financiamento das políticas públicas, especificidade da

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
MESTRADO ACADÊMICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIEDADE
FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS, ESPECIFICIDADE
DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: UM ESTUDO DO FMAS (FUNDO
MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL) DO MUNICÍPIO DE
FORTALEZA NO PERÍODO DE 2006 A 2009
ÂNGELA TAVARES MADEIRO
FORTALEZA/CEARÁ
2013
1
ÂNGELA TAVARES MADEIRO
FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS, ESPECIFICIDADE
DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: UM ESTUDO DO FMAS (FUNDO
MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL) DO MUNICÍPIO DE
FORTALEZA NO PERÍODO DE 2006 A 2009
Texto apresentado para defesa de dissertação de
Mestrado perante a banca examinadora do
Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas
e Sociedade (MAPPS) da Universidade Estadual
do Ceará (UECE) como requisito para obtenção
do título de Mestre em Políticas Públicas e
Sociedade, sob a orientação da Profª Dra. Maria
do Socorro Ferreira Osterne.
FORTALEZA/CEARÁ
2013
2
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação
Universidade Estadual do Ceará
Biblioteca Central Prof. Antônio Martins Filho
Bibliotecário Responsável – Francisco Welton Silva Rios – CRB-3/919
M191f
Madeiro, Ângela Tavares
Financiamento de políticas públicas, especificidade da Assistência Social:
um estudo do FMAS – Fortaleza no período de 2006 – 2009 / Ângela Tavares
Madeiro. -- 2013.
CD-ROM. 215 f. : il. (algumas color.) ; 4 ¾ pol.
“CD-ROM contendo o arquivo no formato PDF do trabalho acadêmico,
acondicionado em caixa de DVD Slim (19 x 14 cm x 7 mm)”.
Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual do Ceará, Centro de
Estudos Sociais Aplicados, Curso de Mestrado Acadêmico em Políticas
Públicas e Sociedade, Fortaleza, 2013.
Área de Concentração: Políticas Públicas e Sociedade.
Orientação: Profa. Dra. Maria do Socorro Ferreira Osterne.
1. Políticas públicas – financiamento. 2. Financiamento público. 3.
Gestão pública. I. Título.
CDD: 338.981
3
4
5
Dedico à Dona Lucy e ao Seu Marcos,
minha mãe e pai amados, por ter
chegado até aqui, a vocês, essa vitória.
6
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, que me permitiu chegar até aqui, dedico a honra e a glória a Ele. Que fez da
minha fraqueza, fortaleza Nele, da minha limitação, possibilidade do sobrenatural Dele.
Agora sim, a partir Dele, compreendo o significado de ser mais que vencedora. “Mas em
todas estas coisas somos mais que vencedores, por aquele que nos amou” (Romanos 8.37).
Aos meus pais, expressão de amor verdadeiro, de entrega sacrificial, de aceitação e tolerância
por amor. A eles minha profunda gratidão, meu amor maior, a certeza de que sem eles, nada
disso seria possível. A eles, que sempre me ensinaram a importância de um patrimônio
cultural, intelectual, dediquei meu esforço de continuar, quando as forças diziam para parar.
Obrigada Deus pela vida deles, amo muito vocês, intensamente.
Aos meus irmãos, Cacá e Júnior. Obrigada meus amados irmãos, vocês que são parte de mim.
À minha irmã e amiga Ms. Darlene, companheira de luta e oração, alguém que compartilhei
minhas angústias, que muito me incentivou, chorou e se alegrou comigo. Obrigada! Aqui
mais um resultado de nossas orações.
Aos meus amados sobrinhos: Lucas, Niltinho, Levi e João Marcos. O pequenino Levi, em
especial, pela convivência, que transformou dias pesados de angústia em graça, em prazer.
Louvo a Deus por sua vida.
À minha querida orientadora Profª Dra. Maria do Socorro Osterne, meu profundo respeito e
admiração, além de sábia, gentil, firme e competente, uma mulher admirável, um exemplo.
Aos alunos e professores do Mestrado em Políticas Públicas e Sociedade, em especial, a
turma 2011, pelo aprendizado, pela experiência no convívio com a diversidade, com o
respeito, o que representou perceber tantos talentos e sensibilidades.
À Cristina Maria Pires de Medeiros que além do seu profissionalismo, dinamismo, consegue
nos acolher, nos apoiar, para além do que lhe é atribuído como função; uma pessoa linda,
sensível, generosa, ela foi um anjo pra mim. Amo você que Deus realize os desejos do seu
coração.
À Associação Meus Pequeninos, por cada criança, família e mulher que tive a oportunidade
de servir. Nesse mesmo período de produção acadêmica, criamos nossa ONG e realizamos o
sonho da nossa creche, compartilhamos angústias e esperanças e mais um espaço para fazer a
obra de Deus.
Ao meu esposo por ser condição de possibilidade para uma maior comunhão com Deus.
7
E Jesus respondendo-lhe, disse: qualquer um
que beber desta água tornará a ter sede, mas
aquele que beber da água que eu lhe der
nunca terá sede, porque a água que eu lhe der
se fará nele uma fonte de água a jorrar para a
vida eterna.
(João 4.13-14)
8
RESUMO
A presente dissertação tem por objeto de estudo o Financiamento no interior da gestão de
políticas públicas tendo como referência a atual configuração do Estado brasileiro. Os
objetivos perseguidos foram: Conhecer como o tema Financiamento se expressa no interior da
Gestão de políticas públicas tendo como pano de fundo a atual configuração do Estado
Brasileiro; Investigar se o Financiamento reflete claramente a direção hegemônica das forças
políticas, econômicas e sociais da sociedade ou denota-se apenas como instrumento técnico
consultivo de gestão na efetivação das políticas públicas; Detectar através da análise
orçamentária do FMAS Fortaleza no período 2006-2009 a relação entre a gestão e o
financiamento e como se expressou na efetivação da política pública de Assistência Social no
município de Fortaleza. Pela natureza do objeto de pesquisa optou-se pela Pesquisa
Qualitativa. Analisamos a especificidade do financiamento da política pública de Assistência
Social, a partir dos dados apresentados na execução orçamentária do FMAS-Fortaleza no
período 2006-2009, período que se refere ao primeiro Plano Plurianual da gestão que
implantou a Secretaria de Assistência Social no município de Fortaleza. Utilizamos os
seguintes tipos de pesquisas: a) Pesquisa bibliográfica sobre: 1) o viés neoliberal do Estado
Brasileiro; 2) Gestão Pública e 3) Financiamento de políticas públicas; b) Pesquisa
documental sobre as leis orçamentárias, normas, portarias, planos, programas, páginas na
internet e demais documentos sobre os referidos temas em estudo; c) Pesquisa de campo que
ocorreu na atual SETRA (Secretaria de Trabalho, Desenvolvimento Social e Combate a
Fome) onde está inserido o Fundo Municipal de Assistência Social, através do levantamento
de dados sobre o planejamento e execução orçamentária e aplicação de um roteiro de
entrevista dirigida junto aos integrantes da Comissão Técnica do FMAS e a ex-gestoras da
Assistência Social. Dessa forma, pode-se entender que o financiamento se constitui num tema
relevante, mas ainda pouco explorado para o conjunto das políticas públicas. Considerado
complexo e com predomínio de produções acadêmicas que priorizam mais seu aspecto
meramente técnico ou que tendem ao viés da neutralidade burocrática. No presente estudo
constatou-se a conotação essencialmente política na destinação de recursos que materializam
a efetivação de direitos, no caso específico, da Assistência Social. As conquistas advindas da
Constituição de 1988, no que tange ao financiamento e gestão das políticas públicas, estão
sendo paulatinamente descaracterizadas, principalmente a partir da consolidação do binômio
acumulação flexível/neoliberalismo. O que demonstra a determinação da configuração das
forças políticas, econômicas e sociais em uma dada sociedade num dado momento histórico
no ambiente da gestão pública. Nesse processo, a gestão e o financiamento público refletirão
essa direção hegemonia, sendo assim, deverá ser palco de intervenção e conquista política, o
que remeterá a apropriação qualificada no desvelar do tema. Para intervir, pressupõe-se
conhecer, e conhecer num contínuo devir do movimento do pensamento anexado ao
movimento do real para a desafiadora intervenção da práxis política.
Palavras-chave: Gestão Pública, Financiamento Público, Assistência Social.
9
ABSTRACT
This dissertation has as its object of study the financing within the management of public
policies having as reference the current configuration of the Brazilian State. The objectives
being pursued were: To know how the theme Funding is expressed within the management of
public policies having as reference and background the current configuration of the Brazilian
State; investigate if the Financing clearly reflects the direction of hegemonic political,
economic and social forces of society or it denotes only as an instrument of management
technical advisory in the realization of the public policies; Detect through budget analysis of
AMF fortress in the period 2006-2009 the relationship between the management and the
funding and as if expressed in the realization of the public policy of Social Assistance in the
city of Fortaleza. The nature of the object of research we chose qualitative research. We
analyzed the specificity of the financing of the public policy of Social Assistance, on the basis
of the data contained in budget execution of AMF-fortress in the period 2006-2009, a period
that refers to the first Multiannual Plan of management that has deployed the Secretary of
Social Assistance in the city of Fortaleza. We essentially two Types of research: a)
bibliographic research on: 1) Brazilian neo-liberal State; 2) Public Management and 3)
Financing of public policies; (b) documentary research on the laws, rules, ordinances, plans,
programs, web pages and other documents on these topics in study. The field research
occurred in the current SETRA (Department of Labor, Social Development and Fight Against
Hunger) which is inserted the Municipal Fund of Social Assistance, through the collection of
data on the planning and budget execution and implementation of a structured interview
addressed applied along with the members of the Technical Commission of the AMF and the
ex-manager of the SEMAS and the technical adviser of the current SETRA. That way, we can
understand that the funding is a relevant theme, but still little explored for the set of public
policies. considered complex and with predominance of academic productions that prioritize
your aspect purely technical or that tend to bias of bureaucratic neutrality. In the present study
it was found that the essentially political connotation with respect to the allocation of
resources that materialized the realization of rights. In the specific case, the Social Assistance.
The achievements resulting from the Constitution of 1988, in terms of the financing and
management of public policies, are being gradually descaracterizadas, mainly from the
consolidation of the binomial flexible accumulation/neoliberalism. which shows the
determination of the configuration of the political, economic and social forces in a given
society at a given moment in history. In this process, the management and the public funding
will reflect this direction hegemony, therefore, should be a stage of intervention policy and
conquest, which shall transmit the ownership in qualified unveil the theme. to intervene, it is
assumed to know, and to know in a continuous transformation of the movement of thought
and the movement of the real for the challenging work of political practice.
Keywords: Public Administration, public finance, Social Assistance
10
LISTAS DE TABELAS
Tabela 1 – Alíquotas do IRRF no Brasil...............................................................................
44
Tabela 2 – Lucros e Tributação do Sistema Financeiro Nacional – (em R$ milhões).........
46
Tabela 3 – Receitas da Seguridade Social – 2002-2005....................................................... 73
Tabela 4 – Superávit Primário 1999 a 2005, em % PIB....................................................... 74
Tabela 5 – Desdobramento da LOA 2006 ...........................................................................
98
Tabela 6 – Desdobramento da LOA 2007 ............................................................................ 100
Tabela 7 – Desdobramento da LOA 2008............................................................................. 103
Tabela 8 – Desdobramento da LOA 2009............................................................................. 105
11
LISTAS DE QUADROS
Quadro 1 – Administração Direta no Brasil................................................................... 34
Quadro 2 – Administração Indireta no Brasil................................................................
35
Quadro 3 – Discriminação de Tributos – União, Estados, Distrito Federal e
38
Municípios ......................................................................................................................
Quadro 4 – Transferências Diretas da União para Estados e Distrito Federal .............
39
Quadro 5 – Transferências Indiretas da União para Estados e Distrito Federal, por
meio de Fundos Especiais...............................................................................................
39
Quadro 6 – Transferências Diretas da União e dos Estados para os Municípios.
40
Quadro 7 – Transferências indiretas da União aos Municípios, por meio de Fundos
Especiais.....................................................................................................................
40
Quadro 8 – Fundos Regionais........................................................................................
40
Quadro 9 – Classificação das Receitas Orçamentárias por Categoria Econômica........
47
Quadro 10 – Classificação das Despesas Correntes e Despesas de Capital..................
49
Quadro 11 – Estrutura de Classificações Funcional e Programática.............................
50
Quadro 12 – Características dos Instrumentos de Planejamento Orçamentário no
Brasil...............................................................................................................................
53
Quadro 13 – Síntese – Função, Sub-função e Programa Orçamento FMAS – 2006
107
Quadro 14 – Síntese – Função, Sub-função e Programa Orçamento FMAS –
2007........................................................................................................................ 108
Quadro 15 –Síntese – Função, Sub-função e Programa Orçamento FMAS – 2008
108
Quadro 16 –Síntese – Função, Sub-função e Programa do Orçamento FMAS –
2009........................................................................................................................ 109
Quadro 17 – Disposição de valores por Programas Período 2006-2009.....
118
Quadro 18 – Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e
Pagamento) Por Programa – Ano: 2006. ........................................................................ 134
Quadro 19 – Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e
Pagamento) Por Programa – Ano: 2007......................................................................... 134
Quadro 20 – Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e
Pagamento) Por Programa – Ano: 2008......................................................................... 135
Quadro 21 – Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e
Pagamento) Por Programa – Ano: 2009......................................................................... 135
Quadro 22 – Disposição de valores (empenhados, liquidados e pagos) por Programas
- Período 2006-2009....................................................................................................... 136
12
Quadro 23 – Estimativas de receitas desvinculadas pela DRU da seguridade social no
período de 2000-2007...................................................................................................... 140
Quadro 24 – Principais Mudanças de Impostos a partir de 1990.................................. 143
13
LISTAS DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Distribuição de Recursos do FMAS por Fonte................................................. 110
Gráfico 2 – Evolução de Recursos Distribuídos por Função – FMAS................................ 110
Gráfico 3 – Evolução de Recursos Distribuídos em Sub-Funções –FMAS......................... 111
Gráfico 4 – Evolução de Recursos Distribuídos em Programas– FMAS............................. 112
Gráfico 5 – Evolução da aplicação de Recursos de Emendas Parlamentares no Projeto
113
Estruturação da Rede Sócio-Assistencial – FMAS...........................................
Gráfico 6 – Percentual de Execução Orçamentária FMAS 2006-2009................................ 138
Gráfico7 – Execução Orçamentária – Programa 0114 – SUAS........................................... 139
Gráfico 8 –Execução Orçamentária – Programa 0116 – Proteção Social Básica................ 139
Gráfico 9 – Execução Orçamentária – Programa – 0117 – Proteção Social Especial......... 140
14
LISTAS DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil
Bacen – Banco Central do Brasil
BPC – Benefício da Prestação Continuada
CETSS – Contribuição dos Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social
CF – Constituição Federal
CIDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
COFINS – Contribuição para Financiamento da Seguridade Social
CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
CSLL – Contribuição Social sobre Lucro Líquido
DLSP – Dívida Líquida do Setor Público
DRU – Desvinculação de Receita da União
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social
FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social
FPE – Fundo de Participação dos Estados
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
FUNCI – Fundação da Criança e da Família Cidadã
ICMS – Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
IGF – Imposto sobre Grandes Fortunas
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
IR – Imposto de Renda
IRPF – Imposto de Renda de Pessoa Física
IRPJ – Imposto de Renda de Pessoa Jurídica
ISS – Imposto sobre Serviços
ITR – Imposto Territorial Rural
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
NOB SUAS – Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social
PPA – Plano Plurianual
15
PBF – Programa Bolsa Família
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PJ – Pessoa Jurídica
SEMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social
SETRA – Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social e Combate à Fome
SFN – Sistema Financeiro Nacional
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SIDOR – Sistema Integrado de Dados Orçamentários
SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
TCM – Tribunal de Contas dos Municípios
TCU – Tribunal de Contas da União
16
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
18
2 O CICLO DO FINANCIAMENTO NO INTERIOR DA GESTÃO DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS – Noções Preliminares
2.1 Gestão Pública – Conceito, Princípios e Organização.
26
2.1.1 Gestão Pública – Conceito
26
2.1.2 Princípios Constitucionais da Gestão Pública
32
2.1.3 Organização da Gestão Pública
33
2.2 Planejamento e Gestão Orçamentária e Financeira
36
2.2.1 Receitas Tributárias
36
2.2.2 Discriminação das Receitas Tributárias
37
2.2.3 Repartição das Receitas Tributárias
39
2.2.4 Sistema Tributário Brasileiro a partir de 1990 – Um esboço reflexivo
41
2.2.5 Definição das Receitas Orçamentárias
47
2.2.6 Estágios da Receita Pública
48
2.2.7 Definição e Classificação da Despesa Pública
48
2.2.8 Estágios da Despesa Pública
50
2.3 Orçamento - Espaço Estratégico de Planejamento e de Decisão na Gestão
Pública.
54
2.3.1 Orçamento Participativo
3 REFLEXOS DO NEOLIBERALISMO NO FINANCIAMENTO DAS
POLITICAS PÚBLICAS
58
3.1 Crise do binômio fordista-keynesianismo
58
3.2 Reação do capital: neoliberalismo
62
3.3 O Caráter das políticas sociais e do seu financiamento no neoliberalismo
brasileiro
64
3.4 O papel dos Fundos Públicos
70
4 O FINANCIAMENTO NA ESPECIFICIDADE DA POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
75
4.1 A Política Pública de Assistência Social e sua Especificidade
75
4.2 Sistema Único de Assistência Social – aspectos Gerais da Gestão e do
Financiamento da Assistência Social
79
4.3 Desafios a Gestão e ao Financiamento da Assistência Social
88
17
5 ESTUDO DE CASO DO FMAS FORTALEZA: O PAPEL DO
FINANCIAMENTO NA GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
95
5.1 FMAS – Fortaleza: Regulamentação
95
5.2 Descrição Orçamentária – LOA – 2006-2009
97
5.2.1 Lei Orçamentária 2006
97
5.2.2 Lei Orçamentária 2007
99
5.2.3 Lei Orçamentária 2008
102
5.2.4 Lei Orçamentária 2009
104
5.3 Descrição do Orçamento FMAS – 2006 a 2009
106
5.4 Reflexões sobre o Papel do Financiamento na Gestão: Estudo de Caso:
FMAS – Fortaleza, no período de 2006-2009
114
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
130
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
145
ANEXOS
151
18
1. INTRODUÇÃO
O financiamento público constitui-se um tema desafiador no interior da gestão das
políticas públicas diante das novas configurações em que se coloca o Estado brasileiro. É por
meio do financiamento que as políticas públicas se materializam institucionalmente, sem
financiamento não há efetivação das políticas públicas. Os recursos públicos são alocados em
fundos específicos, que possuem uma legislação aplicada e exigências em sua
operacionalização, bem como, retratam, enquanto unidade orçamentária, o caráter dado pela
gestão pública à efetivação de direitos.
A pertinência desta investigação consiste em evidenciar uma temática que envolve
as decisões políticas e econômicas do país, merecendo ser problematizada, socializada e
discutida, na sociedade em geral. No âmbito acadêmico, especificamente, pode favorecer o
desvelar crítico da atual política econômica adotada no país, dando visibilidade, através de
uma atitude investigativa, a dimensão política da gestão das políticas públicas, tornando-se,
portanto, necessária ao debate na sociedade brasileira que é marcada por profundas
desigualdades e desdobramentos do capitalismo especulativo.
No Brasil, os estudos sobre financiamento do Estado para as políticas públicas são
poucos, principalmente se não estão limitados a explorar apenas a dimensão do crescimento
da carga tributária ou a retratar análises de cunho estritamente financeiras ou contábeis,
esvaziadas da conotação política que a reflexão exige. Há uma predominância de produções
que reforçam geralmente apenas o caráter da chamada neutralidade burocrática institucional.
Pretendemos ter como condutor desse estudo, a preocupação com a dimensão
política da gestão e do financiamento público, inserindo-o num contexto peculiar conjuntural
do capitalismo contemporâneo, particularmente no caso brasileiro. Poderemos perceber o
papel atribuído aos fundos públicos para a própria valoração e acumulação, vinculando-o
também à dívida pública, cujos credores estão comprometidos com o capital financeiro
Salvador (2010). Daí um dos principais motivos do desvirtuamento de finalidades e o
impedimento de maior investimento e ampliação de direitos.

Evilásio Salvador, Doutor em Política Social pela UNB, autor de diversos artigos na área de orçamento,
tributação e seguridade social. Sistematizou em sua obra Fundo Público e Seguridade Social no Brasil uma
rigorosa pesquisa do orçamento público da seguridade social do Brasil mediante uma análise crítica
do financiamento público brasileiro. Defende que o fundo público é um dos principais financiador de políticas
anticíclicas nos período de refração da atividade econômica. Compartilha a compreensão de vincular as
dimensões do financiamento público à estrutura tributária e a dimensão política dos interesses econômicos.
19
Foi a partir da construção do Estado Social, que o fundo público exerceu uma
função ativa nas políticas macroeconômicas, tanto na esfera da acumulação produtiva quanto
no âmbito das políticas sociais, particularmente da seguridade social. Contudo é no contexto
do Estado neoliberal que o financiamento público tem papel relevante para a manutenção do
capitalismo na esfera econômica e na garantia do contrato social (SALVADOR, 2010).
O financiamento público ocupa um papel importante na articulação das políticas
sociais e na sua relação com a reprodução do capital. A presença dos fundos públicos na
reprodução da força de trabalho e nos gastos sociais é uma questão estrutural no capitalismo.
Para Francisco de Oliveira (1998), o fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o
pressuposto do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda
a população por meio dos gastos sociais. Por isso, o autor nos alerta a entender o fundo
público, anexando-o a discussão da luta de classes, ou seja, compreender essa luta de classe
que se deslocou da esfera da produção, do chão de fábrica ou ainda dos escritórios, para o
orçamento do Estado.
De acordo com Behring (2004, p.164),
Há um lugar estrutural do fundo público no capitalismo contemporâneo. O Estado se
apropria de parcela significativa da mais-valia socialmente produzida para assegurar
condições reais de produção e reprodução; dentro desse processo comparece o
desenvolvimento de políticas sociais como lugar relevante de locação do fundo
público, a pender, claro da correlação de forças políticas e elementos culturais em
cada formação nacional.
Dessa forma, no presente estudo refletiremos sobre a repercussão da substituição
do binômio taylorismo-fordismo pelo binômio acumulação flexível-neoliberalismo no interior
da gestão pública e do direcionamento dado ao financiamento público.
Importante ressaltar que no atual contexto o capitalismo contemporâneo, com as
configurações em que vem assumindo nas últimas décadas, acentuou sua lógica destrutiva.
Conforme Ricardo Antunes delineou-se algumas tendências: 1) padrão taylorista e fordista
substituído pelas formas flexibilizadoras da chamada acumulação flexível e o modelo japonês
(toyotismo); 2) modelo de regulação social democrático que teve sustentação no Estado de
Bem-Estar Social vem sendo substituído pela des(regulação) neoliberal; 3) precarização do
trabalho humano e a degradação crescente do meio ambiente.
É neste cenário, que a América Latina busca adequar-se ao capitalismo de
hegemonia financeira/especulativa a grande custo social. O ideário do neoliberalismo nos
moldes do capitalismo periférico, na especificidade da América Latina, contempla a
20
reestruturação produtiva, a privatização acelerada, o enxugamento do Estado, onde as
políticas fiscais e monetárias são sintonizadas pelo Fundo Monetário Internacional.
Assistimos a desmontagem dos direitos sociais dos trabalhadores, um combate e grande
reflexo do sindicalismo classista, bem como, a propagação do individualismo e subjetivismo,
advindos da cultura pós-moderna. A discussão sobre financiamento no interior da gestão
pública, passa pelo resgate dessa dimensão estrutural econômica, política e social.
Veremos o viés neoliberal sendo implantado no Brasil mais efetivamente no
governo de Fernando Henrique Cardoso, no ano de 1994. O citado presidente iniciou uma
série de medidas que visavam à redução de gastos do Estado, como as privatizações dos
setores públicos das telecomunicações (TELEBRÁS), das mineradoras, como a Companhia
Siderúrgica Nacional de Volta Redonda e a Companhia Vale do Rio Doce. Além disso, abriu
a economia brasileira para o mercado internacional (Multinacionais). Como é notório, todos
os planos de estabilização adotados nos últimos anos no continente latino-americano são da
mesma ordem do Consenso de Washington. Este na realidade organizou um plano único de
ajustamento das economias periferias, chanceladas por órgãos supranacionais como FMI e
Banco Mundial (FIORI, 1997).
A referida estratégia tinha o seguinte receituário: combate à inflação, através da
dolarização da economia e valorização das moedas nacionais, associado a uma ênfase na
necessidade de ajuste fiscal. Junto dessas orientações, ainda podemos citar a reforma do
Estado – mormente privatizações e reforma administrativa – desregulamentação dos mercados
e liberalização comercial e financeira. Aplicadas tais políticas reformistas, o país estaria apto
para o crescimento econômico.
Dentro desse contexto de consolidação do neoliberalismo brasileiro, está inserida
a dimensão dada pela gestão a chamada Reforma do Estado que passa a constituir-se como
parte intrínseca desse processo. Na ótica do governo Cardoso era preciso que o Estado não
somente sustentasse a competitividade, mas também se reestruturasse, visando implementar
uma administração pública gerencial que deveria se orientar pela eficiência e qualidade dos
serviços (FALEIROS, 2004). Em meados da década de 90, Cardoso inaugurou uma nova
ofensiva neoliberal ao encaminhar o Projeto de Emenda Constitucional nº 173 sobre a reforma
do aparelho do Estado brasileiro.
A reforma do Estado no governo Cardoso articulou medidas legislativas, mudança
regulatória e ações governamentais para uma reordenação estratégica do papel do Estado, que
deveria passar de impulsionador do desenvolvimento para o de impulsionador da
competitividade da economia. Para tanto, transferiu o patrimônio público para o mercado,
21
mudando a relação do Estado com o mercado e a sociedade, considerando o Estado como
complementar ao mercado (CARINHATO, 2008).
Dentre os muitos e complexos desafios da questão da reforma do Estado, um vem
se destacando pela sua recente inclusão no debate político e acadêmico: a capacidade do
sistema político de responder satisfatoriamente às demandas da sociedade e de enfrentar os
desafios da eficiência e eficácia da ação pública em contextos de complexidade e incerteza
crescente. Nesse sentido, aqui se insere a concepção de gestão pública no interior do aparelho
do Estado na efetivação das políticas públicas e garantia de direitos.
A gestão da coisa pública mediatiza a articulação das dimensões econômicofinanceira, institucional-administrativa e sociopolítica da sociedade no interior do Estado. Não
se refere apenas a reforma do Estado de motivação neoliberal, focada nos aspectos financeiros
e administrativos, ou a uma gestão burocrático-técnica onde predomina a neutralidade. Prima
pelo aspecto político da gestão, expressando a direção hegemônica das forças polítcos-sociais
e econômicas. Pressupõe uma democracia participativa que enfatize a deliberação e conduta
ética capaz de possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil na
formulação e implementação de políticas públicas (OSTERNE, 2012).
As orientações das políticas sociais foram permeadas a partir do receituário
acumulação flexível/neoliberalismo, que se constituem pela racionalização dos recursos, pela
descentralização participativa e pela focalização dos serviços públicos. Reiteramos que tais
propostas foram elaboradas e induzidas por agências internacionais como o Banco Mundial e
o FMI, segundo as quais, tais propostas poderiam fazer da política social neoliberal um
verdadeiro instrumento de erradicação da pobreza na América Latina. As orientações estão
imbricadas numa visão neoliberal de predomínio do perfil de políticas sociais focalizadas, de
cunho compensatório, isto é, de políticas que supõem, como ambiente prévio e “dado”, um
outro projeto de sociedade definido em um campo oposto ao da deliberação coletiva e da
planificação.
Diante dessas considerações, o referido estudo se propõe a abordar a gestão da
política pública com ênfase na temática do financiamento público, trazendo para a
especificidade da política pública de Assistência Social. Partilhamos da visão de que o
financiamento precisa adquirir mais respaldo no debate acadêmico para que seja apropriado
como importante ferramenta política no interior das decisões da gestão pública e da
organização dos espaços de controle social.
No primeiro capítulo, apresentaremos os conceitos que consideramos preliminares
para o estudo da gestão e do financiamento das políticas públicas. Partiremos de uma
22
delimitação teórica de gestão pública que norteará e dará corpo a percepção do financiamento
público. É neste capítulo que trataremos do viés técnico do tema. Reforçaremos também os
aspectos caracterizadores e jurídico-institucionais do tema financiamento público, com
destaque para o ciclo orçamentário e financeiro, bem como, aos instrumentos de planejamento
público (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária). Entendemos
que na base da compreensão desse planejamento público há que se fazer uma rápida
aproximação conceitual sobre o conjunto de receitas e despesas públicas. Consideramos que
são informações que devem ser socializadas e compreendidas para que seja possível dar
visibilidade ao orçamento público, enquanto espaço estratégico e espelho político da gestão
pública.
Partindo do entendimento que este objeto de estudo está inserido numa determinação
histórica, social, econômica e política, é que no segundo capítulo, será retratada a relação
econômico-político-social do Estado no interior da gestão e financiamento público. Por isso
inserimos o tema a partir da crise do binômio fordista-keneysianismo e da nova configuração do
Estado a partir da consolidação do binômio acumulação/flexível/neoliberalismo. Apresentaremos
tal determinação de forma preliminar, sem a pretensão de aprofundar tal discussão, haja vista, a
nossa motivação ser o caráter dado ao conjunto das políticas públicas a partir desse período, bem
como, a contradição e os desafios que foram postos a gestão e financiamento diante desse
contexto histórico e, mais especificamente, aos fundos públicos.
