a configuração do financiamento da assistência social no

A CONFIGURAÇÃO DO FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO
MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA (PB) A PARTIR DA IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA
ÚNICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS)
Mariana Cavalcanti Sousa Braz
1
Resumo: Este artigo contém reflexões acerca do financiamento da
assistência social no município de João Pessoa (PB) no período de
2005-2007. Aborda questões como a natureza, os itens de gastos e a
participação da política no orçamento do município.
Palavras-chave: Assistência social, ajuste fiscal e financiamento.
Abstract: In this paper, the financing of the Social Service in the city
of João Pessoa (PB) is examined. The data related to the period of
2005-2007 is analyzed considering the actual expenses and the
participation of the social policy on its budget.
Key words: Social service, fiscal adjustment, financing.
1
Graduada. Universidade Federal do Maranhão.E-mail: [email protected]
1. INTRODUÇÃO
Este artigo possui como objetivo central analisar a configuração do financiamento da
assistência social no município de João Pessoa no período de 2005 a 2007. A motivação
decorreu em virtude da recente implantação do SUAS a nível nacional. Nesta direção busca
apreender a proposta de reorganização normativa da política de assistência social,
entendendo o financiamento como eixo estruturador das políticas sociais, no qual são
definidas as prioridades nos gastos públicos.
Trata-se de uma pesquisa bibliográfica e documental, a qual foi subsidiada por
documentos oficiais de domínio público, tais como: as Leis Orçamentárias Anuais (LOAs),
os Balanços Gerais da Prefeitura (2005-2007), os Demonstrativos Sintéticos da Execução
Físico-Financeiras do FMAS (2005-2007), entre outros. Ao estudar as peças orçamentárias
podemos vislumbrar que concepções políticas e econômicas são assumidas pelos seus
gestores, além de evidenciar as disputas políticas em torno do fundo público, constituindo
um espaço privilegiado para compreender os conflitos em torno do embate entre o
econômico e o social.
2. O REBATIMENTO DA REFORMA DO ESTADO NA POLÍTICA SOCIAL BRASILEIRA
NO CONTEXTO NEOLIBERAL
A Constituição Federal de 1988 representou um significativo avanço na política social
brasileira. No tocante à seguridade social articulou as políticas de saúde, previdência e
assistência social, impulsionadas pelas lutas dos trabalhadores, conquistou espaços e
direitos, balizados pelos princípios de universalidade, democracia participativa, justiça e
equidade social (CFESS, 2005), marcando um tempo de lutas em defesa do social,
pautadas nos princípios de universalidade e direitos sociais.
No entanto, se o processo da constituinte comportou algumas reformas
democráticas, o que incluiu os direitos sociais, viabilizados pelas políticas sociais, o período
que se abre é contra-reformista, desestruturando as conquista do período anterior os quais
exigem a presença ativa e decisiva do Estado na provisão social. A conceituação de Boron é
elucidadora quando afirma que as “reformas econômicas postas em prática nos anos
recentes na América Latina são, na realidade, “contra-reformas” orientadas para aumentar a
desigualdade econômica e social e para esvaziar de todo conteúdo as instituições
democráticas” (BORON, p. 11, 1999).
Desde o início dos anos 1990, a estratégia governamental para as políticas sociais
foi marcada pela formulação de nova agenda de reformas neoliberais, submetidas à lógica
do ajuste fiscal. O objetivo principal desta reforma é a revisão constitucional, no sentido de
obstruir a consumação dos direitos garantidos.
O contexto atual do capitalismo determina novas modalidades de reprodução da
força de trabalho e uma forte tendência de desresponsabilização e mercadorização das
políticas sociais, daí decorre o trinômio do ideário neoliberal para as políticas sociais –
privatização, focalização e descentralização. A tendência geral tem sido a de restrição e
redução dos direitos, sob o argumento da crise fiscal do Estado.
A política de ajuste implantada a partir da década passada vem rebatendo
drasticamente nas políticas sociais; estas recebem cada vez menos recursos, sendo
duramente criticadas pela ideologia neoliberal que mistifica como responsável pelos déficits
públicos do Estado brasileiro. Especificamente nas políticas de seguridade social as
medidas adotadas foram mais nefastas, uma vez que estas vêm sendo alvo de críticas, por
garantir direitos incondicionais e não-contratuais (saúde e assistência social) junto a
contratual (previdência social).
