerce sua vontade conforme a necessidade coletiva, sobrepondo-se às vontades
individuais.
2.3 O TRIBUTO E SUA FUNÇÃO SOCIAL
O Estado exerce várias atividades, tendo em vista a concretização do bem comum, e
por sua vez essas atividades produzem despesas, e essas despesas têm que ser custeadas por
alguém. O Estado, para arrecadar recursos extrai dos indivíduos de uma sociedade, prestações
pecuniárias, para sua manutenção. Essa prestação pecuniária é denominada de tributo.
Tomando o tributo como sendo ―toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou
cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e
cobrada mediante atividade administrativa vinculada‖,169 tendo a finalidade, de servir como
instrumento arrecadador de receitas para manutenção geral do Estado, cobrados da
coletividade, observando a capacidade contributiva do cidadão contribuinte mediante critérios
de dimensionamento e de preservação do mínimo vital e, da vedação do confisco.
De outro norte, pode se destinar ao tributo, quanto a sua natureza, outro objetivo que
não a mera arrecadação de recurso, mas o financiamento de determinada atividade, ou que sua
cobrança estimule ou desestimule determinada atividade.170 Conquanto, quer de uma forma ou
de outra, o tributo objetiva prover o Estado de recursos para o cumprimento de seus escopos
fundamentais, dentre os quais se destaca a construção de uma sociedade livre, justa e
solidária. Assim, deve ser considerada a delimitação constitucional da atuação do Estado.
169
Artigo 3º do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966).
HACK, Érico. A sustentabilidade da tributação e a finalidade do tributo.
Disponível em: <
http://www.fae.edu/publicacoes/pdf/IIseminario/pdf_reflexoes/reflexoes_01.pdf >. Acesso em 28 jul. 2009
170
84
A cobrança de tributos tem como finalidade obter recursos para gerir as atividades do
Estado. O cidadão, ao realizar o pagamento do tributo está contribuindo com o ente Estatal
para que este realize os objetivos públicos em prol da sociedade. O contribuinte, em troca do
pagamento dos tributos deve receber do Estado serviços que sanam as necessidades dos
cidadãos, isto é, assentá-lo em ambiente saudável, rodeado do mínimo necessário para sua
sobrevivência digna. Essa é a essência extraída dos princípios fundamentais.
O contribuinte deve pagar os tributos respeitando sempre o princípio da capacidade
contributiva inserida no art. 145 da Constituição Federal. Assim sendo, quem possuir maiores
riquezas contribuirá em maior quantidade. A tributação social deve sempre respeitar a
extensão individual e familiar, considerando a capacidade contributiva do contribuinte.171
Assim sendo, a política fiscal poderá ser dirigida no sentido de propiciar a evolução do
país para objetivos puramente econômicos, como seu desenvolvimento e industrialização, ou
também para alvos políticos e sociais, como maior intervenção do Estado no setor privado. A
determinação do objeto da política fiscal integra as políticas governamentais.
De igual modo, o Estado poderá atender suas finalidades por meio da distribuição de
riqueza, satisfação das necessidades sociais, de políticas de investimentos, entre outras, que
podem ser alcançadas por meio de uma política tributária e não necessariamente pela
imposição tributária. A dificuldade de se estabelecer a justa medida, e as razões
particularistas, tanto dos indivíduos como do Estado e de seus manipuladores, é que estão na
raiz dos conflitos tributários e dos descompassos na justa distribuição dos encargos sobre os
diversos segmentos da sociedade.172
A tributação social não destina apenas em atender ás necessidades mais elementares da
população. A tributação deve respeitar a dimensão individual e familiar, considerando a
capacidade contributiva entre outros princípios constitucionais de proteção ao contribuinte. 173
Sempre que a tributação impedir ou dificultar a realização do essencial em relação à
sociedade ou parte dela e até mesmo a uma pessoa, será desmedida e poderá ter caráter
171
RIBEIRO, Maria de Fátima e GESTEIRO, Natalia Paludetto. A Busca da Cidadania Fiscal no
Desenvolvimento Econômico: Função Social do Tributo. Disponível em:< http//www.diritto.it/archivio/1/20651/
pdf.>. Acesso em: 03 nov. 2009
172
Idem ibidem.
173
VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Op. cit., p. 661.
85
confiscatório. Será desmedida também a tributação se os governos pretenderem arrecadar
tributos, ultrapassando a soma necessária de dinheiro para o atendimento das necessidades
sociais. Tal tributação provoca a transferência de valores dos contribuintes para o fisco, sem
finalidade social. Enfim, é tributação social aquela que respeita o que é inerente à sociedade
no contexto social dos ditames constitucionais.174
Por isso, referida tributação deve privilegiar as necessidades essenciais da população,
destacando-se a alimentação, saúde, vestuário, moradia, educação, acesso ao trabalho, livre
iniciativa, livre concorrência, diminuição das desigualdades regionais, entre outros aspectos.
Na prática, tais posições devem ser efetivadas por meio de leis incentivadoras ou com
tributações simbólicas para o atendimento à função social do tributo.
O Estado, ao elaborar sua política tributária, deve levar em conta se o sistema
tributário é justo, se trata de maneira igual todos os contribuintes que se encontram em
situação idêntica, desigual os contribuintes em situações desiguais, e também se está
adequado à distribuição de rendas, ao desenvolvimento econômico, principalmente, em
determinadas regiões do país, favorecendo a política de estabilização da economia, ao
combate do desemprego, ao controle da inflação, etc.
Além da fundamental importância dos ditames das políticas tributária e social, deve
ser destacado que o sistema tributário justo é aquele que contempla a sua implementação com
base nos princípios constitucionais tributários, norteadores da conduta pública.
Esta atuação insere-se no contexto da política tributária. Tem-se então que a política
tributária é o processo que deve anteceder a imposição tributária. É, portanto a verificação da
finalidade pela qual será efetivada ou não a imposição tributária.
Deve ser ressaltado que a política tributária, embora consista em instrumento de
arrecadação tributária, necessariamente, não precisa resultar em imposição. O governo pode
fazer política tributária, utilizando-se de mecanismos fiscais por meio de incentivos fiscais, de
174
- WAGNER, José Carlos Graça. Penalidades e Acréscimos na Legislação Tributária. Resenha Tributária. SP,
1979, p. 310. Escreve o autor: A tributação social se atende ao que cumpre ao Estado, por força de sua própria
razão de ser, não podendo este, sob a alegação de ser o anseio da sociedade, transcender ao seu fim natural,
para ingressar na esfera das demais dimensões humanas. A própria lei tem um limite, que transcende. Esse
limite é a natureza humana.
86
isenções, entre outros mecanismos que devem ser considerados com o objetivo de conter o
aumento ou estabilidade da arrecadação de tributos. 175
Assim, necessário se faz a instituição do tributo para a realização de melhorias na vida
social, alcançando dessa forma sua função social, mas desde que, o que foi arrecadado seja,
realmente, aplicado pelas esferas estaduais, municipais e federais, sem nenhum desvio.
A carga tributária imposta no Brasil é considerada elevada, isso faz com que haja um
grande número de sonegação e inadimplência, perdendo assim, o tributo sua função de existir.
A elevada carga tributária proporciona um engessamento no poder de investimento, tanto na
pessoa física como na jurídica, pois, as empresas deixam de investir na mão de obra,
tecnologia para os equipamentos que ocasionariam maior produção e aumentaria o
consumo.176
É natural os indivíduos buscarem sempre melhores condições de vida, e, é coerente
que seja por meio de seu trabalho diário. Em consequência disto, vem se destacando uma
economia informal, que tem como efeitos colaterais a sonegação fiscal, acarretando prejuízos
a todos os entes detentores de competência para tributar.
Como já foi mencionado, existe a tributação fiscal e a parafiscal, portanto, sem
permissão para confundir referidos institutos. Encontra-se a parafiscalidade quando a
tributação tende a sustentar as atividades de interesse público desenvolvidas por entidades
paraestatais.
Hugo de Brito Machado afirma que na atualidade não se pode afirmar que existe um
tributo exclusivamente fiscal. Pode-se em determinado sistema tributário, marcar um tributo
com papel predominantemente fiscal, ou extrafiscal. Mas o sistema, como o todo, prevalece
175
- Gustavo Miguez de Mello assevera que a política tributária deve ser analisada pelos seus fins, pela sua causa
última, pela sua essência. Na medida em que o poder impositivo deve questionar: Por que tributar? O que
tributar? Qual o grau de tributação? Atendendo as perspectivas e finalidades do Estado estar-se-á executando
política tributária. MELLO, Gustavo Miguez de. Uma visão interdisciplinar dos problemas jurídicos,
econômicos, sociais, políticos e administrativos relacionados com uma reforma tributária. In: Temas para uma
nova estrutura tributária no Brasil. Rio de Janeiro: Mapa Fiscal Editora, Sup. Esp. I Congresso Bras. de Direito
Financeiro, 1978, p. 5.
176
VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Op. cit., p. 661.
87
sempre à função extrafiscal.177 É um fato inquestionável dentro da doutrina majoritária: não
há tributo exclusivamente relacionado à função extrafiscal, porque sempre haverá um grau
mesmo que mínimo de fiscalidade.
Luis Eduardo Schoueri, afirma que não se deve falar em tributos indutores, mas em
normas tributárias indutoras, que apesar de não apresentarem uma função de regulação, são
também normas que têm importância sob o aspecto da fiscalidade. Observa o referido autor
quando dá razão a Ollero, ao afirmar que seria uma utopia jurídica e financeira desprezar a
fiscalidade que é veiculada por normas indutoras.178 Isso porque as funções fiscal e extrafiscal
do tributo formam, nessa perspectiva, dois fenômenos que se apresentam como duas facetas
de uma mesma realidade.179
Não há uma resistência em geral por parte dos cidadãos em pagar tributos a partir do
momento que essa prestação pecuniária esteja de conformidade com a capacidade de cada um.
Devendo sempre haver uma reciprocidade do Estado com a prestação de serviços em
benefício da sociedade. A realidade que circunda o Brasil é muito diferente, pois, a maioria
dos brasileiros paga alta carga tributária nos impostos encravados nos produtos, até em
produtos que compõem a cesta básica.
Para que a função social do tributo atinja seu objetivo é necessário que o Estado
destine corretamente os tributos arrecadados, e que o cidadão tenha conhecimento da sua
destinação em prol da sociedade, assim, introduzindo no seu dia-a-dia hábitos fiscalizatórios,
bem como hábitos de questionar as atividades desempenhadas pelo poder público. Portanto, a
consciência fiscal do Estado e do cidadão é o instrumento mais apropriado para o
desenvolvimento social.
177
MACHADO, Hugo de Brito. A função do tributo nas ordens econômica, social e política. in Revista da
Faculdade de Direito Fortaleza, 28(2): jul-dez, 1987, p.7.
178
OLLERO, Gabriel Casado. Los Fines no Fiscales de los Tributos, Comentarios a La Ley General Tributaria
y líneas para su reforma, Libro- homenaje al professor Sainz de Bunjanda. VV.AA, vol. I, Madrid: Instituto de
Estudios Fiscales, 1991, p.103-152(103-104). Apud, SCHOUERI, Luis Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e
Intervenção Econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p.16.
179
ELALI, André. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributação e Desenvolvimento Econômico: A questão da
redução das desigualdades regionais e sociais. In Incentivos: questões pontuais nas esferas federal, estadual e
municipal. Coordenadores: MARTINS, Ives Gandra da Silva. ELALI, Andre. PEIXOTO, Marcelo Magalhães.
São Paulo: MP, 2007, p. 41
88
O desenvolvimento econômico está aliado à atuação do Estado. Assim, o Estado
poderá atuar por meio da política fiscal e extrafiscal. Merece destaque a política extra-fiscal
que está aliada ao intervencionismo, conforme já referenciado no presente estudo.
A busca constante da justiça fiscal é a tônica maior do princípio da função social do
tributo. Fundado no capitalismo, o Estado brasileiro tem como direito fundamental a
propriedade privada, possibilitando aos indivíduos o acúmulo de recursos necessários para a
sua sobrevivência. Entretanto, também dispõe, em seu art. 5º, XXIII, que a propriedade
atenderá a sua função social, como forma de se preservar o princípio da igualdade, presente
no caput do art. 5º da Constituição Federal. Por conseguinte, embora se preserve o Estado
capitalista, este ganha contornos sociais, no sentido de desenvolver políticas sociais como
forma de alcançar seus objetivos sociais (art. 3º, 193 e seguintes da Constituição Federal).