No terceiro capítulo, após as noções preliminares referentes a gestão e
financiamento público e a determinação histórica econômica, social e política atribuída a
atual configuração do Estado ao financiamento, delimitaremos ainda mais nosso estudo,
inserindo a discussão, na especificidade de uma política pública de Assistência Social.
Nesse capítulo pretendemos oferecer ao leitor a percepção da especificidade dessa política
pública que é regulamentada pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), pela Política
Nacional de Assistência Social (PNAS) e pela Norma Operacional Básica do Sistema Único
de Assistência Social (NOB/SUAS). Retrataremos também um pouco da égide da profissão
do Serviço Social, haja vista, se configurar como protagonista na gestão da referida política
pública. Delimitando nosso estudo, para a especificidade de uma política pública,
poderemos compreender os aspectos técnicos e políticos que envolvem a gestão e o
financiamento público, seu planejamento, processamento, exigências operacionais e
principais desafios.
No capítulo quatro, seguindo na delimitação do tema na especificidade da
política pública de Assistência Social, retratemos o Fundo Municipal de Assistência Social
23
do Município de Fortaleza no período de 2006-2009. Caracterizaremos o Fundo específico
que é responsável para alocar os recursos a serem aplicados na efetivação daquela política
pública no município de Fortaleza. Partimos para nossa análise dos dados técnicos
referentes ao planejamento e a execução orçamentária e financeira do período estudado, as
Leis Orçamentária de 2006 a 2009, o Plano Plurianual de 2006 a 2009, como instrumentos
de análise da gestão e do financiamento, sendo que levaremos a discussão outros dados
levantados para a analise crítica, a partir da visita de campo feita e dos depoimentos de
alguns líderes envolvidos na gestão e financiamento da assistência social no referido
período: a comissão técnica do FMAS e ex-gestores da Assistência Social.
Nas considerações finais apresentaremos algumas propostas que permitirão dar
visibilidade ao tema no âmbito acadêmico e na gestão pública que servirão também de
contribuição para as instâncias do controle social das políticas públicas.
Assim, retomamos algumas perguntas que nortearam esse estudo e que nos
interessou investigar: Como o tema financiamento se expressa no interior da Gestão de
políticas públicas tendo com referência a atual configuração do Estado Brasileiro? Será que o
financiamento reflete a direção hegemônica das forças políticas, econômicas e sociais da
sociedade ou apresenta-se apenas como um instrumento técnico consultivo de gestão na
efetivação das políticas públicas? Na análise orçamentária do FMAS Fortaleza período 20062009 houve compatibilidade entre gestão e financiamento na efetivação da política pública de
Assistência Social no município de Fortaleza?
Analisar o papel atribuído ao financiamento no interior da gestão pública no atual
contexto do Estado brasileiro nos exigiu uma trajetória metodológica voltada para a pesquisa
qualitativa. O interesse foi reunir farta documentação que permitisse apreender como no
âmbito do atual contexto do Estado brasileiro se expressa o financiamento na gestão das
políticas públicas. Pretende-se a partir daí, dar visibilidade a essa discussão, investigando a
dimensão política do financiamento público para a efetivação de direitos. Dessa forma, interrelacionar a gestão pública e o Estado e o seu papel junto ao capital especulativo financeiro
possibilitou uma aproximação mais consistente com objeto de estudo. A delimitação da
investigação se fez na especificidade da Assistência Social, na análise do FMAS, a partir dos
dados apresentados na execução orçamentária do FMAS-Fortaleza no período 2006-2009 e no
relato das lideranças (comissão técnica do FMAS), apresentando também a fala de ex-gestores
da Assistência Social para retratar a relação entre gestão e financiamento público.
A pesquisa enquanto indagação, aproximação e descoberta permanente da
realidade, vincula pensamento e ação, pois, segundo Minayo (1996 p.37), “[...] nada pode ser
24
intelectualmente um problema, se não tiver sido, em primeiro lugar, um problema da vida
prática”. O questionamento da realidade permite ultrapassar a mera descrição do real.
Permite-nos a produção de um conhecimento sobre esse real.
Além do mais a pesquisa qualitativa tem um aspecto que a torna propulsora de
novas discussões. É o fato de a mesma não se encerrar em si própria, ou seja, a pesquisa
qualitativa sempre está aberta à discussão, à possibilidade de agregar novos elementos
provindos da comunidade científica. Caso a pesquisa seja aberta a ponto de suscitar, a partir
de si, novos encaminhamentos, isso é um indício de que se trata de uma boa pesquisa. E
quanto mais debate propiciar, melhor será sua contribuição à comunidade científica somada à
capacidade de trazer algo original e criativo (VICTORIA, 2000).
Para permitir o desvelamento crítico da relação entre o financiamento e gestão de
políticas públicas no atual contexto do Estado Brasileiro, na especificidade da Assistência
Social, foram utilizados os seguintes tipos de pesquisa: a) Pesquisa bibliográfica sobre: 1) o
viés neoliberal do Estado Brasileiro; 2) Gestão Pública e 3) Financiamento de políticas
públicas; b) Pesquisa documental sobre as leis, normas, portarias, páginas na internet e demais
documentos sobre os referidos temas em estudo; c) Pesquisa de campo, aplicando um roteiro
de entrevista dirigida junto a ex-gestores da Assistência Social e a Comissão técnica do
FMAS bem como, a observação direta.
A pesquisa se desenvolveu no município de Fortaleza, Estado do Ceará mais
especificamente no FMAS – da atual SETRA, localizada a Avenida da Universidade, 3305,
Benfica, Fortaleza, Ceará. O período estudado do Fundo Municipal de Assistência Social
corresponde ao primeiro plurianual da gestão municipal que institucionalizou a anterior
Secretaria Municipal de Assistência Social (SEMAS).
Importante aqui salientar que a necessidade desse estudo cientifico, de caráter
acadêmico, partiu também da nossa experiência pessoal e profissional de 10 anos (20002010) na área de gestão da política de Assistência Social. A experiência de gestão
possibilitou desafios na área do conhecimento diante do financiamento público, espaço
pouco explorado na formação profissional do (a) Assistente Social e, apesar da assessoria,
de forma geral, de técnicos na área contábil no ambiente da gestão pública, permanece
uma lacuna que passa a ter significativa dimensão política quando estamos inseridos no
âmbito da tomada de decisão na gestão pública. Assim ao gestor (a), mesmo sem a devida
formação ou preparo, é levado (a) a assumir responsabilidades, na forma da Lei, como
ordenadores (as) de despesas nos fundos respectivos da pasta em que está sob sua
responsabilidade.
25
Por isso, de acordo com Silva (1997), são três os aspectos norteadores a serem
considerados na escolha do método qualitativo: a natureza do fenômeno; o que se conhece
acerca do tema em termos de quantidade e em sua própria essência; e os objetivos da
pesquisa. Nesse sentido, a investigação qualitativa proporciona uma compreensão dos
aspectos da experiência humana vivenciada numa determinada situação, cujos dados não
podem ser obtidos adequadamente quando utilizados outros métodos, dada a complexidade
que o tema apresenta.
Importa acrescentar que para a pesquisa de campo, tivemos uma reunião com o
atual Secretário Municipal da SETRA onde apresentamos o Projeto de Pesquisa da
qualificação, estando presentes também sua assessora e o atual responsável pelo FMAS. Com
os devidos esclarecimentos, obtivemos o apoio da equipe para coleta dos dados, sendo
fornecida carta de apresentação para pleno acesso ao levantamento de dados para a pesquisa.
Analisamos as peças de planejamento e execução orçamentária do PPA (Plano Plurianual) do
período de 2006-2009, cada LOA (Lei Orçamentária Anual) de 2005 a 2009, bem como,
demais relatórios de execução orçamentária fornecidos pela gestão. Na pesquisa de campo,
aplicamos o roteiro de entrevista dirigida junto à comissão técnica do FMAS e a ex-gestores
de Assistência Social no sentido de levantarmos maiores informações que pudessem servir de
dados para nosso estudo na percepção da relação entre gestão e financiamento público.
Para Demo (1988), na verdade não captamos a realidade, mas a interpretamos.
Para o autor, interpretar significa aceitar que na análise do fenômeno aparecem elementos que
são menos do fenômeno do que do analista. É na análise que entram os elementos críticos, a
concepção de mundo e do fenômeno estudado por parte do analista, além do potencial criativo
que o mesmo emprega na aproximação com o real.
26
2 O CICLO DO FINANCIAMENTO NO INTERIOR DA GESTÃO DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS – NOÇÕES PRELIMINARES
2.1 Gestão Pública – Conceito, princípios e organização
Para que seja possível uma reflexão sobre o papel do financiamento no interior da
gestão das políticas públicas, necessário se faz nos aproximarmos do tema financiamento,
buscando desvendar seu conceito, códigos, funcionamento e o lugar ocupado no interior da
gestão das políticas públicas. Para isso, inicialmente delimitaremos a referência conceitual de
gestão pública. Pretendemos assim, dar visibilidade aos princípios e aos aspectos normativosoperacionais da gestão pública que determinam o próprio funcionamento dos fundos de
políticas públicas, onde são alocados o financiamento na máquina pública estatal. Diante
desses pressupostos conceituais próprios do financiamento público é possível investigar o
caráter político dado pela gestão ao financiamento das políticas públicas.
2.1.1 Gestão Pública - Conceito
A concepção de gestão pública que será trabalhada nesse estudo, pretende não
referir-se apenas a ideia de gestão de demandas e necessidades dos cidadãos para permitir
maiores possibilidades de deliberação e participação no processo decisório. Também não
vincula-se apenas à reforma do Estado, nos aspectos financeiros e administrativos, mas como
a
articulação
das
dimensões
econômico-financeira,
institucional-administrativa
e
sociopolítica. Pressupõe uma democracia participativa que enfatize a deliberação e conduta
ética capaz de possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil na
formulação e implementação de política (OSTERNE, 2012).
A conotação dada à gestão pública refletirá diretamente no caráter dado ao
financiamento, o que está também relacionado a efetivação das políticas públicas, por isso é
de fundamental importância inserir a referida discussão no contexto político-econômico e
social.
Governança Pública é um tipo de arranjo institucional governamental que,
ao articular as dimensões econômico-financeira, institucional-administrativa e sociopolítica e
estabelecer parceria com a sociedade civil e mercado, busca soluções inovadoras para os
problemas sociais e o aprofundamento da democracia. (RONCONI, 2011). Governança
Pública é uma categoria que se inspira em teorias democráticas e pressupõe Projeto Político
27
Democratizante. Projeto político como conjunto de crenças, interesses, concepções de mundo,
representações do que deve ser a vida em sociedade, na orientação da ação política dos
diferentes sujeitos.
Governança Pública é, portanto, uma nova tendência de Administração Pública e
de Gestão de Políticas Públicas que transcende a visão de cidadão como portador autônomo
de direitos. Introduz a reivindicação cidadã de um “direito de quinta geração” (para além dos
direitos civis, políticos e sociais). Supõe a democracia participativa, a reforma do Estado,
enfim, a reforma política.
A proposta é de um “novo serviço público” é caracterizada por servir aos cidadãos
como sujeitos políticos, contribuir para uma noção compartilhada de interesse público,
valorizar a cidadania ativa, valorizar as pessoas (e não a produtividade) e agir
democraticamente.
Compreendendo que toda política pública é uma forma de intervenção nas
relações sociais em que o processo decisório condiciona e é condicionado por interesses e
expectativas sociais, partilhamos do entendimento que a política pública não é simplesmente
política de Estado, tampouco governo mas que envolve simultaneamente o Estado e a
sociedade.
Importante delimitarmos a construção histórica do conceito de gestão pública
brasileira. Conforme Paes de Paula (2004), a origem da vertente da qual deriva a
administração pública gerencial brasileira está ligada ao intenso debate sobre a crise de
governabilidade e credibilidade do Estado na América Latina durante as décadas de 1980 e
1990. Esse debate se situa no contexto do movimento internacional de reforma do aparelho
do Estado, que teve início na Europa e nos Estados Unidos. Para uma melhor compreensão
desse movimento, é preciso levar em consideração que ele está relacionado com o
gerencialismo, ideário que floresceu durante os governos de Margareth Thatcher e de
Ronald Reagan.
O movimento gerencialista no setor público é baseado na cultura do
empreendedorismo, que é um reflexo do capitalismo flexível e se consolidou nas últimas
décadas por meio da criação de um código de valores e condutas que orienta a organização
das atividades de forma a garantir controle, eficiência e competitividade máximos (HARVEY,
1992).
Apesar de ter se desenvolvido no contexto cultural da Inglaterra e dos Estados
Unidos, o gerencialismo, bem como seu modelo de reforma do Estado e de gestão
administrativa, se espalhou pela Europa e América Latina. Como há uma estreita conexão
28
entre os valores e ações de cunho gerencialista e as prerrogativas pós-fordistas da
reestruturação produtiva da economia mundializada (BAGGULEY, 1991), o gerencialismo
passou a representar as necessidades das mais diversas empresas e governos, transcendendo,
portanto, as matrizes histórico-culturais locais.
No Brasil, esse movimento ganhou força nos anos 1990 com o debate da reforma
gerencial do Estado e o desenvolvimento da administração pública gerencial. A crise do
nacional-desenvolvimentismo e as críticas ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado
brasileiro estimularam a emergência de um consenso político de caráter liberal que, segundo a
análise de Paes de Paula (2004), se baseou na articulação das seguintes estratégias: a estratégia
de desenvolvimento dependente e associado; as estratégias neoliberais de estabilização
econômica; e as estratégias administrativas dominantes no cenário das reformas orientadas para
o mercado. Essa articulação sustentou a formação da aliança social-liberal, que levou o Partido
da Social-Democracia Brasileira (PSDB) ao poder.
Nesse contexto, a administração pública gerencial, também conhecida como nova
administração pública, emergiu como o modelo ideal para o gerenciamento do Estado
reformado pela sua adequação ao diagnóstico da crise do Estado realizado pela aliança socialliberal e por seu alinhamento em relação às recomendações do Consenso de Washington para
os países latino- americanos. Assim, ao ser indicado para dirigir o Ministério da
Administração e Reforma do Estado (MARE), o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira
manifestou seu interesse pelas experiências gerencialistas realizadas em outros países,
viajando para o Reino Unido a fim de estudá-las e formular uma proposta de adaptação desse
modelo ao contexto nacional (BRESSER-PEREIRA, 1996, 1997, 1998a, 1998b).
No retorno dessa viagem, Bresser-Pereira integra esses estudos às suas análises
sobre a crise do Estado brasileiro para planejar suas ações no MARE. Segundo BresserPereira (1998a), além de se reorganizar o aparelho do Estado e fortalecer seu núcleo
estratégico, a reforma também deveria transformar o modelo de administração pública
vigente. As duas outras dimensões do processo de reforma – a cultural e a gestão – se
direcionavam para essa questão e auxiliaram na implementação da administração pública
gerencial. Esse modelo de reforma e de gestão foi efetivamente implementado durante o
governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.
Nesse contexto, multiplicaram-se pelo país governos com propostas inovadoras de
gestão pública, que abrigavam diferentes experiências de participação social. Essas
experiências foram construídas principalmente nos governos das Frentes Populares, que
começavam a ganhar maior importância no cenário político. Ampliava-se assim a inserção do
29
campo movimentalista, que passou a atuar nos governos municipais e estaduais por meio dos
conselhos de gestão tripartite, comissões de planejamento e outras formas específicas de
representação (JACOBI, 2000).
Segundo Genro (1997), a esfera pública não-estatal não depende necessariamente
do suporte da representação política tradicional, sendo constituída por milhares de
organizações, locais, regionais, nacionais e internacionais que mediam a ação política direta
dos cidadãos. Esse conceito de esfera pública não-estatal envolve a elaboração de novos
formatos institucionais que possibilitem a co-gestão e a participação dos cidadãos nas
decisões públicas. Nesse processo, as políticas e ações governamentais conferem identidade
aos envolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interferem na compreensão política de sua
cidadania.
Nesse ponto se destaca a ação dos governos locais por meio de experiências
alternativas de gestão pública, tais como as examinadas pelo programa Gestão Pública e
Cidadania (Spink, 2000), promovido pela FGV-EAESP desde 1996, que possui como
objetivo identificar, divulgar e premiar iniciativas inovadoras de gestão pública,
estimulando o debate e a reflexão das experiências com a articulação entre o governo e a
sociedade civil. É importante ressaltar a construção de canais de participação, como os
Fóruns Temáticos, voltados à discussão de questões variadas relacionadas com o interesse
público, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas e o Orçamento Participativo.
Por outro lado, podemos também visualizar a evolução do conceito de gestão
pública, tendo como referência a direção hegemônica implementada no âmbito da gestão
pública federal, conforme indicação contida no documento do Ministério de Planejamento,
Orçamento e Gestão, Plano de Gestão Pública para todos do Governo Lula, elaborado em
2003.
Nesse documento retrata que a gestão pública passou pela primeira onda de
transformações sistemáticas lançando o conceito de reforma administrativa, termo ainda
amplamente utilizado, que não expôs explicitamente sua origem instrumental e autoritária.
O exemplo maior de reforma administrativa foi o Departamento Administrativo do Serviço
Público - DASP, estratégia concebida e implementada sob a égide do regime do Estado
Novo.
Considerada nessa visão, a gestão pública, em seu aspecto instrumental, não
considera as finalidades em questão. Presumem que a adequação de arranjos
organizacionais se estabelece segundo princípios universais de organização — centralização
e padronização, princípios da “administração progressivista” —, os quais foram
30
transplantados para a gestão pública brasileira. E mais, além de independer das finalidades,
não contempla sua formulação — o aprendizado estratégico.
Esse padrão ortodoxo de burocracia fundado na impessoalidade, no mérito e no
universalismo de procedimentos seria o antídoto à administração patrimonialista — baseada
no clientelismo, no empreguismo e no casuísmo. Considerada autoritária porque,
implementada em regime ditatorial, o foi de forma impositiva e tecnocrática, o que conduziu à
exorbitância das ações do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público) e à sua
decadência.
Um segundo processo se baseou na modernização administrativa, que se
diferencia da anterior porque prescreve a adequação do aparato estatal aos projetos
específicos de
desenvolvimento.
Procura,
assim,
harmonizar
meios (os arranjos
organizacionais) e fins (os objetivos de desenvolvimento), devendo-se buscar arranjos
diferenciados (flexibilidade e descentralização) para finalidades igualmente diferentes. Os
casos exemplares desta modalidade de transformação da gestão pública foram:
˗ a “administração paralela” da era Juscelino Kubistchek mediatizada por grupos
ou comitês executivos para implementar o Plano de Metas; e
˗ a “administração para o desenvolvimento” do regime militar onde primou pelo
crescimento e diferenciação da administração indireta como recursos
flexibilizadores para o alcance de resultados de desenvolvimento.
Ambos os casos se basearam em diagnósticos que apontavam como problemas a
rigidez e a incapacidade de alcance de resultados da burocracia governamental; o primeiro a
partir da Comissão de Simplificação Burocrática - COSB, de 1956; o segundo a partir da
Comissão Amaral Peixoto, de 1962.
A implementação da administração paralela se deu mediante forte liderança
presidencial. A administração para o desenvolvimento aconteceu de forma tecnocrática, em
regime ditatorial. Ressalta-se, em ambos os casos, a adesão aos respectivos planos: o Plano de
Metas, no primeiro caso, e os Planos Nacionais de Desenvolvimento - PND, no segundo,
como vetores orientadores da ação governamental.
Um terceiro momento de transformação, inspirada na abordagem da reforma do
Estado, surge a partir dos anos 90 como uma resposta à crise do Estado. Este debate se
expressou em duas visões:
˗ inicialmente por teorias neo-institucionalistas econômicas segundo as quais o
Estado é, em princípio, um problema, a ação estatal é estruturalmente
31
ineficiente e inconfiável na geração de bem estar, relativamente à idealização
da eficiência do mercado pela economia neoclássica;
˗ uma outra parte acentua a insuficiência do Estado na promoção de bem estar.
As duas visões preconizam profundas transformações no Estado e na gestão
pública. Na qualidade de movimento e discussão acadêmica e profissional, a proposta da
“nova gestão pública”, nas décadas de 80 e 90, mostra-se fortemente imbuída da visão
neoinstitucionalista e propõe processos de ajuste nos arranjos organizativos estatais, de
sorte a reduzir seu tamanho e aplicar tecnologias gerenciais de ponta adotadas no setor
privado.
No Brasil, os exemplos mais próximos de implementação de transformações na
gestão pública na linha da reforma do Estado foram a reforma gerencial preconizada no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o modelo de gestão por resultados proposto pelo
PPA 2000-2003. Constitui-se na implementação do aparato regulatório a partir das
privatizações e alguns elementos do processo de ajuste fiscal, notadamente a Lei de
Responsabilidade Fiscal . Estes quatro conjuntos de iniciativas, segundo o Ministério de
Planejamento, Orçamento e Gestão, Plano de Gestão Pública para todos do Governo Lula,
elaborado em 2003, ocorreram, todavia, de forma fragmentada: o Plano Diretor era
instrumental, não estava acoplado a uma estratégia de desenvolvimento; o PPA, não previa
um modelo de implementação que levasse em conta a complexidade dos arranjos
organizacionais e a necessidade de transformá-los; e as agências reguladoras se estabeleceram
desconsiderando as duas abordagens.
O resultado é que, à exceção do ajuste fiscal, tais formulações tiveram baixa
efetividade, indicando que a democracia exige estratégias mais adequadas e participativas
para a transformação da gestão pública. Podemos questionar se até o momento se observa
uma continuidade em relação às práticas gerencialistas. Na realidade, a vertente societal na
gestão pública ainda não se efetivou de fato.
Levando em consideração esses aspectos, torna-se perceptível que a reforma ou
modernização do Estado fazem parte da concepção mais atual da gestão pública. Entretanto
por si só não a definem nem lhe atribui caráter essencial no trato da coisa pública.
Assim, podemos destacar algumas peculiaridades da administração pública
(BRASIL-MP, 2008):
˗ As organizações públicas são regidas pela supremacia do interesse público e pela
obrigação da continuidade da prestação do serviço público;
32
˗ O controle social é requisito essencial para a administração pública contemporânea
em regimes democráticos, o que implica em transparência de suas ações e atos na
institucionalização de canais de participação social;
˗ A administração não pode fazer acepção de pessoas, deve tratar a todos igualmente
e com qualidade;
˗ A administração pública busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o
desenvolvimento sustentável;
˗ A administração pública é regida pelos recursos públicos, oriundos de
contribuições compulsórias de cidadãos e empresas, os quais devem ser
direcionados para a prestação de serviços públicos e a produção do bem em
comum;
Observamos assim que a concepção de gestão pública é uma referência
fundamental na mediatização do financiamento público e da efetivação das políticas
públicas. Ao gestor público cabe a princípio o conhecimento, a devida aproximação dos
instrumentais jurídicos e burocráticos da administração pública, para que a sua consistência
e pertinência política lhe permitam superar os limites institucionais na gestão dos recursos
públicos.
Na gestão pública será expresso um projeto societário, bem como, valores que
referenciarão a ação do gestor público. Considerar de onde partem as forças políticaeconômica-sociais e culturais que dão a direção hegemônica à gestão pública permitirá
entender e discernir posicionamentos e decisões políticas no trato com o financiamento das
políticas públicas.
2.1.2 Princípios Constitucionais da Gestão Pública
No Estado Brasileiro, a Constituição de 1988 representou, sob alguns aspectos,
avanços para a garantia de direitos principalmente porque institucionalizou o funcionamento
da gestão pública, estabelecendo princípios e normatizações necessárias, descaremos alguns
dos quais são importantes para o referido estudo.
Para que a operacionalização de qualquer ato na gestão pública ocorra, devem ser
considerados, necessariamente os seguintes princípios fundamentais: 1) Legalidade, segundo
o art. 5º inciso II, da CF/88:” ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude da lei”. Portanto na gestão pública somente é possível fazer aquilo que a lei
33
autorize. A legalidade é uma consequência da lei. Portanto, o gestor público tem aqui nesse
princípio, a lei como referência para suas atividades; 2) Impessoalidade – Este princípio está
relacionado com a própria finalidade pública, decorrendo daí que a administração pública
não pode atuar com vistas a prejudicar ou a beneficiar pessoas determinadas, deve-se primar
pelo interesse público; 3) Moralidade administrativa – Este principio tem embasamento na
CF/88, especialmente em seu art.37, art.85. Este princípio garante a todo cidadão o direito
subjetivo de exigir um tratamento moral à coisa pública. A moralidade significa a conduta
ética no trato com a coisa pública.
Para Pazzaglini Filho (2003, p.28) “a decisão do agente público deve atender
aquilo que a sociedade, em determinado momento, considera eticamente adequado,
moralmente aceito”; 4) Publicidade – O embasamento constitucional deste princípio está no
art. 37 da CF/88 e no art. 5º que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos. A
informação que interessa a população deve ter a necessária publicidade. No art. 48 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, estabelece que plano, orçamentos, documentos orçamentários e
contábeis, prestações de contas de governo e outros instrumentos da gestão fiscal devem
receber ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público e em versões
simplificadas para melhor compreensão da sociedade; 5) Eficiência – Este princípio foi
incluído no art.37º da CF/88, por meio da Emenda Constitucional nº19/98. É o mais
moderno principio, onde exige da administração pública resultados positivos, atendendo as
necessidades da comunidade e de seus membros. O princípio da eficiência apresenta dois
aspectos: o modo de atuação do agente público; e o modo de organizar, estruturar e
disciplinar a administração pública. A Lei de Responsabilidade Fiscal valorizou bastante
este princípio, consolidando os parâmetros de planejamento, controle, responsabilização e
transparência na administração pública.
2.1.3 Organização da Gestão Pública
A gestão pública a partir de seus princípios constitucionais tem uma organização
própria e se organiza em dois tipos, os quais são: administração direta e administração
indireta. Administração direta, conforme se visualiza no quadro a seguir, é aquela composta
por órgãos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os
próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias.
34
Quadro 1 – Administração Direta no Brasil
Poderes
Níveis
Legislativo
Executivo
Judiciário
Senado Federal
Presidente da República
Supremo Tribunal Federal
(STF)
Câmara dos Deputados
Ministérios
Superior Tribunal de Justiça
(STJ)
Tribunal de Contas
Tribunais Regionais Federais
e Juízes Federais
Federal
Tribunais e Juízes do
Trabalho
Tribunais e Juízes Eleitorais
Tribunais e Juízes Militares
Ministério Público da União
Estadual
Municipal
Assembleia
Legislativa
Gabinete do Governador
Tribunal de Contas do
Estado
Secretaria de Governo
Câmara dos
Vereadores
Gabinete do Prefeito
Tribunal de Contas do
Município ou do
Estado
Secretarias Municipais
Fonte: Slomski (2003)
Elaboração Própria
Administração indireta é aquela composta por entidades com personalidade
jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma
descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista.
Segundo Martins (2000), são essas as características das entidades pertencentes à
administração indireta: a) autarquias: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica
de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada. (conf. art 5º, I, do Decreto-Lei 200/67); b) fundação pública: a
entidade dotada de personalidade jurídica de direito publico, sem fins lucrativos, criada em virtude
de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por
órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido
35
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras
fontes; c) empresa pública: - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei específica para a exploração de
atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de
conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em
direito.(conf. Art. 5º, II, do Decreto-Lei 200/67).
Na especificidade da administração indireta, conforme dispõe o art .5º do DecretoLei nº 900, de 1969: Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da
União, será admitida, no capital da Empresa Pública, a participação de outras pessoas
jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da Administração Indireta da
União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Sociedades de economia mista: a entidade
dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de
atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (conf. Art. 5º, III,
do Decreto-Lei 200/67).
Importa ressaltar que as empresas controladas pelo Poder Público podem ou não
compor a Administração Indireta, dependendo de sua criação ter sido ou não autorizada por lei.
Existem subsidiárias que são controladas pelo Estado, de forma indireta, e não são sociedades de
economia mista, pois não decorreram de autorização legislativa. No caso das que não foram
criadas após autorização legislativa, elas só se submetem às derrogações do direito privado
quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituição Federal.
Quadro 2 – Administração Indireta no Brasil
Entidades da Administração
Indireta
Principais Características
Autarquias
São pessoas jurídicas de Direito Público criadas pela lei do
Estado, para auxiliá-lo em suas atividades. Executam atividades
típicas da Administração Pública.
Fundações Públicas
São entidades de Direito Público, sem finalidades lucrativas,
criadas em lei, com patrimônio destinado a um fim específico,
para desenvolvimento de atividade que não exijam execução
por órgão.
Empresas Públicas
Sociedades de Economia Mistas
Fonte: Curso de Finanças Públicas. Coordenação Geral: Prof. Osório Cavalcante Araújo
36
2.2 Planejamento e Gestão Orçamentária e Financeira
Para entender o mecanismo de financiamento das políticas públicas, necessário se faz
partir do pressuposto que o planejamento e gestão são parte constitutiva de um mesmo processo,
ou seja, estão em unidade de importância no que tange ao processo decisório do gestor público.
O investimento em políticas públicas passa necessariamente pelo planejamento
orçamentário e financeiro da gestão pública. Nesse sentido, o conjunto de receitas e despesas, bem
como, seu funcionamento e processamento na máquina estatal deve ser considerado com a
referida habilidade e prudência em todo ato político de decisão da gestão pública para a efetivação
de direitos. Logo, ao gestor é exigido o desvendar, o conhecer desse mecanismo peculiar que
envolve todo o ciclo do financiamento das políticas públicas, antes de qualquer processo
decisório.
A primeira questão nos remete ao planejamento. O planejamento tem papel
imprescindível na gestão pública, por isso deve-se ter referência o conjunto de receitas e despesas
que condicionam a gestão orçamentária e financeira, pois não adianta ter grandes projetos sem a
capacidade de recursos para efetivação dos mesmos. Há que se ter pleno conhecimento e
propriedade desse aspecto financeiro para que seja possível um planejamento real e não ilusório.