Referente à assistência social, esta alcançou status de política pública, a partir da
Constituição Federal de 1988, sendo reconhecida como política de seguridade social, como
direito social, que requer uma forte presença do Estado na sua garantia. Possui como
princípios a gestão participativa e fontes definidas e diversificadas de recursos (orçamento
da seguridade social) para seu financiamento.
Estas conquistas, portanto, foram implementadas num contexto político e econômico
de ajuste fiscal, sob a égide do ideário neoliberal, demarcando a tensão entre o econômico e
o social, elementos constitutivos da sociedade capitalista. Neste sentido, esta política vem
sendo alvo de ataques desde o seu reconhecimento legal numa disputa entre a
“originalidade e conservadorismo” (BOSCHETTI, 2003).
Em 2003, a IV Conferência Nacional de Assistência Social deliberou a implantação
do Sistema Único da Assistência Social (SUAS) como estratégia de reestruturação e
reorganização desta política e na perspectiva de ampliação de diretos, debatido nas três
esferas de governo, com participação de diversas representações governamentais e da
sociedade civil. Diante do contexto de ajuste fiscal o SUAS se depara com vários desafios
para sua concretização desde o processo de implantação, convivendo numa tensão entre os
interesses econômicos e sociais, na qual o econômico vem determinando.
Outro elemento importante a ser destacado, em relação ao desmonte da seguridade
social brasileira, que resulta da política de ajuste fiscal são as estratégias do Governo
Federal de redução e cortes lineares do gasto público. Desde a criação do Fundo Social de
Emergência (FSE) e atualmente da Desvinculação de Receitas da União (DRU) vêm
ocorrendo a desvinculação de 20% das receitas de impostos e contribuições sociais, para
composição do superávit primário. Tais elementos indicam que a tendência do orçamento da
seguridade social é profundamente determinada pela política econômica de orientação
neoliberal.
3. ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA NO PERÍODO DE 20052007
Capital do Estado da Paraíba, o município de João Pessoa conta com uma
população de 674.762 habitantes (IBGE, 2007), desse modo é classificado segundo total de
habitantes como município de Grande Porte2.
A Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDES), órgão responsável pela gestão da
política de assistência social no referido município, executou R$ 9.579.633 em 2005, R$
9.208.656 em 2006 e R$ 11.065.303 em 2007 do total das despesas realizadas na
Prefeitura Municipal de João Pessoa (PMJP) que foram de R$ 508.203.020, R$ 628.548.455
e R$ 716.525.729, respectivamente. A partir destes dados constatamos que neste período
estudado a SEDES não acompanhou o crescimento das despesas realizadas na PMJP, as
quais representaram um aumento de 70,92% no período. Houve uma queda na execução da
SEDES do ano de 2005 para 2006, retomando o crescimento em 2007.
Conforme revela a tabela 1 abaixo podemos observar que a SEDES não chegou a
executar nem 2% do orçamento geral da PMJP no período estudado. Este dado nos remete
ao debate da necessária e urgente vinculação orçamentária para a política de assistência
social. Apesar de nas últimas Conferências de Assistência Social, ter sido deliberado à
vinculação de recursos para esta política, alocados no FNAS, garantindo o co-financiamento
2
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2004), os municípios classificados
como de Grande Porte são aqueles que possuem uma população de 100.001 a 900.000 habitantes.
com destinação orçamentária nas três esferas governamentais, sendo 10% do orçamento da
seguridade social da União e nas demais esferas de governo, no mínimo 5% do orçamento
geral em serviços socioassistenciais, sendo 4% em 2008, 5% em 2009, 7% em 2010, 9% em
2011 e 10% em 2012, definindo que 40% do orçamento estadual seja para co-financiamento
direto para os municípios, ainda não foi aprovada. Vincular recursos significa amenizar esta
prática, assegurando que parte da receita seja obrigatoriamente destinada e exclusiva para o
financiamento da área social (INESC, 2008). Ao governo não interessa vincular recursos para
as políticas sociais. O único recurso que está fora da disciplina orçamentária é o recurso
destinado ao pagamento das dívidas interna e externa.
Tabela 1 – Despesas realizadas por órgão da administração direta da PMJP
Descrição
órgão
Gabinete
do
viceprefeito
Sec.
de
Gov.
e
Articulação Política
Secretaria de Desenv.