Assim, os tributos também precisam preservar a sua função social, como forma de alcançar a
justiça fiscal, como um dos objetivos do Estado brasileiro.
Para que o Estado alcance suas finalidades socioeconômicas e desenvolva uma política
governamental em prol dessas finalidades, faz-se necessário o respeito ao princípio da justiça
fiscal, o qual somente poderá ser alcançado mediante a conjugação dos princípios da
igualdade e seus desdobramentos, em conjunto com o princípio da função social do tributo,
permitindo aos cidadãos viver com dignidade, possibilitando o desenvolvimento econômico
adequado ao contexto social.
89
3. A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
A Constituição de 1988 ao definir a base do sistema jurídico, englobou e concretizou
valores que marcam as diferenças próprias de um Estado dotado de desigualdades,
objetivando mudanças que venham a beneficiar a sociedade. Também estabeleceu que o
Estado brasileiro fosse uma Federação, já que coexistem a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, personalidades jurídicas que exercem o poder político.180
Com a descentralização do exercício do poder político, torna-se mais fácil a prática de
políticas diferenciadas para cada região. Portanto, o poder político para ajustar as
necessidades da estrutura social, é exercido na Federação de forma descentralizada. No Brasil,
adotou-se uma forma de repartição com competências tributárias, isso para garantir a cada
unidade o montante de ingressos necessários à manutenção de sua independência.181
Observa-se que para a manutenção do Estado e de consequência o bem estar da
sociedade, necessário se faz estabelecer ordens jurídicas coercitivas e preventivas, bem como
definir como deve ser a ordem econômica, por intermédio de comandos com força normativa.
É por meio da arrecadação de tributos que o Estado obtém recursos financeiros, haja vista, ser
esse o instrumento basilar utilizado pelos agentes econômicos, para a aplicabilidade dos
direitos e das garantias fundamentais impostos na Constituição Federal. A imposição
tradicional tributária tem como finalidade essencial o arrecadamento de recursos financeiros
para munir o custeio dos serviços públicos. Já a nomeada tributação extrafiscal não tem como
objetivo principal a captação de dinheiro para o erário, e sim a promoção do desenvolvimento
regional ou setorial, a defesa da indústria nacional, etc.182
A extrafiscalidade, como afirma Bezerra Falcão é ―a atividade financeira que o Estado
exercita sem o fim precípuo de obter recursos para o seu erário, para o fisco, mas sim com
vista a ordenar ou reordenar a economia e as relações sociais.‖183
180
MARTINS, Ives Gandra da Silva. ELALI, André. PEIXOTO, Marcelo Magalhães. Incentivos Fiscais:
questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP editora, 2007, p. 43.
181
SCHOUERI, Luis Eduardo. Discriminação de competências e competências residual em direito tributário. In
Direito tributário: estudos em homenagem a Brandão Machado. São Paulo: Dialética, 1998, p.82.
182
OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direito Tributário e Meio Ambiente. 3 ed. Rev. e ampliada. Rio de
Janeiro: Forense, 2007, p.47.
183
BEZERRA, Falcão. Tributação e Mudança Social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p.48.
90
A tributação extrafiscal e, especialmente, a tributação ambiental não têm o intuito de
punir ilicitudes e sim de guiar o contribuinte a delinear o seu negócio lícito de acordo com
uma política pública.
Nesse sentido, o que se infere do contexto, é que o Estado por intermédio das normas
jurídicas detém o poder de conduzir o comportamento da sociedade, e também de cautelar
utilizando as normas próprias de prevenção face à desigualdade social. Cada região brasileira
possui suas próprias peculiaridades e desigualdades socioeconômicas e culturais.
A tributação tem demonstrado que é excelente instrumento para o direcionamento da
economia, vez que permite que sejam alcançados os fins sociais. O tributo é instrumento da
economia de mercado e da livre iniciativa econômica.184 Por isso dizer que deve ser
estimulada a iniciativa de industrialização, de exportação, de atração de novos investimentos
de capital. Tudo isto, ressalvando que pela efetiva aplicação dos princípios constitucionais,
pode-se obter um maior resultado entre o desenvolvimento econômico e social, com maior
tributação que alcance aqueles que suportam maior capacidade contributiva.185
Enfim, no tocante às implicações da tributação com o desenvolvimento econômico, é
significativo afirmar que a questão essencial não reside, somente, na menor ou na maior carga
tributária, mas no modo pelo qual a carga tributária é distribuída. Todo tributo incide, em
última análise, sobre a riqueza. Daí os dizeres de Aliomar Baleeiro: ―Uma política tributária,
para ser racional, há de manter o equilíbrio ótimo entre o consumo, a produção, a poupança, o
investimento e o pleno emprego. Se houver hipertrofia de qualquer desses
aspectos em detrimento dos
outros, várias perturbações podem suceder com penosas conseqüências para a coletividade.‖
186
E é neste patamar que o poder público deverá verificar se é possível aumentar ou
diminuir a carga tributária, e a possibilidade de redistribuir a renda, sem prejuízo do
184
MACHADO, Hugo de Brito. Op.cit., p. 13-14.
VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Efeitos sócio-econômicos dos tributos e sua utilização
como instrumento de políticas governamentais, in: Derecho & Cambio Social. Disponível em:
http://www.derechoycambiosocial.com/revista002/tributos.htm. Acesso em: 16 nov. 2009
186
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 13 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 171.
185
91
desenvolvimento econômico. Nesta feita, sustenta Hugo de Brito Machado187 que o Estado
deve intervir no processo de desenvolvimento econômico, pela tributação, não para conceder
incentivos fiscais à formação de riqueza individual, mas para ensejar a formação de empresas
cujo capital seja dividido por número significativo de pessoas, de sorte que a concentração de
capital se faça, sem que necessariamente isto signifique concentração individual de riqueza.
Na busca de uma sociedade que ofereça melhor qualidade de vida deve ser definitivamente
afastado o caminho da estatização da economia. O Estado, como órgão do poder político
institucionalizado, certamente, deve intervir na atividade econômica. Mas deve fazer com o
mínimo de sacrifício para a liberdade.
Ao lado das medidas de natureza tributárias são indispensáveis medidas no plano da
despesa pública. Isto requer que o produto da arrecadação de tributos seja empregado
preferentemente nos setores sociais, de saúde pública, entre outros interesses da sociedade.
Isto porque um dos temas centrais da discussão da repercussão dos tributos está na justiça
social, em cujo núcleo está o problema do justo tributário.
A Constituição de 1988 ao conjecturar direitos sociais a todos os cidadãos, de modo
universal, sem qualquer preconceito ou distinção, reconhece que as políticas públicas serão
instrumentos essenciais para a efetivação destes direitos. Esta afirmação decorre da
necessidade de ampliação de serviços que o Estado possui, por meio das políticas públicas
para a efetivação dos direitos sociais. José Reinaldo de Lima Lopes afirma que existem
diferentes tipos de políticas públicas: políticas sociais, de prestação de serviços essenciais e
públicos (saúde, educação e segurança social); das políticas sociais compensatórias
(previdência e assistência social, seguro desemprego, etc.); das políticas de fomento (créditos,
incentivos, desenvolvimento industrial, etc.); das reformas de base e das políticas de
estabilização monetária, sendo que toda espécie de políticas públicas tem o mesmo objetivo:
alcançar a concretização dos direitos de uma vida digna e plena. 188 No Brasil, a utilização da
política dos incentivos fiscais para alcançar determinados objetivos teve aumento
considerável a partir de 1964. A cada dia, vem crescendo no Brasil a ação dos estímulos de
natureza tributária para a concretização do desenvolvimento econômico sustentável. 189
187
MACHADO, Hugo de Brito. Op. cit., p.28.
LOPES, José Reinaldo de Lima. Da Efetividade dos Direitos Econômicos, Culturais e Sociais. In: Direitos
Humanos Visões Contemporâneas. São Paulo: Associação Juízes para a Democracia, 2001, p. 32.
189
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Teoria da imposição tributária. 2.ed. São Paulo: LTr, 1998, p.302-303.
188
92
Adilson Rodrigues Pires ensina que não obstante os incentivos fiscais serem
instrumentos que visam ao desenvolvimento nacional, devem sempre estar em harmonia com
os princípios que orientam a ordem fiscal e tributária brasileira, destacando a importância de
se respeitar a capacidade contributiva. E que a concessão de incentivos fiscais deve ser
entendida como algo mais que um mero instrumento de intervenção do Estado, deve ser
entendido como um caminho para promover o desenvolvimento, associando qualidade de vida
à população, seja por meio de empregos ou pela geração e redistribuição de renda.190
É evidente a importância da intervenção estatal por meio da tributação com intenção
regulatória, já que tem como finalidade estimular ou desestimular atividades econômicas para
que consiga alcançar a almejada ordem proposta pela Constituição. Os incentivos fiscais
utilizados na forma como apetece à Constituição são considerados legítimos como destaca
Heleno Taveira Torres:
Todo incentivo fiscal (depénses fiscales, tax expenditures) concedido sob amparo
constitucional é legitimo, enquanto nutre-se do desígnio de reduzir desigualdades e
promover o bem comum, como o desenvolvimento nacional e regional. Não é
odioso o incentivo que se invista na condição de meio para o atingimento de
finalidades publicas ou privadas, mas coletivamente relevantes, sustentando em
desígnio constitucional que se preste à promoção da quebra de desigualdades ou
fortaleça os direitos individuais ou sociais ou ainda o próprio sentido de unidade
econômica do federalismo, na condição de ―renúncia de receita‖ ou de ―gasto
público‖, sob a égide das condições acima enumeradas. O papel promocional dos
incentivos fiscais consiste no servir como medida pra impulsionar ações ou
corretivos de distorções do sistema econômico, visando a atingir certos benefícios,
cujo alcance poderia ser tanto ou mais dispendioso, em vista de planejamentos
públicos previamente motivados.191
Neste sentido, os incentivos podem ser concedidos para gerar
eficiência econômica, enfim, com a finalidade de obter o desenvolvimento econômico,
obedecendo sempre à aspiração da Constituição, portanto, os incentivos devem sempre gerar a
redução de desigualdades e não acentuá-las.
Nesse diapasão, a Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal - vem ao encontro com a norma constitucional, quando estabelece
em seu Art. 14 a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da
qual decorre renúncia de receita, conquanto, deverá estar acompanhado de estimativa do
190
PIRES, Adilson Rodrigues. Incentivos fiscais e o desenvolvimento econômico. in: SCHOUERI, Luís Eduardo
(Coord.). Direito tributário: homenagem a Alcides Jorge Costa. São Paulo: Quartier Latin, 2003. p. 1110.
191
TORRES, Heleno Taveira. Incentivos fiscais na Constituição e o “credito- prêmio de IPI”. in: Direito
tributário atual, 18.São Paulo: Dialética/ IBDT, 2005, p. 79.
93
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois
seguintes, atender ao dispositivo na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das
seguintes condições.
A LRF tem como origem política normativa o embate entre o ―ser‖ e o ―dever ser‖,
assim, objetiva disciplinar a gestão dos recursos públicos, com exigências a serem cumpridas
por todos os Administradores Públicos. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para
a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, bem como amplia hipóteses de
compreensão. É interessante observar os avanços trazidos pela lei, principalmente, quando se
refere à renúncia de receita. O Art. 14 trata, especificamente, das possibilidades de atrair
investimentos sem incorrer em infração que é um desafio para os administradores públicos.
Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a atitude a ser assumida pelos
administradores públicos, uma vez que cria limites e estabelece condutas para a administração
dos recursos. Elucidativa a observação de Hélio Saul Mileski:
Este código de procedimentos fiscal-administrativos impõe um novo padrão
na conduta fiscal, orientado pelo planejamento, transparência e controle dos
gastos públicos, objetivando o estabelecimento de regras claras e duradouras
de administração pública, notadamente no setor financeiro e fiscal.192
O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal trata da renúncia de receita,
determinando as medidas que devem ser tomadas quando o Poder Tributante decidir renunciar
às mesmas, impondo condições à concessão ou ampliação de benefícios e incentivos
tributários que importem em perdas orçamentárias para a Fazenda Pública Estadual. A
disciplina da renúncia é um dos objetivos da responsabilidade fiscal, que visa o equilíbrio
entre receita e despesa, servindo para evitar desvios que comprometem as contas públicas.