O planejamento apropriado afetará diretamente num processo decisório responsável perante o
conjunto de direitos e diante das forças políticas, econômicas e sociais que se desenham em dada
sociedade.
Assim entender o conjunto de receitas do Estado é um pressuposto básico para o
gestor público, mesmo que atue na especificidade de uma política pública, o conjunto de receitas e
despesa, o ciclo orçamentário e financeiro público é matéria obrigatória no planejamento da
gestão pública.
Iniciaremos explicitaremos de forma geral o conjunto de receitas e despesas que
compõem o quadro da gestão pública brasileira. Os tributos estão ligados à própria criação do
Estado. Este necessitando de toda uma estrutura para o seu funcionamento. Contudo os tributos
não são a única fonte de receita do Estado, mas pode ser considerada uma das principais.
2.2.1 Receitas Tributárias
O atual Sistema Tributário Nacional (STN) tem seu embasamento jurídico no corpo
da Constituição Federal de 1988 (CF/88), a partir do art. 145, estendendo-se até o artigo 162,
especifica que os tributos são: impostos, taxas e contribuição de melhoria, empréstimos
37
compulsórios e contribuições sociais. Os impostos não geram uma atividade estatal específica
em relação a quem paga o mesmo, ou seja, a gestão pública não se obriga a prestar um serviço
individualizado ao contribuinte, por conta do pagamento daquele imposto. Podemos especificar
como exemplo: IPVA, que é um imposto cobrado pela propriedade de veículos automotores,
mas ao pagar não obriga ao Estado a construção de estradas estaduais.
As taxas, conforme art. 77 do CTN (Código tributário Nacional) é um tipo de
tributo que tem como fator gerador o exercício regular do poder de polícia, ou de utilização,
efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado pelo contribuinte. Citase como exemplo de exercício do poder de polícia pela administração pública uma pessoa que
abre um restaurante e necessita, para tanto, da autorização da vigilância sanitária para que seu
estabelecimento possa funcionar.
A contribuição de melhoria é um tributo também vinculado a uma atividade
estatal específica, decorrentes exclusivamente da valorização de um imóvel de contribuinte,
decorrentes de obra pública realizada.
Os empréstimos compulsórios são tributos privativos da União e somente podem
ser instituídos para atender as despesas extraordinárias decorrentes de calamidades públicas,
guerra externa ou sua iminência ou no caso de investimento público de caráter urgente e de
relevante interesse nacional.
As contribuições sociais são espécies tributárias vinculadas a atividade indireta do
Estado em relação ao contribuinte. As contribuições sociais previstas no art. 195 da CF/88 são
aquelas destinadas a financiar a seguridade social como: 1) as contribuições dos empregadores,
da empresa e da entidade a ela equiparada incidentes sobre: a folha de salários e demais
rendimentos do trabalho, a receita ou o faturamento; e sobre o lucro; 2) contribuições dos
trabalhadores e dos demais segurados da previdência social; 3) contribuições sobre a receita de
concursos de prognósticos (jogos de loterias e outros do gênero); 4) contribuições do
importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
2.2.2 Discriminação das Receitas Tributárias
Importante discriminar as receitas tributárias, tendo em vista que se as mesmas
forem insuficientes, haverá riscos para que os serviços essenciais à população sejam
prestados. O sistema tributário é que vai assegurar os recursos para a construção de um Estado
Democrático de Direito e Social. (SALVADOR, 2010).
38
Os tributos estabelecidos na Constituição de 1988 nos artigos 153 a 156 serão
apresentados no Quadro 3 a seguir:
Quadro 3 - Discriminação de Tributos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios
Tributos de Competência da União
1)
2)
3)
4)
5)
Imposto sobre a Importação de produtos estrangeiros (II);
Imposto sobre Exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE);
Imposto sobre a Renda e Proventos, de qualquer natureza (IR);
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou reativas a títulos ou valores
mobiliários (IOF);
6) Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR);
7) Imposto sobre Grandes Fortunas, nos termos da lei complementar (IGF);
8) Impostos não previstos na sua competência, instituídos mediante lei complementar e
desde que não cumulativos e não tenham fator gerador ou base de cálculo próprio dos já
discriminados na CF/88 (competência residual prevista no art. 154, I da CF/88);
9) Impostos Extraordinários, na iminência ou no caso de guerra externa, compreendidos ou
não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas,
as causas de sua criação (art. 154, I da CF/88);
10) Taxas;
11) Contribuições de Melhorias;
12) Contribuições Sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesses das
categorias profissionais ou econômicas (art. 149 da CF/88);
13) Empréstimos Compulsórios, para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de
calamidades públicas, de guerra externa ou na sua iminência (art. 148, I da CF/88) ou no
caso de investimento público de caráter de urgente e de relevante interesse nacional (art.
148, II da CF/88).
Tributos de Competência dos Estados e Distrito Federal
1) Imposto sobre Operações Relativas a Circulação de Mercadoria e sobre Prestações de
Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação, ainda que as
operações e prestações se iniciem no exterior (ICMS);
2) Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
3) Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação, de quaisquer bens ou direitos
(ITCD);
4) Contribuição cobrada de seus servidores para o custeio, em benefícios destes, de sistemas
de previdência e Assistência Social (art. 149, parágrafo único da CF/88).
Tributos de Competência dos Municípios
1) Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS);
2) Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);
3) Imposto sobre a Transmissão Inter Vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens
imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de
garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI);
4) Contribuição cobrada de seus servidores para ao custeio, em benefícios destes, de sistema
de previdência e Assistência Social (art. 149, parágrafo único da CF/88).
Fonte: Constituição Federal d 1988/Código Tributário Nacional
Elaboração Própria
39
2.2.3 Repartição das Receitas Tributárias
O produto da arrecadação de tributos no país é repartido entre os entes federados
(União, Estados e Municípios), sendo estabelecido pelos art. 157 a 162 da CF/88, com
alterações pelas Emendas Constitucionais nº29/2000, nº42/2003 e nº44/2004. A União reparte
alguns de seus tributos com os Estados, Distrito Federal e Municípios, assim como, os
Estados repartem alguns de seus tributos com os Municípios.
Quadro 4 – Transferências Diretas da União para Estados e Distrito Federal
 100% do Imposto sobre a Renda e Proventos, de qualquer natureza (IRRF) que Estados e
Distrito Federal retêm sobre rendimentos pagos a qualquer título, por eles, suas autarquias e
fundações;
 20% dos impostos de competência residual eventualmente instituídos pela União
 30% Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou reativas a títulos ou
valores mobiliários (IOF) para o estado de origem da produção do ouro, definidos como
ativo financeiro ou instrumento cambial;
 29% da CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico) incidente sobre a
importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e
álcool combustível.
Fonte: Constituição Federal de 1988/ Emendas Constitucionais: nº29, de 13/09/2000; nº42, de 19/12/2003, e nº
44, de 30 de junho de 2004.
Elaboração Própria
Quadro 5 – Transferências Indiretas da União para Estados e Distrito Federal, por meio de Fundos Especiais
 21, 5% do Imposto sobre Renda e Proventos e do IPI para o Fundo de Participação
dos Estados (FPE), distribuídos em função do número de população e inversamente
proporcional à renda per capita da unidade federada;
 10% da arrecadação total do IPI para o Fundo de Compensação de Exportações
(FPE), cuja distribuição é proporcional ao valor das exportações de produtos
industrializados, sendo limitada a participação individual de cada unidade federada a
20% do total do fundo, devendo os Estados repassarem 2,5% (25% dos 10%) aos
Municípios.
Fonte: Constituição Federal de 1988/ Emendas Constitucionais: nº29, de 13/09/2000; nº42, de 19/12/2003, e nº
44, de 30 de junho de 2004.
Elaboração Própria
40
Quadro 6 – Transferências Diretas da União e dos Estados para os Municípios
 100% do Imposto sobre Renda e Proventos que os Municípios retêm na fonte sobre
rendimentos pagos a qualquer título, por eles, suas autarquias e fundações;
 50% do ITR (Imposto Territorial Rural) arrecadado dos imóveis situados no Município ou
100%, caso o município opte por arrecadar e fiscalizar o tributo;
 50% do IPVA dos veículos licenciados no território do município;
 70% do IOF para o município de origem da produção do ouro, definido como ativo financeiro
ou instrumento cambial;
 25% do ICMS, creditados aos Municípios, conforme os seguintes critérios:
 ¾ no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de
mercadorias e nas prestações de serviços realizadas no território do Município;
 Até ¼ de acordo com o que dispuser a lei estadual, ou, no caso dos territórios, lei federal;
 25% do que é repassado aos Estados da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
incidente sobre importação de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool
combustível.
Fonte: Constituição Federal de 1988/ Emendas Constitucionais: nº29, de 13/09/2000; nº42, de 19/12/2003, e nº
44, de 30 de junho de 2004.
Elaboração Própria:
Quadro 7 – Transferências indiretas da União aos Municípios, por meio de Fundos Especiais.
 22,5% do produto de arrecadação do Imposto sobre Renda e do IPI ao Fundo de Participação
dos Municípios (FPM), distribuídos proporcionalmente à população de cada município, sendo
10% do fundo destinados às capitais dos Estados;
 2,5% (25 de 10%) do Fundo de Compensação de Exportações (FPEx) destinado aos Estados,
formado por 10% da arrecadação do IPI, obedecidos os mesmos critérios de distribuição
estabelecidos no caso de repasse do ICMS.
Fonte: Constituição Federal de 1988/ Emendas Constitucionais: nº29, de 13/09/2000; nº42, de 19/12/2003, e nº
44, de 30 de junho de 2004.
Elaboração Própria
Quadro 8 – Fundos Regionais.
 3% da arrecadação do Imposto de Renda e do IPI para aplicação em programas de
financiamento do setor produtivo das Regiões Nordeste (1,8%) e Centro-Oeste (1,2%) por
meio de suas instituições financeiras de caráter regional (Banco do Nordeste, por exemplo)
Fonte: Constituição Federal de 1988/ Emendas Constitucionais: nº29, de 13/09/2000; nº42, de 19/12/2003, e nº
44, de 30 de junho de 2004.
Elaboração Própria
41
2.2.4 Sistema Tributário Brasileiro a partir de 1990 – Um esboço reflexivo
A partir de 1990 começa a se delinear uma nova legislação tributária que de certa
forma, mina os avanços obtidos na Constituição de 1988. O novo arranjo de políticas
macroeconômicas sucumbia a qualquer tentativa de desenvolvimento econômico; a definição
da regulamentação tributária seria elemento decisivo das condições globais de inserção da
economia brasileira no mercado internacional (BIASOTO, 2006). É a partir de 1993 que se
introduz o instrumento de desvinculação de recursos das contribuições sociais, que não são
compartilhadas com os estados e municípios.
No governo Collor, foram adotadas medidas de emergência para não cumprir a
Carta Constitucional com pacotes ficais. Antes do término do mandato do presidente cassado,
foi elaborada uma proposta, que pretendia assegurar um superávit * primário de US$ 20
bilhões (5,0% do PIB na época). Ao final do governo Collor, o sistema de tributação não tinha
condições necessárias para atenuar a concentração de renda no país, muito menos a
capacidade de fomentar setores e induzir investimentos (BIASOTO JR. 2006).
Entretanto foi no governo de Fernando Henrique Cardoso que as mudanças no
sistema tributário foram mais efetivas e alteou paulatinamente a legislação, comprometendo
os princípios básicos da reforma tributária, realizada na Constituição de 1988. Essas
mudanças ocorreram nas leis ordinárias e nos regulamentos tributários que transferiram para o
trabalho e para a população mais pobre o ônus tributário (HICKMANN, 2003) para viabilizar
a mundialização do capital financeiro, facilitando o livre fluxo de recursos financeiros com o
chamado superávit primário.
A análise de Farias (2006) destaca as principais mudanças realizadas no governo
de FHC que modificaram o perfil da tributação no país e ajudaram a concentração de renda:
* De acordo com Paulo Kliass (2013) o conceito de superávit primário foi um golpe de mestre elaborado na
cozinha dos formuladores do Consenso de Washington e imposto pelo mundo afora, em especial para os países
em desenvolvimento a partir dos anos 1980. Através dessa sutil transformação na forma de definir receitas e
despesas públicas, o sistema financeiro fortaleceu-se ainda mais como beneficiário prioritário das distintas
manifestações e variações de política econômica. Graças à adoção do modelo de “superávit primário”, não
bastava mais que os Estados fossem “sérios e responsáveis” em termos fiscais, ou seja, na busca do necessário
equilíbrio entre receitas e despesas orçamentárias. Era obrigatório que fosse gerado um superávit (maior
volume de receitas frente às despesas) em termos primários – no economês, isso significando todas as receitas
e as despesas não financeiras. Assim, o saldo positivo obtido por um controle rígido (ou mesmo cortes
violentos) no lado “real” do orçamento, seria todo ele alocado para os compromissos das despesas financeiras pagamento de juros e serviços da dívida pública.
No caso brasileiro, há quase duas décadas que por volta de 3% de nosso PIB são destinados, a cada ano, para
esse tipo de rubrica orçamentária. Corta-se em saúde, educação, transporte, previdência, entre outros, para
assegurar a transferência intocável de vultosos recursos para o sistema financeiro. Essa herança da política
econômica da época de FHC foi mantida e reforçada desde 2003. A cada ano, o Executivo envia um texto de
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ao Congresso Nacional, comprometendo-se com um objetivo de
superávit a ser atingido. Em 2012 era de 3,1% do PIB, mantendo-se igual índice para o ano de 2013.
42
a) desoneração da tributação do lucro das empresas por meio da redução da
alíquota do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IPRJ) de 25% para 15% e da
renda adicional sobre os lucros;
b) Instituição dos “juros sobre o capital próprio”, que é possibilidade de
remunerar com juros o capital próprio das empresas, isto é os juros pagos e
creditados dos sócios, e deduzi-los como despesa. (Lei n.9294/95, artigo
9º);
c) Isenção do imposto de renda à distribuição de lucros a pessoas físicas,
eliminando o imposto de renda na fonte sobre os lucros e dividendos
distribuídos para os resultados apurados a partir de 1º de janeiro de 1996. (Lei
n.9.294/95, artigo 10);
d) Eliminação da alíquota de 35% do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF),
reduzindo a progressividade do IR (Lei 9.250/95);
e) Elevação da alíquota do IRRF de 25% para 27,5% (Lei 9.532/97, artigo 11);
f) Aumento do número de declarantes de IR, o que ocorreu pela não correção da
tabela do IR (1996 a 2001), fazendo que os trabalhadores de mais baixa renda
fossem tributados (Lei 9.430/96).
Observamos assim, conforme alerta Salvador (2010), que essas mudanças
trouxeram benefícios ao grande capital (que passou a pagar menos tributos sobre a renda) e as
pessoas físicas de maior renda. A intenção das mudanças incluem o enfraquecimento do
combate à sonegação tributária no país. A partir da vigência da Lei tributária n 9249/95, artigo
34, foi extinta a punibilidade do crime contra a ordem tributária, até mesmo a sonegação de
impostos previstos na Lei 8.137/90, via pagamento do tributo.
No governo Lula também foram realizadas modificações na legislação tributária
que caminham na contramão dos princípios constitucionais estabelecidos em 1988. Houve
uma tentativa fracassada de reforma tributária, em 2003, quando o governo apresentou a
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n.41 que no final do ano, limitou-se a prorrogação
da DRU (Desvinculação das Receitas da União) e da CPMF.

A DRU (Desvinculação da Receita da União) desvincula 20% da receita tributária da União, dando ao governo
federal mais “liberdade” para distribuir os recursos do Orçamento entre os programas que julgar prioritários.
Segundo o governo, a DRU é responsável por cerca de 60% do total dos recursos que a União tem liberdade de
gastar. O governo argumenta que a estrutura orçamentária e fiscal brasileira se caracteriza por um volume
elevado de despesas obrigatórias (com pessoal e benefícios previdenciários, por exemplo) e pela vinculação
constitucional de parcela expressiva das receitas a finalidades específicas, como saúde e educação.
43
O governo Lula editou a MP n 281 (15 de fevereiro de 2006), reduzindo a zero
as alíquotas de IR e de CPMF para “investidores” estrangeiros no Brasil. Assim, após essa
MP vem crescendo o interesse dos bancos estrangeiros com filiais no Brasil em emitir
bônus indexados em reais no exterior. (LUCCHESI, 2006).
A Lei n 11033 de 21de dezembro de 2004 promoveu significativas alterações
no tratamento tributário das aplicações financeiras, favorecendo os aplicadores do
mercado financeiro e da bolsa de valores. Dessa forma, a alíquota do IR sobre os ganhos
líquidos auferidos em operações realizadas em bolsas de valores, de mercadorias, de
futuros e assemelhadas, foi reduzida de 20% para 15%.
Para as aplicações financeiras em chamados “fundos de investimentos” e
demais aplicações de renda fixa, foi adotado um sistema de tributação decrescente, de
acordo com o prazo de permanência dos recursos de aplicação, variando de 22,5%, até
seis meses, a 15%, nas aplicações acima de 24 meses.
Conforme observamos um dos princípios consagrados na Carta Magna que é o
da capacidade contributiva – requisito essencial para o critério de justiça fiscal - que,
associado aos princípios da progressividade e da seletividade, tende a assegurar uma
tributação proporcionalmente maior para quem aufere rendimentos mais elevados, detém
maior patrimônio e consome produtos menos essenciais (PISCITELLI, 2003).
Entretanto, conforme Salvador (2010), historicamente os recursos fiscais no
Brasil sempre foram usados para subsidiar e financiar a acumulação do capital, enquanto
que os recursos contributivos cobrados na folha de salários financiavam o social.
Ao contrário dos países que financiam seus Estados de Bem-Estar com
recursos fiscais, em geral impostos diretos, o Brasil permanece com arrecadação tributária
centrada em tributos indiretos, significando que os mais pobres pagam proporcionalmente
mais tributos em relação à renda que os mais ricos (SOARES, 2005). Principalmente após
1994, a tributação sobre a renda e o patrimônio colabora diretamente para a concentração
de renda no país. Verificamos na tabela a seguir as alíquotas do Imposto de Renda no
Brasil.
A desvinculação foi criada com o nome de Fundo Social de Emergência (FSE), mudando depois para Fundo de
Estabilização Fiscal (FEF) (BRASIL, 2007).
A DRU transforma recursos destinados ao financiamento da seguridade social em recursos fiscais para a
composição do superávit primário e, por consequência, a sua utilização em pagamento da dívida (Boschetti e
Salvador, 2006).
44
Tabela 1 – Alíquotas do IRRF no Brasil
Período de Vigência
Quantidade de classes de
renda (faixas)
Alíquotas
1979 a 1982
12
0% a 55%
1983 a 1985
13
0% a 60%
1986 a 1987
11
0% a 50%
1988
9
0% a 45%
1989 a 1991
2
10% a 25%
1992
2
15% a 25%
1995
3
15% a 35%
1996 a 1997
2
15% a 25%
1998 a 2007
2
15% a 27,5%
Fonte: Regulamento de Imposto de Renda
Elaboração Própria
É notório que a concentração de renda no país está relacionada com as facilidades
tributárias para os setores privilegiados da sociedade. Um exemplo disso, além do Imposto de
Renda, está nos impostos que incidem sobre o patrimônio.
O único tributo sobre a propriedade de responsabilidade da União é o Imposto
Territorial Rural (ITR), que representa em torno apenas de 0,04% do montante da carga
tributária brasileira (SANTOS, RIBEIRO e GOBETTI, 2008). A baixa arrecadação reflete
as alterações realizadas pela Lei n.9393 de 19 de dezembro de 1996, que desonerou o
patrimônio rural. Isso tudo em um país com as terras rurais improdutivas respondendo por
63,8% da área ocupada pelos imóveis rurais conforme levantamento do DIESSE (2007),
com base nos dados do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) de
1998. Assim, o ITR deixa de ser um importante instrumento para incentivar a reforma
agrária no país.
Assim, convém também lembrar que a Constituição Federal de 1988 prevê o
Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) como de competência da União, a ser regulamentada
por lei complementar. Contudo, até a persente data não houve nenhuma iniciativa concreta de
colocá-lo em prática.
Sabemos que a carga tributária é um importante indicador que expressa a relação
entre o volume de recursos que o Estado extrai da sociedade sob forma de impostos, taxas e
contribuições para financiar as atividades que se encontram sob sua responsabilidade.
45
Contudo no Brasil, a maior parte da receita tributária vem de tributos indiretos e cumulativos,
que oneram mais o trabalho e os mais pobres, tendo em vista que a alta carga tributária incide
sobre o consumo de bens e serviços e menos na tributação sobre a renda.
O aumento da carga tributária indireta ocorreu, principalmente, devido às
modificações na legislação do COFINS. Em 1998, o governo federal lançou um “pacote
fiscal”, visando a aumentar a arrecadação e assegurar as chamadas “receitas extraordinárias”,
destaca-se a alteração da legislação da contribuição para o PIS e da COFINS. No governo
Lula, a Lei n.10.833/2003 institui a não cumulatividade e elevou a alíquota conjunta do PIS e
da COFINS de 3% para 7,6%. Khair (2008) destaca que os recursos disponíveis para o Estado
ficam bem inferiores à carga tributária bruta devido às elevadas despesas com juros da dívida
pública.
Acrescido a isto, desde 1994 vigoram no país instrumentos que permitem ao
governo federal a desvinculação de recursos tributários, a partir de 2000, a chamada DRU. A
principal consequência da DRU (Desvinculação de Receitas da União), a qual foi criada para
pagamento de pessoal e encargos da União e pagamento de juros e amortização da dívida,
segundo Salvador (2010) vem servindo para legitimar um desvio de bilhões de reais da saúde,
educação, previdência e Assistência Social, que são transferidos por meio do orçamento fiscal
para os mercados financeiros. A DRU é peça-chave na estratégia da política fiscal para
composição do superávit primário, “por meio deste expediente, processa-se uma transferência
não desprezível de recursos da área social, para a gestão financeirizada da dívida pública”
(CARDOSO JR. e CASTRO, 2005, p.14)
As políticas sociais mais prejudicadas pelo mecanismo da DRU são as da
seguridade social e da educação. Na educação, estima-se que os mecanismos de
desvinculação de recursos (FSE, FEF e DRU) retiraram, em 12 anos (1994 a 2006) e em
valores corrigidos pela inflação, R$72 bilhões (IWASSO e CAFARDO, 2007). O mecanismo
é simples: a Constituição determina que 18% dos recursos arrecadados em impostos federais
sejam aplicados em Educação, mas esse valor é calculado após a retirada dos recursos da
DRU. Por consequência, em vez dos 18% previstos na Carta Magna são aplicados somente
13% na educação.
Importante também lembrar que a CPMF, instituída pela Lei n.9311/96 que era
para ser provisória, mas acabou sendo prorrogada, era na prática um tributo direto incidente
sobre a renda de natureza proporcional, na qual tributação é de forma linear,
independentemente da renda do contribuinte. Com o alerta da Nota Técnica n.6/2007 do
Unafisco Sindical, a CPMF foi desviada de sua função pelo governo para a qual foi
46
arrecadada que seria para ser aplicada nas políticas de saúde, previdência e Assistência Social.
Dessa forma, há um desvio de parte dos recursos para o orçamento fiscal, engordando o
superávit primário o qual é produzido para financiar o rolamento da dívida pública.
Em contrapartida podemos perceber a evolução do lucro do Sistema Financeiro
Nacional (SFN), um aumento expressivo dos lucros dos bancos e do conjunto do sistema
financeiro e a arrecadação de tributos desse setor permanece pequena em relação aos demais
setores da economia. Os dados do Banco Central registram que os lucros dos bancos não
cessam de aumentar.
Tabela 2 – Lucros e Tributação do Sistema Financeiro Nacional – (em R$ milhões)
Ano
Lucros
IRPJ(a)
CSLL(b)
2000
3.637.662,00
3.099,85
1.322,94
4.422,79
2001
5.327.910,00
2.361,41
946,93
3.308,34
2002
10.374.432,00
4.583,24
1.647,84
6.231,09
2003
12.562.654,00
5.871,26
1.805,64
7.676,90
2004
12.689.279,00
6.196,34
2.134,06
8.330,40
2005
18.291.464,00
7.325,89
2.525,48
9.851,37
2006
19.873.103,00
9.193,37
2.946,95
12.140,32
Variação
(2001-2006)
446,32%
196,58%
122,76%
TOTAL(a+b)
174,49%
Fonte: Banco Central e Receita Federal
Elaboração Própria
Conforme Salvador (2010), a carga tributária no Brasil evoluiu de 29,7% em
1994 para 32,6% em 2000. A tributação sobre bens e serviços representou 48,4% da receita
total da União em 2000. A tributação sobre folha de salários é 23,7% da receita total da
União. Enquanto isso os impostos sobre patrimônio, é de apenas 3,0%, sobre a renda, 16%,
comércio exterior 2,4% e constituem 21,4% da receita global.
Observamos então a determinação econômica e política-social na gestão
pública e, necessariamente, no financiamento das políticas públicas. Seria impossível gerir
a coisa pública sem atentarmos para sua dimensão essencialmente política e histórica.
Para continuarmos nessa compreensão, segue a outra dimensão técnica
necessária a esse desvendamento, a definição das receitas orçamentárias que nos permite
discernir a que se refere receita corrente e receita de capital, conceitos imprescindíveis ao
processo decisório na gestão pública.
47
2.2.5 Definição das Receitas Orçamentárias
A Portaria Ministerial 163, de 04/05/2001 dispõe de normas gerais de
consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, distrito Federal e Municípios.
Já a Portaria 180, da Secretaria do Tesouro Nacional, de 21/05/2001, apresenta detalhamento
das receitas orçamentárias por categoria econômica, classificando-as em receitas Correntes e
Receitas de Capital.
Quadro 9 – Classificação das Receitas Orçamentárias por Categoria Econômica
Receitas Correntes
Receitas de Capital
Receitas Tributárias – Resultante da
cobrança de tributos pagos pelos cidadãos;
Operações de Crédito – Receitas oriundas
da constituição de dívidas são os
empréstimos e financiamentos;
Receitas de Contribuições – Resultantes das
contribuições sociais e econômicas;
Alienação de Bens – Conversão em espécie de bens e direitos;
Receita Patrimonial – Refere-se ao resultado
da posse do patrimônio, seja decorrente de
bens mobiliários ou imobiliários, seja
advinda de participação societária;
Amortização de Empréstimos – Consiste
no retorno de valores emprestados anteriormente, a outras entidades de direito
público;
Receita Agropecuária – Resultante de
atividade ou explorações agropecuárias,
envolvendo produção vegetal e animal e seus
derivados, bem como, atividades de
beneficiamento ou transformação desses
produtos;
Transferências de Capital – Recursos recebidos de outras pessoas de direito público
ou privado, destinados a atender despesas
de capital;
Receita Industrial – Proveniente de atividades industriais;
Outras Receitas de Capital – Classificação
genérica destinada a receber receitas de
capital não especificadas na lei;
Receitas de Serviços – Derivada da prestação
de serviços;
Transferências Correntes – Recursos
financeiros recebidos de outras entidades de
direito público ou privado destinados ao
atendimento de despesas correntes;
Outras Receitas Correntes;
Fonte: Lei 4320/64 e Portaria 180, Secretaria do Tesouro Nacional, de 21/05/2001.
Elaboração Própria
48
As Receitas Correntes são aquelas destinadas a atender o funcionamento da
máquina administrativa do governo, como pagamento de pessoal, material de consumos,
juros da dívida, dentre outros.
As Receitas de Capital são aquelas destinadas à aquisição de bens ou criação
de novos serviços pelo Estado
2.2.6 Estágios da Receita Pública
Ao gestor público cabe conhecer que ao tomar uma decisão para investimento
ou aplicação de um recurso, o mesmo não acontece imediatamente, há um rito estabelecido
por lei a ser seguido, o qual transmitirá segurança e transparência.
Assim como as despesas que têm um procedimento especial, regulamentado e
normatizado, para serem realizadas, as receitas passam por 04 (quatro) estágios, a saber:
Previsão, Lançamento, Arrecadação e Recolhimento.
2.2.7 Definição e Classificação da Despesa Pública
Para Araújo & Arruda (1999), despesas públicas representam o gasto ou o
compromisso de gasto dos recursos governamentais, devidamente autorizados pelo poder
competente, com o objetivo de atender às necessidades de interesse coletivo previstas na
Lei de Orçamento.
As despesas podem ser por sua natureza, agrupadas em: a) Despesas
orçamentárias – são aquelas que dependem de autorização legislativa, ou seja, aquelas que
integram o orçamento desde a sua autorização. São caracterizadas pelo regime de
competência, estabelecidas pelo empenho, conforme art. 35 da Lei 4.320/64; b) Despesas
extra-orçamentária – são aquelas que não constam no orçamento, possuem caráter de
transitoriedade.
49
Quadro 10 – Classificação das Despesas Correntes e Despesas de Capital
Despesas Correntes
1. Pessoal e Encargos Sociais – Despesa
de pagamento com pessoal efetivo ou
cargo de confiança, quer civil, quer
militar, quer ativo, quer inativo, bem
como, todas as despesas de responsabilidade do empregador;
2. Juros e Encargos da Dívida Interna –
Despesas com pagamento de juros,
comissões e outros encargos de operações de crédito internas contratadas;
3. Juros e Encargos de Dívida Externa –
Despesas com Pagamento de juros,
comissões e outros encargos de operações de crédito externas contratadas;
4. Outras Despesas Correntes – Despesas
com aquisição de material de consumo,
pagamento de serviços prestados por
pessoa física sem vínculo empregatício
ou pessoa jurídica independente de
forma contratual, e outras da categoria
econômica “Despesas Correntes” não
classificadas nos três grupos anteriormente citados.
