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Texto - Planejamento e Elaboração de Cenários

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PLANEJAMENTO E ELABORAÇÃO DE CENÁRIOS ESTRATÉGICOS:
O CASO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE VITÓRIA – ES
Cleverson Renan da Cunha – CEPEAD/UFMG
Marlene Catarina de Oliveira Lopes Melo – CEPEAD/UFMG
Resumo
A instabilidade ambiental presente na vida das organizações nas últimas décadas têm
evidenciado a importância da administração estratégica na busca de sua sobrevivência. Esse
fato não é exclusivo das organizações privadas. As públicas e sem fins lucrativos também
têm sido confrontadas com novas perspectivas na condução de suas atividades. Graças a
essas turbulências, tem sido necessárias técnicas mais avançadas de prospeção para a
realização dos objetivos organizacionais.
Nesse sentido, a configuração adotada pelo Estado brasileiro nas últimas décadas e as novas
exigências da sociedade têm obrigado os setores públicos a reverem suas formas de
administrar, incorporando inclusive, alguns padrões da iniciativa privada. Dentre esses
aspectos, o planejamento municipal tem recebido grande atenção. Diversas prefeituras já
adotam o planejamento estratégico de forma sistemática. No presente ensaio, será
apresentada a contribuição inovadora de Vitória-ES com a inclusão de cenários como
orientadores da elaboração das estratégias com a participação ampla de diversos setores da
comunidade, sendo a primeira capital brasileira a adotar cenários em seu planejamento.
1 Apresentação
O aumento da turbulência ambiental ocorrido nas últimas décadas tornou fundamental o
melhor conhecimento do ambiente organizacional e de seus componentes para a
sobrevivência das organizações (Aldrich, 1979). Estas mudanças não são exclusivas das
organizações privadas. Elas também se apresentam nos diversos setores da administração
pública e com outras implicações como o crescente processo de democratização conquistado
pela sociedade (Castells, 1999).
Com a redefinição do papel do Estado e a descentralização administrativa apregoada pela
Constituição de 1988, a condução do planejamento no poder público está adquirindo outras
formas e aumentado o seu grau de abrangência, inclusive com o envolvimento da
comunidade em sua elaboração.
O objetivo deste trabalho é apresentar a contribuição dada pelo planejamento público
municipal criado pela Prefeitura Municipal de Vitória, ES com a introdução do planejamento
estratégico orientado por cenários, como instrumento para se fazer uma leitura mais
adequada da realidade, adotando-o como norteador das ações públicas municipais.
A partir de considerações sobre o novo papel do Estado na economia contemporânea, serão
apresentadas questões relacionadas com o planejamento estratégico e de uma forma
específica a introdução de cenários de orientação. O caso de Vitória será mostrado,
evidenciando os cenários elaborados em 1996 e ratificados em 2002 e alguns avanços
conseguidos com o auxílio dessa metodologia no alcance dos objetivos públicos.
2
2 O novo papel do estado
A configuração do Estado tem sido fortemente modificada ao longo das últimas décadas.
Diversos fatores têm contribuído para este processo, e dentre eles, a mudança da sociedade e
a globalização da economia (Castels, 1999) têm exercido influência significativa sobre os
limites institucionais de responsabilidade do Estado brasileiro em todos os seus níveis.
A Constituição de 1988 possibilitou e exigiu redefinições da base local do poder público,
ampliando as competências exclusivas e compartilhadas dos municípios brasileiros. Além
disso, a crescente participação das coligações de partidos de esquerda na condução das
prefeituras tem feito surgir novas formas de administração pública, envolvendo inclusive
setores da comunidade na definição de seus planos e orçamentos.
Em face desta realidade, os governos locais são quase que forçados a assumirem um perfil
empreendedorista, tanto no sentido de abrir novas frentes de geração de receita, quanto no de
se instrumentalizarem para enfrentar os problemas e demandas sociais (Castels, 1999), como
afirmam Pinho, Santana & Cerqueira (1997):
O que se pode verificar é que, com a redemocratização vivenciada pelo Brasil sobretudo a partir dos
anos 80, a emergência de novos atores sociais no cenário político brasileiro, comprometidos com a
democracia e o resgate da cidadania, fazem brotar um novo ideário de gestão pública, onde são
contemplados aspectos como a descentralização do poder, a democratização, parcerias entre público e
privado, articulações entre global e local, enfim, uma série de condicionantes novos, parâmetros de
uma administração municipal, que se propõe moderna e eficiente. (Pinho, Santana & Cerqueira. 1997:
68-69)
Para Moura (1996), duas evidências principais de renovação da gestão pública podem ser
percebidas: o empreendedorismo competitivo e o ativismo democrático. A primeira indica
um movimento de redefinição do papel e atuação dos governos locais, com ênfase dada ao
desenvolvimento de vantagens comparativas e à busca de uma maior eficiência da gestão
urbana, visando a integração no mercado global. Nesta abordagem, o governo assume um
papel de catalisador/articulador de forças, privilegiando a construção de espaços e
mecanismos de cooperação público-privado, assim como a formação de consensos em torno
de projetos estratégicos, ganhando relevância a utilização de práticas de gerenciamento
empresarial na gestão local e do marketing urbano, visando a promoção interna e externa da
cidade.