Referida lei prevê medidas a serem cumpridas pelo sujeito ativo da tributação, quando
decide renunciar ao ingresso de determinadas receitas aos cofres públicos do Estado,
buscando coibir ações não planejadas de alguns governantes, cujo principal intuito é
promover o desenvolvimento regional em detrimento de perdas orçamentárias ou ausência de
arrecadação de tributos À União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cabe
192
MILESKI, Hélio Saul. Novas regras para a gestão e a transparência fiscal: Lei de Responsabilidade Fiscal.
Interesse Público. São Paulo: Notadez Informação, ano 2, nº 7, jul./set. 2000, p. 44-55.
94
instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competência constitucional.
Significa dizer que cada esfera de governo deverá explorar adequadamente a sua base
tributária e, dessa forma, ter capacidade de estimar qual a sua receita, visando ao nãocomprometimento das metas de resultados fiscais previamente estabelecidas.
A renúncia fiscal, que pela LRF compreende a anistia, a remissão, o crédito
presumido, a isenção de caráter não geral, a alteração de alíquota de algum tributo ou a
modificação da base de cálculo, que tenha como impacto a diminuição da receita pública, bem
como de outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado deverá estar
acompanhada da estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
iniciar a sua vigência e nos dois exercícios seguintes. 193
Pela redação do Art. 14 da LC nº 101, qualquer benefício que implique redução de
receita demanda a necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro. Além disso,
para que se enquadrem nos termos da LRF, cada governante deverá demonstrar que a
renúncia de receita foi considerada na elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA -, no
momento das previsões de receita, sendo com ela compatível, e que não afetará as metas
previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO -. Alternativamente, o governante poderá
demonstrar que a renúncia de receita será compensada, indicando quais medidas serão
adotadas nesse sentido.194
Assim, as renúncias fiscais apenas poderão ocorrer se houver uma compensação do
crédito renunciado, ou, então, se for demonstrado que as metas fiscais pretendidas serão
alcançadas, ainda que ocorra a renúncia da receita, incidindo, dessa forma, maiores exigências
sobre o administrador público quanto à arrecadação tributária. Nesse diapasão, impende
afirmar que o conteúdo do Art. 14, da lei mencionada contém objetivo não só de incentivar e
possibilitar o desenvolvimento regional, mas também de moralizar o administrador público
em suas ações junto à prestação de contas, bem como à sociedade que o elegeu.
193
PELICIOLI, Angela Cristina. A Lei de Responsabilidade na gestão fiscal. in: Revista de Informação
Legislativa. Brasília: Subsecretaria de Edições Técnicas do Senado Federal, vol. 37, nº 146, abr./jun.2000, p.
109-117.
194
DELGADO, José Augusto. A Lei de Responsabilidade Fiscal e os Tribunais de Contas. in: Revista Interesse
Público, São Paulo: Notadez Informação, nº 7, 2000, p. 11-43.
95
Se por um lado, como já exposto no tópico supracitado, o instituto contido no Art. 14 é
moralizador, uma vez que impede ações descabidas do Poder Público, por outro, reside no
citado artigo, um conteúdo limitador. Se antes do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal,
a concessão de benefícios podia ser utilizada indistintamente na busca de crescimento dos
Estados, hoje, tal prática não é mais tão simples. Resta aos administradores públicos
conseguir identificar o melhor caminho para promover o crescimento e o desenvolvimento de
suas regiões, sem, contudo, abusar das concessões.
Pelo contexto, observa-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o administrador
a elaborar planejamentos de curto e longo prazo, almejando enquadrar-se nos requisitos da lei.
Apesar de vincular requisitos para a concessão, o Art. 14 privilegia o administrador público
que consegue elaborar e executar seus projetos. Aquele que abraça a administração como
profissão deve entender que a excelência no agir consiste também em ser capaz de prever. A
LRF, na realidade, prima pela capacidade de planejamento e pela transparência no trabalho.195
O Art. 14 não impede a concessão dos benefícios, mas sim de privilégios e vantagens
que distorcem o caráter público da ferramenta. Os elementos necessários para a viabilização
do incentivo fiscal são inerentes a uma boa administração. Além disso, há inúmeras ações de
promoção de investimento que podem ser assumidas pelo administrador em consonância com
a LRF. Nesse norte têm-se: Redução ou eliminação gradativa de benefícios fiscais não
integrantes de programa de incentivo (crédito outorgado, crédito presumido, redução da base
de cálculo e outros.); incorporação de atividades econômicas que não são taxadas pelo ICMS,
como o turismo e as exportações; Focalização nas pequenas e médias empresas, considerando
a sua maior flexibilidade, ante as mudanças nos processos produtivos e mercados, além de
serem intensivas em mão-de-obra. Medidas mais favoráveis para as pequenas e médias
empresas estão presentes em quase todos os Estados brasileiros; Fortalecimento da questão
tecnológica e modernização produtiva, em São Paulo e Bahia. Esta questão é destacada como
um dos alicerces da política de incentivos, com linha de financiamento específica para o
desenvolvimento científico e tecnológico; Definição de programas de incentivos mais
abrangentes para a agropecuária, agroindustrialização e setor de serviços, eliminando a
195 195
DELGADO, José Augusto. Op. cit., p. 78.
96
fragmentação e pulverização e revisão do modelo de gestão dos Fundos públicos vinculados
aos Programas de incentivos.196
Vale ressaltar que além da transparência nas contas, apresentação de contas de
impacto da renúncia de receita e demais requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, é
condição sine qua non que as condições de infra-estrutura da região que almeja atrair
investimentos apresentem viabilidade para sua implantação. Possibilidade de escoar a
produção com facilidade, com construção e manutenção de estradas, portos, aquedutos,
facilitando o contato com o mercado consumidor é um dos fatores estruturais que influencia
na escolha da região em que será criado novo empreendimento. As condições sociais são
também relevantes: uma população com nível educacional elevado, por exemplo, é garantia
de mão-de-obra qualificada. 197
O objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é correto e seu conteúdo deve ser
enfrentado muito mais como entrave dos abusos cometidos pelos agentes políticos. A LRF,
em especial o Art. 14, constitui ferramenta significativa de orientação. Instrumento norteador
dos governantes ao gerenciar os recursos públicos, a Lei de Responsabilidade é capaz de
prevenir riscos de investimentos inadequados e minimizar impactos porventura negativos.
Extirpar atitudes desprezíveis como a concessão de incentivos com vistas ao enriquecimento
pessoal. A renúncia de receita é entidade cordata e deve ser pautada pela ética,
responsabilidade, transparência, planejamento e publicidade. 198
Para que o administrador público possa renunciar ao ingresso de receita na Fazenda
Pública Estadual ou Municipal, deve guiar-se nos pareceres impostos pela LRF, sob pena de
sofrer imputação de sanção administrativa. A LRF ao exigir que o sujeito ativo tributário
demonstre o conflito orçamentário-financeiro que a renúncia venha a causar, gera para o
Poder Tributante o dever de bem gerenciar a sua administração.199
196
MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de
Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001. p.40.
197
DELGADO, José Augusto. Op. cit., p.79.
198
MOTTA, Carlos Pinto Coelho Motta. Lei de Responsabilidade Fiscal: abordagens pontuais:doutrina,
legislação, lei complementar 101/2000. Flávio Régis Xavier de Moura e Castro, coord.,[et al]. 2 ed., Belo
Horizonte: Del Rey, 2001, p.76.
199
MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jacoby Ulisses. Responsabilidade fiscal. Lei Complementar
101 de 4/5/2000. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 111.
97
Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal não parece ser por si só, suficiente para
eliminar a guerra fiscal, pois os governantes poderão reduzir outras despesas, a fim de fazer
frente às impostas pela atração de novas plantas industriais com a justificativa de que a
implantação destas empresas acarretará melhor qualidade de vida à população. Este é um fato
parcialmente verdadeiro, pois estes cortes nas despesas poderiam ocorrer via redução dos
serviços prestados pelo Estado como: saúde, educação, moradia e outros mais que igualmente
já estão sendo oferecidos em condições na maioria das vezes precárias.200
Em análise mais acirrada, percebe-se que o Art. 14 da LRF, apresenta além das
questões já suscitadas, outras interessantes à reflexão no que se refere à função Estatal de
fomento da economia, prevista no artigo 174 da Constituição Federal.
No que tange à atividade Estatal de fomento, observa-se consumo de verbas públicas,
tanto no que se refere a empréstimos subsidiados, quanto às isenções fiscais. E, em razão de
importar em gastos de verbas públicas, necessário se faz salientar que está subordinado às
amarras orçamentárias, uma vez que se apresenta acomodada a não pretensão de um Poder
Público que consuma além da sua arrecadação.
Revelando assim, não só norma geral de Direito Financeiro, sobretudo de Direito
Econômico, decide que a permissão ou aumento de incentivo ou benefício de natureza
tributária esteja seguida da avaliação do conflito orçamentário-financeiro no exercício em que
deve iniciar e vigorar nos dois seguintes.
No entanto, acatando o disposto na lei de diretrizes orçamentárias e acompanhada de
esclarecimento pelo gestor de que a renúncia tenha sido considerada na estimativa de receita e
de que não serão comprometidas as metas de resultados fiscais, ou ainda, que sejam seguidas
de medidas de compensação por meio do aumento de receita, derivado do acesso de alíquotas,
acréscimo da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
200
AFFONSO, Rui de Brito Alves. Guerra fiscal no Brasil: Três estudos de caso – Minas Gerais, Rio de
Janeiro e Paraná. Série Estudos de Economia do Setor Público. FAPESP. Edições FUNDAP, 1999, p. 89.
98
Conquanto, esta última cobrança foi considerada como explicitadora, pois na
Constituição Federal já se encontrava implícito pela maioria do Supremo Tribunal Federal,
conforme se extrai do voto de lavra do Ministro Ilmar Galvão na ADI(MC) 2.238-DF:
Por maioria, o Tribunal indeferiu o pedido de medida liminar quanto
ao inciso II do art. 14 da citada Lei Complementar, o qual exige que a
concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária da qual decorra renúncia de receita esteja acompanhada de
medidas de compensação por meio do aumento de receita proveniente
da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou
criação de tributo ou contribuição. O Tribunal afastou, à primeira
vista, a alegada inconstitucionalidade por ofensa ao art. 167, III da CF
("Art. 167. São vedados: ... III - a realização de operações de créditos
que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria
absoluta;) por entender que o dispositivo impugnado refere-se a algo
já implícito na própria Constituição, dizendo respeito à forma como
terão de ser compensadas as renúncias de receita, com intuito de não
onerar os governos subseqüentes. Vencidos os Ministros Ilmar
Galvão, relator, e Sepúlveda Pertence, que deferiam o pedido de
liminar por entender que o dispositivo inibe a concessão de incentivos
fiscais, faculdade inerente ao ente que exerce competência tributária,
de natureza constitucional, e que, por isso mesmo, somente poderia
encontrar limite na própria Constituição.201
Nesse contexto, vale ratificar que estamos diante de um dispositivo que possui condão
de erradicar costumes indignos como a concessão de incentivos com objetivo meramente
pessoal. Assim, renúncia de receita é instituto que deve ser regulado pela responsabilidade, e,
principalmente pela ética do agente político.
Como já foi mencionado, a Lei de Responsabilidade Fiscal não parece ser satisfatória
para extinguir a guerra fiscal, uma vez que o princípio da extrafiscalidade em matéria
tributária encontra-se inserido nos dispositivos constitucionais e na própria legislação
infraconstitucional. Assim, são dados a cada ente da federação subsídios da prática da
extrafiscalidade tributária, pois nas alteradas condições tributárias e suas relativas normas
regulamentadoras, mesmo indiretamente, a estrafiscalidade aparece como um princípio
201
Informativo n.297 do
STF. Disponível em <: http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/
informativo297.htm.>. Acesso 12 nov. 2009.
99
constitucional que pode ser aplicado por qualquer ente da federação, no entanto, aliado às
normas decorrentes, principalmente, no princípio da legalidade.