Despesas de Capital
5. Investimentos – Despesas com planejamento e a execução de obras, inclusive com
aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem
como, com os programas especiais de
trabalho e com a aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente;
6. Inversões Financeiras – Despesas com aquisição de imóveis ou bens de capital já em
utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades
de qualquer espécie, já constituídas, quando
a operação não importe aumento do capital,
e com a constituição ou aumento do capital
de empresas;
7. Amortização da Dívida Interna – Despesas
com o pagamento do principal e da
atualização monetária ou cambial referente
a operações de crédito internas contratadas;
8. Amortização da Dívida Externa – Despesas
com o pagamento do principal e da
atualização monetária ou cambial referente
a operações de crédito externas contratadas
9. Outras Despesas de Capital – Aquelas não
classificáveis como “investimentos”,
“inversões financeiras” ou “amortização da
Dívida”.
Fonte: Curso de Finanças Públicas. Coordenação Geral Prof. Osório Cavalcante Araújo, 2004.
Elaboração própria
Importante também ressaltar que no processo da execução da despesa há
necessidade da correta classificam da mesma, conforme o que estabelece a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei 4320/64. Veja quadro explicativo fundamentado na
Portaria 42/99, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
No modelo brasileiro são observados quatro critérios de classificação da despesa,
isto é, a despesa institucional, a funcional-programática, a econômica e a por elementos. A
Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
50
atualizou a discriminação da despesa por funções, que constituem o nível máximo de
agregação das ações desenvolvidas pelo Poder Público, de modo a delinear grandes linhas de
atuação prioritárias e obrigatórias do governo, instituída no Anexo 5, da Lei n.º 4.320/64.
Quadro 11 – Estrutura de Classificações Funcional e Programática
Função
Representa o nível mais elevado de agregação das ações do
governo
Sub-função
Detalha o nível de agregação de funções
Programas
Conjunto de ações que concorrem para o alcance de
objetivos
Atividades
Conjunto de operações que devem se realizar de modo
contínuo e permanente
Projetos
Conjunto de operações que devem se realizar num período
limitado de tempo
Operações Especiais
São gastos vinculados à dívida permanente, às transferências
entre esferas de governo, ressarcimentos de toda ordem, etc.
Fonte: Portaria 42/99 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Elaboração Própria:
2.2.8 Estágios da Despesa Pública
Os estágios ou fluxo da despesa pública obedecem às especificações legais
instituídas na Lei 4.320/64, que determinam as seguintes etapas: Fixação, Empenho,
Liquidação e Pagamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 8º, acrescenta a
programação financeira e o cronograma de execução mensal que ocorrem antes do empenho.
Assim, se a despesa não corresponde a todas essas etapas juridicamente e
administrativamente não tem como ser processada no âmbito da gestão pública e o gestor
poderá responder por tal ato, inclusive com relatórios que indicam improbidade administrativa
e impedimento de candidatar-se a cargos públicos.
2.3 Orçamento – Espaço Estratégico de Planejamento e de Decisão na Gestão Pública.
O orçamento representa uma fundamental peça de atuação governamental na
política fiscal, além disso, é um importante instrumento de gestão. Por meio dele é que se
51
conhecem os gastos que serão realizados, tendo em vista as prioridades em termos de
prestação de serviços e de investimentos que a gestão estabeleceu. A eficiência no processo de
gestão pública passa necessariamente pelo planejamento orçamentário, bem como, sua real
execução. É no orçamento que se encontram todas as Receitas e todas as Despesas
orçamentárias que serão realizadas pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
O orçamento público não se limita a uma peça técnica e formal ou a um instrumento
de planejamento; ele é, desde suas origens, uma peça de cunho político. No orçamento é que são
definidas as prioridades de aplicação dos recursos públicos e a composição das receitas, ou seja,
sobre quem vai recair o peso do financiamento tributário. Não se trata de uma escolha somente
econômica, mas principalmente resultado de opções políticas, refletindo a correlação de forças
sociais presente na sociedade. (SALVADOR, 2010)
Antes de 1988, o orçamento estava centralizado no Poder Executivo. A
constituição Federal de 1988 recuperou a prerrogativa do Poder Legislativo em matéria
orçamentária. No tocante ao planejamento, houve a criação de duas peças orçamentárias: o
Plano plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A partir da lei Complementar nº
101/2001 (conhecida com lei de Responsabilidade Fiscal), a LDO teve importância ampliada.
Passou a requisitar um anexo de metas fiscais, acompanhado de memorial e metodologia de
calculo, justificando assim, os resultados pretendidos pelos governos.
O processo orçamentário engloba as fases de elaboração, de aprovação, de
execução, de controle e de avaliação de resultados. As verbas que compõem o orçamento e se
destinam às políticas públicas se submetem à disciplina constitucional e se inserem no
planejamento global da política, com a fixação das prioridades de intervenção, detalhamento
de metas, atividades e fontes de financiamento, discriminação de receitas e despesas,
conforme cronograma e previsão dos recursos materiais, humanos e financeiros necessários.
O art. 165, da Constituição Federal de 1988, define o rol de instrumentos de planejamento
orçamentário: a longo prazo (Plano Plurianual), médio prazo (Lei de Diretrizes
Orçamentárias) e curto prazo (Lei Orçamentária).
Constituem enquanto leis de iniciativa do Poder Executivo que, ao determinarem
as receitas e as despesas, e os meios de seu financiamento, a fim de viabilizarem a execução
das ações estatais, acabam por elencar as políticas públicas prioritárias e, consequentemente,
definir o próprio papel do Estado e o sentido adotado para o desenvolvimento e a atenção das
demandas societárias.
Durante a fase de análise e aprovação do projeto da lei orçamentária pelo Poder
Legislativo, há a possibilidade de apresentação de emendas parlamentares (individuais ou
52
coletivas, estas de bancada ou de comissão) ou de remanejamentos intra-orçamentários,
segundo o art. 16, § 3º, da Constituição Federal, dentro dos prazos estabelecidos anualmente.
Esse sistema de emendas, por vezes, tem provocado alguns problemas, especialmente no que
concerne à desvinculação da destinação dos recursos financeiros, sempre escassos, das ações
programáticas inicialmente previstas nas políticas sociais, criando dificuldades na execução.
Nessa perspectiva, afasta a impessoalidade própria da execução dos serviços públicos, para
assumir contornos de benesses individuais, concedidas caso a caso, por representantes do
Legislativo, como grandes conquistas pessoais, recuperando nuances de práticas conservadoras,
com foco no clientelismo e na benesse, na contramão dos princípios do orçamento programa.
Outro aspecto a considerar é o de que elas têm privilegiado as despesas de capital, como obras e
equipamentos, em detrimento do custeio de despesas de ações e serviços continuados ou de
transferências de renda, voltados diretamente para o atendimento da população.
Sob outro ângulo, esse mecanismo se constitui em fator de democratização da
construção do orçamento, na medida em que retira do Poder Executivo a exclusividade
decisória sobre toda a destinação dos recursos públicos. Assim, a sociedade civil organizada,
os movimentos sociais e até mesmo os órgãos governamentais com menor capacidade de
influência política na disputa interna pelos recursos públicos conseguem recompor previsões
para subsidiar ações e serviços necessários, mas que sofreram com as restrições impostas por
organismos internacionais, por injunções políticas partidárias e pelo modelo econômico
adotado. Uma vez aprovadas, todas elas passam a integrar o orçamento do órgão responsável
pela área, a ser executado durante o exercício financeiro, em conformidade às disposições da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Após receber aprovação, o orçamento é encaminhado para a sanção do Chefe do
Poder Executivo. Caso este se pronuncie pela adoção de vetos de parte do orçamento, terá que
apresentar as razões dos mesmos, e reencaminhar a peça orçamentária para nova apreciação
do Poder Legislativo, que pode confirmar ou derrubar os respectivos vetos.
Após este procedimento é, posteriormente, transformado em lei, entrando em
vigor no dia 1º de janeiro do ano subseqüente. Visto que o orçamento se constitui em uma
previsão de receitas e gastos para o ano subseqüente, normalmente se faz necessário promover
adequações na Lei Orçamentária, considerando-se situações e realidades não identificadas
quando da sua elaboração, bem assim de ajustes decorrentes da conjuntura econômica e da
revisão de metas. Para tanto, foram criados instrumentos de retificação do orçamento durante
o seu processo de execução, denominados créditos adicionais, classificados em: crédito
suplementar; crédito especial; e crédito extraordinário.
53
Quadro 12 – Características dos Instrumentos de Planejamento Orçamentário no Brasil
Instrumentos
Características
Constitui a síntese dos esforços de planejamento da administração
pública, orientando os demais planos e programas do governo;
PPA (Plano
Plurianual)
Representa um planejamento de longo prazo (4 anos), ou seja, tem
vigência para os três últimos anos de mandato do governo que elaborou
e para o primeiro ano de mandato do próximo governo
LDO (Lei de
Diretrizes
Orçamentárias)
Estabelece as metas e prioridades da Administração Pública para o
exercício seguinte, servindo de elo de ligação entre PPA e LOA para as
despesas de capital e de programas de natureza continuada, cuja
execução seja superior a um exercício financeiro; Contém regras para a
elaboração da LOA;
Dispõe sobre a alteração da legislação tributária;
Dispõe sobre metas de arrecadação, de despesa, resultado nominal e
primário, dívida pública no período de 03 anos, dentre outros aspectos
(art. 165, §2º da CF/88 e art. 4º da LRF)
É a peça legal que prevê todas as receitas e fixa as despesas de governo
para um ano;
Discrimina a receita estimada e a despesa fixada, mantendo
compatibilidade entre PPA e com a LDO, constituindo reserva de
contingência (Lei 4320/64, em especial arts. 2º a 8º, art. 165 § 5º da
CF/88 e arts. 5º a 7º da LRF);
LOA (Lei
Orçamentária Anual)
Planos Nacionais,
Regionais e Setoriais
Esta lei mantém três Orçamentos: a) Orçamento Fiscal dos três
poderes, seus Fundos, Órgãos e entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações públicas; b) Orçamento de Investimento
das empresas em que a União, Estado ou Município, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social; e c) Orçamento da
Seguridade Social que abrange todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como, os fundos e
fundações públicas.
Estes planos visam ao desenvolvimento e à redução das desigualdades
sociais do país
Fonte: Constituição federal de 1988 e Lei 4320/64
Elaboração Própria
Os instrumentos de controle e avaliação da execução orçamentária foram definidos
pela Lei n.º 4.320/64 e recepcionados pela Constituição Federal, através de dois sistemas
formais. “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União
e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.
54
Ressalta-se, no entanto, que por se tratar de recurso público, há a necessidade
implícita de se estabelecer outras formas de participação no controle e avaliação da execução
orçamentária, tais como: acompanhamento da publicação bimestral de relatório resumido da
execução orçamentária em Diário Oficial; análise da prestação de contas, especialmente das
despesas por funções, que permanece durante 60 (sessenta) dias à disposição da população no
Poder Legislativo, com a possibilidade de ser impugnada; denúncia oficial das irregularidades
junto ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público; cumprimento da LRF, em particular os
relatórios de gestão, de metas e de riscos fiscais, bem como a publicização da execução
orçamentária na internet; acompanhamento da publicação mensal das despesas com pessoal
em jornal de grande circulação (Lei Complementar nº 81); controle social dos fundos
especiais vinculados às políticas setoriais, através dos conselhos respectivos, como no caso
dos conselhos de Assistência Social implantados nas três esferas de governo; e implantação de
orçamento participativo.
Outros instrumentos de controle social inseridos pela Constituição Federal podem
favorecer o acompanhamento e a fiscalização sistemática da execução orçamentária, como por
exemplo, a realização de audiências públicas e a proposição de plebiscitos, referendos ou projetos
de iniciativa popular. Além do mais, instrumentos resultantes da evolução tecnológica como a
internet e o endereço eletrônico auxiliam na divulgação e socialização destas informações. No
caso específico da política em tela, podem ser referidos o plano de Assistência Social, o plano de
aplicação do fundo, os fóruns, as conferências e os conselhos, que desempenham semelhante
papel. Recentemente, os órgãos de fiscalização, com ênfase nos do governo federal, mas também
de alguns Estados, como a Controladoria Geral da União, o Tribunal de Contas da União e o
Ministério Público Federal têm realizado busca ativa e auditorias in loco junto aos fundos
especiais, tanto no sentido de acompanhar seu regular funcionamento e execução dos recursos
orçamentários, como no de cobrar o efetivo desempenho dos conselhos setoriais e de defesa de
direitos no exercício de sua função de controle social.
2.3.1 Orçamento Participativo
Na discussão sobre gestão e financiamento público inserir o orçamento
participativo é fundamental, haja vista entendermos o orçamento público como espaço de
disputa política e de efetivação de direitos. O orçamento participativo constitui-se num
importante mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos
55
influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente referindo-se ao orçamento de
investimentos de prefeituras municipais, através de processos da participação da comunidade.
O orçamento participativo costuma contar com assembleias abertas e periódicas e
etapas de negociação direta com o governo. Conforme Mahfus (2000), retira-se poder de uma
elite burocrática repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa
a ocupar espaços que antes lhe eram "furtados".
Podemos perceber a implementação do OP (Orçamento Participativo) com a
redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, quando foi estimulada a
participação popular na definição de políticas governamentais, por intermédio da criação dos
Conselhos Setoriais de Políticas Públicas como espaços de controle social. As mudanças
constitucionais aliadas à vontade popular e política viabilizaram a implantação em Porto Alegre
(RS), do Orçamento Participativo, em 1989 tendo a proposta de discussão pública do orçamento
e dos recursos para investimento. Muitas prefeituras adotaram a participação popular baseandose no modelo de Porto Alegre (RS) como foi o caso de Saint-Denis (França), Rosário
(Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona (Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas
(Bélgica), Belém (Pará), Santo André (SP), Aracaju (Sergipe), Blumenau (SC), Recife (PE),
Olinda (PE), Belo Horizonte (MG) Atibaia (SP), Guarulhos (SP) e Mundo Novo (MS).
Com diferentes metodologias em cada município em que o OP é executado, suas
assembleias costumam ser realizadas em sub-regiões municipais, bairros ou distritos, em
discussões temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema
ou território nas negociações com o governo.
As experiências de gestão pública em que a participação popular recebeu
tratamento privilegiado, especialmente no que se refere aos recursos públicos, e, portanto aos
orçamentos, no Brasil, começaram a desenvolver-se a partir da década de 1970. As
experiências citadas na maioria das publicações e pesquisas sobre o tema como tendo sido as
pioneiras são as da Prefeitura de Vila Velha no Espírito Santo e a de Lages, no Estado de
Santa Catarina. Nela foram adotadas como estratégia de formulação orçamentária, reuniões
com a população, nos bairros, para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades.
No contexto de redemocratização, de avanço dos movimentos sociais, de
participação popular e de institucionalização da Constituição de 1988, várias experiências de
gestão participativa de planejamento e execução do orçamento público, foram sendo testadas,
em outras cidades, como : Diadema (São Paulo). Foram constituídos órgãos com a presença
de moradores para discutir o uso do orçamento municipal. Normalmente, valorizavam-se as
associações de moradores como órgãos legítimos de representação dos moradores, e deste
56
modo, tais associações eram convidadas a integrar tais órgãos consultivos em que as
prefeituras tomavam conhecimento das necessidades e demandas da população.
Entretanto a experiência de orçamento participativo inserido como mecanismo
da gestão pública no que tange ao financiamento de políticas públicas, surgiu na cidade de
Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do Sul, na gestão de Olívio Dutra, do
Partido dos Trabalhadores (PT), em 1989, como resultado da pressão de movimentos
populares por participar das decisões governamentais. Desde 1986, a UAMPA - União das
Associações de Moradores de Porto Alegre havia participado de discussões para o
planejamento do orçamento municipal, ainda sob a liderança do prefeito Alceu Collares,
do PDT. Entretanto, a diferença destes processos em relação ao Orçamento Participativo,
que se implantou com a gestão do Partido dos Trabalhadores, é que foi criada uma
metodologia por meio da qual cada cidadão que se fizesse presente às "Plenárias
Regionais" podia votar sobre quais os tipos de necessidades o governo municipal deveria
atender. Esta metodologia, na sua totalização dos votos, considerava a localização do
voto, atribuindo pesos maiores às regiões da cidade, em função da carência da prestação
dos serviços públicos, dentre outros critérios.
Depois de considerados os votos por áreas de investimento e aplicadas as
fórmulas de ponderação dos votos, em função dos critérios aprovados anteriormente, então,
elegiam-se delegados, por plenárias, para compor o Conselho do Orçamento Participativo
(COP), onde se especificavam as obras que poderiam tornar viáveis o atendimento das
destinações percentuais dos recursos por áreas da política pública (educação, saúde, transporte
público, saneamento, moradia, etc.) e por regiões da cidade.
Este modelo de gestão, que existe desde 1989 em Porto Alegre, ganhou
reconhecimento da população, sendo-lhe atribuído parte da responsabilidade pela
permanência do PT à frente da prefeitura de Porto Alegre durante dezesseis anos
Segundo Pires (2000), para que possamos compreender a gênesis desse processo
de participação popular no tocante à elaboração da proposta orçamentária, é preciso entender
as causas geradoras desse modo particular, inovador e democrático do exercício da cidadania
no Brasil para que se possa identificar os elementos institucionais e históricos que o
condicionam, concorrendo para engrenar seu sucesso ou seu fracasso ao longo do tempo.
É bom destacar que o orçamento participativo não pode ser creditado
exclusivamente a um ou outro partido político ou mesmo organização política, e sim, como
um processo resultante de toda a história política e econômica brasileira nos últimos trinta
anos.
57
Segundo Pires (2000), a história do orçamento participativo divide-se em três
grandes momentos, que são:
a) Aquele em que os elementos basilares, fundamentais para a estruturação de sua
metodologia, possam estar presentes em algumas experiências precursoras, ou seja, começa-se
a delinear os primeiros modelos de participação popular;
b) O segundo momento surge após a conquista do PT (Partido dos Trabalhadores)
de (trinta e seis) prefeituras nas eleições de 1985, onde a sistemática e os objetivos desta
metodologia conseguem ser levados à prática de forma deliberada; e.
c) Um terceiro e último momento grava-se pela adoção da metodologia por
diferentes grupos partidários e por organizações não governamentais. A partir deste momento
passa-se a encarar o orçamento participativo como uma realidade que deve ser trabalhada,
analisada e discutida, delineando alguns aspectos teóricos e práticos que devem ser
aprimorados ao longo da experimentação, para que não possa ser alvo de uma mistificação
e/ou uma prática promovida por pessoas que buscam soluções a qualquer custo. Assim, é
preciso que haja esse constante aperfeiçoamento afim de que esta importante metodologia
ganhe vulto e funcionalidade para que possa sempre produzir resultados eficazes para toda a
população.
Considerando a concepção de gestão pública a relação existente entre a mesma e o
financiamento das políticas públicas sendo, a conotação dada ao orçamento público, a
diferença política, que o gestor poderá se valer desse importante mecanismo democrático: o
orçamento participativo.
58
3 REFLEXOS DO NEOLIBERALISMO NO FINANCIAMENTO DAS
POLITICAS PÚBLICAS
3.1 Crise do binômio fordista-keynesianismo
O papel do financiamento no interior da gestão pública tem forte determinação
político-institucional no que tange a configuração dada ao Estado Brasileiro. O caráter dado
ao Estado, sua peculiaridade e roupagem adquirida historicamente nos possibilitará uma
aproximação e desvendamento político do tema em questão. O Estado, enquanto instância que
mediatiza o conjunto de políticas públicas, é influenciado pela direção hegemônica do
conjunto de forças políticas, sociais e econômica em disputa em uma dada sociedade em um
determinado contexto histórico.
Na ótica de Pereira (2001), em um sentido mais amplo, as principais funções do
Estado situam-se em quatro grandes setores: as funções do estado strito sensu encarregadas da
ordem externa, defesa do território, representação externa, provimento da justiça, tributação e
administração dos serviços prestados; as funções econômicas orientadas para a criação e
administração da moeda nacional, regulamentação dos mercados e promoção do
desenvolvimento, planejamento, geração de incentivos e estímulos, construção de infraestrutura em setores estratégicos, entre outros; as funções sociais para provimento universal
dos bens sociais fundamentais (saúde, educação, habitação, alimentação, redes de proteção
social, etc.); e as funções de preservação do ambiente.
Assim, partindo dessa compreensão e trazendo para atual conjuntura de inserção
do Estado no sistema capitalista de produção que em sua gênese e desenvolvimento sempre
apresenta crises cíclicas e períodos de crescimento e estagnação, que o coloca em um
processo contínuo de reestruturação orgânica de seu metabolismo societal, é que partiremos
nossa abordagem do Estado enquanto gestor das políticas públicas, no período de maior
generalização da política social: Keneysianismo-fordismo.
John Keynes (1883-1946) preocupado em contribuir para a superação da crise de
1929-1932 defendeu a existência de um Estado intervencionista que pudesse garantir o pleno
desenvolvimento econômico.
No século XIX, também na Alemanha começou a implantação de uma legislação
do Welfare, sob a coordenação de Bismark, tratando de seguro social e bem-estar. O modelo
de proteção social da Alemanha sob a direção de Bismark, instituído entre 1883 e 1889, era
59
restrito aos trabalhadores assalariados, e o acesso aos seguros sociais era feito mediante
contribuição prévia. A proteção social incluía o seguro-saúde, o seguro acidente de trabalho e
benefícios de aposentadoria por invalidez e idade.
Para Keynes (1985), O Estado deveria exercer influência orientadora da
propensão a consumir por meio do sistema tributário, pela fixação da taxa de juros e também
recorrendo a outras medidas. Dessa forma, o período pós-guerra foi marcado por um
crescimento acelerado do capital produtivo e do consumo em massa, nos principais países
capitalistas, configurando um regime de acumulação intensiva. Mas é somente com a
intervenção do Estado é que o fordismo se consolidou como regime de acumulação
plenamente acabado, o que ocorreu em associação com o keneysianismo.
A partir de 1929, com a queda da bolsa de valores de Nova Iorque e a Grande
Depressão (1929 a 1932), instala-se uma crise econômica de proporções mundiais,
acarretando desempregos em massa, queda da renda, queda na taxa de lucro e
enfraquecimento dos pressupostos liberais.
Nesse contexto, de acordo com Mandel (1982), as principais funções do Estado
são: criar as condições gerais para a produção; reprimir reações das classes dominadas por
meio do exército, da polícia e do sistema judiciário e penitenciário; integrar e adequar a classe
dominada ideologicamente.
Exatamente após a crise de 1929 o Estado passa a assumir um destacado papel de
regulação, dando origem ao Estado Social que, no século XX, receberia o rótulo de Estado de
Bem-Estar Social, cuja consolidação ocorreu no segundo pós-guerra.
Conforme Boschetti (2002), o keneysianismo-fordismo nos países centrais esteve
amplamente articulado com a consolidação do WelefareState. De acordo coma autora, a
expressão WelfareState, tem origem na Inglaterra na década de 40,e designa um conjunto
específico de políticas sociais, diferenciando-se do conceito de seguridade social que integra o
WelfareState. O WelfareState não pode ser generalizado para todos os países europeus. Na
França, por exemplo, esse termo não é utilizado para designar o sistema de proteção social, e
se adota a expressão Estado Providência, expressão forjada pelos liberais contrários à ação
estatal. Castel (1999) utiliza o termo Estado social para definir o modelo francês, escapando
da associação entre Estado e Providência e do termo WelfareState.
Pierson (1998) identifica as origens do WelfareState em torno de três conjuntos de
critérios: a) a introdução do seguro social, ou seja, uma provisão coletiva organizada pelo
Estado para fazer frente aos riscos associados à economia de mercado, com a incapacidade de
ter renda coma idade avançada, doença ou desemprego; b) a extensão da cidadania e a
60
desfocalização do welfare público da pobreza; e c) o crescimento do gasto social, sobretudo
no período de 1945 a 1975.
Na conceituação de Esping-Anderson (1991), o WelfareState envolve a garantia
de direitos sociais, que adquirem status legal e prático de direitos de propriedade, pois,
quando são invioláveis e são assegurados com base na cidadania em vez de terem base de
desempenho, implicam uma “desmercadorização” do status dos indivíduos vis-à-vis o
mercado. Assim, é importante verificar que a desmercadorização acontece quando a prestação
de um serviço é vista como questão de direito ou quando uma pessoa pode manter-se sem
depender do mercado.
Portanto, o Estado Providencia se organiza em torno de três princípios: emprego,
serviços sociais universais e Assistência Social, que asseguravam um conjunto de direitos
sociais dos cidadãos. Estes princípios são influenciados pelas ideias de Beveridge, que rompe
coma lógica dos seguros sociais de Bismarck.
Na construção do Estado Social, a seguridade social integra um conjunto
específico de políticas sociais. A seguridade social é parte integrante do Estado Social e que
constitui, muitas vezes, o elemento central na sua fundação e na abrangência da intervenção
social do Estado. A seguridade social nem pode ser restringida nem confundida com seguro
social ou previdência, pois três elementos se destacam historicamente na sua composição:
seguros, saúde e benefícios assistenciais (BOSCHETTI, 2003).
Vale salientar também que de acordo com a referida autora, o padrão de
acumulação kenysiano/fordista, como já foi ressaltado anteriormente, esteve intimamente
ligado à consolidação do Estado Social.
Dessa forma, o Estado, diga-se, o fundo público, na perspectiva keneysiana, passa
a ter um papel ativo na administração macroeconômica, ou seja, na produção e reprodução
das relações econômicas e sociais. Exatamente por isso, que ao keynesianismo agregou-se o
pacto fordista, da produção em massa e dos acordos coletivos com os trabalhadores do setor
monopolista em torno de ganhos de produtividade de trabalho (BEHRING e BOSCHETTI,
2011).
Houve naquele momento, uma melhoria efetiva das condições de vida dos
trabalhadores fora de fábrica, com acessos ao consumo e ao lazer, num contexto de pleno
emprego, diluindo a radicalidade das lutas. (ANDERSON, 1976)
Observou-se que na base do ciclo de expansão que se abre após 1945 estiveram: a
situação excepcional da guerra e do fascismo, a terceira revolução tecnológica, com a
introdução da microeletrônica, e, sobretudo, a derrota histórica do movimento operário,
61
ensejada com o fascismo e a guerra, mas também pela experiência no setor monopolista.
(BEHRING e BOSCHETTI, 2011).
Entre o final da década de 60 e começo de 70, o desenvolvimento fordista, as
políticas keynesianas e o projeto de Estado Social, são colocados em cheque. Uma nova fase
da acumulação capitalista se delineia e a esfera financeira vai tomando corpo, bem como, no
campo ideológico o liberalismo vai se revestindo do que se chamou o neoliberalismo.
A partir de 1973, com uma de suas crises explicitada pela queda de lucros,
superprodução de mercadorias, diminuição do consumo em massa, o que impôs a necessidade
de mudanças e adequações. Torna-se mais nítida a limitação das políticas keynesianas diante
da internacionalização do capital, surgem os primeiros sinais de esgotamento do padrão de
financiamento das políticas sociais.
A crise se manifesta juntamente com a reação do capital contra o Estado Social. A
onda de expansão do capitalismo expõe também a contradição do próprio sistema e o avanço
tecnológico com uso intensivo de capital vem acompanhado de economias com a força de
trabalho, solapando o pacto dos anos de crescimento com pleno emprego e o arranjo da social
democracia para as políticas sociais. A inflação a partir dos anos 1970 é um desestímulo ao
aquecimento da demanda global e incentivadora da especulação financeira (MANDEL, 1990).
Para Mandel (1990), como a força de trabalho está reduzida em relação à
reprodução automatizada, ocorre uma queda no valor unitário das mercadorias,
desvalorizando o capital. Há uma superprodução global, aumentando o excedente, o que
corrobora para a crise clássica do capitalismo, elevando a possibilidade de estagnação.
Assim, quando a expansão se encerra e a capacidade ociosa surge, não há
realização do consumo. A produção de mercadorias para além do seu valor de uso entra em
choque com sua realização, enquanto valor de troca, gerando uma crise de superprodução
(MANDEL, 1990).
Salvador (2010) destaca que o componente importante da crise é a manutenção da
lucratividade do capital, que exigiria um aporte de capital fixo, isto é, de investimento. A
desaceleração de investimento, combinada com o decréscimo do nível de emprego decorrente
do investimento, gerou desemprego e aumento dos gastos do Estado Social.
A crise é resultado de um conjunto complexo de elementos, não podendo ser
reduzida a uma única causa como a superprodução ou subconsumo. A busca pela expansão
mundial acaba aumentando a concorrência capitalista, acentuando a redução nos preços,
obrigando a intensificação da extração da mais-valia, que tem certos limites em função da
redução do quantitativo de trabalhadores na produção. O baixo retorno dos investimentos
62
produtivos leva a fuga de capital do setor produtivo para a esfera financeira, agindo de forma
especulativa (AGLIETTA, 2004).
Conforme Braga (1992), foi nos Estados Unidos que nasceram os determinantes
da instabilidade estrutural que tem atingido as economias nacionais e internacionais nas
últimas décadas.
Passa a se gerar a necessidade de maior flexibilidade e de maiores condições de
possibilidade que permitam a expansão do capital e dos interesses a ele vinculados. O
binômio fordista-keneysianismo que estabeleceu a gestão da força de trabalho e a política de
Estado capitalista no período do crescimento econômico é substituído pelo binômio
acumulação-flexível-neoliberalismo, em resposta a crise estrutural do capitalismo.
3.2 Reação do capital: neoliberalismo
No começo dos anos 1980, uma nova proposição econômica entrou em cena em
substituição ao keneysianismo, o chamado neoliberalismo, ou seja, o liberalismo econômico
revisitado e adaptado ao capitalismo globalizado e à produção flexível. Com forte oposição
aos pilares do Estado Social (pleno emprego, serviços sociais universais e produção social
básica garantida), os princípios da política de regulamentação econômica e social do pósguerra são questionados (PEREIRA, 2001).