Já a segunda indica um conjunto de idéias e práticas de gestão local, difundidas por
governos de esquerda e progressistas, que enfatiza o aspecto do alargamento da democracia
- ou ‘radicalização’ – e da cidadania, em termos políticos e econômicos. (Moura, 1996:35)
Para Brava (1994), essas novas atuações são sustentadas por três pilares básicos:
1) novas relações público-privado: trata-se da emergência de um novo padrão de relação
entre setor público, empresas privadas e orga nizações não governamentais, que buscam
reconstruir a base produtiva da cidade, cabendo ao Estado exercer o controle social sobre
todos os aspectos contidos nessas parcerias.
2) participação popular: esta intervenção se dá através de associações, movimentos
populares, e entidades sociais que assumem uma postura de autonomia frente à prefeitura.
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3) publicitação dos serviços: que seria tornar público os serviços que hoje são apropriados
por setores da esfera privada, exercendo a sociedade civil um controle efetivo sobre a
qualidade dos serviços públicos.
Pinho, Santana & Cerqueira (1997) apresentam outras características deste novo momento: a
reelaboração da identidade municipal e da cultura política, o desenvolvimento local, a
elaboração de diagnósticos aprofundados, políticas de emprego e renda, o desenvolvimento
de iniciativas locais, a construção de redes de solidariedade, articulações com as demais
esferas públicas, entre outras.
Além disto, cada vez mais as cidades, como as empresas, competem entre si para atrair
investimentos, visitantes e moradores. Essa competição não se limita aos tradicionais fatores
locacionais ligados aos custos diretos de produção, mas envolve todos os aspectos da vida
urbana, como qualidade de vida, qualidade da administração pública, nível cultural e
educacional da população.
A reunião desses fatores tem impulsionado as prefeituras à elaboração de planos e estratégias
para a construção e/ou manutenção de suas vantagens competitivas e a realização dos seus
interesses. Isso é corroborado pela idéia de Porter (1999), para quem, assim como a
prosperidade nacional, a do município também pode ser produto do esforço humano criativo,
daí a importância do pensamento estratégico no poder local.
3 Plano estratégico
A elaboração de plano s nas prefeituras não é algo novo. A estrutura burocrática do setor
público já tem isso como exigência. A diferença apresentada agora está nos objetivos do
planejamento, no seu desenvolvimento e na sua forma. Os interesses têm partido do
coercitivo para a criação de uma postura empreendedora por parte das prefeituras, no intuito
de atuar como agente incorporador, coordenador e incentivador do desenvolvimento local.
(Castells, 1999).
O planejamento tradicional, que era baseado em previsões, funcionava razoavelmente bem
nos relativamente estáveis anos 50 e 60. A partir do início dos anos 70, no entanto, os erros
de previsão tornaram-se mais freqüentes e, ocasionalmente, de uma magnitude drástica sem
precedentes (Wack, 1988).
Nesta nova concepção de planejamento, o adotado por Barcelona, Espanha tem incentivado e
orientado outras cidades. Os planos Barcelona 2000 e Barcelona, Ciudad de Calidad é uma
resposta dos governos e atores locais às novas coordenadas postas pelas reconfigurações que
se passam no campo do Estado e da economia, sustentado em quatro pilares básicos:
planejamento, pacto, lobby, e marketing, envolvendo diversos setores da comunidade.
Além do desenvolvimento de vantagens competitivas, Moura (1996) evidencia outros
aspectos do modelo catalão que permitem analisá-lo como uma expressão do
empreendedorismo:
•
o governo local assume o papel de articulador de forças sociais e procura aparecer
mais como um ator no processo;
•
práticas de gestão empresarial tornam-se uma referência importante;
•
a promoção da cidade, através de uma imagem “forte e positiva”;
4
•
coloca-se como fundamental a cooperação público-privado e a formação de conselhos,
ao longo de todo o processo de formulação e implementação dos projetos estratégicos;
Nesta concepção, o governo local atua mais como um coordenador, e as organizações da
sociedade civil apresentam um importante nível de comprometimento na condução das
estratégias, desde a sua elaboração como também no seu desenvolvimento e avaliação. Isso
contribui para garantir a continuidade necessária do processo, mesmo com as mudanças
políticas.
No Brasil, este modelo serviu de base para o planejamento desenvolvido na cidade do Rio de
Janeiro, intitulado “Planejamento Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro”, também
chamado de Rio Sempre Rio, que teve início em 1993 e conclusão em setembro de 1995. O
processo contou com a participação de atores sociais relevantes dos setores público e
privado, numa tentativa de promoção do desenvolvimento local. (Guanais & Fischer, 1999)
Para Amorim (1993), essa concepção foi adotada por necessidade, uma vez que os modelos
convencionais de planejamento já não oferecem respostas às alterações constantes do
ambiente, presentes nos dias atuais. Atualmente, o atendimento eficaz das demandas da
sociedade, bem como das exigências dos extratos produtivos quanto aos níveis crescentes de
competitividade, impõe às instituições em geral práticas que elevam o grau de eficácia.