Nesse norte, os Estados e os Municípios, entre si, poderão estipular alterados
incentivos e/ou desincentivos fiscais, norteando o princípio da extrafiscalidade tributária
como uma máquina a serviço da gestão pública, bem como do cumprimento da obrigação
política do Estado, implementando as políticas públicas.202
Impende ratificar que em isenções tributárias apadrinhadas como atrativos para
empresas e indústrias nos mais alterados campos férteis, grandes e pequenos empresários
lucram com a atividade pública. Assim, a extrafiscalidade dirigiu-se para outros caminhos,
sendo conceituada de guerra fiscal. E, é nessa acepção a forma de atrair novas empresas para
uma determinada unidade da federação, de tal feito, ocorrendo a migração de empresas e de
empregos de uma unidade federada para outra, acarretando o que se denomina de guerra
fiscal.203
Nesse sentido, não demonstra progresso de vida para a sociedade local,
essencialmente, no que se refere ao crescimento humano. Ela desenvolve junto à
administração pública o escopo meramente de beneficiar tributariamente variadas empresas e
indústrias, colocando-as em aguçada disputa local, assim, enfraquecendo os entes federados, e
por consequente, cedendo à exploração econômica patrocinada em favor apenas do capital
privado.
Assim, fica evidenciado o efeito negativo da extrafiscalidade tributária, portanto,
necessária altercação jurídica, político e social, com vistas a travar problemas que coíbem o
desenvolvimento comunitário, uma vez ser esse o fim primordial esculpido na legislação.
202
RODRIGUES, Hugo Thamir. Políticas Tributárias e Federalismo: uma leitura possível no caso brasileiro.
in: LEAL, Rogério Gesta. Direitos sociais e políticas públicas: desafios contemporâneos. Santa Cruz do Sul:
EDUNISC, 2003, p. 902.
203
Rodrigues, Hugo Thamir. Op. cit., p. 903.
100
3.1 A EXTRAFISCALIDADE E AS POLÍTICAS DE INCENTIVOS FISCAIS NO
BRASIL
Cumpre ressaltar que o Estado não só conduz e acautela o comportamento da
sociedade, mas, essencialmente, o mantém. E, para a efetivação de sua mantença, faz-se
necessário a arrecadação de recursos financeiros, especificamente, cobrança de tributos.
Quando se fala em tributos, fala-se em transferência de recursos da esfera privada à pública,
aí, temos notícia de fiscalidade, portanto, obtenção de recursos financeiros para os cofres
públicos. Além destas funções, o Estado tem também a de regular, daí falar-se da
extrafiscalidade, que é a interferência do Estado na economia, exercendo influência nas
relações de produção e circulação de riqueza.
Como ponto de partida, impende assinalar a diferença entre função fiscal e extrafiscal
do tributo. Nessa senda, temos objetivo fiscal, ou seja, função de arrecadar, e objetivo
extrafiscal, que não tem escopo de arrecadar, mas sim, de controlar determinadas frações
econômicas e sociais. Nesse espaço, encontra-se incorporada à função extrafiscal as políticas
de incentivos fiscais, contrapondo com a desigualdade social, principalmente, as
desigualdades entre as regiões.
Estabelecida a diferenciação de função fiscal e extrafiscal do tributo, cumpre registrar
que ainda existem tributos criados para exercer determinada função, e são utilizados com
objetivos inteiramente diversos, como exemplo, tem-se o imposto sobre Produtos
Industrializados, incidente sobre os cigarros. Referido imposto tem sido utilizado com o
objetivo de aumentar a receita tributária, e, sua base de cálculo foi aumentada a partir da
Emenda Constitucional n° 23/83, com a finalidade de aumentar a arrecadação. Impende
salientar que, esse imposto tem função extrafiscal, e o intuito primordial, é desestimular o
consumo de cigarros. Em consonância ainda com o exemplo, é importante relacionar que a
tributação e os gastos públicos devem ser abordados em conjunto, como instrumento de
Políticas Fiscais.
Nesse diapasão, o papel do Estado é primordial para o desenvolvimento das regiões
consideradas carentes de desenvolvimento, pois, é por intermédio dos incentivos fiscais que
se abrem as portas para beneficiar, principalmente, regiões subdesenvolvidas.
101
O turismo nesse contexto é um dos maiores responsáveis pela atração de
investimentos, haja vista, ter sido possível a instalação de diversas empresas no nordeste em
face da concessão, pela União Federal e por parte de alguns Estados e Municípios, de
incentivos fiscais, ou seja, por meio das normas tributárias indutoras.204
No entanto, observa se que o investimento refere-se à instalação de empresas
localizadas nessas regiões e não propriamente ao desenvolvimento do turismo e/ou formação
do cidadão para receber e conservar o turismo nestas regiões. Assim quando ocorrer a
desinstalação das empresas, não acarretaria o desemprego, pois, a região e o cidadão estariam
aptos a desenvolver projetos turísticos para a sua região, gerando renda e possibilidade de
sobrevivência.
Exemplo também de extrafiscalidade, tem-se a concessão a redução do IRPJ (Imposto
de Renda da pessoa Jurídica), para as empresas que se instalem na região e que praticam
determinadas atividades econômicas essenciais para o desenvolvimento regional gerando
emprego e renda. Assim tem-se a Lei Federal n° 11.196, de 2005, que no mesmo sentido
indica benefícios para empresas que se estabelecem nas áreas abrangidas pelas agências de
desenvolvimento do Nordeste e Amazônia (Sudene e Sudam). Nesse caminho, alguns Estados
concedem benefícios especiais de tributação no que se refere ao ICMS, imposto de sua
competência constitucional, o que também foi feito por alguns Municípios, junto ao IPTU e
ao ISS. 205
Portanto, é de se notar que as normas tributárias indutoras, que instituem benefícios
fiscais para a redução das desigualdades sociais e regionais, na conquista do desenvolvimento
econômico regional, não teria tido uma melhora sem os incentivos ora mencionados,
evidenciados estão o direcionamento e o acautelamento Estatal junto aos investimentos
públicos. Exemplificando, têm-se algumas exportações. No Nordeste, a política fiscal
nacional é voltada para o fomento das exportações, possuindo imunidade conferida por
intermédio da Emenda à Constituição n° 33, de 2001, por meio da qual obteve crescimento
econômico representativo.
204
205
ELALI, André de Souza Dantas. Op. cit., p.142.
Idem, ibidem, p.143.
102
Na Região Norte, tem-se política pública de fomento desenvolvida pelo banco da
Amazônia S.A.206 Opera com exclusividade o Fundo Constitucional de Financiamento do
Norte (FNO), e, ainda, atende com outras fontes como: BNDES, Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), Fundo da Marinha Mercante, Fundo de Desenvolvimento da Amazônia
(FDA), Orçamento Geral da União e recursos próprios.207
O deputado Paulo Mourão lembrou a trajetória e a importância do Banco da Amazônia
para a região, e, especialmente; para o seu Estado, o Tocantins, onde tal banco responde por
85,46% do crédito de fomento e por 66,11% de todo o volume de crédito na praça.
Atualmente, segundo o deputado, o Banco da Amazônia alia o financiamento ao
desenvolvimento econômico e social com a preservação da biodiversidade amazônica. Ele
destacou, ainda, a geração de mais de 1 milhão de empregos diretos e indiretos, viabilizados
pelo banco por meio dos créditos concedidos em 11 anos como gestor competente dos
recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO). O deputado lembrou,
ainda, que o FNO já propiciou um crescimento de R$ 7,3 bilhões no Valor Bruto da Produção
(VPB) regional. Em todo o Norte, lembrou o deputado do Tocantins, o Basa responde por
83,40% do crédito de fomento e por 53,30% do volume total de empréstimos realizados pela
rede bancária pública e privada. A propósito, Paulo Mourão salientou a capilaridade da
atuação do banco na região, onde 420 dos 449 municípios são assistidos pelas 61 agências do
Basa, que representam apenas 10% da malha bancária existente no Norte, mas têm presença
predominante e determinante nos financiamentos de longo e de curto prazos. 208
Na extrafiscalidade ambiental, o instrumento mais eficaz para o incentivo de determinados
setores da atividade econômica ambiental são os benefícios fiscais, que premiam aqueles que buscam
efetivar a preservação ambiental e seus fundamentos constitucionalmente previstos.
206
O BASA é considerado o banco ecológico do Brasil, foi fundado no período da II Guerra Mundial, no
governo de Getúlio Vargas, sob a denominação de Banco de Crédito da Borracha. Este tinha como principal
objetivo financiar o reaquecimento da extração de látex no Estado do Pará. O BASA é na Região Norte a
principal instituição financeira federal de fomento com o escopo de promover o desenvolvimento da região
amazônica. Possui relevante expediente, tanto no apoio à pesquisa quanto no crédito de fomento, respondendo
por mais de 60% do crédito de longo prazo naquela região.
207
BANCO DA AMAZÔNIA. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Banco_da_Amazônia_S.A>. Acesso
em: 31 out. 2009.
208
BANCO DA AMAZÔNIA S/A. BASA é o banco ecológico do Brasil. Disponível em:
<http://negocios.amazonia.org.br/?fuseaction=noticia Imprimir &id=10435>. Acesso em: 30 out. 2009.
103
José Casalta Nabis209 defende que a extrafiscalidade deverá ser aplicada de forma
excepcional, mas não de forma anormal, assim os benefícios fiscais são instrumentos mais
operacionais, para que os tributos ambientais alcancem os objetivos de incentivar comportamentos
corretos para preservar o meio ambiente, tornando-se uma função promocional do direito.
Os benefícios fiscais poderão ser divididos em duas categorias, como benefícios
―stricto sensu ou estáticos‖, ou seja, aqueles que visam somente beneficiar a
economia e meio ambiente para os contribuintes que já realizaram suas ações; já os
benefícios fiscais ―latu sensu ou dinâmicos‖ visam a incentivar ou estimular os
contribuintes a desenvolverem suas ações positivas no âmbito econômico, social e
ambiental, isto é, a relação entre as vantagens atribuídas e as atividades estimuladas,
assumindo assim os incentivos o seu caráter seletivo e temporário. Como bem
ensina José Casalta Nabis: [...] Com distinção que há a fazer em sede dos benefícios
fiscais, separando os benefícios fiscais estáticos ou benefícios fiscais stricto sensu,
dos benefícios fiscais dinâmicos, incentivos ou estímulos fiscais. [...] Os primeiros
dirigem-se, em termos estáticos, a situações que, ou porque já se verificaram
(encontrando-se portanto esgotadas), ou porque, ainda que não se tenham verificado
ou verificado totalmente, não visam, ao menos directamente, a incentivar ou
estimular, mas tão-só beneficiar por superiores razões de política geral de defesa,
externa, econômica, social, cultural, religiosa etc. Por seu turno, os segundos visam
incentivar ou estimular determinadas actividades, estabelecendo, para o efeito, uma
relação entre as vantagens atribuídas idades e as actividades estimuladas em termo
de causa efeito. 210
Desse modo, os benefícios fiscais estão inseridos na extrafiscalidade tributária que visa,
principalmente, incentivar alguns setores da atividade econômica, para alcançar os objetivos da ordem
econômica e do meio ambiente, em virtude desses objetivos serem superiores à arrecadação fiscal.
Ensina Roque Antonio Carrazza que:
Por meio de incentivos fiscais, a pessoa política tributante estimula os
contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica considera conveniente,
interessante ou oportuno (p. ex., instalar indústrias em região carente do
País). Este objetivo é alcançado por intermédio da diminuição ou, até, da
supressão da carga tributária. 211
A extrafiscalidade dos incentivos fiscais evidencia- se porque, geralmente, são
concedidos na forma de imunidade ou isenção. Naturalmente, estas figuras não se coadunam
com fiscalidade da tributação, uma vez que sua aplicação implica, normalmente, em queda da
arrecadação diretamente relacionada com as atividades beneficiadas. De modo que o
209
NABIS, José Casalta. Direito Fiscal e Tutela do ambiente em Portugal. in: TÔRRES, Heleno Taveira. (coord.).
Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 424.
210
NABIS, José Casalta. Op. cit., p. 426.
211
CARRAZZA, Roque Antonio. Op. cit., p. 514.
104
incremento da atividade econômica de uma região pode, indiretamente, aumentar a sua
arrecadação, mas este não é (e nem pode ser, como visto acima) o objetivo principal da
concessão dos incentivos fiscais que visem equilibrar o desenvolvimento regional.