Para os defensores do neoliberalismo para evitar a crise generalizada das
economias de mercados passava por: “manter um Estado forte em sua capacidade de romper
com o poder dos sindicatos, mas parco nos gastos sociais e nas intervenções econômicas. A
estabilidade monetária deveria ser a meta suprema de qualquer governo. Ademais, reformas
fiscais eram imprescindíveis, para incentivar os agentes econômicos” (ANDERSON, 1988,
p.11).
No plano ideológico, o neoliberalismo traz a proposta de desregulamentação dos
mercados financeiros, de produtos e do trabalho.
No mundo da produção e do trabalho
difundiu-se nos anos de 1980 o modelo japonês chamado de toyotismo, fundado nas
possibilidades abertas pela introdução de um novo padrão tecnológico: a revolução
microeletrônica. É a chamada produção flexível, que altera o padrão rígido fordista (HARVEY,
1993).
Contrapondo-se à verticalização fordista, a produção flexível é, em geral,
horizontalizada/descentralizada, subcontratando e tercerizando por meio de uma rede de
63
pequenas empresas. Baseado em tecnologias capital-intensivas e poupadoras de mão-de-obra,
o toyotismo trouxe a força de trabalho: a fragmentação, heterogeneização e a complexificação
da classe trabalhadora (ANTUNES, 1990; MATTOSO, 1996). Observam-se assim, o
aprofundamento do desemprego estrutural, da rápida destruição e reconstrução de habilidades,
da perda salarial e do retrocesso da luta sindical.
Para Harvey (1993), há uma radical reestruturação do mercado de trabalho, no
sentido de regimes e contratos de trabalho mais flexíveis e da redução do emprego regular em
favor do trabalho em tempo parcial, temporário ou subcontratado. Esses processos abalam as
condições de vida e de trabalho da classe trabalhadora e vêm desencadeando mudanças nas
formas de sua organização política.
Telles (1994) chama a atenção para as dificuldades de articulação dos sujeitos
políticos em função, também, da fratura das identidades promovida pela condição de
precariedade. A reestruturação produtiva vem sendo conduzida em combinação com o ajuste
neoliberal, o qual implica na desregulamentação de direitos, no corte dos gastos sociais,
elemento que desconstrói identidades na luta pela sobrevivência.
Dessa forma, as metamorfoses no mundo do trabalho são acompanhadas, de
acordo com Chesnais (1996) como um processo de mundialização da economia, de
constituição de um regime de acumulação mundial predominantemente financeiro. O referido
autor destaca a esfera financeira como o posto avançado da mundialização do capital. A
relação entre as esferas produtivas e financeiras se expressa sob novas formas.
Chenais (1996) distingue três processos no âmbito da mundialização financeira,
ainda que reconheça seu entrelaçamento: a desregulamentação monetária e financeira, a
desintermediação e a abertura dos mercados financeiros internacionais. Conforme Behring
(2008) a chamada mundialização atinge três formas institucionais: os mecanismos de gestão
da relação salarial; o mercado como gestor da moeda e a redução da capacidade de
intervenção dos Estados.
Sonia Draibe (1988) refere-se ao neoliberalismo como um receituário prático de
gestão pública. Sustenta que o neoliberalismo viveu uma primeira fase de ataque ao
keneysianismo e ao welfarestate. No entanto, na segunda fase, foi mais propositiva, com
ênfase nos programas sociais, no trinômio articulado focalização, privatização e
descentralização. Assim, trata-se de desuniversalizar e assistencializar as ações, cortando
gastos sociais e contribuindo para o equilíbrio financeiro do setor público. O carro-chefe
dessa proposição é a renda mínima, combinada à solidariedade por meio das organizações da
sociedade civil.
64
Segundo Mandel (1990), a recessão de 1974-1975 jogou por terra as crenças de
que as crises do capital estariam sempre sob controle por meio do intervencionismo
keneysiano. O processo de internacionalização do capital foi um limitador da eficácia das
medidas anticíclicas dos Estados nacionais. Em 1980-1982, tem-se uma nova crise,
desencadeada nos EUA. As saídas monetaristas apontavam para o prolongamento do quadro
recessivo e as alternativas, mesmo moderadas, de cariz keneysiano, deparam-se com a crise
fiscal do Estado e os riscos de inflação galopante.
3.3
O Caráter das políticas sociais e do seu financiamento no neoliberalismo brasileiro
O caráter atribuído às políticas sociais está intimamente ligado à concepção de
Estado. Dessa forma, para refletirmos sobre a configuração atual das políticas públicas
sociais, necessário se faz retomarmos mesmo que indiretamente a discussão histórica do
Estado e do seu papel na efetivação dos direitos.
Conforme Behring (2007) A existência das políticas sociais e um fenômeno
associado à constituição da sociedade burguesa. Evidentemente não desde aos seus
primórdios, mas quando tem-se o reconhecimento da questão social inerente as relação sociais
nesse modo de produção.
A política social é uma dimensão necessária da democracia nas sociedades
modernas e está estreitamente ligada aos valores da equidade. No quadro institucional, as
políticas sociais integram um sistema de ação complexo resultante de inúmeras causalidades e
distintos atores e campos de ação social e pública: proteção contra riscos, combate à miséria,
desenvolvimento de capacidades que possibilitem a superação das desigualdades e o exercício
pleno da cidadania (IVO, 2004). Nesse sentido, elas são instrumentos institucionais forjados
com o objetivo de assegurar a cada um as condições materiais de vida que permitam ao
cidadão exercer seus direitos.
As políticas sociais brasileiras desenvolveram-se a partir do início do século XX, por
um período de 80 anos, configurando um modelo de proteção social somente alterado com a
Constituição Federal de 1988. O sistema de proteção social brasileiro, até o final da década de 80,
combinou um modelo de seguro social na área da previdência, incluindo a atenção à saúde, com
um modelo assistencial para a população sem vínculos trabalhistas formais (FLEURY, 2004).
No Brasil na conjuntura dos anos 30, Faleiros (1999), assinala a formação de um
pacto das elites na construção do modelo brasileiro de seguro social. Getúlio Vargas , através
65
de sua política trabalhista, buscava controlar as greve e movimento operário. Na pratica, o
Ministério do Trabalho, criado em 1930 articulou o atrelamento dos sindicatos ao Estado
através do controle de suas eleições, finanças e atividades. O sistema de seguros foi
paulatinamente implementado através de Instituto de Previdência Social.
O modelo getulista de proteção social se definia como limitado e pelo controle
social da classe trabalhadora. Vargas governou sob a ditadura, após o golpe de 1937 até 1945,
quando foi derrubado militarmente. Em 1942 foi criado a LBA (Legião Brasileiro de
Assistência), coordenado pela primeira dama, para atender às famílias dos pracinhas
envolvidos na guerra, onde predominou o assistencialismo.
Em 1960 houve a aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social que definia a
unificação dos benefícios dos vários institutos até então existentes na época. Em 1963, foi
aprovado mas não implementada, a previdência rural.
No período que vai de 1964 a 1988, o pais se desenvolveu economicamente com a
expansão da produtividade, modernização da economia e entrada do capital estrangeiro em
parceria com o Estado. “A ditadura caracterizou-se como um período de grande retrocesso no
que tange a garantia de direitos. Esse modelo repressivo, centralizado, autoritário, foi sendo
implantado como um complexo assistencial - industrial - tecnocrático - militar”. (FALEIROS,
1999, p.48)
A ruptura com o regime militar foi lento e gradual com anistia, em 1979. Em 1982
houve eleições para governadores e, em 1984, a luta por eleições diretas para presidência da
republica.
A conjuntura econômica predominava a infração, divida publica e agravamento da
questão social e da pobreza. Na sociedade emergiu com força movimentos em busca de
espaços e pela convocação da Assembleia Nacional Constituinte em 1986. Em linhas gerais, a
Constituição se colocou como liberal- democrática – universalista, expressando as
contradições da sociedade brasileira.
Conquistas históricas dos movimentos da sociedade foram institucionalizadas pela
Constituição de 1988. A saúde e Assistência Social passam a ser direito do cidadão e dever do
Estado, houve a ampliação da incorporação dos trabalhados rurais aos direitos dos trabalhistas
e previdenciários.
À medida que o congresso incorporava direitos e definia o conceito de cidadania,
na prática o governo Sarney promoveu o desmonte das políticas sociais, reduzindo os
programas de habitação, controlando verbas para educação. Em 1985, o INAMPS passa para
66
o Ministério da Saúde, buscando integrar-se às ações municipais, estaduais e federais no
âmbito da saúde. O sistema de saúde passa a se configurar no Sistema Único de Saúde (SUS).
O primeiro presidente eleito após 29 anos foi Fernando Collor que tinha o
compromisso de redução do Estado e ampliação do mercado. Adotou um sistema de
congelamento de preços e salário com o confisco do dinheiro em banco. Por denúncias de
corrupção houve sua destituição pelo Congresso Nacional de 1992. O vice Itamar Franco
assumiu o governo. Somente no final de 1993 é aprovada a Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS), tornando a Assistência Social um dever do Estado e direito do cidadão. A
LBA, o INPS e o INAMPS foram extintos no contexto da descentralização e foi criado o
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).
Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso o país passa a ser governado tendo
como referência a abertura da economia aos apitais internacionais; a privatização do
patrimônio público e redução dos direitos sociais com a desregulamentação das leis
trabalhistas. Ale ressaltar o grande agravo aos direitos dos trabalhadores junto a previdência
social. Em 29/11/1999 foi promulgada a lei nº 9.876 que introduz o fator previdenciário, que
penaliza com valores menores os trabalhadores que se aposentarem com idade abaixo das
expectativas estabelecidas pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). O
Governo Fernando Henrique comprometeu-se diretamente com o receituário neoliberal e na
fragmentação das políticas sociais.
Sonia Draibe (1993) sustenta que o neoliberalismo viveu uma fase de critica ao
keneysianismo e ao welfarestate e uma segunda fase mas propositiva. No que tange a políticas
sócias se destaca pela focalização, privatização e descentralização. Do ponto de vista social
atesta-se o crescimento da pobreza, do desemprego, ao lado de uma enorme concentração de
renda, prevalecem taxas medíocres de crescimento e maiores endividamentos públicos e
privados, com predominância do capital especulativo sobre o investimento produtivo. Do
ponto de vista político, observa-se uma crise da democracia, com visível esvaziamento das
instituições democráticos por uma lógica economista, autoritária e tecnocrático, assumido
pelos poderes executivos, cuja maior expressão são as praticas decretórias.
Podemos considerar que nos últimas décadas, ampliou-se o debate sobre políticas
públicas no contexto do luta pela democratização do Estado e da sociedade no Brasil. Ganha
força a ideia de constituição de espaços públicos que permitam a participação de novos
sujeitos socais na gestão e controle das políticas publicas. Considerando alguns pontos a
serem destacados nesse processo podemos citar: a) a concepção do Estado ampliado em
Grasmci (1984) que comporta duas esferas: a sociedade política ou Estado, no sentido estrito
67
de coesão, e a sociedade civil, constituída pelo conjunto de organizações responsáveis pela
elaboração e difusão das ideologias e da cultura moral e intelectual; b) as políticas publicas
como linha de ação coletiva que concretiza direitos sócias declarados e garantidos por lei,
executando pelo Estado, como resposta as demandas sociais; c) sob a primazia do Estado em
sua execução e efetivação, mas implicando na participação ativa da sociedade civil na esfera
publica.
Diante das transformações do sistema capitalista num contexto de ajuste
econômico e domínio do capital financeiro, observa-se que o ideário neoliberal trouxe grandes
impasses á consolidação democrática e aprofundamento dos níveis de pobreza, violência e
garantia de direitos.
Esses impasses se confrontam com a busca por espaços de democratização das
políticas públicas. Contraditoriamente, o debate sobre as políticas públicas na perspectiva de
sua democratização tem origem nos anos 80 quando emergem as lutas contra a ditadura
militar e os espaços de construção democrática do Estado e sociedade.
Nessa mesma perspectiva, a Constituição de 1988 estabeleceu os conselhos de
gestão setorial de políticas sociais, uma das principais inovações democráticas neste campo.
Opondo-se a tendência clientelista, patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro, os
conselhos constituam importantes espaços de controle social.
Assim, ao tempo em que, no Brasil, criavam-se dispositivos político-democráticos
de regulação da dinâmica capitalista, no âmbito político e econômico mundial tais
mecanismos perdiam vigência e tendiam a serem substituídos, com a legitimação oferecida
pela ideologia neoliberal, pela desregulação, pela flexibilização e pela privatização –
elementos inerentes a mundialização (globalização) operada sob o comando do grande capital
(DRAIBE, 2003)
As orientações das políticas sociais foram permeadas, segundo Boito Jr (1999),
pela racionalização dos recursos, pela descentralização participativa e pela focalização dos
serviços públicos. Além destas principais, devemos ressaltar a ideia de publicização, ou seja, a
terceirização de serviços públicos para a iniciativa privada.
Reiteramos que tais propostas foram elaboradas e induzidas por agências
internacionais como o Banco Mundial e o FMI, segundo as quais, tais propostas poderiam
fazer da política social neoliberal um verdadeiro instrumento de erradicação da pobreza na
América Latina. As orientações estão imbricadas numa visão neoliberal de predomínio do
perfil de políticas sociais focalizadas, de cunho compensatório, isto é, de políticas que
68
supõem, como ambiente prévio e “dado”, um outro projeto de sociedade definido em um
campo oposto ao da deliberação coletiva e da planificação.
Segundo Amélia Cohn (2003), o governo Cardoso, ao pautar suas políticas sociais
nas premissas acima referidas, buscava questionar a amplitude das áreas de responsabilidade
de atuação do Estado no campo social. No caso da publicização, a defesa desse ponto de vista
residiu numa constatação dos limites estruturais do próprio do Estado. Por conseguinte,
concebeu-se a exigência de se buscar novos modelos de solidariedade social que permitissem
ao Estado verse aliviado de tamanha responsabilidade enquanto provedor dos direitos sociais
básicos dos cidadãos brasileiros.
Ao se utilizar o mecanismo de terceirização dos serviços públicos para empresas
privadas ou ONGs – visto que o governo via como necessário o caráter competitivo na área
social – estes passaram a serem consideradas mercadorias. Assim, fatalmente o caráter de
direito social é perdido, pois os serviços ficaram disponíveis àqueles que tiverem recursos
financeiros ou outros equivalentes para adquiri-los. Transfigurasse a noção de direitos sociais
para a noção de um mercado de políticas sociais (SILVA, 2003). Essa parceria institucional
conferiria às chamadas organizações sociais uma suposta modalidade que transitório entre o
privado e o estatal, constituindo a esfera do público não-estatal (BRESSER PEREIRA, 1998).
O modelo das Organizações Sociais surgiu com a proposta de reforma do Estado
no governo Cardoso, cuja necessidade institucional e política foi apresentada como
conseqüência da globalização. Esse modelo tem elementos que colocam em questão o caráter
universalista das políticas sociais dos campos da saúde e da educação.
Na verdade, individualizam os direitos sociais e intensifica-se a mercantilização
dos serviços, transferindo para o mercado a realização dessas necessidades. Ao se compactuar
de tal modelo, o cidadão deixa de compartilhar direitos iguais e universais, enquanto isso, a
disponibilidade financeira determina o direito de ter acesso aos serviços públicos
(FALEIROS, 2004; SILVA, 2003).
Carinhato (2008) ressalta que a escolha por políticas sociais focalizadas, pelo
racionamento dos gastos, pela redução da responsabilidade do Estado enquanto provedor de
direitos sociais básicos à população foram corolários direitos da negação de uma política
social inclusiva, a qual se mostra como única resposta razoável em um país de milhões de
miseráveis que, durante o governo FHC, passaram a depender uma ajuda monetária relevante
enquanto forma de mantê-los vivos, porém ínfima em relação a um modelo que buscasse a
emancipação da extrema pobreza que os acomete. Em outros termos, é evidente a importância
de mecanismos de transferência de renda para segmentos carentes. Entretanto, esse não pode
69
ser o núcleo de políticas sociais ou de uma política de redução da desigualdade, sob pena de
engessar essas desigualdades e, por consequência, inviabilizar o projeto de desenvolvimento
social.
Estes apontamentos defrontam-se com o Estado de Bem-Estar Social europeu. Os
pensadores neoliberais argumentam que o igualitarismo (relativo) promovido por esse
modelo, destruiria a liberdade dos cidadãos e a vitalidade da concorrência, da qual dependia a
prosperidade de todos. Ademais, a desigualdade seria um valor positivo, pois disso
precisariam as sociedades ocidentais (ANDERSON, 1998).
O Brasil, objeto de nosso interesse maior, foi apresentado às políticas neoliberais
a partir do governo Collor, mas somente com eleição de Fernando Henrique Cardoso e o
Plano Real – constituído na administração Itamar Franco – que o aplicou seus ditames no
Estado Brasileiro. Segundo Fiori, “FHC é que foi concebido para viabilizar no Brasil a
coalizão de poder capaz de dar sustentação e permanência ao programa de estabilização do
FMI, e viabilidade política ao que falta ser feito das reformas preconizadas pelo Banco
Mundial” (FIORI, 1997, p.14).
Como é do conhecimento, todos os planos de estabilização adotados por estes
governo, nos últimos anos no continente latino-americano são da mesma ordem do Consenso
de Washington. Este na realidade organizou um plano único de ajustamento das economias
periferias, chanceladas por órgãos supranacionais como FMI E Banco Mundial (FIORI,
1997). Esta estratégia tinha o seguinte receituário: combate à inflação, através da dolarização
da economia e valorização das moedas nacionais, associado a uma ênfase na necessidade de
ajuste fiscal. Junto dessas orientações, ainda podemos citar a reforma do Estado – mormente
privatizações e reforma administrativa – desregulamentação dos mercados e liberalização
comercial e financeira. Aplicadas tais políticas reformistas, o país estaria apto para o
crescimento econômico.
Com a crise estrutural do capital nas últimas décadas, houve uma reação
conservadora, marcada pela promoção do esvaziamento da possibilidade de uma cidadania
efetivamente substantiva, que limitou os sistemas públicos de proteção social, em grande
medida, por meio da apropriação do fundo público (PEREIRA, 2006).
O que se verifica é a transferência crescente de recursos do fundo público
para o sistema financeiro, assim como que existe um sentido tendencial de esvaziamento dos
sistemas públicos que corporificam os direitos sociais da classe trabalhadora. Aliada a isso
está a defesa pelo superávit primário e a desvinculação de receitas estatais para superação do
frequente estado de crise.
70
Assim, a tendência geral tem sido a de restrição e redução de direitos, sob o
argumento da crise fiscal do Estado, transformando verdadeiramente as políticas sociais em
ações pontuais e compensatórias.
O Brasil a partir da Constituição de 1988 passa a ter um padrão público universal
de proteção social, a qual instituiu como direitos a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e Assistência
Social.
Conforme Soares (2000) nos alerta que houve uma tentativa tardia de montagem
de um Estado de Bem-Estar Social, entretanto, como Fernandes (1987) elucida, esse processo
foi atropelado pelo ajuste neoliberal, o que possibilitou a submissão de um conjunto de
direitos conquistados à lógica do ajuste fiscal.
A política fiscal iniciada durante o governo Fernando Henrique Cardoso (19942002) e mantida durante o Governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006), foi fortemente
orientada pelas recomendações estabelecidas nos acordos firmados entre governo brasileiro e
Fundo Monetário Internacional (FMI), a partir de 1998. (TEIXEIRA, 2005).
O aumento da arrecadação tributária, contudo, não reverteu em aumento
significativo de recursos para as políticas sociais de modo geral e para a seguridade social,
especificamente. Recursos da seguridade social são apropriados pela DRU (Desvinculação
das receitas da União), com vistas à composição do superávit primário e pagamento de juros
da dívida. (BEHRING, 2011). A partir daí, parte dos recursos a serem aplicados no orçamento
da seguridade social, são desviados e transferidos para o orçamento fiscal, para pagamento de
serviços da dívida pública.
Em 2005, o Brasil pagou mais de R$ 157 bilhões em juros da dívida. Esse valor é
quatro vezes superior a todo o gasto da União com saúde em 2005 e dez vezes mais que o
montante aplicado na política de Assistência Social nesse ano (BOSCHETTI e SALVADOR,
2006).
3.4
O papel dos Fundos Públicos
A gestão das políticas públicas, a partir de Constituição de 1988 institucionalizou
os fundos como espaços primordiais de financiamento das políticas públicas no Brasil. Para
efetivar programas, projetos, serviços e demais ações de uma dada política pública, necessário
se faz a institucionalização de um fundo público, o qual dar visibilidade e transparência ao
conjunto de receitas e despesas realizadas para efetivar determinada política pública.
71
A definição técnica de um fundo especial pode ser encontrada na Lei 4320/64 que
também define os procedimentos para a gestão orçamentária, contábil e financeira na área
pública. O fundo não é uma entidade e jurídica ou órgão, mas um conjunto de contas que
identificam as origens e as aplicações de recursos de um determinado objetivo, serviço ou
política pública. É importante lembrar que a concepção de fundo nas áreas sociais, como
Assistência Social, criança e adolescente, educação e saúde, dentro outros, amplia as
concepções tradicionais e meramente técnicas.
O fundo público ocupa um lugar relevante na articulação das políticas sociais e
na sua relação com a reprodução do capital. Para Francisco de Oliveira (1998, p.19-20), “o
fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da
reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a população por meio dos
gastos sociais”.
Francisco de Oliveira ressalta que (1998, p.32):
o que torna o fundo público estrutural e insubstituível no processo de acumulação de
capital, é que sua medição é absolutamente necessária pelo fato de que, tendo
desatado o capital de suas determinações autovalorizáveis, detonou um
agigantamento das forças produtivas de tal forma que o lucro capitalista é
absolutamente insuficiente para dar forma, concretizar, às novas possibilidades de
progresso técnico aberto. Isto somente se torna possível apropriando parcelas
crescente da riqueza pública em geral, ou mais especificamente os recursos públicos
que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas.
Fortalecendo o pensamento do referido autor sobre essa questão, Behring (2004),
também afirma que há um lugar estrutural do fundo público no capitalismo contemporâneo,
como expressão da sua maturidade e imensas contradições.
Salvador (2010) reforça esse pensamento indicando que o Estado assumiu um
importante papel no sentido de garantir infraestrutura para a produção de massa e a
viabilização da demanda, em consequência do consumo em massa, por meio do controle dos
ciclos econômicos mediante combinação apropriada de políticas fiscais e monetárias.
Assim, as políticas constitutivas do WelfareState transformaram-se no padrão de
financiamento público da economia capitalista, e o fundo público, na visão de Francisco de
Oliveira (1998, p.19-20), “passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulação de
capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho,
atingindo globalmente toda a população por meio dos gastos sociais”.
Para Francisco de Oliveira (1998, p.21), a formação do sistema capitalista é
historicamente dependente de recursos públicos. O autor revela que:
72
O conceito de fundo público tenta trabalhar essa nova relação na sua contraditoriedade.
Ele não é, portanto, a expressão apenas de recursos estatais destinados a sustentar ou
financiar o capital; ele é um mix que se forma dialeticamente e representa a mesma
unidade, no mesmo movimento, a razão do Estado, que é sociopolítica, ou pública,
se quisermos, e a razão dos capitais, que é privada.
Ocorre para Francisco de Oliveira (1998, p.53) um “deslocamento da luta de classe
da esfera da produção, do chão da fábrica ou das oficinas ou ainda dos escritórios, para o
orçamento do Estado”.
Maar (2006) defende a necessidade da disputa e do controle popular dos fundos
públicos vinculados ao trabalho, retirando-os do alcance capitalista e fortalecendo a luta contra
a tendência privatizante.
Com a Constituição de 1988 no Brasil podemos perceber claramente a vinculação
de que os recursos às políticas sociais e o papel do orçamento público. Conforme Rocha (2002),
buscou-se um modelo reservados para executar certas políticas fossem administradas por
conselhos de composição paritária.
O estudo de Raichelis (2000) destacou a resistência dos gestores públicos para a
definição e o repasse de recursos para a Assistência Social, baseado em critérios transparentes e
com o controle da sociedade civil.
Contudo, a realidade é que a financeirização houve maior pressão sobre a política
social, especialmente as instituições da seguridade social, abrindo para um processo de
privatização, compondo um produto financeiro. Assim, aliada ao subterfúgio da crise busca-se o
fundo público para socorrer instituições financeiras falidas durante as crises bancárias, à custa
dos impostos pagos pelos cidadãos.
Conforme estudo de Salvador (2010), o fundo público no Brasil vem sendo espaço para
as políticas monetárias no sentido de liberar recursos para as instituições financeiras, sem qualquer
contrapartidas no sentido de manutenção ou ampliação de postos de trabalhos e dos direitos sociais.
O agravante no Brasil é que as medidas de desonerações tributárias adotadas para
combater a crise afetaram ainda mais o financiamento do orçamento da seguridade social,
enfraquecendo as políticas sociais da previdência, saúde e Assistência Social. Significa dizer
que o orçamento da seguridade social continua perdendo recurso de suas fontes tributárias
devido à transferência de recurso do orçamento fiscal por meio da Desvinculação das Receitas
da União (DRU).
A DRU transforma recursos destinados ao financiamento da seguridade social em
recursos fiscais para a composição do superávit primário e, por consequência, a sua utilização
em pagamento da dívida (BOSCHETTI e SALVADOR, 2006).
73
A desvinculação desses recursos, com a utilização de instrumentos como a DRU,
caminha na direção oposta à das conquistas sociais da Constituição. Tudo começou no
período de adoção do Plano Real, no início dos anos 1990. A política fiscal foi, como se sabe,
parte determinante das decisões macroeconômicas que deram sustentação ao plano. Seguiramse, à risca, as recomendações dos organismos multilaterais, como o FMI. Uma das estratégias
utilizada foi a criação de mecanismos de desvinculação orçamentária. O objetivo era realocar
recursos dos fundos público para livre aplicação dos condutores das políticas econômicas.
(SALVADOR, 2010)
Tabela 3 – Receitas da Seguridade Social – 2002-2005
Desvio da DRU em R$ bilhões a preços de 2004
Anos
Receitas
Antes da DRU
Receitas
Depois da DRU
DRU
2002
211,71
201,38
10,3
2003
212,64
205,47
7,2
2004
266,35
238,62
27,7
2005
690,70
645,47
45,2
Fonte: Boletim de Políticas Sociais do IPEA, n.8,9 e 10. Apud Boschetti e Salvador,2006:51.
Elaboração Própria
Salvador (2008) expõe essa discussão, quando com base no Relatório resumido da
execução orçamentária do governo federal e outros demonstrativos” divulgado pela Secretaria
do Tesouro Nacional, com dados até novembro de 2009, revela que a DRU desviou do
Orçamento da Seguridade Social para o Orçamento Fiscal o montante de R$ 35,5 bilhões.
Desde a entrada da DRU em 2000, já foram desviados da Seguridade Social mais de R$ 300
bilhões.
Vale ressaltar também a transferência de recursos do orçamento público para o
pagamento dos juros dívida pública que é combustível alimentador dos rendimentos dos
rentistas. Estão também nessa remessa, generosos incentivos fiscais e isenção de tributos para
o mercado financeiro à custa do fundo público e com fortes implicações sobre o orçamento
das políticas sociais, especificamente, no caso brasileiro, sobre os recursos destinados à
seguridade social.
Dessa forma, é notória a relação entre política social e política econômica e, mais
especificamente, suas implicações sobre o orçamento da seguridade social. Desde o acordo de
74
1998, do Brasil com o FMI, a gestão pública federal vem comprometendo parcelas
significativas do orçamento público com a produção do superávit primário.
Tabela 4 – Superávit Primário 1999 a 2005, em % PIB
Descrição/Ano
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Meta do Superávit
2,60
2,80
3,00
3,50
4,25
4,50
4,25
Superávit Primário
3,19
3,46
3,64
3,89
4,25
4,61
4,83
Juros
8,97
7,08
7,21
8,47
9,33
7,29
8,11
Déficit Público
5,78
3,62
3,57
4,58
5,08
2,68
3,28
Fonte: Banco Central e Cartas de Intenção ao FMI, apud Boschetti e Salvador, 2006:52
Elaboração Própria
Mesmo com mudança de Governo em 2003, nessa análise observa-se o verdadeiro
motivo da uma ausência de saltos qualitativos da alocação de recursos para as políticas de
seguridade social.
Assim, conforme Oliveira (1998), o fundo público sofre pressões e funciona como
um elemento fundamental para a reprodução da força de trabalho, ou seja, existe uma tensão
desigual pela repartição do financiamento público. Dessa forma, o fundo público reflete as
disputas existentes na sociedade de classes, em que a mobilização dos trabalhadores busca
garantir o uso da verba pública para o financiamento de suas necessidades, expressas em
políticas públicas. Já o capital, com sua força hegemônica, consegue assegurar a participação
do Estado em sua reprodução por meio de políticas de subsídios econômicos, de participação
no mercado financeiro, com destaque para a rolagem da dívida pública.
75
4 O FINANCIAMENTO NA ESPECIFICIDADE DA POLITICA DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL
4.1 A Política Pública de Assistência Social e sua Especificidade
A política pública de Assistência Social é regulamentada pela LOAS (Lei
Orgânica da Assistência Social) e compõe o tripé da seguridade social, configura-se como
uma política de proteção social, tendo como público-alvo: cidadãos, indivíduos, grupos,
famílias em situação de vulnerabilidade e risco social, identidades estigmatizadas, expressões
da pobreza, miséria e exclusão. (PNAS, 2004)
Como já foi descrito anteriormente podemos detectar que um dos aspectos mais
importantes para a efetivação de uma política pública é a forma de financiamento, ou seja,
como serão providos, distribuídos e aplicados os recursos necessários para a sua execução. É
um processo que deve acontecer de maneira transparente, com prestação de contas à
sociedade, e contemplando as regiões abrangidas de forma equivalente, respeitando suas
diversidades.