Enquanto o planejamento tradicional tende a ser impositivo, excessivamente rígido e
especializado, mais voltado ao produto que ao processo e pouco participativo, o
planejamento estratégico tem sido um instrumento mobilizador de atores, pois trabalha com
uma visão de longo prazo, podendo ser participativo e democrático, com o envolvimento de
diversos atores da comunidade e não somente dos órgãos públicos. Outro ponto importante é
seu caráter sistêmico, abrangendo todos os aspectos da vida urbana de maneira integrada, e
voltado para a ação, por meio da definição dos objetivos e caminhos para atingi- los,
ultrapassando o limite temporal de uma administração, pois é um processo da própria
comunidade. (PMV, 1996).
O modelo de planejamento adotado por Vitória contempla as principais características do
modelo de Barcelona, acrescentando a construção de cenários estratégicos como orientador a
consecução das estratégicas e dos projetos a serem desenvolvidos.
4 Cenários
A relação entre a organização e seu ambiente vem ao longo das últimas décadas merecendo
atenção destacada, tanto de acadêmicos quanto de gestores, no processo de compreensão,
estruturação e elaboração das estratégias das organizações.
Entendendo que uma organização é um propósito articulado e o estabelecimento de
mecanismos para alcançá-los (Miles & Snow, 1978), torna-se necessário que essa se engaje
num processo de avaliar, questionar e verificar seus objetivos, redefinindo a maneira pela
qual ela interage com seu ambiente. No entanto, essa dinâmica de ajustamento é complexa,
levando as organizações a continuamente modificar e redefinir os mecanismos pelos quais
ela alcança seus intentos, influenciando as empresas, em maior ou menor grau, à adoção de
uma administração estratégica (Certo & Peter, 1993).
Para Ansoff & McDonnell (1993), administração estratégica é um enfoque sistemático que
visa posicionar e relacionar uma empresa a seu ambiente, de modo que garanta o sucesso
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continuado e a coloque a salvo de eventuais surpresas e, como defendem Mintzberg & Quinn
(1991), não existe a melhor maneira para garantir que isso aconteça. Estratégia pode ser
também entendida como a busca deliberada de um plano de ação para desenvolver e ajustar a
vantagem competitiva de uma empresa, devendo ser um processo interativo que começa com
o reconhecimento do que é a organização e do que ela possui (Henderson, 1998).
Para Child (1972) essa dinâmica entre organização e ambiente pode se dar de três formas:
por meio da escolha natural, da seleção racional ou da escolha estratégica. Ao contrário das
duas primeiras, na escolha estratégica existe uma troca dinâmica entre organização e o
ambiente, o que nos leva a crer que as organizações agem para criar seus próprios ambientes,
por meio de uma série de escolhas (Weick, 1977).
Nesse contexto, surge a necessidade do monitoramento do ambiente organizacional para
identificar os riscos e oportunidades presentes e futuras que possam influir na habilidade das
organizações em atingir suas metas, envolvendo tanto o ambiente interno, o operacional e o
ambiente geral (Quadro 1). Assim, a previsão ambiental pode ser entendida como o
processo de determinar (ou entender) que condições existirão em um ambiente
organizacional em certo tempo no futuro, sendo um dos seus papéis a mensuração da atual
posição da organização no seu ambiente e determinar se a condição atual do ambiente pode
ser suficiente para desenvolver uma estratégia efetiva (Certo & Peter, 1993).
QUADRO 1 - Níveis de turbulência
Externo – Macroambiente
Nesse ambiente as empresas não conseguem interferir. Todos sofrem influências das
suas mudanças e precisam se adaptar.
Externo – Operacional
É o ambiente externo com o qual a empresa interage direta ou
indiretamente.
Ambiente interno
São as funções e recursos que a
empresa dispõe para se adaptar.
Essa leitura ambiental deve identificar as variáveis que influenciam a organização,
analisando os sinais e tendências para o desenho de possíveis cenários por meio da
compreensão dos diversos níveis de turbulência. É certo que nem todas as características
ambientais são flexíveis, mas existem alguns fatores que podem ser influenciados pela ação
da sociedade local no sistema político, econômico e social.
As mudanças constantes no ambiente dos tempos atuais não permite a utilização de meras
extrapolações para antever estratégias futuras:
Atores inesperados de natureza política, mais do que econômica, podem levar o decisor a ponderar
uma variedade de fatores, que caso não tenham sido antecipados através de um planejamento
adequado com multi-cenários, levá-lo-ão a adotar soluções imediatistas, confusas e sem base sólida
afetando toda a seqüência de eventos ao longo prazo. (Ribas, 1986: 9)
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Courtney, Kirkland & Viguerie (1997) apresentam quatro níveis de incerteza ambiental: a)
um futuro claro; b) poucos futuros alternativos; c) uma série de futuros e d) futuros
ambíguos. No primeiro, os gestores podem desenvolver uma simples previsão do futuro que
é preciso o suficiente para o desenvolvimento da estratégia. Neste caso, a incerteza residual
é irrelevante para a tomada de decisão estratégica. No nível dois, o futuro pode ser descrito
com o uso de poucos resultados alternativos ou por cenários discretos. A análise não pode
identificar claramente o que irá ocorrer, embora possa ajudar no estabelecimento de
possibilidades. Neste caso, os resultados são discretos e claros, sendo difícil prever qual irá
ocorrer.