Assim, o interesse extrafiscal que deve informar a concessão dos incentivos fiscais ao
desenvolvimento regional é o do equilíbrio do desenvolvimento das regiões brasileiras. Como
já visto, a concessão dos incentivos pela União é exceção ao princípio da uniformidade
geográfica, e como tal, deve ser interpretada restritivamente. A extrafiscalidade também deve
ser vista em harmonia com a Constituição, sempre visando interesses e finalidades previstas
no seu texto, não podendo a tributação ser utilizada como forma de manutenção de
privilégios. Como bem observa Becker: "Por isso, cumpre lembrar que a tributação extrafiscal
serve tanto para a reforma social, como para impedi-la." 212
Nesses termos, como elemento conceitual e limitador, a extrafiscalidade corresponde a
todo objetivo que a Carta elege para o Estado brasileiro, desde que alcançável mediante
manejo de tributos, isto é, pela política fiscal. Portanto, são os objetivos e valores
constitucionais que dão o contorno e o conteúdo da extrafiscalidade no direito positivo
brasileiro. O Sistema Constitucional Tributário destaca diversos tratamentos de imunidade e
isenção, considerando ainda os princípios da legalidade, da isonomia, da capacidade
contributiva e da vedação de confisco, apenas citando os principais.
O Art. 170 da CF trata da ordem econômica, reiterando a valorização do trabalho
humano e da livre iniciativa, e de seus princípios que definem parâmetros ao
desenvolvimento, delineando o processo desenvolvimentista, e apresentando objetivos a
serem alcançados. Com vistas no valor econômico, o legislador cria reduções de alíquotas,
benefícios fiscais, incentivos à inovação tecnológica, entre outros.
A Ordem Social também estabelece objetivos da maior relevância, tais como a
proteção da família, do idoso, da criança e do adolescente; a promoção da seguridade social,
da cultura e do desporto, dentre uma série de valores. O Art. 6° da CF ressalta como direitos
sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.
212
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 3 ed. São Paulo: Lejus, 1998, p. 596.
105
Na legislação tributária é fácil encontrar normas que prestigiam tais valores, como a
imunidade de entidades de educação e de assistência social sem fins lucrativos, benefícios
fiscais vinculados ao imposto de renda em favor de crianças e adolescentes e as próprias
contribuições para a previdência e a seguridade social. Nesse passo, influencia outra série de
normas tributárias tais quais a contribuição para o INCRA, destinada à realização da reforma
agrária, a denominada tributação ambiental, os benefícios fiscais em favor de atividades
esportivas e culturais, etc.
A extrafiscalidade pode, portanto, ser social, política ou econômica. Sendo social, será
de proteção à família, de incentivo à cultura e ao desporto, de promoção da seguridade social
etc. Sendo econômica, será desenvolvimentista, distributiva, estrutural ou conjuntural, entre
outros. E a extrafiscalidade política se relacionará com o estado federado, com os Blocos
Econômicos entre outros.
A extrafiscalidade social é evidenciada no posicionamento do Supremo Tribunal
Federal quando se posiciona no sentido de que o tributo extrafiscal prevalece, em alguns
casos, face aos princípios tributário-constitucionais.
ADI 1276/ SP- São Paulo. Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Relator(a): Min. ELLEN GRACIE Julgamento: 29/08/2002
Órgão Julgador: Tribunal Pleno Publicação: DJ DATA-29-11-2002
PP-00017 EMENT VOL-02093-01 PP- 00076. Ao instituir incentivos
fiscais a empresa que contratam empregados com mais de quarenta
anos, a Assembléia Legislativa Paulista usou o caráter extrafiscal que
pode ser conferido aos tributos, para estimular conduta por parte do
contribuinte, sem violar os princípios da igualdade e isonomia.
Procede a alegação de inconstitucionalidade do item 1 do § 2° do Art.
1°, da Lei 9.085 de 12/02/95, do Estado de São Paulo, por violação ao
disposto no Art. 155, § 2°, XII,g, da Constituição Federal. Em
diversas ocasiões, este Supremo Tribunal já se manifestou no sentido
de que isenções de ICMS dependem deliberações dos Estados e do
Distrito Federal, não sendo possível a concessão unilateral de
benefícios fiscais. Precedentes ADIMC 1.557( DJ 31/08/01), a
ADIMC 2.439 (DJ 14/09/01) e a ADIMC 1.467 (DJ 14/03/97). Ante a
declaração de inconstitucionalidade do incentivo dado ao ICMS, o
disposto no §3° do Art.1° desta lei, deverá ter sua aplicação restrita ao
IPVA. Procedência, em parte, da ação. (grifos editados)
106
Ressalta-se que essa Lei Estadual foi declarada inconstitucional em face de aspectos
formais e não por causa do caráter extrafiscal, como se percebe com a leitura do acórdão. Na
verdade, essa preponderância do aspecto extrafiscal sobre alguns princípios tributárioconstitucionais está respaldada sob o prisma de um princípio constitucional implícito, que é o
princípio da proporcionalidade. O Supremo Tribunal Federal, ao analisar a extrafiscalidade da
lei paulista, adotou o princípio da proporcionalidade para condicionar o exercício da função
legislativa, baseando-se em uma visão estrutural e funcional desse princípio na justificativa de
sua qualidade heterônoma, impositiva de limites não somente negativos, mas especialmente
positivos, à ação do legislador.
Como são muitos os valores que a extrafiscalidade pode assumir, torna-se difícil
limitá-la somente ao valor econômico, como poderá ser observado nos itens seguintes.
3.2 A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS COM A
CONCESSÃO DOS INCENTIVOS FISCAIS
É vedado à União estabelecer tributo que não seja uniforme em todo território ou que
aluda distinção ou preferência em relação ao Estado, ao Distrito Federal ou aos Municípios,
em detrimento de outro, acolhida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o
equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do país, é o que
determina o Art. 151, I da Constituição Federal.
Em consonância com o artigo supramencionado, impera ressaltar a máxima
Aristotélica. ―A verdadeira igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente
os desiguais à medida que se desigualem". Aqui a igualdade se mostra acoplada à ideia de
justiça, contando, inclusive, com intervenções Estatais no sentido de diminuir as
desigualdades regionais e sociais.
O princípio da isonomia está consagrado no art. 5º, caput, da CF ―todos são iguais
perante a lei, sem distinção de qualquer natureza‖. Também está disperso por vários outros
dispositivos constitucionais, tendo em vista a preocupação da Carta Magna em concretizar o
direito à igualdade. Cabe citar os dispositivos constitucionais mais importantes: a) igualdade
racial (art. 4º; VIII); b) igualdade entre os sexos (art. 5º, I); c) igualdade jurisdicional (art. 5º,
107
XXXVII); d) igualdade de credo religioso (art. 5º, VIII); e) igualdade trabalhista (art. 7º,
XXXII); f) igualdade tributária (art. 150, II); g) nas relações internacionais (art. 4º, V); h) nas
relações de trabalho (art. 7º, XXX, XXXI, XXXII e XXXIV); i) na organização política (art.
19, III); j) na administração pública (art. 37, I). A isonomia deve ser efetiva com a igualdade
da lei, a lei não poderá fazer nenhuma discriminação e, (o da igualdade perante a lei) não deve
haver discriminação na aplicação da lei.
Todos nascem e vivem com os mesmos direitos e obrigações perante o Estado. Assim,
o princípio da igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.
Neste diapasão, tem-se a distribuição de recursos para todos os Estados da Federação, e, junto
disponibilizados incentivos fiscais, para assim, tentar contornar as desigualdades sociais e
regionais. Nessa linha, importa registrar que o estudo direcionará para os incentivos fiscais do
meio ambiente, pois se tornou um dos temas de maior incidência, uma vez ser preocupação
mundial, haja vista, quando se fala em meio ambiente, vem à ideia do aquecimento global.
Preocupadas com a situação, as legislações criam benefícios fiscais, não apenas pela
arrecadação, mas também, por intermédio de políticas públicas que visam beneficiar a
coletividade e preservar o meio ambiente.
Como já mencionado, o direito, atualmente, não é apenas utilizado como meio de
conduzir a sociedade por intermédio de ações punitivas, bem como de ações que resguardam
o direito do cidadão, mas como instrumento de transformação e preservação, visando
assegurar a todos uma existência digna, objetivando e efetivando a justiça social imposta e
direcionada pelos princípios, dentre eles o da defesa do meio ambiente, inclusive mediante
tratamento diferenciado, conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus
processos de elaboração e prestação. (Art. 170 CF). O legislador ao instituir o Art. 170 inciso
VI da Constituição Federal buscou proteger o desenvolvimento econômico saudável, procurou
encontrar um ponto de equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente. A
economia tem a função fundamental no desenvolvimento sustentável, como tentar
compatibilizar a escassez dos recursos naturais com desenvolvimento econômico.
A ligação do princípio da redução das desigualdades sociais e regionais (inc. VI, Art.
170 CF) dentre os princípios que regem a atividade econômica não causa surpresa, pois,
aquele constitui objetivo fundamental da República Federativa do Brasil, que é, erradicar a
pobreza e marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais (Art.III, inc.III da
108
CF). Por tal razão, é competência da União elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território de desenvolvimento econômico e social (Art. 21, inc. IX da CF).213
Visando o desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais, a União poderá
pronunciar sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social (Art. 43 da CF). O
inciso I do Art. 151 da Constituição Federal traz o princípio da uniformidade geográfica da
tributação. Neste inciso, a regra geral é que os entes políticos não podem ter tratamento
desigual, estabelecido pela União em matéria tributária. A tributação exercida pela União
deve, portanto, ser igual em todo o País, para não contrariar o pacto federativo. Entretanto,
admitindo que no Brasil há regiões menos desenvolvidas que outras, possibilitou ao
constituinte fazer uma ressalva no texto, "...admitida a concessão de incentivos fiscais
destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes
regiões do País (art. 151, I da CF)".
Analisando o texto do inciso I do art. 151 da CF, nota-se que a regra é a uniformidade
geográfica da tributação. A concessão de incentivos fiscais é exceção, só admitida se
observados alguns requisitos contidos dentro do próprio texto. A concessão dos incentivos
fiscais também está prevista no art. 43 e parágrafos da Constituição Federal, além de se
harmonizar com os incisos III e IV do art. 3º. Entretanto, para a concessão de incentivos
fiscais que acarretem em tributação desigual das regiões brasileiras pela União, o texto
possibilita uma exceção ao princípio da uniformidade.
Neste patamar, para diminuir as desigualdades regionais, atualmente é preciso ter em
conta de que a tributação ambiental pode revelar-se um expediente importante também para
atingir o objetivo de preservação do planeta. Ou seja, do meio ambiente, se tal atuação estiver
associada a outros procedimentos administrativos e fiscalizadores. Tributação ambiental pode
ser entendida como o emprego de instrumentos tributários com duas finalidades: a geração de
recursos para o custeio de serviços públicos de natureza ambiental e a orientação do
comportamento dos contribuintes para a preservação do meio ambiente.
Assim, ao referir-se em tributação ambiental podem-se destacar dois aspectos: um
sendo de natureza arrecadatória ou fiscal e outro a de caráter extrafiscal ou regulatório que
213
PETTER, Lafayete José. Princípios constitucionais da ordem econômica: O significado e o alcance do art.
170 da Constituição Federal. 2 ed.rev., atual e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 289.
109
tem como objetivo conduzir o comportamento dos contribuintes, incentivando-os a adotar
condutas que estejam em sintonia com a ideia de preservação ambiental. No entanto, a
maioria dos incentivos depende de leis estatuais e municipais, em que primordialmente, vê-se
a iniciativa dos parlamentares e autoridades executivas em conjunto com a sociedade, e a
mobilização da comunidade, para implantação e efetivação das iniciativas em prol do
ambiente.
Verifica-se que sobre o Imposto Territorial Rural (Lei nº 9393/96) que destaca a
isenção do imposto nas áreas de reserva legal, de preservação permanente, reservas
particulares do patrimônio natural e das áreas de servidão florestal. No IPI, o Decreto 755/93
estabeleceu alíquotas diferenciadas para veículos movidos a gasolina e álcool. Também pode
verificar diferenças de cobranças nas transações comerciais de importação e exportação que
possuam como preferência produtos ambientalmente recomendados.
Para a preservação do meio ambiente, tem-se 75% de arrecadação de ICMS destinados
ao Estado para a sua manutenção e investimento, e, 25% distribuído aos Municípios que
incentivam a preservação ambiental, o ICMS ecológico. O ISS também pode ser beneficiado
de acordo com as diversas formas de se estimular empreitadas na área ambiental, com a
redução de ônus e a concessão de incentivos.