Conforme previsto pela Constituição Federal, as políticas públicas da seguridade
social, o que inclui as da Assistência Social, devem ser financiadas com a participação de
toda a sociedade, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, do Distrito
Federal, dos estados e municípios e das diversas contribuições sociais. No Capítulo 1
explicitamos detalhadamente o processo da financiamento das políticas públicas.
No âmbito da política pública de Assistência Social, os recursos de cada ente
federado para a execução da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) são alocados em
seus orçamentos, pelos quais se efetiva a gestão financeira da política. Os recursos federais do
co-financiamento da Assistência Social são alocados no Fundo Nacional de Assistência
Social (FNAS). Por sua vez, os recursos do Distrito Federal e dos estados e municípios para o
co-financiamento são alocados, respectivamente, no Fundo de Assistência Social do Distrito
Federal (FAS/DF) e nos Fundos Estaduais e Municipais de Assistência Social, constituídos
como unidades orçamentárias.
Para apoiar a execução dos serviços socioassistenciais de caráter continuado da
PNAS (Política Nacional de Assistência Social) no Distrito Federal e nos estados e
municípios, os recursos do FNAS (Fundo Nacional de Assistência Social) são transferidos
regular e automaticamente aos fundos regionais e locais. Para o apoio a projetos e
programas com duração determinada, os recursos são repassados por meio da celebração de
76
convênios e contratos de repasse (este último tem como agente financeiro a Caixa
Econômica Federal).
A organização e a gestão da execução da PNAS (Política Nacional de Assistência
Social) acontecem por meio do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) que, por meio da
sua Norma Operacional Básica (NOB/SUAS), define as condições gerais, os mecanismos e os
critérios de partilha para a transferência de recursos federais para o Distrito Federal e os
estados e municípios.
No Brasil, a inclusão da Assistência Social como proteção incondicionada e parte
da Seguridade Social, deu-se apenas em 1988, com o respaldo pioneiro da Constituição
Federal. A partir daí, esta política ganha, no plano legal, o status de direito social, com fontes
de recursos definidas, oriundas do orçamento da seguridade social. As políticas sociais, em
geral expressam entre outros propósitos, o processo estatal de alocação e distribuição de
valores, materiais e simbólicos.
Historicamente a Assistência Social esteve vinculada à caridade e à filantropia,
consistente na concessão eventual ou reiterada de pequenos auxílios aos mais “carentes”,
considerados marginais ou desajustados, por sua condição sócio-econômica, até criar, a partir do
exame das situações concretas por eles enfrentadas, serviços de apoio que lhes permitiam a
sobrevivência e os mantinham indefinidamente submetidos à cultura da dádiva (Sales, 1994). Essa
prática foi institucionalizada em entidades confessionais e leigas, que estruturaram, com a atuação
de religiosos e voluntários, ações assistenciais em hospitais, asilos, orfanatos, escolas, etc. Não
havia preocupação com as causas que engendravam estas situações, na medida em que eram
reconhecidas como incapacidade individual e, assim, tampouco, buscava-se a superação desta
dada realidade (Oliveira, 1996; Schons, 1999; Sposati, 1992).
Importante remeter a questão do Serviço Social, como principal mediatizador da
política pública de Assistência Social. Seu movimento de afirmação profissional acabou atribuindo
a política pública de Assistência Social uma especificidade a ser considerado nesse estudo.
No processo de institucionalização do Serviço social como profissão o mesmo
estava vinculado a grandes instituições prestadoras de serviços sociais e assistenciais, geridas
ou subsidiadas pelo Estado. Vinculou-se também a organizações patronais privadas, de caráter
empresarial, dedicadas às atividades produtivas e à prestação de serviços sociais á população.
(IAMAMOTO e CARVALHO, 1982)
Em suas origens no Brasil, o Serviço Social estava ligado a Igreja, como estratégia
de qualificação do laicato composto por segmentos femininos abastados da sociedade. A
doutrina social ad Igreja era fonte legitimadora da formação desses profissionais
77
É a partir dos anos 1940 que o conservadorismo católico é substituído pelo caráter
conservador da teoria social positivista, com influência norte-americana, há ênfase no
tecnicismo e na neutralidade em abordagens sociais. Nesse período introduz-se as abordagens
de organização e desenvolvimento da comunidade, além das abordagens do Serviço social de
Caso e o Serviço Social de Grupo. A referência teórico-metodológica da teoria social
positivista apoiava-se em sua orientação funcionalista para a instrumentalidade, as quais
voltavam-se para a eficiência, ao diagnóstico, a organização e o planejamento.
O questionamento desse referencial teve início nos anos 1960com as mudanças
econômicas, políticas, econômicas e sociais no país. As propostas desenvolvimentistas
tornam-se ineficientes, se gesta um movimento de insatisfação e de questionamento do
Serviço social no âmbito teórico-metodológico e técnico-operativo. Exatamente neste
momento de renovação, há um anseio de rompimento do conservadorismo. No Brasil se
priorizou, em tempos de ditadura militar, o projeto tecnocrático modernizado.
A ditadura militar, conforme José Paulo Netto (1992) não paralisou a produção
acadêmica, ao contrário, intensificou a discussão em torno das vertentes que emergiram no
bojo do movimento de Reconceituação: a) a vertente modernizadora, caracterizada pelas
abordagens funcionalista com matriz positivista; b) vertente fenomenológica, baseada numa
metodologia dialogal, a chamada ritualização do conservadorismo; c) vertente marxista,
remetendo a profissão seu papel de inserção na sociedade de classe. Nesse período com a
apropriação da teoria social marxista, a vertente predominante foi althusseriana.
É sobretudo com Iamamoto no início dos anos 1980 que a teoria social marxista tem
interlocução mais efetiva com a profissão. O pensamento de Gramsci, Lucjács e Agnner Heller.
Delineia-se uma nova hegemonia téorico-metodológica, técnico-operativa da
profissão. Exatamente nos anos de 1980 que inicia-se um movimento de revisão curricular,
revisão do código de ética e uma maior discussão sobre o papel do Serviço Social nos
movimentos sociais e na sociedade. Buscou-se romper com a aética da neutralidade, da
afirmação com o novo código de ética em 1986. Em 1982 no âmbito da formação profissional
já tinha ocorrido a revisão curricular.
Nesse processo emerge o projeto ético-político do Serviço social cujo núcleo está
no reconhecimento da liberdade como valor central, daí o compromisso com a autonomia e
emancipação dos indivíduos. Busca-se vincular o projeto ético-político a um projeto
societário que propõe uma nova ordem social. Dessa forma, afirma-se a defesa intransigente
dos direitos humanos e a recusa do arbítrio e do preconceito. A dimensão política esta
vinculada a luta pela equidade e justiça social. Reclama radicalmente a democracia através da
78
participação popular, com publicização dos recursos institucionais. Do ponto de visa
profissional, implica no aprimoramento intelectual, primando por uma postura investigativa.
A vitalidade desse projeto ético-político está na capacidade de interagir com o
movimento do pensamento e do real articulado a um projeto societário. Essa delimitação
histórica da profissão exprime uma peculiaridade à política pública de Assistência Social, a
qual deve estar na sua gestão articulada ao compromisso com esse projeto ético-político no
trato com a coisa pública.
Trazendo para a expressão do financiamento da Assistência Social, podemos
perceber no Capítulo 2, quando delimitamos o papel do Estado Brasileiro nas políticas sociais,
ficou nítida a tendência do Estado em destinar parcos recursos orçamentários para a área da
Assistência Social, mediante a seleção das entidades sociais a serem beneficiadas, o que
propiciou “uma atitude ambígua e discriminada de acomodação de interesses econômicos e
políticos, atravessada pelo clientelismo e pelo fisiologismo” (MESTRINER, 2001, p. 21).
A vinculação da Assistência Social com as práticas de favor e benemerência, do
ponto de vista político, também compõe a cultura patrimonialista local e o padrão de proteção
social instituído no Brasil, ainda bastante distanciadas da formulação de políticas públicas
voltadas para o asseguramento dos direitos fundamentais da população. Isso reflete
claramente na gestão e financiamento da política pública de Assistência Social.
Reservou-se à Assistência Social, durante muito tempo, um conjunto de medidas
casuísticas de favor e proteção aos excluídos da riqueza social. Tais medidas, por não
alterarem a desigualdade econômica e política da maioria da nossa população, não foram
capazes de atender às demandas necessárias ao enfrentamento da pobreza, sendo inclusive
causadoras do agravamento da situação, até o ponto de se chegar a limites de pauperização
inimagináveis, com a constituição de extensas hordas de excluídos.
Não obstante, o advento da Constituição Federal, trouxe à Assistência Social
novos contornos, com vistas a alçá-la ao patamar de autêntica política pública, definida pela
legislação como “direito do cidadão e dever do Estado”, a ser prestada pelo conjunto de ações
ofertadas pelo poder público, em parceria com a sociedade, a todos que dela necessitar. A
nova configuração foi gradativamente tomando consistência e sendo aprimorada com as
regulamentações posteriores, de modo a culminar com a implantação do SUAS (Sistema
Único de Assistência Social), um novo marco regulatório.
Assim, a institucionalização da política de Assistência Social, enquanto política
pública, deu-se a partir da Constituição de 1988, inserida no âmbito da seguridade social. Foi
regulamentada com a LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social) em dezembro de 1993,
79
como política social pública, na perspectiva da universalização dos acessos, da
responsabilidade estatal e no campo dos direitos.
Contudo é a partir da PNAS (Política Nacional de Assistência Social) que se
consolida a condição de possibilidades para a construção e implantação do SUAS (Sistema
Único de Assistência Social), requisito essencial da LOAS para dar efetividade à Assistência
Social como política pública.
4.2 Sistema Único de Assistência Social – Aspectos Gerais da Gestão e Financiamento
da Assistência Social
O Sistema Único de Assistência Social se constitui num sistema público, não
contributivo, descentralizado e participativo e tem como função a gestão da Assistência
Social. Institucionalizado pela Resolução 130 de 15 de Julho de 2005 pelo Conselho Nacional
de Assistência Social (CNAS) que aprovou a Norma Operacional Básica do Sistema Único de
Assistência Social.
A implementação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS envolve, nas
três esferas de governo, compromissos e responsabilidades do Estado para a universalização
da proteção da Assistência Social e para a efetivação dos direitos socioassistenciais, e tem
como diretriz a participação da sociedade na formulação das políticas e no controle das ações
(NOB/SUAS),
A Norma Operacional Básica – NOB/SUAS retoma as normas operacionais de
1997 e 1998 e se constitui no mais novo instrumento de regulação dos conteúdos e definições
da Política Nacional de Assistência Social – PNAS de 2004 que parametram o funcionamento
do SUAS.
O sentido pleno dado ao tema construção do SUAS supõe que sua implantação,
efetivação e alcance seja um processo que respeite as diferenças dos entes federativos em
cada nível e entre si. Por isso mesmo, contém a releitura das competências do dever de Estado
no campo da Assistência Social, restabelecendo de forma unitária, hierarquizada e
complementar as competências dos três entes federados para cumprimento dos seus deveres e
defesa dos direitos do cidadão usuário. (NOB/SUAS. 2005)
A Norma Operacional Básica 2005 disciplina a operacionalização da gestão da
política de Assistência Social, conforme a Constituição Federal de 1988, a LOAS e legislação
complementar aplicável nos termos da Política Nacional de Assistência Social de 2004, sob a
80
égide de construção do SUAS, abordando, dentre outras coisas: a divisão de competências e
responsabilidades entre as três esferas de governo; os níveis de gestão de cada uma dessas
esferas; as instâncias que compõem o processo de gestão e controle e como elas se
relacionam; a nova relação com as entidades e organizações governamentais e não
governamentais; os principais instrumentos de gestão a serem utilizados; e a forma da gestão
financeira, que considera os mecanismos de transferência, os critérios de partilha e de
transferência de recursos.
A regulamentação do regime próprio de gestão da política de Assistência Social
constitucionalmente atribuído, exige a revisão das normas operacionais por meio das quais
tem se efetuado as vinculações entre os entes federativos, organizações de Assistência Social
e demais políticas sociais e econômicas no processo de gestão, de financiamento, de repasse
de recursos e de controle social.
A gestão da Assistência Social é estabelecida de acordo com a PNAS/2004, em
níveis diferenciados, entre inicial, básica e plena, e entre elas, o respeito à diferenciação do
porte dos municípios brasileiros, das condições de vida de sua população rural e urbana e da
densidade das forças sociais que os compõem.
O conteúdo da NOB/SUAS resulta de um longo percurso democrático de debates,
onde o CNAS e seus conselheiros e as Comissões Intergestores tiveram papel primordial.
A Assistência Social, integrante de um sistema de proteção social mais amplo,
está voltada ao provimento de condições que enfrentem um conjunto de demandas relativas às
necessidades sociais que estão relacionadas às desigualdades de corte sócio-econômico e
sócio-cultural. Neste espectro, os sujeitos de direitos trazem para o campo socioassistencial
um conjunto de situações materiais e subjetivas que expressam desde pobreza e
subalternidade, frágil acesso aos serviços, até desigualdades relacionais em situações de
violência pelo uso do poder, abuso sexual e outros conflitos que revelam questões de ordem
afetiva. Tais demandas se constituem no objeto de intervenção da política de Assistência
Social (COLIN; SILVEIRA, 2006, p. 25-54).
No tange ao financiamento da Assistência Social, necessário a existência de um
fundo específico, o que já foi tratado no Capítulo 2. Para a sua criação, exige a Constituição
Federal, no art. 167, inciso IX, que haja prévia autorização legislativa, e regulamento próprio
que contenha o detalhamento da sua composição, operacionalização, gestão, aplicação,
fiscalização e controle. A ausência de constituição do fundo gera ilegalidade e pode trazer
consequências negativas de variada ordem, que vão desde problemas administrativos e
financeiros, até a imposição de sanções penais, visto que tanto a LOAS como as suas normas
81
regulamentadoras condicionam o repasse de recursos da União para os Municípios, os Estados
e o Distrito Federal à “efetiva instituição e funcionamento de: I- Conselho de Assistência
Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; II - Fundo de Assistência
Social, com controle dos respectivos Conselhos; III – Plano de Assistência Social”.
Nesse sentido, também a Lei nº 9.720/98, ao acrescentar parágrafo único ao art.
30, da LOAS, passou a exigir, ainda, como “condição para transferência de recursos do FNAS
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a comprovação orçamentária dos recursos
próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência
Social, a partir do exercício de 1999”, os quais deverão, necessariamente, ser utilizados para o
financiamento das ações de Assistência Social elencadas como prioritárias nos planos da
Assistência Social, aprovados pelos conselhos afetos, de modo a compatibilizar os planos
municipais e estaduais e de promover o respeito ao princípio da eqüidade.
Cabe salientar que a NOB-SUAS/05, e também as anteriores, ao regulamentar o
mencionado dispositivo legal, impôs a co-responsabilidade dos três níveis de governo para
com o financiamento da Assistência Social, explicitada através da alocação de recursos
próprios nos fundos de Assistência Social, inclusive para a habilitação dos municípios para os
níveis de gestão inicial, básica ou plena e para o estabelecimento do Pacto de Aprimoramento
da Gestão dos Estados.
O descumprimento de qualquer desses imperativos legais pode ocasionar a perda
de receitas. Em sendo considerada uma das funções estatais obrigatórias, conforme previsão
no Anexo V, da Lei Federal n.º 4.320/64, há sempre que se despender recursos em cada uma
das diferentes esferas de governo para o atendimento das ações de Assistência Social,
tendentes à garantia da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da República
constitucionalmente estabelecidos no art. 1º, inciso III, tomando-se como base o diagnóstico
da realidade local e regional.
Tendo o Fundo por objetivos facilitar a captação, o repasse e a aplicação dos
recursos destinados ao desenvolvimento das ações de Assistência Social, ele se vincula
operacionalmente ao órgão gestor responsável pela coordenação da política de Assistência
Social naquela esfera de governo e está submetido ao financiamento das ações programáticas
aprovadas pelo respectivo Conselho.
Essas ações se referem ao pagamento dos serviços, programas, projetos e
benefícios sócio-assistenciais e ao atendimento de despesas diversas, de caráter urgente e
inadiável, desde que previstas em lei ou autorizadas pelo Conselho, bem como a implantação
e implementação dos instrumentos de gestão; o aperfeiçoamento dos processos de
82
planejamento, execução, financiamento, monitoramento e avaliação; a capacitação de
recursos humanos; a realização de diagnóstico, estudos e pesquisas. No que tange a União, é
acrescida a responsabilidade pelo pagamento do benefício de prestação continuada e aos
Estados e Municípios o pagamento dos benefícios eventuais.
É vedada a aplicação de recursos dos fundos para subsídio do efetivo
funcionamento dos conselhos e para a manutenção da estrutura dos órgãos gestores,
incluídas as despesas com pessoal, posto que tais despesas se caracterizam como
obrigações do Poder Executivo e se encontram relacionadas em rubricas específicas
estranhas ao fundo.
Com a instituição do SUAS, a rede de serviços das proteções sociais básica e
especial, de média e alta complexidade, deve ser co-financiada com recursos das três esferas de
governo, através dos respectivos fundos de Assistência Social, tendo como parâmetro as
previsões contidas na legislação regulamentadora das finanças públicas, a Constituição Federal
e as normas específicas da área, como a LOAS, a PNAS/04, a NOB-SUAS/05 e a NOB-RHSUAS/06. Estas últimas indicam a instituição de pisos, com repasse direto e automático fundo a
fundo, ou seja, entre os fundos nacional, estaduais, municipais e do Distrito Federal, de modo a
superar a relação convenial e a permitir maior transparência e controle social pelas instâncias do
sistema descentralizado e participativo de Assistência Social.
Com o intuito de fortalecer o SUAS e a co-responsabilidade das três esferas de
governo, foram previstas na NOB-SUAS/05 as condições gerais para a transferência de
recursos federais, a saber: nível de gestão em que o ente federado municipal está habilitado;
constituição do Fundo de Assistência Social enquanto unidade orçamentária, contemplando
todos os recursos empregados na política de Assistência Social; comprovação da execução
orçamentária e financeira dos recursos próprios do Tesouro e dos recebidos via fundo,
aprovada pelos respectivos conselhos; atendimento aos critérios de partilha estabelecidos;
comprovação do acompanhamento e do controle da gestão pelos conselhos da área;
comprovação da constituição e do regular funcionamento dos conselhos, fundos e planos;
alimentação das bases de dados do SUASweb.
A partilha dos recursos obedece aos critérios pactuados nas Comissões
Intergestores Bi e Tripartite, e deliberados pelos Conselhos de Assistência Social, com base
nos estudos e propostas apresentados pelos órgãos gestores. Para tanto, adotou-se como
indicativo a disposição do art. 18, inciso IX, da LOAS, acrescidos das informações sociais,
econômicas, demográficas e cadastrais que precisam estar relacionadas com as escalas
territoriais e as diversidades regionais presentes no Brasil.
83
Assim, a combinação de critérios respeita o porte populacional do município, a
proporção de população em situação de vulnerabilidade no município e do conjunto destes no
estado e o cruzamento de indicadores sócio-territoriais e de cobertura de atendimento. A
conjugação destes elementos aponta para a classificação de municípios prioritários para a
expansão do co-financiamento federal para a proteção social básica. São ainda considerado
sindicadores básicos a receita corrente líquida municipal per capita e os recursos transferidos
pelo FNAS.
Os indicadores complementares estão vinculados com o porte dos municípios, de
acordo com a descrição a seguir: a) municípios de pequeno porte I ou II: taxa de urbanização;
especificidade regional; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da população
residente; taxa de evasão escolar; b) municípios de médio e grande porte: qualificação de mão
de obra; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da população residente; taxa de
evasão escolar; c) metrópoles: taxa de homicídios; taxa de homicídios de jovens; taxa de
mortalidade infantil; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da população
residente.
Para conferir concretude e homogeneidade aos critérios acima descritos, foi
instituído o índice SUAS, tendo por objetivo primordial o estabelecimento da forma de
operacionalização da partilha, da priorização e do escalonamento da distribuição de recursos
para o co-financiamento da Proteção Social Básica, por meio de procedimentos técnicos que
permitam efetivamente respeitar a priorização dos municípios com maior proporção de
população vulnerável (indicada pela taxa de pobreza), menor capacidade de investimento
(receita corrente líquida municipal per capita) e menor investimento do Governo Federal na
Proteção Social Básica (recursos transferidos pelo FNAS para a Proteção Social Básica per
capita).
O Índice SUAS é calculado anualmente pelo MDS e utilizado nos casos de
expansão dos recursos para a Proteção Social Básica. Dadas as restrições orçamentárias para o
atendimento universal dos Municípios, a NOB-SUAS/05 estabeleceu um elenco hierárquico,
com ranking dos mesmos, adotando como referência a taxa de pobreza (com peso 2), a receita
corrente líquida municipal per capita (com peso 1) e os recursos transferidos pelo FNAS para
a Proteção Social Básica (com peso 1). Como indicador complementar, adicionou a contagem
da despesa per capita classificada como função Assistência Social, informadas pelos entes
federados quando do preenchimento do Sistema do Tesouro Nacional (SISTN). Ao fim,
calcula-se o índice composto para cada município, colocando-os em ordem crescente (ou seja,
do pior para o melhor) por porte e por unidade da federação. Quanto aos critérios que
84
embasam o co-financiamento do governo federal para a proteção social especial foram
levados em consideração os procedimentos já estabelecidos nos programas federais então
existentes, elaborados para o atendimento das principais demandas da proteção social especial
de média complexidade, quais sejam, a erradicação do trabalho infantil e o enfrentamento do
abuso e da exploração sexual de crianças e adolescentes.
No primeiro caso importa a existência do Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e do Adolescente e do Conselho Tutelar, a taxa de vulnerabilidade social, a taxa
de trabalho infantil e a taxa de cobertura do PETI, tendo como critério de desempate a
incidência de atividades consideradas perigosas, insalubres e proibidas para menores de
16 anos e a presença de ações específicas para o atendimento das crianças, dos
adolescentes e de seus familiares em situação de exploração no trabalho. No segundo
caso, comparecem a incidência das situações de abuso e exploração sexual de crianças e
adolescentes, a existência do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente e do Conselho Tutelar, a taxa de vulnerabilidade social, o percentual de
população residente em região portuária, turística, ribeirinha, litorânea, calhas de rio, de
garimpo, de fronteira, localizadas em entroncamentos rodoviários e com obras de impacto
em andamento.
Os pisos que regulamentam as proteções sociais básica e especial, de média e alta
complexidade, constam das Portarias nº 442, de 26/08/05 e nº 440, de 23/08/05,
respectivamente, aprimoradas pela Portaria nº 460, de 18 de dezembro de 2007, que dispõe
sobre os pisos básicos fixo e de transição, e estabelece critérios e procedimentos relativos ao
repasse de recursos financeiros referentes aos pisos de alta complexidade I e fixo de média
complexidade, no âmbito do SUAS. O Piso Básico Fixo é calculado pelo custo médio anual
referente aos serviços do PAIF, dividido pelo número de famílias referenciadas no território,
conforme porte dos municípios e do Distrito Federal, e dividido pelo número de meses do
ano. O propósito é que o mencionado valor seja composto pela participação de montante de
recursos das três esferas de governo, tendo como base o repasse efetuado pela União de R$
1,80 por família referenciada/mês.
Alguns Estados definiram parcelas de co-financiamento dos serviços de proteção
social básica ou especificamente para o CRAS, apesar da NOB-SUAS/05 indicar a
prevalência de apoio técnico e financeiro junto aos municípios com menor capacidade de
arrecadação e de gestão. Não há percentual pré-fixado para os municípios, mas a
responsabilidade pela sua implantação e manutenção se configura em requisito para
habilitação junto ao SUAS nos níveis de gestão básica ou plena.
85
Conforme descrito acima, a NOB-SUAS/05 estabelece níveis de gestão para os
municípios e Distrito Federal e assinatura de pacto de aprimoramento da gestão para os
estados como condicionantes para o acesso aos recursos federais e expansão dos serviços
socioassistenciais, definindo requisitos, responsabilidades e incentivos, na perspectiva de aliar
os processos indissolúveis de gestão e financiamento da política pública, considerando a
natureza da proteção social, o nível de complexidade do atendimento, o porte do município e
as atribuições da esfera estadual.
O piso básico fixo financia todos os serviços prestados diretamente no CRAS, o
plantão de atendimento às famílias caso não esteja nele inserido e pode também financiar,
deforma complementar, as ações desenvolvidas pela rede socioassistencial no território de
abrangência deste equipamento estatal, desde que voltadas a indivíduos e membros
vulneráveis das famílias referenciadas. Já o piso básico de transição subsidia a manutenção
dos serviços de ação continuada da rede SAC, ou seja, jornada integral e parcial para crianças
de 0 a 6 anos e ações socioeducativas para suas famílias; e centros e grupos de convivência
para idosos. A Portaria nº 460/07 referenda esta previsão, mas estipula que só poderão fazer
jus a este recurso os municípios que transferirem a rede de educação infantil para suas
respectivas Secretarias de Educação, e mediante autorização do CMAS.
O piso básico variável é composto por recursos novos ou remanejados e
destina-se ao co-financiamento de incentivos ao desenvolvimento das ações sócioeducativas do Projeto Agente Jovem e das ações definidas como prioridades
nacionalmente identificadas e pactuadas entre os entes federados e deliberadas pelo
CNAS, além das ações de revisão do benefício de prestação continuada quando realizadas
pelos municípios em gestão plena. Os recursos do benefício são provenientes do FNAS e
repassados diretamente aos beneficiários, via conta bancária ou cartão. Cabe ressaltar, no
que tange aos benefícios eventuais caracterizados como auxílio natalidade e morte, que
estes se constituíam em benefícios previdenciários até janeiro de 1996, quando, por força
da promulgação do Decreto nº 1.744, de 08/12/95, que regulamentou o benefício de
prestação continuada, e de interpretação dúbia da LOAS, visto que o seu art. 40, parágrafo
único, assegurava que a transferência do sistema previdenciário para o da Assistência
Social não poderia causar solução de continuidade ao atendimento da população, houve o
posicionamento do INSS de suspensão do pagamento do auxílio natalidade, do auxílio
funeral e da renda mensal vitalícia, sob a justificativa de agora se constituir em benefício
assistencial, de abrangência universal e sem caráter contributivo. Este descompasso se
estendeu até 2006, período em que o CNAS aprovou a Resolução nº 212, de 19/10/06, que
86
propõe critérios orientadores para a regulamentação da provisão de benefícios eventuais
no âmbito da política pública de Assistência Social.
Poucos Conselhos Municipais e Estaduais se anteciparam na regulamentação da
concessão e do valor dos benefícios, mediante critérios e prazos que deveriam ter sido
definidos pelo CNAS, conforme prevê o § 1º, do art. 22, da LOAS. Todavia, o encargo do
pagamento dos benefícios eventuais passou da esfera federal para a esfera municipal e do
Distrito Federal, com responsabilidade direta na destinação de recursos financeiros para
pagamento dos auxílios natalidade e funeral, e para a esfera estadual, a título de participação
no custeio, segundo critérios estabelecidos pelos respectivos conselhos de Assistência Social.
O Decreto nº 6.307, de 14 de dezembro de 2007, dispõe sobre os benefícios eventuais de que
trata o art. 22, da LOAS, conceituando-os como “provisões suplementares e provisórias,
prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, morte, situações de
vulnerabilidade temporária e de calamidade pública”.
Ademais, reforça os princípios a serem respeitados e as condições de
atendimento para cada uma das provisões, além de registrar que “as provisões relativas a
programas, projetos, serviços e benefícios diretamente vinculados ao campo da saúde,
educação, integração nacional e das demais políticas setoriais não se incluem na
modalidade de benefícios eventuais da Assistência Social”. De forma similar ao
entendimento do piso de transição da proteção social básica, qual seja, o de subsidiar a
cobertura dos serviços que compunham a rede SAC, e que carecem de reordenamento ao
longo do tempo, por isso o termo transição, de acordo com a concepção do SUAS, que
propugna pelo atendimento das demandas sociais através das proteções sociais e dos
serviços correspondentes, preferencialmente de forma continuada, e não mais as
prestações pontuais, fragmentadas e por segmentos, o piso de transição de média
complexidade comporta o co-financiamento federal praticado atualmente junto aos
serviços sócio-assistenciais de habilitação e reabilitação de pessoas com deficiência,
atendimento de reabilitação na comunidade, centro dia e atendimento domiciliar às
pessoas idosas e com deficiência.
Cabe lembrar que os serviços socioassistenciais de habilitação e reabilitação de
pessoas com deficiência, em consideração às suas especificidades, foram regulamentados
enquanto atribuições da política nacional de atenção à saúde da pessoa com deficiência, com
financiamento assegurado pelo SUS, de acordo com as seguintes normativas: Portaria
MS/SAS nº 432, de 14/11/00; Portaria MS/GM nº 818, de 05/06/01; Portaria MS/SAS nº 185,
de 05/06/01 e Portaria MS/GM nº 1635, de 12/09/02.
87
A delimitação das responsabilidades das áreas de educação e saúde no tocante
ao serviço de habilitação e reabilitação tem gerado mobilização das entidades filantrópicas
em prol de seu entendimento como entidade de Assistência Social por atenderem ou
realizarem a defesa de direitos das pessoas com deficiência, provavelmente com receio da
suspensão do CEBAS. Mesmo assim, os valores mensais recebidos até então da rede
SAC/PPD para subsídio dos serviços como tratamento precoce, habilitação e reabilitação,
distúrbios de comportamento e bolsa manutenção, serão direcionados para os novos
atendimentos citados e que compõem o piso de transição de média complexidade, após
apreciação dos procedimentos de alteração pelo CMAS, acompanhado do projeto técnico
para parecer e deliberação, e posterior inclusão no sistema SUASweb, desde que respeitadas
as normas de acessibilidade preconizadas na NBR 9050, da Associação Brasileira de
Normas Técnicas – ABNT.