No nível 3, uma série de futuros potenciais podem ser identificados. Essá série pode ser
definida por um número limitado de variáveis-chave mas os resultados atuais podem
encontrar-se em qualquer lugar dentro de um contínuo limitado pelos extremos. Já no nível
4, múltiplas dimensões de incerteza interagem para criar um ambiente que é virtualmente
impossível de ser previsto. Diferentemente do anterior, a quantidade de resultados em
potencial não pode ser identificada, como também não é possível prever ou identificar todas
as variantes para a identificação do futuro.
Como o processo decisório estratégico exige uma orientação para o futuro, ele necessita de
um cenário dos acontecimentos prováveis no ambiente externo, principalmente no nível dois
e três de incerteza ambiental. O objetivo do prognóstico consiste em desenvolver
considerações plausíveis sobre o escopo, direção, velocidade e intensidade das mudanças
macroambientais, podendo se dar de duas formas: projeções baseadas em tendências
evidentes e elaboração de futuros alternativo s que fazem uso de dados vigentes e de
julgamentos referentes aos eventos que talvez possam ocorrer. Na primeira classe
encontram-se principalmente as prospectivas quantitativas como a análise de séries
temporais, extrapolação de tendências, correlação de tendências, análise de impactos
cruzados e na segunda, opinião de especialistas, previsão por julgamento e a elaboração de
cenários estratégicos, orientados por uma perspectiva qualitativa (Wrigh, Kroll & Parnell,
2000; Certo & Peter, 1993).
Dentre essas alternativas, a elaboração dos cenários se destaca por poder ajudar na
perseguição do objetivo estratégico (Hamel & Prahalad, 1989), sendo útil também para o
aperfeiçoamento da visão estratégica ao formular o modelo desejado e as estratégias para
atingi- lo. Trata-se de um planejamento não determinista, que ao invés de calcular como será
o futuro, ocupa-se em imaginar a sua construção, e além disso, é entendido enquanto
condição necessária, mas não suficiente, para responder as demandas organizacionais.
Os cenários estão relacionados com a leitura de sinais do ambiente, identificados por dois
níveis de turbulência: a externa (macro ambiente e ambiente operacional) e a interna
(recursos e funções). A análise do ambiente é um processo de monitoramento do amb iente
organizacional para identificar os riscos e oportunidades presentes e futuras que possam
influir na habilidade das organizações em atingir suas metas, envolvendo o ambiente interno,
o operacional e o ambiente geral. Como salientam Narayanan & Fahey (2001), sem a
disposição de analisar futuros alternativos, a organização provavelmente se verá
constrangida pela presunção implícita de que o futuro será sobretudo uma réplica do
passado.
Para Schoemaker (1995), o planejamento baseado em cenários tenta captar a riqueza e a
variedade de possibilidades, estimulando os tomadores de decisões a considerarem
mudanças que, caso contrário, ignorariam e ao mesmo tempo, organiza essas possibilidades
em narrativas mais fáceis de aprender e usar do que grandes volumes de dados, além de
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conseguirem expressar e comunicar a visão e um entendimento compartilhado das novas
realidades para todas as partes de uma organização (Wack, 1998).
Segundo Collis & Ghemawat (2001), a análise de cenários não está limitada aos
concorrentes diretos: envolve também olhar além deles. O objetivo maior do mapeamento é
sugerir formas pelas quais possam se adaptar aos cenários em que operam ou moldá- los.
A metodologia de cenários objetiva detectar as variáveis-chave para o futuro em questão, os
atores principais e suas estratégias, descrevendo as evoluções possíveis para a organização, e
considera as variáveis determinantes, as tendências, as estratégias de atores e germes de
mudança, além de estimular o debate e a visão multilateral dos problemas, ajudando a
identificar as ações estratégicas prioritárias que devem ser adotadas para alcançar um futuro
desejável, ajudando, assim, a formular o plano estratégico. Nesta concepção, cenário é tido
como
Um texto escrito em que apresentam seqüências hipotéticas de situações complexas, construídas com o
propósito de concentrar a atenção nos processos causais e pontos de decisão e facilitar a decisão na
situação de incerteza e ignorância parcial em que se encontram os decisores. (Bethlem, 1998:183)
Segundo Amorin (1997), a técnica de cenários procura compreender e minimizar o risco e as
incertezas inerentes ao processo do planejamento, à medida em que reconhece a importância
crucial dos elementos alheios à capacidade de ação do ator.
Oliveira (1998) salienta que cenários estratégicos representam critérios para a preparação do
futuro da organização, onde os cenários alternativos exploram as possibilidades do futuro.