Social
Encargos gerais do
município
TOTAL GERAL
Realizada
em 2005
546.524
% na
Despesa
Total
0,1
Realizada
em 2006
550.855
% na
Despesa
Total
0,08
Realizada
em 2007
262.278
% na
Despesa
Total
0,03
1.124.312
0,2
1.291.613
0,2
1.197.314
0,1
9.579.633
1,9
9.208.858
1,4
11.065.303
1,5
59.795.181
11,7
70.889.017
11,2
93.243.516
13,0
508.203.020
100,0
628.548.455
100,0
716.525.729
100,0
Fonte: Elaboração Própria baseada nos Balanços Gerais da PMJP de 2005, 2006 e 2007.
Caso esta proposta de vinculação de recursos para a assistência social fosse
aprovada no ano de 2008, teríamos um percentual mínimo de 4% a ser gasto nos municípios
e 10% do Orçamento da Seguridade Social. Tomando como referência o montante executado
pela administração direta da PMJP no ano de 2007 os recursos destinados a esta política, em
João Pessoa, seriam de R$ 29.470.839, apresentando um acréscimo de R$ 18.405.536, ou
seja, de 62,45%.
Ainda de acordo com a tabela 1 ao analisarmos órgãos, como: Encargos Gerais do
Município e Gabinete do Prefeito que ocuparam o 3° e 4° lugar no ranking das despesas
realizadas por órgãos, respectivamente, no triênio estudado, percebemos que estes são um
dos órgãos que agregam maiores recursos em detrimento de outros, como: Secretaria
Executiva de Desenvolvimento Urbano, Secretaria Executiva de Meio-ambiente, Secretaria de
Infra- estrutura, SEDES, entre outras, responsáveis por políticas públicas, que têm uma
interferência direta na melhoria de vida da população.
Observamos, também, que a SEDES não acompanha o crescimento da arrecadação
da PMJP nem tão pouco das despesas da administração direta, ou seja, a arrecadação da
prefeitura ao longo dos anos vem aumentando, mas esta não rebate, proporcionalmente, para
a política.
Na unidade orçamentária SEDES estão alocados recursos de outras duas unidades
orçamentárias, a saber: o Fundo Municipal da Assistência Social (FMAS) e o Fundo Municipal
em Defesa da Criança e Adolescente (FMDCA), conforme demonstra a tabela 2.
Tabela 2 - Recursos autorizados e realizados na SEDES, FMAS e FMDCA (Em milhões de reais)
2005
Unidades
Orçamentárias
Autorizado
2006
Realizado
%
SEDES
6.419.281
6.280.272
97
FMAS
5.765.025
3.221.673
55
FMDCA
491.800
77.688
TOTAL
12.676.106
9.579.633
Autorizado
8.674.465
2007
Realizado
%
Autorizado
Realizado
%
4.786.821
55
7.511.760
6.802.117
90
5.766.375
4.218.902
73
6.337.865
4.014.379
63
15
527.000
203.134
38
350.000
248.807
71
75
14.967.840
9.208.857
61
14.199.625
11.065.303
Fonte: Elaboração própria baseada nos Balanços Gerais da PMJP de 2005, 2006 e 2007.
A SEDES, como foi destacado anteriormente, é o órgão responsável pela gestão da
política de assistência social, mas além dos gastos com a função Assistência Social (08)
constatamos gastos com as funções Administração (04), Trabalho (11), Educação (12),
Direitos da cidadania (14), Habitação (16) e Gestão ambiental (18). Outro aspecto a destacar
é que a função (08) também é executada por duas outras unidades orçamentárias, como: o
Gabinete do Prefeito e a Secretaria de Governo e Articulação Política, indicando a
pulverização desta função em cinco unidades orçamentárias, como: Gabinete do Prefeito,
Secretaria de Articulação Política, SEDES, FMAS e FMDCA, conforme tabela 2, e da
presença de outras funções na SEDES. Esta realidade está em despropósito ante os
princípios constitucionais norteadores da estrututa da seguridade social, provocando a
fragmentação dos gastos da assistência social.
Com base na análise dos Demonstrativos Físico-Financeiros do FMAS/SUAS-WEB
verificamos que a esfera federal vem cumprindo as determinações do SUAS no que tange a
transferência de recursos fundo a fundo, ou seja, o co-financiamento do Fundo Nacional de
Assistência Social (FNAS), assim como a PMJP também está alocando recursos próprios no
Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS). O mesmo não vem ocorrendo por parte da
esfera Estadual, o Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS) no triênio estudado, não
77
transferiu recursos para o FMAS, comprometendo o funcionamento do SUAS, que se baseia
no co-financiamento das três esferas de governo.