O piso fixo de média complexidade corresponde ao co-financiamento federal dos
serviços atualmente prestados pelo Programa de Enfrentamento ao Abuso e Exploração
Sexual de Crianças e Adolescentes, o qual está sofrendo alterações para ampliar seu foco
deatenção para todas as modalidades de violência e faixa etária, e pelo CREAS. A Portaria nº
460/07 estabeleceu novos valores de referência para co-financiamento federal aos municípios
habilitados em gestão plena até outubro de 2007, desde que promovem a readequação para
CREAS.
O piso de alta complexidade I destina-se ao co-financiamento federal dos serviços
socioassistenciais de acolhimento e abrigo nas modalidades de: albergue; família acolhedora
ou substituta; abrigo; casa-lar; república; moradias provisórias e casas de passagem. A
Portaria nº 460/07 delimitou o prazo de 12 (doze) meses, a contar da data de sua publicação,
para que Estados, Municípios e Distrito Federal que recebem co-financiamento federal do
piso de alta complexidade I procedam o reordenamento dos serviços de acolhimento e
implantem as novas formas de atendimento adequadas ao Plano Nacional de Promoção,
Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e
Comunitária, ao Estatuto da Criança e do Adolescente e ao Estatuto de Idoso, e definiu novos
valores de referência para co-financiamento federal, de acordo com o porte do município e a
capacidade instalada de atendimento.
O piso de alta complexidade II é atribuído aos usuários em situações específicas
de exposição à violência, com elevado grau de dependência e com particularidades que
exijam serviços altamente qualificados, após pactuação na Comissão Intergestores Tripartite
(CIT) e aprovadas pelo CNAS.
88
4.3 Desafios a Gestão e o Financiamento da Assistência Social
O financiamento historicamente da política pública de Assistência Social sempre foi
contraditório e insuficiente, principalmente se relacionarmos o alcance e especificidade dessa
política. Trata-se de um direito gratuito, não-contributivo, situando-se na esfera da proteção
social, não sujeito á lógica do mercado, de enfrentamento das desigualdades sociais, deve ser
universal a todos que dela necessitar, além de construir perspectivas reais de construção de um
sistema de proteção social que inclui as demais políticas sociais e econômicas.
Na perspectiva da sua gestão deve ser considerado enquanto um sistema
descentralizado e participativo. Estes princípios devem ser reconhecidos a partir da justa
importância que podem assumir para a consolidação da recente democracia brasileira, visto que
a organização político-institucional da assistência sob sua égide constitui um embrião de
organização democrática e participativa. (RAICHELIS, 1998)
Dessa forma, a gestão da política de Assistência Social pressupõe um paradigma de
relação dos poderes locais (Estados e Municípios) com o poder central (Governo Federal) e sua
recomposição em relação às instâncias da sociedade, que envolve tanto o papel das entidades nãogovernamentais prestadoras de Assistência Social e o papel dos conselhos, conferências e fóruns .
Assim, as ações de gestão devem ocorrer em articulação com as esferas de governo,
mediatizada pelo Estado que é o afiançador e mediatizador institucional da política de
Assistência Social. Há papeis pactuados e bem definidos para cada ente da governamental,
Dessa forma, há regulamentações que norteia os níveis de gestão da Assistência Social, aportes
de recursos a serem transferidos conforme o que se estabeleceu pelos Planos, Conselhos e
alocados nos Fundos.
A institucionalização e a exigência da criação dos Fundos como condição de
possibilidade para transferência de recursos para financiar ações da política pública de
assistência em todo âmbito nacional, representou grande avanço tanto na gestão quanto para o
controle social dessa política.
Na especificidade da Assistência Social considerar o processo histórico de
afirmação e consolidação dessa política pública é imprescindível para um olhar diferenciado da
gestão pública. O movimento das entidades representativas tanto no âmbito da formação
acadêmica, como no âmbito da produção do conhecimento, do movimento da categoria em
articulação com o movimento social nos possibilitará compreender a essência da atividade
política em que estamos inseridos.
89
O avanço contínuo de conquistas no que tange a institucionalização da Assistência
Social enquanto política pública, referendada em seu movimento histórico, desde a
constituição de 1988, a LOAS, PNAS e NOB/SUAS alerta para uma singularidade de seus
aspectos relacionados a gestão e financiamento público.
No processo de gestão e financiamento dessa política pública ha que se considerar
os aspectos jurídico-institucionais que disciplinam e, de certa forma, padronizam os ritos
gerais de uma gestão pública, as exigências legais, os códigos e técnicas na área do
financiamento público que ainda estão sob o domínio de poucos e dado pouca visibilidade
para o real controle social.
Afora essa predominância em perceber o aspecto do financiamento da política
de assistência a um conjunto de normas e procedimentos já definidos e normatizados, há
poucas produções acadêmicas que elucidam politicamente esse aspecto da gestão pública.
Assim, o financiamento continua sendo um terreno vasto a ser explorado constituindo
como uma base sob a qual parte a execução e efetividade da política pública de Assistência
Social.
Historicamente seu financiamento sempre foi considerado insuficiente, dado o caráter
crescente da concentração de renda e das desigualdades sociais no Brasil. Políticas públicas, com
a de Educação e de Saúde, conseguiram estabelecer percentuais fixos a serem destinados nos
orçamentos dos governos e mesmo assim enfrentam inúmeros desafios e problemas.
No campo das políticas sociais, a efetivação da Assistência Social pressupõe a
transferência de um bem ou serviço, ou, ainda, um recurso financiado pelo fundo público sem
a devida contribuição prévia. A Assistência Social como política pública é uma função
governamental, que passa a exigir a delimitação de um espaço público, com responsabilidades
de todos os poderes, assim como a fixação de metas, orçamentos, programas continuados e
serviços de impactos sociais (SALVADOR, 2010)
Como foi observado, nos capítulos anteriores, há uma distribuição considerada
perversa de recursos advindos dos tributos no nosso país, principalmente após os anos 90.
Os segmentos mais vulneráveis de nossa sociedade continua pagando uma conta maior
que aqueles que estão comprometidos e beneficiados pela especulação do capital
financeiro.
A política de Assistência Social é de fato uma política pública de proteção social,
não-contributiva, inserida no processo de exclusão, a serviço da inclusão emancipatória, no
âmbito da justiça social (CARVALHO, 2006) que se operacionaliza mediante um Sistema
Único de Assistência Social em toda a esfera nacional, estadual e municipal.
90
Na esfera da União o orçamento do Fundo Nacional de Assistência Social é
apreciado e aprovado pelo Conselho Nacional de Assistência Social. As receitas desse fundo
são constituídas por dotações orçamentárias da União, doações ou outras contribuições de
pessoas físicas e jurídicas, aplicações financeiras dos recursos do fundo, alienação de bens
móveis da União, no âmbito da Assistência Social, além da contribuição social dos
empregadores, incidentes sobre o faturamento e o lucro, e dos recursos provenientes dos
concursos de prognósticos, sorteios e loterias, no âmbito do governo federal, em consonância
com o artigo 195 da CF.
Os recursos do FNAS são aplicados (artigo 5º do Decreto nº 1.605/95 no
pagamento do benefício de prestação continuada, no apoio técnico e financeiro aos serviços, e
programas de Assistência Social aprovados pelo CNAS. Atender, em conjunto, com os
estados, Distrito Federal e os municípios, os serviços da política de Assistência Social
mediante transferências fundo a fundo a partir da institucionalização do conselho, fundo e
plano de Assistência Social.
Com essas considerações, importa ressaltar que a PNAS vem afirmar bandeiras
importantes a serem observadas na gestão e financiamento, tais como:
 Financiamento com base em diagnóstico sócio-territorial que considera as
demandas e prioridade que se apresentam de forma específica, de acordo com a
diversidade de cada território, a capacidade da gestão, de atendimento e de
arrecadação do munícipio, bem como, os diferentes níveis de complexidade
dos serviços, através de pactuações e deliberações estabelecidas pelos entes
federados e os respectivos conselhos;
 A não-descontinuidade do financiamento a cada inicio de novo exercício
financeiro;
 Repasse automático fundo a fundo (do FNAS diretamente para os fundos tanto
em Municípios e Estado);
 Estabelecimento de pisos de atenção, os quais são identificados em função dos
níveis de complexidade.
Com a aprovação em 15 de julho de 2005 pela Resolução nº130 da NOB/SUAS a
gestão da política de Assistência Social vem abordar com propriedade a divisão de
competências e responsabilidades entre as três esferas de governo, os níveis, suas instâncias e
instrumentos de gestão.
91
No que tange a gestão financeira, a NOB/SUAS reforça o papel dos fundos nas
três esferas de governo que devem estar necessariamente vinculados a órgãos públicos
responsáveis pela gestão da política. A instituição dos fundos caracteriza uma forma de gestão
transparente e racionalizada de recursos que contribui para o fortalecimento e visibilidade da
Assistência Social.
No financiamento da Assistência Social se pressupõe: um sistema como
referência, estabelecendo condições gerais de transferência de recursos federais, mecanismos
de transferências, critérios de patilha, além das condições gerais dos municípios. Observa-se o
sistema como referência, o qual consiste num sistema descentralizado e participativo que
regula e se organiza nacionalmente. O foco é a família e o território é a base de organização
das ações, inseridas no nível de proteção básica e especial.
A execução de recursos consiste em importante dimensão de análise da política
pública à medida que indica aspectos acerca da concretização do acesso do cidadão aos bens e
serviços públicos.
Os recursos para serem transferidos na política de Assistência Social devem
obedecer aos critérios de corresponsabilidade e respeitar as pactuações e deliberações das
instâncias de gestão e controle social da política. Devem ser atendidas algumas
condicionalidades: a) nível de gestão; b) existência de fundo público que abriguem a
especificidade do recurso a ser aplicado, além de comprovada existência de recursos próprios
para aplicar na política; c)comprovar a execução orçamentária e financeira dos recursos
próprios e dos recebimentos de co-financiamento; c)comprovar o controle e apresentar
relatório anual de gestão e alimentar bases de dados do SUAS-WEB.
Os mecanismos de transferências de recursos no financiamento público da
Assistência Social respondem ao repasse automático fundo-a-fundo, consolidado um repasse
regular e contínuo, onde os mesmos são validados pelos planos de ação no SUAS-WEB
coerentes com os planos municipais aprovados pelo conselho.
Os critérios de partilha das transferências de recursos estão pactuados na
comissão intergestora tripartite – CIT, na esfera federal e pela comissão intergestora
bipartite – CIB no âmbito dos estados e deliberados pelos conselhos de controle social. A
combinação de critérios de partilha considera o porte populacional dos municípios, a
proporção de população vulnerável e o cruzamento de indicadores sócio-territoriais e de
cobertura.
Analisando o Caderno SUAS – 2013 sobre financiamento da Assistência Social
pudemos observar dados importantes para esse estudo:
92
1) Houve incremento significativo dos recursos da Função 08 - Assistência
Social, que passou de R$ 9,6 bilhões em 2002 para R$ 22,8 bilhões em 2006
(valores corrigidos pelo IPCA-IBGE até 31/08/2007). Entretanto, o ritmo de
crescimento anual não foi constante, variando de 5,9% a 50,7%.
2) O elevado incremento verificado no exercício de 2004 deve-se
principalmente ao aporte de recursos para o Programa Bolsa Família - PBF
e para o Benefício de Prestação Continuada - BPC destinado à pessoa idosa.
Em 2006, o alto índice de crescimento dos recursos também se deve à
ampliação da cobertura do PBF.
3) Ao se observar a participação percentual dos recursos da Assistência Social
em relação ao orçamento total da União, verifica-se em 2007 um
crescimento de 0,6% comparando-se ao exercício de 2002, embora não se
verifique aumento constante nesse período. No projeto de lei relativo ao
Plano Plurianual 2008-2011 está prevista a participação de 3,8% dos
recursos da função Assistência Social em relação ao orçamento total,
considerando-se a soma dos quatro anos de vigência desse Plano.
4) Em relação à participação percentual dos recursos da Assistência Social no total
da seguridade social, compreendida como a soma das funções 08 - Assistência
Social, 09 – Previdência Social e 10 – Saúde, verifica-se incremento gradativo
no período analisado, saindo de 4,2% em 2002 para 8,1% em 2007. Quanto ao
próximo PPA, está previsto o aumento dessa participação para 8,8%,
considerando-se a soma dos quatro anos de vigência do Plano, contemplando
os serviços, programas, projetos e benefícios desta área.
Um dos eixos estruturantes do SUAS é o co-financiamento pelos três entes
federados, conforme a Política Nacional de Assistência Social - PNAS 2004. A Política
estabelece que: “a rede socioassistencial deve contar com a previsão de recursos das três
esferas de governo em razão da co-responsabilidade que perpassa a provisão da proteção
social brasileira”.
Ao analisar a participação dos entes federados no financiamento da política de
Assistência Social, observa-se, no referido documento Caderno SUAS – financiamento da
Assistência Social – que a União apresenta a maior parcela dos recursos aplicados
anualmente, equivalente a 70,6% em média no período de 2002 a 2006.
93
O crescimento da participação da União verificado a partir de 2004 deve-se,
principalmente, à ampliação de cobertura do Programa Bolsa Família - PBF e do Benefício de
Prestação Continuada - BPC destinado à pessoa idosa, cujos recursos são transferidos
diretamente ao cidadão.
Os municípios ocupam o segundo lugar no co-financiamento da Assistência
Social, com uma média anual de participação de 17,2%. Ressalta-se que estão incluídos aqui
os transferidos pelos estados aos municípios, uma vez que não é possível identificá-los por
meio do Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Estados, Distrito Federal e Municípios SISTN, da Secretaria do Tesouro Nacional - STN. É importante destacar que os estados
registram a menor parcela de participação na alocação de recursos, com uma média de 12,2%
por ano no período analisado.
Conforme documento Caderno SUAS – Financiamento da Assistência Social observou-se um incremento significativo dos recursos da União aplicados na área de
Assistência Social no período de 2002 a 2006, devido, principalmente, aos programas de
transferência de renda, o que nos remete à repensar que base de conceito da política de
Assistência Social a gestão pública federal está tendo como referência?
Por outro lado, merece destaque a ampliação dos recursos aplicados nos serviços
de proteção social básica às famílias desenvolvido nos CRAS, nas ações socioeducativas para
crianças e adolescentes em situação de trabalho, no atendimento nos Centros de Referência
Especializados de Assistência Social - CREAS e no Programa de Acesso à Alimentação. Esse
acréscimo significou maior participação dos recursos da Assistência Social na seguridade
social, alcançando a parcela de 7,8% no exercício de 2006. (BRASIL, 2007)
Permanece ainda como desafio o aumento de recursos a serem empregados em
serviços, programas e projetos, em especial no atual contexto em que são discutidos os tipos e
custos destas ações, como contribuição para a gestão, o controle e a definição de patamares
para o co-financiamento (BRASIL, 2007).
Quanto ao co-financiamento, destaca-se a União com a maior parcela de recursos,
bem como a ampliação da representatividade dos recursos municipais. Neste aspecto pode se
chamar a atenção para dois desafios:
1) O primeiro refere-se ao efetivo compartilhamento de responsabilidades entre
as três esferas de governo no financiamento da Assistência Social, articulado
com as dimensões de gestão e controle social, reforçando os fundos de
Assistência Social como instrumentos de gestão democrática de recursos e de
94
controle político. Isso requer compromisso não apenas com a ampliação do
orçamento para essa política, que deve ser alocado de forma participativa, mas
também com a eficiência e transparência na execução dos recursos;
2) O outro desafio remete-se à concretização do co-financiamento pelos três entes
federados considerando as diferenças e desigualdades territoriais. Nesse caso, a
União, para enfrentar distorções históricas na distribuição dos recursos entre as
unidades federativas, tem adotado o índice SUAS para orientar a transferência
eqüitativa dos recursos entre essas unidades para a Proteção Social Básica.
Esse índice está especificado na Norma Operacional Básica do SUAS e é
composto pelos seguintes indicadores: taxa de pobreza, receita corrente líquida
per capita, recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Assistência Social –
FNAS para a proteção social básica e o indicador complementar que se refere à
despesa per capita classificada como função Assistência Social, informada
pelos entes federados quando do preenchimento do SISTN.
Podemos considerar um grande avanço na gestão e financiamento da política de
Assistência Social com a institucionalização do Sistema Único de Assistência Social, mas há
muitos desafios aos gestores para o financiamento. No interior da categoria e da própria
formação acadêmica predomina uma fragilidade em aspectos ligados a gestão, planejamento e
financiamento público, o que implica em perda de espaços políticos e de maiores recursos à
gestão da política de Assistência Social. Dessa forma, fortalecem, na contramão desse
movimento, práticas de cunho assistencialistas, fisiologistas que dão uma conotação
pejorativa a política de Assistência Social.
Numa conjuntura onde o capital especulativo toma proporções cada vez maiores a
concretização da política de Assistência Social, como política de enfrentamento as
desigualdades sociais, é um dever ao Estado, e isso, nos impõe (profissionais, estudantes,
militantes e cidadãos) um papel a ser feito.
95
5 ESTUDO DE CASO DO FMAS FORTALEZA: O PAPEL DO FINANCIAMENTO
NA GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
5.1 FMAS – Fortaleza: Regulamentação
O fundo municipal de Assistência Social (FMAS) do município de Fortaleza foi
criado pela Lei 8.404/1999 que alterou a lei 8.196 de 23 de setembro de 1998. No artigo 16
especifica a consonância do FMAS-Fortaleza com a Lei 8.742 de 07 de setembro de 1993.
A lei 8.404/1999 foi atualizada pelo Decreto de nº 10731/00. O Decreto nº
10745/00 criou a Comissão Técnica do FMAS. No Decreto de nº 11155/02 definiu as
atribuições do Coordenador, do Contador e Tesoureiro que compõem a Comissão técnica do
FAMS-Fortaleza.
Na lei n º 8404 de 24 de dezembro de 1999, em seu artigo 17 expõe o que
constitui as receitas do FMAS: 1) recursos provenientes de transferências dos Fundos
Nacional e Estadual de Assistência Social; 2) recursos consignados na Lei Orçamentária
Anual do Município e os adicionais que a referida lei estabelecer no transcorrer de cada
exercício; 3) as doações, auxílios, contribuições, subvenções e transferências de entidades
nacionais e internacionais, organizações governamentais e não-governamentais; 4) o resultado
de aplicações financeiras dos recursos do Fundo realizados na forma da Lei; 5) as parcelas da
arrecadação de outras receitas oriundas do financiamento das atividades econômicas e de
prestações de serviços, bem como, de outras transferência que, por força da lei ou de
convênios, O Fundo deverá receber; 6) Doações em espécie feitas diretamente ao Fundos; 7)
Saldo de exercício anteriores; 8) Outras receitas que venham ser legalmente instituídas.
No artigo 20 da referida lei disciplina como os recursos do FMAS devem ser
destinados ao: 1) Financiamento total ou parcial de programas, projetos e serviços de
Assistência Social desenvolvidos pela Secretaria e Secretaria Executivas Regionais ou por
órgãos conveniados; 2) Pagamento da prestação de serviços por entidade conveniadas em
projetos específicos de Assistência Social; 3) Aquisição de material permanente de consumo e
de outro insumos necessários ao desenvolvimento dos programas; 4) Construção, reforma,
ampliação, aquisição ou locações de imóveis para prestação de serviços de Assistência Social;
5) Desenvolvimento e aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão, planejamento,
administração e controle das ações de Assistência Social; 6)Pagamentos dos auxílios
96
natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelo Conselho Municipal de Assistência
Social, nos termos do 15, inciso I, da Lei Federal nº8.742 de 07 de dezembro de 1993 – Lei
Orgânica da Assistência Social; 7) Desenvolvimento de programa de capacitação e
aperfeiçoamento de recursos humanos na área de Assistência Social; 8) Atendimento de
despesas diversas, de caráter urgente e inadiável, necessárias à execução das ações e serviços
na área da Assistência Social, nos termos desta lei (FMAS:1999)
No Decreto de nº 10745 de 24 de abril de 2000, foi criada a Comissão Técnica do
FMAS, formado por um Contador e uma Tesoureira. A Comissão tem com a finalidade de
propiciar condições financeiras e de gerência dos recursos destinados ao desenvolvimento das
ações na área da Assistência Social. As atribuições do Contador do FMAS são: 1) controlar
previamente, concomitantemente e subsequente, além de informar, de apropriar e apurar
custos dos serviços, interpretar e analisar os resultados obtidos; 2) emitir relatórios mensais de
gestão, inclusive dos custos dos serviços, como balancetes mensais de receita e despesas do
FMAS e demais demonstrações exigidas pela Administração e Legislação competentes. As
atribuições da Tesoureira são: 1) emitir e endossar cheques destinados aos depósitos em
estabelecimentos bancários; 2) receber valores destinados ao FMAS; 3) efetuar o pagamento
da despesa, de acordo com as disponibilidades de numerário, os esquemas elaborados e as
instruções recebidas do Chefe de Serviço da Fazenda; 4)guardar e conservar os valores da
Prefeitura ou que lhe forem caucionados por terceiros, desenvolvendo-os quando devidamente
autorizado; 5) requisitar talões de cheques dos bancos; 6) incubir-se dos contratos com
estabelecimentos bancários, em assuntos de sua competência; 7) preparar os cheques para os
pagamentos autorizados; 8) promover publicação, diariamente, do movimento de caixa do dia
anterior; 9) registrar os títulos e valores sob sua guarda e as procurações aceitas; 10) depositar
importâncias nos estabelecimentos de crédito, respeitadas as determinações superiores; 11)
controlar contas bancárias, juntamente com o Gestor do Fundo informando saques e
depósitos, quando utilizados; 12) Promover recolhimento de contribuições(FMAS: 2000).
Com o decreto nº 11155 de 12 de março de 2002, foi instituída a função de
Coordenação à Comissão Técnica do FMAS. As atribuições do Coordenador são: 1)
coordenar a elaboração das demonstrações mensais de receitas e despesas para
encaminhamento ao titular da Secretaria; 2) manter os controles necessários à execução
orçamentária do FMAS, tais como: recebimentos de receitas, realização de empenhos e
pagamentos de despesas; 3) manter controle dos bens patrimoniais que estiverem sob a
responsabilidade do FMAS; 4) coordenar a elaboração dos relatórios de acompanhamento das
ações de Assistência Social, para apreciação pelo titular; 5) providenciar, junto à
97
contabilidade geral do município, as demonstrações que indiquem a situação econômicofinanceira do Fundo, procedendo à sua análise encaminhando relatórios de avaliação para o
titular da Secretaria; 6) manter controle dos convênios e contratos; 7) desempenhar outras
atividades correlatas, a critério do titular da Secretaria. (FMAS:2002)
Observamos que o FMAS foi criado, assim como, o seu órgão de controle social,
Conselho Municipal de Assistência Social, na mesma Lei Municipal, contudo no decorrer
desse processo, o FMAS foi se organizando administrativamente através da Comissão
Técnica do FMAS. Tendo como referência também o crescimento em convênios com
organizações não governamentais que compõem a rede sócio-assistencial do município, houve
a necessidade de contratação de pessoal terceirizado de apoio, principalmente para análise de
prestação de contas e apoio as atividade da comissão. Dessa forma, a gestão de recursos
humanos e o investimento da gestão nesse sentido, trouxe em alguns momentos, do período
estudado com diferencial nas ações e no desempenho do Fundo no interior da gestão.
5.2 Descrição Orçamentária – LOA – 2006-2009
5.2.1 Lei Orçamentária de 2006
Esta Lei estimou a receita do Município para o exercício financeiro de 2006, no
montante de R$1.988.294.150,00 (um bilhão, novecentos e oitenta e oito milhões, duzentos e
noventa e quatro mil e cento e cinquenta reais), e fixou a despesa em igual valor, nos termos
do art.165, §5º, da Constituição, e do art. 7º da Lei nº 8.951, de 22 de agosto de 2005, Lei de
Diretrizes Orçamentárias de 2006, considerando a interferência financeira do repasse ao
Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), compreendendo: I – o Orçamento Fiscal
referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da Administração
Municipal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II –
o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades, fundos e órgãos da
administração direta e indireta a ele vinculados; o III – Orçamento de Investimento das
empresas em que o Município detém a maioria do capital social com direito a voto.
A Receita Orçamentária foi estimada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social no valor de R$ 1.988.294.150,00 (um bilhão, novecentos e oitenta e oito milhões,
duzentos e noventa e quatro mil e cento e cinquenta reais), foi desdobrada em: I –
98
R$1.552.547.850,00 (um bilhão, quinhentos e cinquenta e dois milhões, quinhentos e quarenta
e sete mil e oitocentos e cinquenta reais) do Orçamento Fiscal; II – R$ 435.746.300,00
(quatrocentos e trinta e cinco milhões, setecentos e quarenta e seis mil e trezentos reais) do
Orçamento da Seguridade Social.
A Despesa Orçamentária foi fixada em R$ 1.988.294.150,00 (um bilhão,
novecentos e oitenta e oito milhões, duzentos e noventa e quatro mil e cento e cinquenta
reais), desdobrada nos termos do art.7º da Lei nº 8.951, de 22 de agosto de 2005, nos seguintes
agregados: I – R$ 1.169.527.942,00 (um bilhão, cento e sessenta e nove milhões, quinhentos e
vinte e sete mil e novecentos e quarenta e dois reais) do Orçamento Fiscal; II – R$
818.766.208,00 (oitocentos e dezoito milhões, setecentos e sessenta e seis mil, duzentos e
oito reais) do Orçamento da Seguridade Social. Do montante fixado no inciso II, deste artigo,
para o Orçamento da Seguridade Social, parcela de R$ 274.892.508,00 (duzentos e setenta e
quatro milhões, oitocentos e noventa e dois mil e quinhentos e oito reais) será custeado com
recursos do Orçamento Fiscal.
A despesa fixada à conta de recursos previstos, observada a programação
constante do Detalhamento das Ações, em anexo, apresenta, por unidade orçamentária, o
seguinte desdobramento que trata a tabela a seguir:
Tabela 5 - Desdobramento da LOA 2006
Especificação
Câmara Municipal de Fortaleza
Gabinete da Prefeita
Guarda Municipal de Fortaleza
Gabinete do Vice-Prefeito
Procuradoria Geral do Município
Agência Reguladora de Fortaleza
Fundo de Aperfeiçoamento da PGM
Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor
Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos
Secretaria Municipal de Planejamento e Orçamento
Fundo Municipal de Desenvolvimento Socioeconômico
Controladoria Geral do Município
Secretaria de Administração do Município
Instituto Municipal Pesquisas, Administração e Recursos Humanos
Instituto de Previdência do Município
Secretaria de Finanças do Município
Secretaria Municipal de Educação e Assistência Social
Fundação da Criança e da Família Cidadã
Valor
53.150.900
30.815.637
25.191.280
998.000
13.492.178
984.000
137.900
2.167.512
160.000
4.913.290
4.187.000
1.214.800
16.460.544
10.405.680
172.723.400
40.255.862
87.344.139
25.881.950
%
2,5
1,4
1,2
0,0
0,6
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,2
0,0
0,7
0,5
8,2
1,9
4,1
1,2
99
Especificação
Valor
%
Fundo Municipal de Assistência Social
Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente
Instituto Dr. José Frota
Fundo Municipal de Saúde
Secretaria de Desenvolvimento Econômico
Fundação de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura
Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e Cidadania
Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza
Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano
Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização
Fundo de Defesa do Meio Ambiente
Fundo Municipal de Limpeza Urbana
Secretaria Extraordinária do Centro
Secretariade Turismo de Fortaleza
Secretaria Executiva Regional I
Secretaria Executiva Regional II
Secretaria Executiva Regional III
Secretaria Executiva Regional IV
Secretaria Executiva Regional V
Secretaria Executiva Regional VI
Recursos sob Supervisão da Procuradoria Geral do Município
Recursos sob Supervisão da Secretaria de Administração
Recursos sob Supervisão da Secretaria de Finanças
Reserva de Contingência
Deduções das Obrigações Patronais–Interferências Financeiras
Total
15.968.769
2.338.500
111.392.832
472.317.969
17.731.607
16.253.192
73.667.545
96.151.781
93.240.250
6.726.000
44.179.800
3.194.800
58.524.000
698.800
7.110.655
75.282.751
89.759.027
75.155.325
64.992.350
97.596.650
111.819.355
14.756.000
1.808.000
50.817.520
4.454.000
(108.127.400)
1.988.294.150
0,7
0,1
5,3
22,5
0,8
0,7
3,5
4,5
4,4
0,3
2,1
0,1
2,7
0,0
0,3
3,5
4,2
3,5
3,1
4,6
5,3
0,7
0,0
2,4
0,2
-5,1
100,0
Fonte: Prefeitura Municipalde Fortaleza - 2013
5.2.2 Lei Orçamentária 2007
A referida Lei estimou a receita do Município para o exercício financeiro de2007,
no montante de R$ 2.698.320.000,00 (dois bilhões, seiscentos e noventa e oito milhões e
trezentos e vinte mil reais), e também fixou a despesa em igual valor, nos termos do art.165,
§5º, da Constituição, e do art. 7º da Lei nº 9.106, de 16 de agosto de 2006, Lei de Diretrizes
Orçamentárias de 2007, compreendendo: I – o Orçamento Fiscal referente aos Poderes do
Município, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Municipal direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o Orçamento da
100
Seguridade Social, abrangendo todas as entidades, fundos e órgãos da administração direta e
indireta a ele vinculados; III – o Orçamento de Investimento das empresas em que o
Município detém a maioria do capital social com direito a voto.