Os cenários se concentram menos em prover resultados e mais em compreender as forças
que produzem um resultado; menos em números e mais em perspectivas (Wack, 1988).
Para Porter (1986), os cenários são instrumentos para compreender as implicações
estratégicas da incerteza de modo completo, uma visão internamente consistente daquilo que
o futuro poderia ser (Porter, 1986). Assegurar a consistência interna da visão do futuro de
uma organização tem como meta final criar um propósito para a estrutura organizacional
futura que reconheça as interações entre variáveis e a necessidade de uma consistência entre
suposições sobre diferentes características, assim:
Os cenários oferecem uma forma de unir tendências incertas numa sociedade de visões alternativas,
porém consistentes, do futuro. Assim, os cenários enfatizam as formas como as tendências da
indústria e o comportamento da concorrência irão interagir ou reforçar-se mutualmente. (Porter,
1986:433-4)
O cenário é um elemento para fornecer sustentação para o processo de decisão, uma
ferramenta para compartilhar a visão de futuro e desenvolver mecanismos estratégicos para a
busca do futuro desejado para a organização. A política, economia, comportamento social,
evolução científica, tecnologia, religião e ideologia fazem um jogo de ações e reações,
estabelecendo relações de causa e efeito, criando múltiplas possibilidades de futuros,
gerando incertezas e surpresas. (Pina, 1994).
Rettig (2001) adverte que uma das melhores formas de se preparar para incertezas futuras é o
aprender sobre elas. Neste caso, o planejamento orientado por cenários, segundo o referido
autor, não prediz o futuro mas pode ser útil para levar a organização a aprender sobre o
cenário e estar mais preparada para suas contingências.
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Ribas (1986) apresenta algumas características da utilização dos cenários:
•
são de natureza basicamente qualitativa;
• baseiam-se na crença de que o futuro não pode ser medido, nem sequer controlado, que
os períodos de tempo subseqüentes a um evento é incerto;
• são considerados sempre em conjunto, estabelecendo a idéia de futuros alternativos sem
utilidade metodológica quando considerados isoladamente;
• são ferramentas de auxílio à compreensão, limitada a situar o decisor dentro de um
panorama de causalidades, onde a rejeição de uma hipótese não significa a aceitação de
outra, e portanto não oferece determinantes, mas sim possibilidades, conseqüências e
contingências;
• agrupam fatores essenciais que devem ser levados em consideração, analisando suas
inter-relações e suas possibilidades.
A elaboração de cenários é uma atividade particular a cada organização e interesse. No
entanto é possível encontrar alguns pontos em comum na sua materialização, como sugere
Schwartz (Quadro 2).
QUADRO 2 - Etapas para desenvolver os cenários
Etapa
Descrição
1
Identificar a questão ou decisão principal
2
Identificar as principais forças no ambiente local
3
Identificar as forças motrizes
4
Ordenar por importância e incerteza
5
Selecionar a lógica do cenário
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Detalhar os cenários
7
Identificar as implicações
8
Selecionar indicadores e sinalizadores principais
FONTE: Schwartz, 1995 : 216-218.
No processo de criação dos cenários, diversos atores sugerem três cenários como o ideal: o
mais provável, o melhor e o pior. No entanto, Beck (1982) argumenta que a opção por três
cenários gera análise tendenciosa, como resultado do uso tradicional das previsões através de
linhas simples, o decisor torna-se dependente das qualificações de eventos levando os
decisores, geralmente, a optar por um cenário médio, o mais provável. Sendo assim, o
caminho poderia estar entre dois extremos: o indesejável e o desejável, prevenindo assim a
organização de todas as situações possíveis.
Depois de elaborados, os cenários atuam como parte vital do processo de criação em que os
executivos imaginam num futuro bem sucedido e voltam ao presente para descobrir como
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chegar lá. Esse processo pode ajudar executivos a abandonarem a visão de desempenho a
curto prazo e se engajarem no planejamento real (Ross, Greeno & Sherman, 1998).
Fahey & Randall (2001), salientam que para atingir os objetivos dessa metodologia, a
organização deve entender que:
• o futuro contexto dos negócios pode ser significativamente diferente do que é
apresentado hoje;
• um conjunto de futuras alternativas dramaticamente diferentes umas das outras pode ser
considerado como parte do processo de tomada de decisão;
• embora o futuro possa ser fortemente moldado pelas tendências de hoje, muitas surpresas
podem afetar significativamente o ambiente operacional da organização.
Dentre as vantagens de se utilizar cenários para o planejamento, Amorin (1997) defende que
estes melhoram a qualidade da decisão, reduzem o risco ao permitir trabalhar e preparar um
arco de possibilidades, ao invés de apostar muito mais arriscadamente em uma única
ocorrência. Além do mais, Shoemaker (1995) destaca que antes de criar os cenários, cada
um dos tomadores de decisão tem a sua visão do futuro; no entanto, eles não compartilharam
freqüentemente suas visões, mas as usam para tomar decisões individuais. Na percepção
desse autor isso pode causar um grande impedimento para se agrupar os tomadores de
decisão numa construção em conjunto, fato este que é minimizado pela adoção de cenários
compartilhados.