Desta forma, a seletividade de alíquota nos tributos sobre circulação, produção e
consumo, deveria ser, não somente em função de sua essencialidade, mas também, em
consonância com os artigos ambientalistas (artigos 5 º, XXVII; 170 e 225 da Constituição
Federal), em razão da degradação do meio ambiente, da retirada de recursos não-renováveis
ou mesmo do tempo de duração do produto.
Quanto às taxas e contribuições, estas também podem ter o mesmo incentivo, tudo
dependendo da atividade a ser tributada, bem como o controle de atividades de empresas
menos poluidoras. Enfim, o objetivo destas políticas econômico-fiscais é a obtenção de um
meio ambiente mais equilibrado, para assim, obter uma nova dimensão ao direito fundamental
à vida e ao princípio da dignidade da pessoa humana.
110
No que se referem às taxas ambientais, ensina Ricardo Lobo Torres: ―As chamadas
taxas de fiscalização ambiental se caracterizam como tributos devidos em decorrência do
exercício do poder de polícia ambiental e não em virtude da prestação de serviços.‖214
No entanto, tal definição precipitada justifica-se em parte ao estudo, ainda em fase
embrionária do Direito Tributário Ambiental. Outra corrente doutrinária acorda que as taxas
do meio ambiente envolvem tanto a materialidade do serviço público, quanto a atividade de
polícia. Assim, afirma Heleno Taveira Tôrres que: ―Nesse caso, as taxas podem ser perfeitamente
aplicadas, tanto na espécie de taxas de poder de polícia, a título de fiscalização do Estado e respectivo
controle, quanto naquelas de prestação de serviço público.‖215
No acórdão seguinte, o STF afirmou que é constitucional a criação de taxa florestal
consistente no pagamento de tributo pelo valor estimado do serviço de fiscalização (poder de
polícia), como analisada a constitucionalidade de concessão de incentivo fiscal (diminuição
do valor da taxa) ―para as indústrias que comprovarem a realização de reflorestamento
proporcional ao seu consumo de carvão vegetal‖. O STF disse que é constitucional e não
ofende o Princípio da Isonomia Tributária.
EMENTA: TRIBUTÁRIO. ESTADO DE MINAS GERAIS. TAXA
FLORESTAL. LEI N. 7.163/77. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 5º,
CAPUT; 145, II E § 2º; 150, I E IV; E 152, TODOS DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. Exação fiscal que serve de contrapartida ao exercício do poder
de polícia, cujos elementos básicos se encontram definidos em lei, possuindo
base de cálculo distinta da de outros impostos, qual seja, o custo estimado do
serviço de fiscalização. Efeito confiscatório insuscetível de ser apreciado
pelo STF, em recurso extraordinário, em face da necessidade de reexame de
prova. Súmula 279 do STF. Descabimento da alegação de ofensa ao
princípio da isonomia, por razões óbvias, diante do incentivo fiscal, em
forma de redução do tributo, previsto para as indústrias que comprovarem a
realização de reflorestamento proporcional ao seu consumo de carvão
vegetal. Recurso não conhecido. Decisão: A Turma não conheceu do recurso
extraordinário. Unânime. 1ª. Turma, 21.03.2000.
O incentivo dos referidos tributos evidencia a reformulação de valores ao meio
ambiente, assim, demonstrados pelas verbas orçamentárias que beneficiam os que contribuem
para com a melhoria da qualidade de vida da população, principalmente, das populações
menos desenvolvidas. O substantivo desenvolvimento, e o adjetivo meio ambiente, não
214
TORRES, Ricardo Lobo. Valores e princípios no direito tributário ambiental. in: TÔRRES, Heleno Taveira
(Coord.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 36.
215
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 107.
111
podem aparecer separados, visto que ambos estão interligados por uma razão essencial
imposta no caput do artigo 225 da Constituição Federal, que assim, prescreve: ―Todos têm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.‖
Nesse aspecto, os projetos desenvolvidos pela WWF-Brasil em parceria com ONGs
regionais, universidades e órgãos governamentais. Desenvolvem planos de apoio à pesquisa,
legislação e políticas públicas, educação ambiental e comunicação, e, ainda mais, desenvolve
também projetos de viabilização de unidade de conservação, por intermédio de estímulo a
alternativas econômicas sustentáveis, envolvendo e beneficiando comunidades, como por
exemplo, a região amazônica.
A região amazônica apresenta índices socioeconômicos muito baixos e enfrenta
dificuldades decorrentes da falta de infraestrutura urbana e serviços públicos, como
transporte, água tratada e esgoto, energia, comunicação, escolas, bem como, de tecnologia.
Tais deficiências se traduzem em baixa qualidade de vida e falta de oportunidades para a
população, ao mesmo tempo elevam o custo da produção, dificultam a agregação de valor e o
escoamento e, por isso, reduzem a rentabilidade econômica. Nos últimos 40 anos surgiram
novas ameaças, como o desmatamento (principalmente devido a queimadas, conversão de
terras para a agricultura), ocupação desordenada de terra, uso inadequado do solo e a
execução de grandes obras (estradas, barragens, usinas entre outras), sem que tenham sido
tomados os cuidados prévios para minimizar esse impacto.216
Para mudar esse cenário, a WWF-Brasil defende a adoção de uma agenda em prol do
desenvolvimento sustentável e da conservação da biodiversidade. Para isso, baseia-se no
conceito ecorregional, que leva em conta a grande diversidade de paisagens do bioma e o
impacto que qualquer elemento físico ou biológico tem sobre os demais. As prioridades são as
florestas, os rios e lagos, com sua flora, fauna e os povos que ali habitam. A ideia básica é
valorizar a vocação florestal e aquática da região, conservando e utilizando os recursos
naturais de forma racional e duradoura para beneficiar todos os segmentos sociais da região
216
Amazônia. Disponível:
Acesso em: 01 out. 2009.
<http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/amazonia>.
112
amazônica em particular e do Brasil em geral. Ou seja, assegurar o desenvolvimento
econômico social da região e do país de forma continuada.217
Assim, WWF-Brasil desenvolve três linhas de trabalho que são a conservação da
biodiversidade e parques, o uso sustentável dos recursos naturais e a educação ambiental e
comunicação. Ao mesmo tempo, o WWF-Brasil utiliza uma abordagem ecorregional do
bioma e o trabalho é desenvolvido prioritariamente em duas ecorregiões: Sudoeste da
Amazônia – que abrange os Estados do Acre, Rondônia e parte do Amazonas – e Várzeas da
Amazônia – terras baixas ao longo da calha dos rios Amazonas e Solimões, cobertas por
florestas que ficam inundadas durante o período das cheias.218
Posto isso, acredita-se que os projetos do WWF-Brasil, têm como atividade primordial
a educação ambiental, pois esses procuram envolver a comunidade no sentido de receber e ter
os devidos cuidados ambientais, partindo da relação do ser humano com o meio ambiente,
com o outro ser, e consigo.
Nessa dicção, e, ao encontro daquilo que expõe Georgia Pessoa, assessora jurídica do
WWF-Brasil, que integra a Ação para o IR Ecológico:
[...] o incentivo fiscal representaria um grande avanço para a sociedade
brasileira, pois facilitaria a dinâmica de captação de recursos para projetos
na área ambiental. Ela diz que o projeto respeitam os limites determinados
na legislação tributária em vigor, prevendo que pessoas físicas possam
deduzir de seu imposto de renda devido até 80% do valor doado para
projetos ambientais e empresas até 40% - contanto que as deduções não
ultrapassem, respectivamente, 6% e 4% do total do IR.219
Neste sentido, ainda tem-se o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
(IPVA) na atividade ambiental. Como exemplo, pode-se citar o caso específico que ocorre no
Estado do Rio de Janeiro, por via da Lei n. 948/85, os valores do IPVA são diferentes para
carros a gasolina e a álcool, bem como, aqueles destinados a coleta de lixo e limpeza
217
Desenvolvimento sustentável. Disponível:<http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/
amazonia/acesso>. Acesso em: 01 out. 2009.
218
Idem, ibidem.
219
Incentivo Fiscal para a área ambiental tramita na Câmara dos Deputados; OSCs lançam manifesto de apoio
à aprovação Disponível em: <http://www.idis.org.br/acontece/noticias/incentivo-fiscal-para-a-area-ambientaltramita-na-camara-dos-deputados-oscs-lancam-manifesto-de-apoio-a-sua-aprovacao/.>. Acesso 01 out. 2009.
113
urbana.220 Por ultimo, houve um desconto de 75% no imposto para os carros com
equipamento de gás natural.221
Há, também, a possibilidade dos municípios utilizar do uso ambiental do Imposto
Predial Territorial Urbano (IPTU), haja vista, sua progressividade no tempo e a sua utilidade,
em conformidade com a função social da propriedade disposta no Estatuto da Cidade.222
O tributo tem a função social de contribuir para com a ponderação das desigualdades
sociais, de forma que os contribuintes recebam o retorno do Estado, em termos de serviços.
Na verdade, os contribuintes cooperam com o sacrifício de parte de seu patrimônio, na
medida de sua capacidade contributiva, para que o interesse coletivo seja prestigiado,
buscando-se a instauração de um clima de paz, segurança e prosperidade, do qual todos são
beneficiados, mesmo aqueles que nada contribuíram, por serem ‗isentos‘, ‗imunes‘ ou não
deterem capacidade para tanto. Desta forma, o tributo tem o condão de fazer prevalecer o
interesse social sobre o interesse particular.
Todavia, pode-se afirmar que a tributação somente encontra foro de legalidade quando
o produto de sua arrecadação (o tributo) é aplicado com o objetivo de se promover o
desenvolvimento social e político de todos. Em outras palavras, tributo que não exerce a sua
função social não é tributo legítimo, ainda que para o seu lançamento tenham sido
rigorosamente respeitados os postulados do direito positivado.
Não fosse isso, o ato de tributar consistir-se-ia num mero ato arrecadatório,
eminentemente mecânico, calcado em singelos cálculos aritméticos, orçando previamente as
despesas e os investimentos, para se chegar ao montante a ser arrecadado. Para esta sequência
de atos simplistas, que na maioria das vezes não se leva em consideração a capacidade
contributiva dos contribuintes, o que invariavelmente gera uma carga tributária, insuportável,
sem que aquela coletividade seja beneficiada com um atendimento social compatível com o
220
Cf. jurisprudência do próprio Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:IPVA. ISENÇÃO DO PAGAMENTO
DO IMPOSTO. COMLURB. LEI ESTADUAL N. 948, DE 1985. LEI ESTADUAL N. 124S1, de 1987.A
Comlurb goza IPVA relativamente à frota de veículos empregada na prestação do serviço público de coleta de
lixo e limpeza urbana, nos termos do art. 3º, inc.VII, da Lei Estadual n. 948/85, na redação oriunda da Lei
Estadual n. 124/87‖( Desembargador. Laerson Mauro, j. 19.8.1997, 8º Câmara Cível, Ap. Cív.
1997.001.02393).
221
ROCCO, Rogério. Dos instrumentos tributários para a sustentabilidade das cidades. in: ROCCO, Rogério e
COUTINHO, Ronaldo (Orgs.) O Direito Ambiental das cidades. Rio de Janeiro: DP&A, 2004, p. 271.
222
TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Incentivos fiscais no direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2008, p.85.
114
seu sacrifício financeiro, como é o caso típico da política tributária há muito instaurado no
País.
Parece lógico que a potente intervenção do Estado no processo econômico é fator
preponderante e indispensável para que o tributo seja utilizado como ferramenta para se
promover maior equidade na distribuição de rendas, especialmente no caso dos países
periféricos. Por meio da racional tributação é que podem ser diminuídas as distâncias que
separam a minoria de pessoas que detém grande concentração de riqueza individual, e a
maioria dos que não têm praticamente nenhuma riqueza particular.
Cabe ao Estado, portanto, a tarefa de indutor da economia, de forma a sinalizar os
objetivos maiores de natureza sociais, econômicos e políticos a serem atingidos e corrigir as
distorções de conduta, à medida que elas porventura ocorrerem. Entende-se que a busca do
bem-estar social passa também pelo fortalecimento da economia do país, e que esta meta pode
ser alcançada por meio da utilização do tributo como elemento que produza o perene
fortalecimento da poupança interna, e instrumento que viabilize uma saudável distribuição de
rendas em prol do desenvolvimento econômico sustentável regional e nacional.