Tabela 3 - Participação das três esferas de governo no co-financiamento do FMAS
(Em milhões de reais)
ANO
TOTAL FMAS
FNAS
%
FEAS
%
-
RECURSOS
PRÓPRIOS
27.774
2005
3.515.095
3.487.321
99,2
-
2006
3.388.419
3.258.419
96,1
2007
3.284.858
2.912.858
88,6
%
0,8
-
-
130.000
3,8
-
-
372.000
11,3
Fonte: Elaboração própria baseada nos Demonstrativos Físico-Financeiros do SUAS-WEB de
2005, 2006 e 2007.
Os dados apresentados na tabela 3 demonstram a redução de 16,48%, no período
estudado, das transferências do FNAS, enquanto que houve uma expressiva evolução dos
recursos próprios da PMJP alocados no FMAS, representando um crescimento de
1.239,38% entre os anos de 2005 a 2007. Este crescimento significa que a gestão municipal
está mais comprometida com o repasse de recursos para a assistência social, embora a
participação da PMJP no FMAS ainda seja bastante inexpressiva.
A análise do financiamento da assistência social no município de João Pessoa
evidencia a necessidade urgente da vinculação orçamentária para o SUAS, e de um maior
aporte de recursos para a política de assistência social, bem como a atenção quanto a
natureza dos itens de gastos, a importância da execução dos recursos orçados, além do
controle e fiscalização dos preceitos legais sistematizados no SUAS.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Estudar as políticas sociais brasileiras, e poder adentrar na discussão acerca do
financiamento da assistência social no município de João Pessoa, proporcionou o mergulho
num campo complexo de análise, com o intuito de conhecer a concepção política e
econômica assumida pelo gestor. Ciente de que os municípios brasileiros, de forma geral,
não estão suspensos no ar e por isso são determinados pelas opções da política
macroeconômica do Governo Federal. Destarte, o local não se explica por ele mesmo, fazse necessário inseri-lo numa totalidade, formada por várias determinações.
A implantação do SUAS, além das perspectivas e conquistas sofre desafios
cotidianos, tanto de natureza técnico-operativa quanto de formulação dos preceitos legais.
Destaca-se alguns desses desafios, sobretudo no município estudado: a urgente vinculação
orçamentária para o SUAS; consolidação do co-financiamento pelos três entes federal; o
investimento na rede socioassistencial via programas, serviços e benefícios; primazia do
Estado em sua condução, fortalecimento enquanto política social.
5. REFERÊNCIAS
BOSCHETTI, I. Assistência Social no Brasil: Um Direito entre a Originalidade e
Conservadorismo. 2 ed. Atualizada e ampliada. Brasília: GESST, SER, UnB, 2003.
BOSCHETTI, I. e SALVADOR, E. Orçamento da seguridade social e política econômica:
perversa alquimia. In Revista Serviço Social e Sociedade, n. 87, São Paulo: Cortez, 2006.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro
de 1988. 17 ed., atualizada e ampliada. São Paulo: Saraiva, 1997.
CFESS MANIFESTA: Avanços e desafios na implantação do SUAS. In Boletim Informativo
do Conselho Federal de Serviço Social (CFESS), Brasília, 2005.
INESC. Nota técnica. Reforma Tributária desmonta o financiamento das políticas sociais.
Brasília: n. 140, Inesc, abril,2008.
PARAÍBA, João Pessoa. Prefeitura Municipal de João Pessoa-PB. Balanços Gerais da
Prefeitura dos exercícios de 2005, 2006 e 2007.
PEREIRA, J.D. O (des) financiamento da política de assistência social no município de
Campina Grande-PB (1997-2002): a incompatibilidade entre os preceitos legais e a
agenda política de ajustes. Pós-Graduação em Serviço Social, UFPE. Tese de Doutorado,
2004.
BORON, A. Os novos Leviatãs e a polis democrática: neoliberalismo, decomposição estatal
e decadência da democracia na América Latina. In: SADER, E. e Gentili, p. (Orgs). Pósneoliberalismo II: que Estado para que democracia? Petrópolis, RJ: Vozes, 1999.