Apesar de sua utilidade como ferramentas da administração estratégica, os cenários também
podem apresentar problemas. Inicialmente, nenhuma projeção “correta” pode ser deduzida
do comportamento passado (Wack, 1998) e o futuro é por demais incerto para ser
antecipado. Além do mais, mesmo os bons cenários não são suficientes para serem
eficientes, eles devem envolver mais intimamente a alta e a média administração na
compreensão do ambiente do que seria necessário no processo tradicional de planejamento.
Já Schoemaker (1995) chama atenção para os vieses dos participantes da construção dos
cenários que podem levar a uma leitur a irreal do ambiente atual e futuro.
Heijden (1996), ao analisar os 25 anos da experiência da Dutch/Shell, percebeu que os
principais problemas do início da implantação do programa ainda continuam presentes,
como por exemplo a falta de uma direção estratégica clara por parte dos gestores seniores e o
dilema de como e o que planejar.
Mesmo com todas as suas dificuldades, a metodologia do planejamento orientado por
cenários tem sido adotada por diversas organizações, desde grupos militares (Shoemaker,
1995), de onde se originou, empresas petrolíferas, como o clássico exemplo da Dutch/Shell
na década de 70 do século passado (Wack, 1988), passando por setores tradicionais como o
da saúde (Reting, 2001) e da propaganda (Shoemaker, 1995), bem como no setor público
(Jong & Zalm, 1992).
Para exemplificar a aplicação dos cenários, será apresentado o Plano Estratégico da Cidade
de Vitória – 1996/2010 – que tem sido empregado como norteador da condução das
estratégias da prefeitura durante duas gestões.
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5 Planejamento por meio de cenários estratégicos : o caso da Prefeitura Municipal de
Vitória – ES
O plano estratégico de Vitória é resultado de amplo processo de reestruturação do papel da
prefeitura no contexto da cidade, iniciado na gestão da coligação dos partidos de
centroesquerda, encabeçada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em 1988 e mantida nos
anos seguintes pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
A elaboração de um plano estratégico para Vitória foi desenvolvida com a crença em três
aspectos fundamentais: a) as cidades, assim como as empresas, vivem num mundo
concorrencial, competindo entre si para atrair investimentos, visitantes e moradores; b)
potencial de desenvolvimento das cidades não será atingido se depender da ação das forças
de mercado. As cidades precisam de uma visão estratégica para guiá- las; c) o futuro das
cidades já não é um problema exclusivo das administrações públicas, mas afeta e interessa à
população em geral e aos agentes sociais e econômicos que nela atuam (PMV, 1996).
No caso de Vitória, foram elaborados dois cenários possíveis e contrastantes, conforme Beck
(1992): um inercial e um desejável partindo do ano de 1996 a 2010. O primeiro representa
um futuro que poderá ocorrer, caso não sejam tomadas as medidas necessárias para superar
as desvantagens e aproveitar as oportunidades que se apresentam. O cenário desejável é
aquele que poderá ser atingido caso a cidade consiga implementar uma estratégia adequada.
O projeto foi organizado em parceria com o setor privado, que financiou quase a totalidade
dos custos. A coordenação ficou a cargo de uma equipe denominada Grupo Permanente,
composto de sete pessoas: o Secretário de Planejamento da Prefeitura de Vitória, a secretária
executiva do Projeto, o consultor nacional, três consultores locais e a coordenadora da
equipe de apoio técnico administrativo.
Para a realização do Projeto, foi também constituído o Conselho Municipal da Vitória do
Futuro, com 350 membros, cujo perfil foi montado de forma a contemplar representantes de
todos os segmentos da população, fazendo parte líderes comunitários, representantes
sindicais, presidentes das associações de moradores, vereadores, presidentes de federações,
líderes religiosos, acadêmicos destacados nas universidades, representantes das principais
empresas, técnicos e executivos da Prefeitura e do Governo Estadual, personalidades da
cidade e formadores de opinião. Além desse grupo, foram contratados 38 especialistas
locais, organizados em pequenas equipes, que prepararam trabalhos sobre temas específicos.
Foi constituído também um Grupo Prospectivo de 12 pessoas para elaborar as minutas dos
textos a serem apresentados ao Conselho Municipal, composto pelo Grupo Permanente e
mais cinco especialistas. O processo foi desenvolvido em cinco fases distintas: planejamento
e identificação dos estudos básicos e temáticos, organização, diagnóstico, cenários, estratégia
e projetos. As duas primeiras fases foram responsáveis pela estruturação e infra estrutura do
projeto. O Conselho Municipal foi formado na terceira etapa, participando até o final.
Na elaboração do Projeto foram levantadas as influências básicas de cada ambiente (Certo &
Peter, 1993) e com base nestas, foi criado os dois cenários estratégicos.
Ao final da criação dos cenários, foram elaboradas as estratégias para a condução das
políticas de desenvolvimento da cidade centradas nas questões chaves identificadas pela
sociedade, na expectativa de atingir o cenário ideal. Foram escolhidas 14 áreas e a partir
destas, 130 projetos considerados prioritários para a construção da cidade desejada.