Outro conceito contido no texto constitucional é que o desenvolvimento que deve ser
equilibrado é o sócio-econômico. Assim, entende-se que de nada adianta a concessão de um
incentivo que equilibre, por exemplo, a renda per capita das regiões brasileiras. Ou que
possibilite a criação de um pólo automotivo em cada região brasileira só porque no Sudeste e
Sul está concentrada a maioria das montadoras de automóvel. É necessário, portanto, que o
incentivo traga também um equilíbrio social das regiões. Deve-se buscar uma forma para que,
com a sua concessão, além de um incremento na situação econômica da região beneficiada,
exista também uma real melhora nas condições de vida da população. 223
223
HACK, Érico. Incentivos Fiscais ao Desenvolvimento Regional. in: Jus Navigandi, ano 11, n. 1561, 10 de
outubro de 2007.
115
3.3 A EFETIVAÇÃO DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
A apreensão com o meio ambiente era uma preocupação secundária até a década de
70. Em 1972 na cidade de Estocolmo foi organizada pela Organização das Nações Unidas a
Conferência sobre Meio Ambiente. A poluição até então, era vista como um mal necessário
do crescimento econômico. Referida Conferência teve como finalidade a conscientização das
nações para um problema que ultrapassava fronteiras atingindo toda espécie humana. 224
A partir daí foram realizadas outras conferências para tratarem do assunto que aflige a
humanidade: a preservação ambiental diante do desenvolvimento. De acordo com José
Marcos Domingues Oliveira, os instrumentos econômicos para a proteção ambiental
proporcionam um caminho interdisciplinar que propõe alternativas de mercado ou de
intervenção estatal, mas tendo sempre o Direito como ―norte ordenador‖ e que o
desenvolvimento econômico sustentável equivale ao progresso da atividade econômica,
conciliado com a utilização racional de recursos ambientais, abandonando determinadas
práticas como o desperdício e a ineficiência.225
Dentre as conferências, destaca-se a Conferência da Organização das Nações Unidas
pelo meio Ambiente, realizada na cidade do Rio de Janeiro. A ECO-92, assim denominada,
estabeleceu quatro critérios que deverão ser respeitados para que ocorra um tributo
competente na questão ambiental: 1) Eficiência Ambiental: deve ocorrer uma imposição
tributária correta para que se alcancem os limites da preservação ambiental; 2) Eficiência
Econômica: o tributo deve refletir em baixo custo para a economia, mas que consiga atingir
seu alvo, que é o incentivo a comportamentos ambientalmente corretos; 3) Administração
barata e simples: não cabe a tributação ambiental onerar mais o Estado com a prática de
políticas tributárias ambientais; 4) Ausência de efeitos nocivos ao comércio e à
competitividade internacional: a tributação ambiental não pode provocar efeitos danosos na
grade do consumo. Portanto, o Estado deverá criar um tributo que seja favorável ao meio
224
OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direito tributário e meio ambiente. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense,
2007, p.2.
225
OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Op. cit., p.4,6-8.
116
ambiente, mas que não crie perturbação para seu próprio agente implementador, isto é que
não onere mais a carga tributária do contribuinte.226
O emprego da política de incentivos fiscais, como utensílio de política econômica para
o desenvolvimento regional foi marcado, conforme Pedro Melo da Silva, com a sanção da Lei
n° 3. 692, de 15 de dezembro de 1959, que trazia um sistema de incentivos fiscais, como
ferramenta usada pelo governo com intuito de minimizar os problemas nordestinos,
ampliando-se, em 1963, para a Amazônia Legal.227
A Constituição regente prevê no seu artigo 170, as maneiras de intervenção na ordem
econômica e financeira e nomeia os valores e direitos difusos, coletivos e metaindividuais de
grupos ou organizações na direção da proteção da propriedade privada e sua função social
como elementos basilares das políticas públicas de desenvolvimento. 228
No rol de princípios do referido artigo destacam-se a defesa e a preocupação com o
meio ambiente, evidenciadas no inciso VI. Portanto o Estado é agente regulador da atividade
econômica, fiscalizando, incentivando, planejando, por fim, conduzindo a política de
intervenção nessa atividade.
As políticas públicas revelam ações governamentais que têm como objetivos gerais e
específicos, articular a sociedade, Estado e mercado. Sendo assim, as políticas públicas
nascem favoráveis e desfavoráveis e edificam um projeto de ação, visando centralizar a ação
do Estado na sua solução.229
O Estado brasileiro quando realiza políticas econômicas deve estar atento à defesa do
meio ambiente, deve buscar o pleno emprego, entre outros aspectos. Os princípios da ordem
econômica aí estão para informar o Estado os valores da ordem econômica que ele tutela.
226
COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a Tributação Ambiental. in: TÔRRES, Heleno
Taveira.(coord.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 315-316.
227
SILVA, Pedro Melo da. Os incentivos fiscais como instrumento de desenvolvimento. Belem:
Sudam,1978.p.44. apud SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica.
Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 123.
228
AYALA, Patrick de Araújo. O princípio da precaução como impedimento constitucional à produção de
impactos ambientais. Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 40, mar. 2000. Disponível em: <http://www.1.jus.com.br/
doutrina/texto.asp?id=1689>. Acesso em: 21 out. 2009.
229
DIAS, Jean Carlos. Políticas públicas e questão ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo: Revista
dos Tribunais, ano 8, n. 31, jul./set. 2003, p. 121-122
117
Estes valores são o da defesa do meio ambiente e o da função social da propriedade. A defesa
do meio ambiente é um valor constitucional fundamental inerente com a dignidade da pessoa
humana e também com o desenvolvimento econômico e social.
Desta forma, não é possível considerar o meio ambiente como um valor isolado. O
meio ambiente está em um conjunto de valores. Ou seja, está inserido na política econômicofinanceira tributária do Estado. O desenvolvimento econômico equilibrado implica em dispor
de uma política ambiental a qual deve ser determinada pelo país, que organiza e efetiva
diversas ações que visam à preservação e melhoramento da natureza e consequentemente da
vida humana.
Dentre as Diretrizes da Política Nacional de Meio Ambiente está compatibilização da
proteção ambiental com o objetivo de desenvolvimento socioeconômico. Em um primeiro
momento, pode ocorrer colisão entre as políticas de proteção ambiental com as políticas de
desenvolvimento econômico, como já exposto anteriormente.
A Lei nº 6.398/81, em seu artigo 4º, determina como meta da Política Nacional do
Meio Ambiente, a compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio e ecológico. No entanto, no Brasil
pode ser observado que as políticas públicas no sentido de incentivo à proteção ambiental
precisam ser intensificadas, mesmo considerando o meio ambiente positivamente inserido na
ordem social.
Qualquer política ambiental deve estar integrada com planejamento urbanístico, com a
saúde pública, com o desenvolvimento, entre outros aspectos. Assim, é necessário que o
governo, em todos os seus segmentos, disponha de política econômica, financeira e tributária
que faça com que haja, efetivamente, esse desenvolvimento sustentado, destacado no Art. 225
da Constituição Federal. Embora a Constituição brasileira determine que o Estado e a
sociedade sejam responsáveis pela preservação ambiental, poucos são os mecanismos para
que essa preservação se efetive.
Merecem aqui especial atenção as atividades do Poder Público nesse processo. A
atuação do Estado é antes de tudo, uma atividade política de intervenção no domínio
118
econômico, de modo a orientá-lo e a reconduzi-lo aos valores informadores da atividade
econômica e da propriedade privada eleitos pela Constituição Federal.
Destas considerações, pode-se verificar que continua sendo um grande desafio, na
ordem econômica, a implementação do princípio do desenvolvimento sustentável, disposto no
artigo 225 da Carta constitucional brasileira. Por isso mesmo, é possível afirmar que as
questões ambientais estão interligadas com as questões econômicas e sociais, e que a
efetividade da proteção ambiental depende do tratamento globalizado e conjunto de todas
elas, pelo Estado e pela sociedade.
Nesta linha de entendimento, deve-se ter em conta, e adaptada à realidade brasileira de
que a Política Nacional de Educação Ambiental estabelece, ao definir como um dos objetivos
fundamentais da educação ambiental ―o desenvolvimento de uma compreensão integrada do
meio ambiente em suas múltiplas e complexas relações, envolvendo aspectos ecológicos,
psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos, científicos, culturais e éticos.‖230
Neste contexto, deve ser observada a obrigatoriedade do Poder Público, nos termos
dos Arts. 205 e 225 da Constituição Federal, definir políticas públicas que incorporem a
dimensão ambiental. Daí destacar a importância da educação ambiental no ensino em todos os
níveis de formação educacional. É imprescindível que se desenvolva a consciência ambiental
em todos os setores e segmentos da sociedade e que a preservação ambiental seja incorporada
amplamente ao modo de vida da sociedade capitalista contemporânea.
Essa dimensão ambiental deve ser inserida não apenas nas políticas e ações de
governo, mas também nas políticas e ações da iniciativa privada e de toda sociedade, e com a
preocupação de que o desenvolvimento sustentável seja implementado no sentido do
desenvolvimento humano.
Outro aspecto importante é verificar se ainda estão em vigor as isenções concedidas
pela União sobre os impostos dos Estados e Municípios (concedidas anteriormente à CF/88):
Se as isenções heterônomas concedidas por prazo certo e condições prevaleceram até o final
do prazo ou se desatenderam a condição do Art.178 do CTN. Eis a questão: Isenções que
230
Lei nº 9.795/99, art. 5º, I.
119
expressam os incentivos fiscais setoriais (Art. 41 do Ato das Disposições Transitórias)
continuaram a vigorar por mais dois anos, salvo se houve manifestação expressa pela ordem
de governo correspondente, mediante lei, antes dos dois anos. As demais isenções
heterônomas, que não expressam incentivos fiscais setoriais sem prazo ou condição foram
derrogadas pela atual Constituição. A Constituição Federal de 1988 fixou os casos de isenções
heterônomas por lei complementar do Congresso Nacional.
O princípio da isonomia deve ser interpretado em conjunto com o artigo 152 da
Constituição Federal que veda aos Estados, Distrito Federal e aos municípios estabelecerem
diferença tributária entre os bens e serviços de qualquer natureza em razão de sua procedência
ou destino. O Brasil apresenta desequilíbrios regionais expressivos, sendo necessários
instrumentos que viabilizem a correção desse cenário, estabelecendo mecanismos que
promovam um novo equacionamento das vantagens comparativas para a realização de
investimentos produtivos.
Tal medida é importante para o equilíbrio regional, propiciando também a eliminação
da guerra fiscal, incentivando o investimento e estimulando o crescimento e zonas menos
desenvolvidas do País. O princípio da igualdade estatuído no artigo 5º da Constituição como
direito e garantia fundamental, configura limitação constitucional ao poder de tributar. A
igualdade se coloca como um dos pilares que sustentam o Estado Democrático de Direito. No
entanto, as desigualdades existem e decorrem da própria natureza. Devem, porém, ser
minimizadas pelo Estado no desempenho de suas funções, sempre à luz da Constituição
Federal.
O incentivo fiscal só será constitucional, se contemplar uma determinada região
política (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul). Segundo Roque Antonio Carrazza:
"Só na medida de suas desigualdades econômicas – e ainda assim por região – é que se admite
que as pessoas políticas mais carentes venham a desfrutar de vantagens fiscais."231
Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Prevê que a
231
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2003, p.
527.
120
responsabilidade pressupõe a ação planejada e transparente, baseadas no cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange
à renúncia de receita.
Pela autonomia financeira atribuída ao Município, este pode implementar sua
legislação tributária (Art. 165, § 2º da CF) de acordo com os limites concedidos na
Constituição Federal, além de adequar suas metas de desenvolvimento, de acordo com o
equilíbrio entre receitas e despesas. Pode ser contemporizado o desenvolvimento de uma
política tributária municipal que fomente o desenvolvimento regional. Para tanto o projeto de
lei orçamentária deve ser acompanhado de demonstrativo regionalizado dos efeitos
decorrentes de isenções, anistias, remissões e outros benefícios de natureza tributária e
financeira (art. 165, par. 6º da CF). Por exemplo, o Município tem a faculdade de renunciar
receitas, concedendo ou implementando benefícios fiscais de natureza tributária, desde que
elabore uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro, conforme estabelece o art. 14 da
Lei Complementar 101/2000.