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5.1 Cenário inercial – o caminhar do caranguejo
Este cenário foi criado levando em conta os desafios do ambiente nacional e internacional e
as tendências ruins que afetam o município, e considerando que não serão tomadas as
medidas necessárias para contornar as ameaças e superar suas desvantagens, resultando num
cenário inercial. Neste cenário, Vitória caminharia para trás e não conseguiria manter seu
dinamismo econômico. A economia da cidade ainda cresceria nos próximos anos, devido
aos projetos de investimento em andamento, mas as atividades de intercâmbio com o exterior
não conseguiriam manter sua competitividade. Após alguns anos começaria a haver um
declínio nas atividades de comércio exterior, com reflexos nos serviços a elas associados,
provocando desemprego e afetando o conjunto da economia da cidade.
Este declínio seria em grande parte, fruto da incapacidade dos atores relevantes – políticos e
econômicos – de conseguirem viabilizar soluções para os problemas, que na maioria das
vezes ultrapassam as fronteiras do município, e muitas vezes a fronteira do Estado. A
desarticulação na administração da Região Metropolitana, a mais gritante expressão desta
incapacidade, em busca de ações comuns, com programas e projetos abrangentes e de longo
prazo, continuaria a ocorrer neste cenário.
As finanças públicas se deteriorariam, pela redução da receita municipal e o
comprometimento crescente com despesas de custeio nas áreas de saúde e educação, em
processo de municipalização, e com os inativos. Haveria menos recursos para programas
sociais.
Vitória perderia parte das atividades nobres que possui, como comércio e serviços
especializados, além de moradias de pessoal de maior poder aquisitivo. Com a redução do
peso relativo destas atividades, aumentaria a importância do setor público, consolidar-se-ia
o esvaziamento econômico do Centro. O Porto perderá a sua função.
Alguns bairros da zona norte, hoje em processo de adensamento, ter-se-iam alterado
qualitativamente enquanto lugar de moradia, havendo proeminência do comercio e serviços.
Os bairros perderiam a sua identidade. Os morros seriam ocupados com construções de
alvenaria, com verticalização e aumento da densidade. Vitória tenderia a ser um espaço
deteriorado, assim como é hoje a região central, com algumas ilhas de prosperidade. Os
moradores esqueceriam sua identidade e vínculos com a cidade. Para o seu morador, Vitória
seria uma cidade como tantas outras.
5.2 Cenário desejável – o salto do marlin azul
Neste cenário, Vitória apresentar-se-ia como centro de intercâmbio com o exterior,
concentrando os serviços nobres de apoio a esta atividade, com excelente infra-estrutura de
comunicação e lugar de moradia da população de renda mais elevada da Região
Metropolitana. A cidade teria seu espaço valorizado. A manutenção das áreas preservadas e
o tratamento dado ao patrimônio histórico, cultural e natural e à paisagem urbana
possibilitariam o surgimento de novos vínculos dos moradores com a cidade. O processo de
crescimento das atividades portuárias, que seria intenso neste cenário, bem como de
indústrias, sobretudo de transformação de produtos de aço laminado, que se instalariam nos
demais municípios da Grande Vitória, exigiria investimentos maciços em logística de
transportes e na preservação do meio ambiente. Como resultado haveria geração mais
intensa de empregos diretos e indiretos, dinamizando o mercado de trabalho na região. O
12
conceito de desenvolvimento sustentável presidiria este processo e exigiria, para garantir a
qualidade ambiental e qualidade de vida, intensas negociações e uma atuação responsável
dos atores envolvidos.
Quatro áreas seriam decisivas neste cenário: o Porto de Vitória, pólos de serviços
especializados e de alta tecnologia, turismo e alta qualidade de vida.
Como pano de fundo destas questões estariam processos de transformação profundos na
gestão pública, envolvendo a relação entre os diferentes níveis da administração pública
(federal, municipal e estadual), iniciados com a Constituição de 1988 e ainda em pleno
curso; a relação entre os setores público e privado, com a privatização, o aparecimento de
novas formas de parceria com a iniciativa privada e o estabelecimento de uma
institucionalidade voltada a incentivar e garantir a concorrência e a relação entre o Estado e
sociedade, com o desenvolvimento de novas formas de participação do cidadão na cena
política em geral e na decisão e controle da aplicação de recursos públicos em particular.
Dada a interdependência entre os municípios da Região Metropolitana, os diversos atores
políticos deveriam encontrar uma forma efetiva de gestão metropolitana para as questões
sociais e de infra-estrutura dos municípios.
Vitória seria uma cidade com qualidade de vida, capaz de oferecer bem-estar e satisfação em
nível individual e coletivo, oportunidades para o desenvolvimento crescente das
potencialidades humanas e das relações sociais, a conservação dos recursos naturais para as
futuras gerações, a preservação, como parte da identidade da cidade, da paisagem natural e
construída, a incorporação progressiva dos excluídos do processo de produção e fruirão dos
benefícios de viver em sociedade, e oportunidades para a participação consciente e solidária
dos cidadãos na vida da cidade.
6 Considerações finais
A nova composição das forças ambientais tem influenciado, além das organizações privadas,
diversos setores da vida pública. Instrumentos utilizados pelas grandes empresas estão
começando a figurar também em algumas organizações públicas brasileiras.
No presente trabalho foram apresentadas algumas características do planejamento estratégico
e, de uma forma especial, o papel dos cenários na elaboração do referencial para a sua
construção, sendo exemplificado pelo planejamento por meio de cenários criado pela
Prefeitura Municipal de Vitória e as estratégias principais que servirão como guia da cidade
na construção do cenário proposto.
Com a adoção dos cenários para o embasamento do planejamento estratégico da cidade,
percebe-se que Vitória tem conseguido policiar suas ações para alcançar seus objetivos
futuros. É bom considerar que os cenários têm utilidade discreta quando direcionados a
interesses políticos que desejam realizações em prazos mais curtos de obras e benefícios
sociais. São indicados para ações que otimizam a qualidade de vida – incrementam a
elasticidade no bem-estar relativo ao custo social – que são em geral lentas e de impacto
mensurável apenas no longo prazo, sendo este o objetivo inicialmente almejado pela cidade.
É importante ressaltar que a elaboração dos cenários não é uma atitude isolada, e sim parte
de um amplo processo de desenvolvimento da vida pública do município em questão, das
autoridades políticas e dos grupos organizados da sociedade.
13
Porter (1986) apresenta cinco métodos básicos para se lidar com a incerteza na seleção da
estratégia, quando uma organização se defronta com cenários plausíveis com implicações
estratégicas, podendo apresentar isolados, em seqüência ou combinados: a) apostar no
cenário mais provável; b) apostar no melhor cenário; c) garantir resultados satisfatórios; d)
preservar flexibilidade; e e) exercer influência.
Parece que o planejamento adotado procura utilizar os recursos para gerar um cenário que se
considera aconselhável procurando aumentar as possibilidades da ocorrência de um cenário
para qual a organização dispõe de vantagem competitiva. Para tanto é preciso que ela tente
influenciar os fatores causais por trás das variáveis de cenário.
Na visão de Mintzberg, Ahlstrand & Lampel (2000) a estratégia pode ser entendida de cinco
formas: como estratégia pretendida, deliberada, realizada, não realizada e emergente. No
caso de Vitória, estratégia foi entendida como plano, como algo a ser conquistado
(Mintzberg, Ahlstrand & Lampel, 2000).
Os cená rios apresentam algumas contribuições para o setor público. Primeiro, forçam uma
busca criativa de possíveis mudanças estruturais; segundo, conseguem aglutinar interesses de
diversas classes políticas em torno de um objetivo em comum; terceiro, por possuírem
natureza dissertativa, tornam explícitos aos decisores informações da estrutura conceitual
dos modelos mentais dos evolvidos, bem como os pressupostos assumidos e limitadores; e
por último, a participação da sociedade civil organizada auxilia na continuidade do processo,
apesar da coordenação política.
A elaboração do planejamento não é um fim em si mesma. É só uma parte do processo e
deve ser entendida como tal. Além das estratégias e dos planos de ação é necessário o
acompanhamento da sua execução e a constante avaliação de todo o processo, com a
inserção das prováveis modificações ambientais e internas.
A elaboração da estratégia serve para definir uma direção e focalizar o esforço, mas também
pode prestar alguns desserviços. Pode construir um conjunto de antolhos para ocultar
perigos em potencial e não permitir visão periférica para perceber outros pontos que
poderiam ser importantes (Mintzberg, Ahlstrand & Lampel, 2000).
Apesar de apresentar contribuições significativas, a elaboração de cenários deve ser vista de
forma cautelosa, com o risco de reverter suas vantagens. Por exemplo, o procedimento de
desenvolvimento de cenários contrastantes e extremistas, embora possa parecer vantajoso no
que se refere ao planejamento de contingências, incorpora fatores tendenciosos que podem
levar os dirigentes a ignorar a realidade.
Outro ponto importante foi apresentado por Pierre Wack (1998), quando desenvolveu os
cenários alternativos para a Royal Dutch/Shell. Ele percebeu que não adiantava apresentar
relatórios com os cenários. Caso não houvesse um trabalho, uma mudança de atitude dos
gestores, o trabalho seria inútil. Isto leva a crer que é necessária modificação nos esquemas
interpretativos dos gerentes públicos para que sejam utilizados os cenários alternativos de
forma a obter os melhores resultados.
Os cenários não conseguem prever todas as possibilidades de mudanças ambientais.
Variáveis políticas e econômicas estão em grande parte fora da alçada de uma prefeitura de
cidade média, como é o caso de Vitória. Isto também vale para outros fatores presentes no
ambiente externo que devem ser revistos constantemente. O planejamento não pode ser
entendido como uma mágica que levará a organização para o seu objetivo futuro. É sim um
instrumento de orientação da atividade organizacional rumo ao seu alvo.
14
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