Quanto à descaracterização da conduta de renúncia de receita pela administração, é
preciso demonstrar que tal renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei
Orçamentária e que não afetará as metas de resultados fiscais ou então, estar acompanhada de
medidas de compensação, por meio do aumento de receita. Há fundamento constitucional,
legal e doutrinário para a extrafiscalidade, no modelo federativo brasileiro, conforme já
exposto. É necessária a interpretação dos mandamentos normativos e vontade política do
Poder Público para propor medidas de impacto em matéria tributária sem a preocupação
apenas de aumentar a receita, devendo observar que a principal finalidade dos tributos pode
ser a intervenção estatal na economia privada e no meio social.
É preciso realizar estudos regionalizados para analisar quais serviços, bens, ou renda,
em função de sua essencialidade, função social ou carência de prestadores, devem ter
alíquotas menores ou não ser tributados. Avaliar se estes incentivos realmente impulsionarão
o desenvolvimento social e econômico, são de extrema importância ambiental e social, como
reflorestamento, limpeza e drenagem de rios e lagos; serviços propícios a auxiliar a
comunidade, como serviços de assistência social; entre outros serviços essenciais, que na
maioria dos casos não estão disponíveis a grande parte da população, pelo alto custo ou pela
não disponibilidade. Além disso, a instalação de indústrias de porte, melhoria de portos e
121
aeroportos são incentivos que possibilitarão o desenvolvimento regional e acarretará maior
oferta de empregos com maior retorno social. Reforçando: A desoneração de tais atividades
traria mais benefícios sociais do que a simples arrecadação pode oferecer.
Os princípios da ordem econômica informam ao Estado os valores que ele tutela:
defesa do meio ambiente, função social da propriedade, entre outros. O meio ambiente não
pode ser considerado em separado. É inerente à qualidade de vida, dignidade da pessoa
humana, e um conjunto de valores. É preciso ter em conta que a tributação ambiental, quer
repressiva ou de preservação, deve estar associada a outros procedimentos administrativos e
fiscalizadores.
Bem sucedida será a política pública, se vier acompanhada de ações conjuntas da
sociedade no controle e preservação ambiental, incluindo ações como a educação ambiental
no ensino fundamental e médio, além de ações de toda a sociedade com políticas de
iniciativas privadas de forma que o desenvolvimento sustentável seja implementado no
sentido do desenvolvimento humano.
122
CONCLUSÃO:
O Estado democrático de direito é o sistema político constitucional vigente no Brasil.
É dever do Estado, por força constitucional, reduzir as desigualdades econômicas e sociais,
promovendo o bem comum. A Constituição brasileira alberga dois princípios aparentemente
conflitantes. O Art. 3º, inciso II, determina que é objetivo fundamental da República
Federativa do Brasil garantir o desenvolvimento nacional e o Art. 225, por sua vez, prevê a
proteção ambiental nos termos ali descritos.
Convém ressaltar que o Estado tem como objetivo fundamental o desenvolvimento. O
conceito de desenvolvimento adotado pelo constituinte é um conceito moderno, resguardado
no Art. 225 da CF. Referido conceito apresenta o desenvolvimento como crescimento
econômico, o desenvolvimento como desregulamentação e a redução do papel do Estado, e, o
desenvolvimento com a globalização, desenvolvimento como direito humano inalienável.
Nessa seara, o conceito estabelecido no Art. 225 da Constituição Federal, acresce ao
conceito do Art. 3º, inciso II, pela importância da matéria, na construção do desenvolvimento
e na contribuição da qualidade de vida da presente geração e para a preservação do meio
ambiente das futuras gerações.
Assim, o planejamento do desenvolvimento sustentável das cidades deve ser
adequado, com a distribuição espacial da população e com as atividades econômicas do
Município e do território sob a área de sua influência, de modo a evitar e corrigir as distorções
do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
Por meio da atividade financeira do Estado é que se obtém parte da receita pública
para atender as necessidades coletivas. Por isso, pode-se afirmar que o dever de pagar tributos
é de fundamental importância para a sociedade. Com as novas funções econômicas do Estado
intervencionista, alguns impostos ganham cada vez mais conteúdos de extrafiscalidade,
regulando mercado, conforme as políticas monetárias, industriais, comerciais e redistributivas.
O tributo deve ser lançado não apenas para financiar as despesas que a máquina estatal
é obrigada a realizar para se manter, mas também como forma de contribuir para com a
123
efetivação de uma justa distribuição de riquezas, para que o progresso econômico não seja
uma prerrogativa de poucos, e para que a paz, o bem-estar social e o fortalecimento do Estado
Democrático de Direito sejam uma garantia de todos. Assim, o Estado age como fiscalizador
(forma indireta), regulando ou estimulando atividades econômicas por meio de políticas
econômicas, com objetivo de reprimir o abuso do poder econômico, assegurando a justiça
social e a preservação do meio ambiente.
A proteção ao meio ambiente, como já foi salientada, está inserida na Constituição
Federal. É por meio da tributação que o Estado realiza essa atividade, uma tributação não
acentuada, e sim com estímulos ou benefícios, entre eles, destacando projetos que
contemplam planejamentos ambientais que preservem e recuperem o meio ambiente
degradado.
Seja qual for a proposta de instituição da tributação ambiental, a sua regulamentação
deverá ser discutida em profundidade, analisando detalhadamente todos os aspectos
econômicos e ambientais pertinentes, uma vez que a economia e o meio ambiente estão
interligados, por ter papel fundamental no desenvolvimento sustentável, nesse aspecto, tem-se
que compatibilizar a escassez dos recursos naturais com o desenvolvimento econômico.
Assim, o Estado poderá atuar, buscando equilíbrio, pois a preservação ambiental não é função
somente estatal é uma interação entre a sociedade e o Estado, buscando soluções sustentáveis,
haja vista, ser o meio ambiente valor vital para as futuras gerações.
O Estado se vale de meios indiretos econômico-financeiro da extrafiscalidade, como
as políticas públicas que se dedica a matéria ambiental, conjugando com os tributos
ambientais, para trazer novos incentivos e estímulos na preservação ambiental e no
desenvolvimento econômico. Assim, os incentivos e estímulos fiscais poderão ser mais
eficazes para a tributação ambiental, por atuarem na esfera da despesa pública e conduzirem
os comportamentos empresariais, viabilizando a compatibilização entre o desenvolvimento
econômico e o meio ambiente.
A partir da interpretação que o desenvolvimento econômico conjuga com o meio
ambiente, o legislador positivou que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, portanto, o direito possui papel fundamental na orientação e direcionamento das
124
condutas do homem, por meio da prevenção (por meio de prêmios) ou a repressão (cominação
de sanções punitivas).
O Estado, juntamente com a sociedade, deve implementar políticas públicas
ambientais, e, terão sucesso se propagadas no sistema educacional, ou seja incluídas como
disciplina, com o objetivo de reformular o conceito da sociedade sobre a preservação e
proteção ao meio ambiente, bem como estimular a participação dos indivíduos junto às ações
políticas governamentais e as de iniciativa privada, com o escopo do desenvolvimento
sustentável. E para encontrar esse equilíbrio entre a economia e o meio ambiente é necessário
aplicar os princípios ambientais da preservação, da precaução, do desenvolvimento
sustentável e da cooperação para assegurar a vida humana.
Para tanto, a formação dos indivíduos face ao desenvolvimento econômico
relacionado à preservação do meio ambiente, é de fundamental importância, não só pensando
no imediato, mas em construção e preservação para as futuras gerações, pois, se continuar a
degradação da natureza, não mais encontrarão um planeta habitável.
Outro ponto abordado foi que os Estados e Municípios fazem verdadeiras guerras para
atrair determinadas indústrias, como por exemplo, a automobilística. Estes pontos nos levam a
concluir que a concessão de incentivos fiscais contribui com a criação de emprego, com o
aumento da renda, tanto dos Estados como dos Municípios.
Esta situação, em muita vezes, acaba sendo prejudicial, uma vez que se o incentivo
fiscal for revogado, haverá grande crise na região beneficiada, porque as indústrias não terão
mais motivo para ficar nestes locais sem a existência de um incentivo fiscal, assim, ocorrendo
desemprego, em consequência, crise financeira. Por outro lado, o incentivo fiscal não pode ser
eternizado, já que o Estado não pode abrir mão da receita tributária para sempre, nem pode
criar uma desigualdade perene entre os contribuintes, somente em razão do local onde estão
instalados.
No Brasil, os incentivos fiscais concedidos pela União geralmente se voltam para a
criação de indústrias. Vê-se, porém, que a grande vocação das regiões é o turismo, assim, é
imprescindível a implementação de políticas públicas voltadas para a criação de infraestrutura
125
e treinamento, direcionando o cidadão ao cumprimento das atividades que cada região pode
desenvolver.
Com certeza, as atividades turísticas aumentariam e continuariam mesmo após o fim
do incentivo fiscal que promovesse o seu início nestas regiões como prevê a Constituição
Federal em norma programática, "Art. 180. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e
econômico."
Esta é apenas uma ideia de mais um requisito para a concessão de incentivos fiscais.
As atividades por eles promovidas devem ter a capacidade de se manter mesmo sem a sua
existência, em face de sua temporariedade, e não podem criar uma situação econômica
artificial, em que subsista uma dependência do incentivo para existir. O incentivo não deve
ser o motivo único de manutenção de determinado negócio ou atividade, mas deve sim ser
uma ferramenta de incremento da atividade já existente e de fomento de vocação ainda não
exploradas pela comunidade.
Tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico, o incentivo fiscal concedido pela
União com objetivo de equilibrar o desenvolvimento das regiões deve ser orientado no sentido
de uma efetiva melhora nos indicadores econômicos, e, também sociais na região beneficiada,
devendo ser exigido resultado de desenvolvimento dos beneficiários.
O requisito da temporariedade do incentivo implica que a atividade estimulada por
esse deve ter a capacidade de se manter após o fim do incentivo, sob pena de desenvolvimento
artificial da região beneficiada e criação de privilégios tributários perenes para oligarquias
regionais, o que a Constituição expressamente veda.
Como sugestão de requisito e de orientação para a concessão do incentivo, deve ele
respeitar a vocação local, estimulando a criação e desenvolvimento de atividades que se
adaptem à região incentivada, entendendo que assim, a chance de êxito na busca dos objetivos
de equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico das regiões será maior.
O tributo ambiental como eficaz instrumento de justiça social pode apresentar duas
finalidades que são: a criação de receitas para o custeio de serviços públicos ambientais e a
126
educação do contribuinte para a preservação ambiental, valendo-se de abstenção ou incentivos
fiscais. A extrafiscalidade apresenta-se como base da implementação de uma política pública
de controle do comportamento dos entes econômicos, de forma a arremessar iniciativas
positivas para o interesse público ambiental.
Portanto, a forma mais eficaz de equilíbrio socioeconômico e socioambiental dá-se por
intermédio da intervenção estatal, com a implementação de políticas públicas ambientais, para
que ambos possam adequar as necessidades existentes ao desenvolvimento sustentável e à
preservação do meio ambiente. Desta feita, mitigando os embates existentes entre o
desenvolvimento econômico e o meio ambiente, no entanto, mister se faz preparar o cidadão
para conciliar o desenvolvimento tecnológico e econômico e a preservação ao meio ambiente.
Não basta apenas o envolvimento das organizações governamentais direcionando esforços
para a conservação do meio ambiente. As questões ambientais devem ser cada vez mais
divulgadas, compreendidas e respeitadas pela população. Têm que ser vivenciadas em sua
origem, momento em que ocorrem os danos e a partir dos quais podem ser sanados.
Assim, para a concretização das políticas públicas é necessário a parceria do governo e
da sociedade. É indispensável que cada um faça sua parte, mas para isso, os órgãos
governamentais devem atuar de forma equilibrada e ter ao seu dispor, legislação materializada
e pretensão política para conscientizar. E, mais que isso, cobrar ações da sociedade, não por
meio coercitivo, mas sim, por intermédio da consciência rumo a um padrão socioambiental
mais justo e sustentável. Desta feita, ressalva-se que as ações governamentais e as não
governamentais podem valer-se do viés econômico-financeiro da extrafiscalidade em busca
do desenvolvimento socioeconômico e do socioambiental.
127
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