A Receita Orçamentária estima danos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
no valor de R$ 2.698.320.000,00 (dois bilhões, seiscentos e noventa e oito milhões e
trezentos e vinte mil reais), foi desdobrada em: I –R$ 2.015.199.000,00 (dois bilhões,
quinze milhões e cento e noventa e nove mil reais) do Orçamento Fiscal; II –R$
683.121.000,00 (seiscentos e oitenta e três milhões e cento e vinte e um mil reais) do
Orçamento da Seguridade Social.
A Despesa Orçamentária, no mesmo valor da Receita Orçamentária, foi fixada
em R$ 2.698.320.000,00 (dois bilhões, seiscentos e noventa e oito milhões e trezentos e
vinte mil reais), desdobrada nos termos do art. 7º da Lei nº 9.106, de 16 de agosto de 2006,
nos seguintes agregados: I – R$ 1.655.045.578,00 (um bilhão, seiscentos e cinquenta e
cinco milhões, quarenta e cinco mil e quinhentos e setenta e oito reais) do Orçamento
Fiscal; II – R$ 1.043.274.422,00 (um bilhão, quarenta e três milhões, duzentos e setenta e
quatro mil e quatrocentos e vinte e dois reais) do Orçamento da Seguridade Social. Do
montante fixado no inciso II, deste artigo, para o Orçamento da Seguridade Social, parcela
de R$ 360.153.422,00 (trezentos e sessenta milhões, cento e cinquenta e três mil e
quatrocentos e vinte e dois reais) foi custeada com recursos do Orçamento Fiscal.
A despesa fixada, à conta de recursos previstos está inclusa na programação
constante do Detalhamento das Ações, em anexo, e apresenta, por unidade orçamentária, o
seguinte desdobramento de que trata a tabela, que integra esta Lei.
Tabela 6 – Demonstrativo LOA 2007
Especificação
Valor
%
Câmara Municipal de Fortaleza
67.215.000
2,49
Gabinete da Prefeita
43.376.547
1,61
Guarda Municipal de Fortaleza
32.889.000
1,22
1.100.000
0,04
Procuradoria Geral do Município
15.345.000
0,57
Agência Reguladora de Fortaleza
4.041.000
0,15
162.000
0,01
2.355.000
0,09
150.000
0,01
Gabinete do Vice-Prefeito
Fundo de Aperfeiçoamento da PGM
Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor
Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos
101
Especificação
Valor
%
Secretaria Municipal de Planejamento e Orçamento
6.390.000
0,24
Fundo Municipal de Desenvolvimento Socioeconômico
4.278.000
0,16
Controladoria Geral do Município
1.337.000
0,05
Secretaria de Administração do Município
39.847.741
1,48
Instituto Municipal Pesquisas, Administração e Recursos Humanos
12.391.000
0,46
190.905.000
7,07
Instituto de Previdência do Município - Saúde
33.872.000
1,26
Secretaria de Finanças do Município
54.940.000
2,04
112.271.166
4,16
Fundação da Criança e da Família Cidadã
24.891.334
0,92
Fundo Municipal de Assistência Social
23.152.996
0,86
2.573.810
0,10
Instituto Dr. José Frota
147.684.000
5,47
Fundo Municipal de Saúde
597.096.440
22,13
Secretaria de Desenvolvimento Econômico
23.740.000
0,88
Fundação de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza
19.445.792
0,72
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura
87.912.944
3,26
Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e Cidadania
148.546.840
5,51
Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza
152.529.000
5,65
7.575.000
0,28
53.751.590
1,99
Fundo de Defesa do Meio Ambiente
3.765.000
0,14
Fundo Municipal de Limpeza Urbana
73.572.000
2,73
Secretaria Extraordinária do Centro
757.000
0,03
Secretaria de Turismo de Fortaleza
7.489.000
0,28
Secretaria Executiva Regional I
104.922.100
3,89
Secretaria Executiva Regional II
103.454.300
3,83
Secretaria Executiva Regional III
101.461.233
3,76
Secretaria Executiva Regional IV
59.284.640
2,20
Secretaria Executiva Regional V
130.303.900
4,83
Secretaria Executiva Regional VI
127.132.083
4,71
13.462.000
0,50
3.092.246
0,11
57.401.000
2,13
458.298
0,02
2.698.320.000
100
Instituto de Previdência do Município - PREVIFOR
Secretaria Municipal de Educação e Assistência Social
Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente
Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano
Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização
Recursos sob Supervisão da Procuradoria Geral do Município
Recursos sob Supervisão da Secretaria de Administração
Recursos sob Supervisão da Secretaria de Finanças
Reserva de Contingência
Total
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013
102
5.2.3 Lei Orçamentária 2008
A referida Lei estimou a receita do Município para o exercício financeiro de
2008, no montante de R$ 2.954.372.000,00 (dois bilhões, novecentos e cinquenta e quatro
milhões e trezentos e setenta e dois mil reais), e fixou a despesa em igual valor, nos termos
do art. 165, § 5º, da Constituição, e do art. 7º da Lei nº 9.252, de 22 de agosto de 2007, Lei
de Diretrizes Orçamentárias de 2008, compreendendo: I – o Orçamento Fiscal referente aos
Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Municipal direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o Orçamento da
Seguridade Social, abrangendo todas as entidades, fundos e órgãos da administração direta
e indireta a ele vinculados; III – o Orçamento de Investimento das empresas em que o
Município de tem a maioria do capital social com direito a voto.
A Receita Orçamentária, estimada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social no valor de R$ 2.954.372.000,00 (dois bilhões, novecentos e cinquenta e quatro
milhões e trezentos e setenta e dois mil reais), foi desdobrada em: I – R$ 2.186.204.000,00
(dois bilhões, cento e oitenta e seis milhões e duzentos e quatro mil reais) do Orçamento
Fiscal; II – R$ 768.168.000,00 (setecentos e sessenta e oito milhões e cento e sessenta e
oito mil reais) do Orçamento da Seguridade Social.
A Despesa Orçamentária, no mesmo valor da Receita Orçamentária, foi fixada
em R$ 2.954.372.000,00 (dois bilhões, novecentos e cinquenta e quatro milhões e
trezentos e setenta e dois mil reais), desdobrada nos termos do art. 5º da Lei nº 9.252, de
22 de agosto de 2007, nos seguintes agregados: I – R$ 1.826.575.304,00 (um bilhão,
oitocentos e vinte e seis milhões e quinhentos e setenta e cinco mil e trezentos e quatro
reais) do Orçamento Fiscal; II – R$ 1.127.796.696,00 (um bilhão, cento e vinte e sete
milhões e setecentos e noventa e seis mil e seiscentos e noventa e seis reais) do
Orçamento da Seguridade Social.
Do montante fixado, para o Orçamento da Seguridade Social, parcela de R$
359.628.696,00 (trezentos e cinquenta e nove milhões e seiscentos e vinte e oito mil e
seiscentos e noventa e seis reais) será custeada com recursos do Orçamento Fiscal.
A despesa fixada, à conta de recursos previstos neste Título, observada a
programação constante do Detalhamento das Ações, em anexo, apresenta, por unidade
orçamentária, o seguinte desdobramento de que trata a tabela a seguir, que integra esta
Lei.
103
Tabela 7 – Demonstrativo LOA 2008
Especificação
Câmara Municipal de Fortaleza
Câmara Municipal de Fortaleza
Gabinete da Prefeita
Guarda Municipal de Fortaleza
Gabinete do Vice-Prefeito
Procuradoria Geral do Município
Agência Reguladora de Fortaleza
Fundo de Aperfeiçoamento da Procuradoria Geral do Município
Controladoria Geral do Município
Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor
Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos
Secretaria Municipal de Planejamento e Orçamento
Fundo Municipal Desenvolvimento Socioeconômico
Secretaria de Administração do Município
Instituto Municipal de Pesquisas, Administração e Recursos Humanos
Instituto de Previdência do Município – PREVIFOR
Instituto de Previdência do Município – Saúde
Secretaria de Finanças do Município
Fundo Municipal de Educação
Instituto Dr. José Frota
Fundo Municipal de Saúde
Secretaria de Desenvolvimento Econômico
Fundação de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura
Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e Cidadania
Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza
Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano
Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização
Fundo de Defesa do Meio Ambiente
Fundo Municipal de Limpeza Urbana
Secretaria Extraordinária do Centro
Secretaria de Turismo de Fortaleza
Secretaria Municipal de Assistência Social
Fundação da Criança e da Família Cidadã
Fundo Municipal de Assistência Social
Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente
Secretaria Executiva Regional I
Secretaria Executiva Regional II
Secretaria Executiva Regional III
Secretaria Executiva Regional IV
Secretaria Executiva Regional V
Valor
6.390.000
73.226.250
51.306.234
40.783.819
959.893
18.805.722
4.928.000
162.000
915.107
1.238.315
130.051
4.732.211
2.974.812
15.391.620
9.862.176
194.402.000
36.093.000
63.094.368
515.602.600
158.489.600
669.882.400
19.554.960
19.133.709
86.333.550
146.764.000
189.315.775
6.672.930
72.004.567
2.713.060
64.608.741
531.972
9.859.058
2.999.974
22.914.405
29.313.391
2.193.450
51.651.572
79.161.981
63.022.367
30.318.820
46.015.253
%
0,24
2,48
1,74
1,38
0,03
0,64
0,17
0,01
0,03
0,04
0,00
0,16
0,10
0,52
0,33
6,58
1,22
2,14
17,45
5,36
22,67
0,66
0,65
2,92
4,97
6,41
0,23
2,44
0,09
2,19
0,02
0,33
0,10
0,78
0,99
0,07
1,75
2,68
2,13
1,03
1,56
104
Especificação
Secretaria Executiva Regional VI
Recursos sob Supervisão da Procuradoria Geral do Município
Recursos sob Supervisão da Secretaria de Administração
Recursos sob Supervisão da Secretaria de Finanças
Reserva de Contingência
Total
Valor
%
58.135.756
15.028.319
2.557.567
70.342.645
244.000
1,97
0,51
0,09
2,38
0,01
2.954.372.000
100
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013
5.2.4 Lei Orçamentária 2009
Esta Lei estima a receita do Município para o exercício financeiro de 2009, no
montante de R$ 3.411.734.000,00 (três bilhões, quatrocentos e onze milhões e setecentos e
trinta e quatro mil reais), e fixa a despesa em igual valor, nos termos do art. 165, § 5º, da
Constituição da República Federativa do Brasil, e do art. 7º da Lei nº 9.412, de 29 de agosto
de 2008, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2009, compreendendo: I - o Orçamento Fiscal
referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da Administração
Municipal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades, fundos e órgãos da
administração direta e indireta a ele vinculados; III – o Orçamento de Investimento das
empresas em que o Município detenha a maioria do capital social com direito a voto.
A Receita Orçamentária, estimada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
no valor de R$ 3.411.734.000,00 (três bilhões, quatrocentos e onze milhões e setecentos e
trinta e quatro mil reais), está desdobrada em: I – R$ 2.532.048.000,00 (dois bilhões,
quinhentos e trinta e dois milhões e quarenta e oito mil reais) do Orçamento Fiscal; II – R$
879.686.000,00 (oitocentos e setenta e nove milhões, seiscentos e oitenta e seis mil reais) do
Orçamento da Seguridade Social.
A Despesa Orçamentária, no mesmo valor da Receita Orçamentária, é fixada em
R$ 3.411.734.000,00 (três bilhões, quatrocentos e onze milhões e setecentos e trinta e quatro
mil reais), desdobrada nos termos do art. 5º da Lei nº 9.412, de 29 de agosto de 2008, nos
seguintes agregados: I – R$ 2.088.010.026,00 (dois bilhões, oitenta e oito milhões, dez mil e
vinte e seis reais) do Orçamento Fiscal; II – R$ 1.323.723.974,00 (um bilhão, trezentos e
vinte e três milhões, setecentos e vinte e três mil e novecentos e setenta e quatro reais) do
Orçamento da Seguridade Social.
105
Do montante fixado no inciso II, deste artigo, para o Orçamento da Seguridade
Social, parcela de R$ 444.037.974,00 (quatrocentos e quarenta e quatro milhões, trinta e sete
mil e novecentos e setenta e quatro reais) será custeada com recursos do Orçamento Fiscal.
A despesa fixada, à conta de recursos previstos neste Título, observada a
programação constante do Detalhamento das Ações, em anexo, apresenta, por unidade
orçamentária, o seguinte desdobramento de que trata a tabela, que integra esta Lei.
Tabela 8 – Demonstrativo LOA 2009
Especificação
Valor
%
Câmara Municipal de Fortaleza
85.953.000
2,52
Gabinete da Prefeita
73.066.471
2,14
Guarda Municipal de Fortaleza
44.667.164
1,31
2.828.223
0,08
Procuradoria Geral do Município
18.173.059
0,53
Agência Reguladora de Fortaleza
3.850.160
0,11
Fundo de Aperfeiçoamento da Procuradoria Geral do Município
201.190
0,01
Controladoria Geral do Município
968.696
0,03
1.056.610
0,03
107.256
0,00
Secretaria Municipal de Planejamento e Orçamento
4.087.914
0,12
Fundo Municipal Desenvolvimento Socioeconômico
2.881.878
0,08
Secretaria de Administração do Município
15.614.174
0,46
Instituto Municipal de Pesquisas, Administração e Recursos Humanos
14.580.592
0,43
257.355.000
7,54
Instituto de Previdência do Município – Saúde
44.937.000
1,32
Secretaria de Finanças do Município
62.918.323
1,84
Fundo Municipal de Educação
618.290.008
18,12
Instituto Dr. José Frota
173.194.635
5,08
Fundo Municipal de Saúde
771.414.365
22,61
18.175.764
0,53
8.770.537
0,26
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-estrutura
80.810.009
2,37
Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e de Cidadania
171.805.735
5,04
Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza
165.228.419
4,84
7.979.720
0,23
72.332.707
2,12
3.187.729
0,09
Gabinete do Vice-Prefeito
Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor
Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos
Instituto de Previdência do Município – PREVIFOR
Secretaria de Desenvolvimento Econômico
Fundação de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza
Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano
Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização
Fundo de Defesa do Meio Ambiente
106
Especificação
Valor
%
Fundo Municipal de Limpeza Urbana
73.154.814
2,14
Secretaria de Esporte e Lazer de Fortaleza
10.592.130
0,31
Secretaria de Turismo de Fortaleza
8.109.814
0,24
Secretaria Municipal de Assistência Social
3.657.041
0,11
Fundação da Criança e da Família Cidadã
22.621.018
0,66
Fundo Municipal de Assistência Social
29.043.857
0,85
2.031.972
0,06
Secretaria de Cultura de Fortaleza
14.739.700
0,43
Secretaria de Executiva Regional do Centro
14.203.300
0,42
Secretaria Executiva Regional I
82.246.773
2,41
Secretaria Executiva Regional II
86.555.159
2,54
Secretaria Executiva Regional III
94.139.883
2,76
Secretaria Executiva Regional IV
41.527.930
1,22
Secretaria Executiva Regional V
41.929.849
1,23
Secretaria Executiva Regional VI
69.285.811
2,03
Recursos sob Supervisão da Procuradoria Geral
12.129.920
0,36
1.988.228
0,06
78.680.000
2,31
660.463
0,02
3.411.734.000
100,0
Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente
Recursos sob Supervisão da Secretaria de Administração
Recursos sob Supervisão da Secretaria de Finanças
Reserva de Contingência
Total
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013
5.3 Descrição do Orçamento FMAS – 2006 a 2009
Podemos observar a partir dos referidos dados provenientes das Leis
Orçamentárias de 2006 a 2009 uma evolução de recursos aplicados na função 08 –
Assistência Social na cidade de Fortaleza, entretanto a destinação de recursos está inserida
num todo composto do conjunto de receitas e despesas no interior da gestão financeira
municipal.
A política de Assistência Social pode ser avaliada pelo espelho que chamamos
orçamento público. No presente estudo, é a partir da descrição e análise orçamentária que
poderemos entender a direção dada pela gestão à política de Assistência Social,
compreenderemos também como se dispõem os recursos através das sub-funções e dos
programas.
107
Em 2006 de 1.988.294.150 do total de despesa aplicada pela gestão, ao FMAS foi
destinado 15.968.769, o que representou 0,7%. Sendo que em torno de 52,9% são recursos
próprios do tesouro municipal, fonte 100 e 45% provenientes de recursos financiados pelo
FNAS, fonte 210.No ano de 2007 do total de 2.698.320.000, ao FMAS foi destinado
23.152.996 apenas 0,8%. Sendo destes em torno de 59,3% advindos de recursos do tesouro
municipal e 39,3% proveniente do FNAS. No ano de 2008 do total de 2.954.372.000, ao
FMAS foi destinado 29.313.391 o que representou 0,99%. Sendo em torno de 65%
proveniente da fonte 100 e 33,7% proveniente da fonte 210. Em 2009, para o FMAS foi
destinado 29.043.857 o referente a 0,85%. Destes em torno de 60% provenientes de recursos
do tesouro municipal, fonte 100 e 37,7% referente aos recursos repassados fundo-a-fundo por
meio do FNAS.
A seguir podemos visualizar a disposição dos recursos conforme função, subfunção e programa o que é estabelecido conforme legislação específica (Portaria 42 de 14 de
abril de 1999 do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão)
Quadro 13 - Síntese – Função, Sub-função e Programa - Orçamento FMAS - 2006
Função
08- Assistência
Sub-Função
15.968.769 241 - Assistência ao
Idoso
Programa
512.321 0064 – Desenvolvimento da Assistência
Social
410.182
242 - Assistência ao
Portador de Deficiência
1.131.484 0070 - Ação Continuada
2.739.381
243 - Assistência à
Criança e ao Adolescente
4.982.041 0114 - Sistema Único
de Assistência Social
6.326.581
244 - Assistência
Comunitária
8.909.523 0116 - Proteção
Social Básica
2.544.780
35.000 0117 - Proteção
Social Especial
3.947.845
306 - Alimentação e
Nutrição
422 - Direitos individuais, coletivos e
difusos
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – LOA 2006
Elaboração Própria
398.400
108
Quadro 14 - Síntese – Função, Sub-função e Programa – Orçamento FMAS - 2007
Orçamento FMAS - 2007
Função
08 - Assistência
Sub-Função
23.152.996 241 - Assistência
ao Idoso
1.222.974 0114 – Sistema
Único de Assistência
Social
1.412.046
242 - Assistência
ao Portador de
Defici-ência
243 - Assistência à
Criança e ao Adolescente
244 - Assistência
Comunitária
Programa
10.844.489
4.306.831
15.658.145 0116 – Proteção
Social Básica
8.038.490
306 - Alimentação
e Nutrição
250.000 0117 – Proteção
Social Especial
4.270.017
422 - Direitos individuais, coletivos e
difusos
303.000
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – LOA 2007
Elaboração Própria
Quadro 15 - Síntese – Função, Sub-função e Programa - Orçamento FMAS - 2008
Função
08- Assistência
Sub-Função
29.313.391 241 - Assistência
ao Idoso
242 - Assistência
ao Portador de
Defici-ência
243 - Assistência à
Criança e ao Adolescente
Programa
1.556.248 0114 – Sistema
Único de
Assistência Social
1.077.845
13.491.847
4.652.258
21.138.778 0116 – Proteção
Social Básica
11.063.251
306 - Alimentação
e Nutrição
272.180 0117 – Proteção
Social Especial
4.758.293
422 - Direitos individuais, coletivos e
difusos
616.082
244 - Assistência
Comunitária
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – LOA 2008
Elaboração Própria
109
Quadro 16- Síntese – Função, Sub-função e Programa – Orçamento FMAS – 2009
Função
08- Assistência
Sub-Função
29.043.857 241 - Assistência
ao Idoso
242 - Assistência
ao Portador de
Defici-ência
243 - Assistência à
Criança e ao Adolescente
244 - Assistência
Comunitária
Programa
1.157.566 0114 – Sistema
Único de
Assistência Social
1.260.908
8.580.268
4.179.710
22.073.142 0116 – Proteção
Social Básica
14.277.613
306 - Alimentação
e Nutrição
255.817 0117 – Proteção
Social Especial
6.185.976
422 - Direitos individuais, coletivos e
difusos
116.716
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – LOA 2009
Elaboração Própria
Importante informar que a distribuição de recursos para a política de
Assistência Social no município de Fortaleza é proveniente de quatro fontes de recursos:
fonte 100 que se refere a recursos do tesouro municipal; fonte 210 que é proveniente de
recursos do FNAS; fonte 280, refere-se a recursos diretamente arrecadados e 281 que
refere-se a recursos de convênios. Em 2006 a 2009 o destaque se dá para as fontes
provenientes do tesouro municipal e transferências diretas do FNAS. Em 2006, 52,99 %
dos recursos destinados no orçamento foram do tesouro municipal e 45% recursos do
FNAS. Em 2007, 59,39% são recursos do tesouro municipal e 39,39% são provenientes do
FNAS. Em 2008, 65,11% são recursos do tesouro municipal e 33,74% refere-se ao FNAS.
Em 2009, 60,08 % dos recursos são do tesouro municipal e 37,61% advindos do FNAS.
Observa-se uma evolução de recursos investidos na política de Assistência Social pelo
município, sendo que em 2008 há o maior investimento, 65,11% e em 2009 uma pequena
queda para 60,08%.
110
Gráfico1 – Distribuição de Recursos do FMAS por Fonte
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
2006
2007
2008
2009
Fonte 100(Recurso Próprio)
8.462.769
13.751.996
19.087.391
17.450.857
Fonte 210(FNAS)
7.186.000
9.122.000
9.893.000
10.925.000
Fonte 280(Diretamente
Arrecadados)
110.000
2.000
Fonte 281(Recursos de
Convênios)
210.000
277.000
333.000
668.000
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013
Em seguida podemos visualizar a evolução da distribuição de recursos na
função 08 – Assistência Social no FMAS.
Gráfico2 - Evolução dos Recursos Distribuídos na Função 08 - FMAS
Função 08 - Assistência Social
29.313.391
29.043.857
2008
2009
23.152.996
15.968.769
2006
2007
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013
111
Observamos um crescimento nos valores destinados no orçamento para a
política de Assistência Social, alocados no FMAS. Em 2008 chegou a 29.313.391 e em
2009 uma pequena queda para 29.043.857.
No gráfico a seguir observamos a distribuição desses recursos por sub-função. Na
assistência ao idoso que em 2006 foi destinado o referente
512.321,
evoluindo para
1.222.974 em 2007, 1.556.248 em 2008 e baixando para 1.157.566 em 2009.
Gráfico 3– Evolução de Recursos Distribuídos por Sub-Função - FMAS
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
2006
2007
2008
2009
Subfunção 241(Assistência ao
Idoso)
512.321
1.222.974
1.556.248
1.157.566
Subfunção 242 (Assistência ao
Portador de Deficiência)
1.131.484
1.412.046
1.077.845
1.260.908
Subfunção 243(Assistência à
Criança e Adolescente)
4.982.041
4.306.831
4.652.258
4.179.710
Subfunção 244(Assistência
Comunitária)
8.909.523
15.658.145
21.138.778
22.073.142
Subfunção 306(Alimentação e
Nutrição)
35.000
250.000
272.180
255.817
Subfunção 422(Direitos
individuais, coletivos e
difusos)
398.400
303.000
616.082
116.714
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013
A assistência à criança e ao adolescente e em 2006 foram destinados 4.982.041,
em 2007 foram 4.306.831, em 2008 o referente a 4.652.258 e 4.179.710 em 2009.
Há um destaque na evolução da destinação de recursos na sub-função Assistência
Comunitária que inclui a rede de convênios de organizações não-governamentais através de
ação continuada e emendas parlamentares. Em 2006 representava o referente à 8.909.523 para
15.658.145 em 2007, em 2008 subiu para 28.138.778 e, em 2009 para 22.073.142. Há que se
questionar valores altos destinados a esta sub-função onde nesse mesmo período se
implantava a SEMAS e o SUAS.
É no gráfico 4 que observamos a distribuição de recursos por Programas no
FMAS, os quais estão assim discriminados: 0064 – Desenvolvimento da Assistência Social;
112
0070 –Ação Continuada; 0114 – Sistema Único de Assistência Social; 0116 – Proteção sócia
Básica e 0117 – Proteção social Especial. A partir de 2007 os programas se resumem em:
0114 - SUAS – Sistema Único de Assistência Social, 0116 - Proteção social Básica e 0117 Proteção Especial, excluindo os programas: 0064 - Desenvolvimento da Assistência Social e
0074 - Ação Comunitária.
Ressalta-se a evolução do programa SUAS que em 2006 foram destinados 6.326.581,
já em 2007, o valor subiu para 10.844.489, em 2008, para 13.491.847, diminuindo em 2009 para
8.580.268. Na proteção social básica houve uma destinação de recursos crescente também: em
2006, 2.544.780, para em 2007, 8.038.490 evoluindo em 2008 para 11.063.251 e em 2009
14.277.613. A proteção social especial também apresentou crescimento, porém menor que a
proteção social especial. Em 2006 foi destinado o referente a 3.947.845, em 2007 4.270.017, em
2008 4.758.293 e em 2009 o referente a 6.188.976. Observa-se que com a especificidade da
cidade de Fortaleza, na especificidade de Fortaleza, num nível de gestão plena, a demanda por
proteção especial é crescente que caracteriza-se pela cobertura a segmentos, indivíduos e grupos
em situação de ruptura de vínculos familiares e comunitários.
Gráfico 4 – Evolução de Recursos Distribuídos por Programas - FMAS
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
2006
2007
2008
2009
Programa 0116(Proteçao
Básica)
2.544.780
8.038.490
11.063.251
14.277.613
Programa
0064(Desenvolvimento de
Assistência Social)
410.182
Programa 0074 (Ação
Comunitária)
2.739.381
Programa 0114 - SUAS
6.326.581
10.844.489
13.491.847
8.580.268
Programa 0117 (Proteção
Especial)
3.947.845
4.270.017
4.758.293
6.185.976
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013
Um dado a ser destacado nesse processo de análise do planejamento da gestão
financeira, a partir do orçamento do FMAS é a evolução do Projeto Estruturação da Rede
113
Socio-Assistencial. Aquise observa a destinação de um significativo aporte de recursos do
tesouro municipal - fonte 100 para organizações não governamentais. Vale lembrar os
preceitos da LOAS que alerta que a política pública de Assistência Social é dever do Estado e
direito do Cidadão. Dessa forma, nessa rubrica orçamentária incluem as emendas de
vereadores que disponibilizam do orçamento municipal para destinar a ONGs que fazem seu
respectivo apoio político.
Em 2006 a destinação de recursos próprios para o Projeto Estruturação da Rede
Sócio Assistencial – 1407 -representou 6.066.081. Em 2007 o referente à 8.668.169. Em
2008, ano de eleição teve um aumento para 11.984.738 e em 2009 foi dividida em 02
programas: 1) inserida no Programa SUAS – 0114 –no valor de 6.988.262, constando
exclusivamente de recursos fonte 100, referente a emendas parlamentares; 2) Programa
Proteção Social Especial – 0117, o valor de 220.000, referentes também emendas
parlamentares. As emendas parlamentares tem um aporte de recursos significativos no
orçamento do FMAS
Gráfico 5 – Evolução da aplicação de Recursos de Emendas Parlamentares no Projeto Estruturação da Rede
Sócio-Assistencial - FMAS
Estruturação da Rede Sócio-Assistencial
2009
7.208.262
2008
11.984.738
2007
2006
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013
8.668.169
6.066.081
114
5.4 Reflexões sobre o papel do Financiamento na Gestão: Estudo de Caso do FMAS,
período de 2006-2009
O lugar atribuído ao financiamento na interior gestão pública é um dos
questionamentos de partida do referido estudo, na especificidade da Assistência Social, o
FMAS-Fortaleza se configurou como o espaço para uma preliminar análise nesse sentido,
tendo como referência as Leis Orçamentárias e a fala de algumas lideranças.
Na perspectiva da legislação vigente o financiamento é parte constitutiva da
gestão das políticas públicas. É através dos fundos que é possível garantir a destinação de
recursos que mediatizarão uma dada política pública. Os fundos representam transparência e
remetem a tomada de decisão política de gestão. O financiamento é fundamental tanto para o
planejamento, como para a execução e avaliação de ações, projetos e programas que
consolidam uma política pública. Impossível também pensar a mesma política pública isolada
da dimensão de um universo maior que compõe o projeto político da gestão pública. Dessa
forma, podemos perceber que o percentual destinado a execução de uma dada política
representa claramente o compromisso políticos da gestão firmado coletivamente.
Contudo esse percentual destinado deve ser analisado no interior das exigências
prudenciais em nível da gestão pública que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu
limites de gastos com determinadas despesas, bem como, deve estar relacionado também ao
movimento do conjunto de receitas e despesas públicas, como também aos limites já fixados
exigidos por lei para gastos com algumas políticas públicas como é o caso, da saúde e
educação.
Dessa forma, é o volume de recursos destinados e como se configuram no
orçamento público, que se constitui o espelho político da gestão. Partimos da concepção de
gestão pública enquanto gestão da coisa pública, que visualiza a articulação das dimensões
econômico-financeira, institucional-administrativa e sociopolítica da sociedade no interior do
Estado. Não se refere como já afirmamos anteriormente, apenas a reforma do Estado de
motivação neoliberal, focada nos aspectos financeiros e administrativos, ou a uma gestão
burocrático-técnica onde predomina a neutralidade. A gestão pública aqui prima pelo aspecto
político, expressando a direção hegemônica das forças político-sociais e econômicas.
Pressupõe uma democracia participativa que enfatize a deliberação e conduta ética capaz de
possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil na formulação e
implementação de política (OSTERNE, 2012).
115
Assim cumpre-nos averiguar como o financiamento se expressa no interior da
gestão e se no estudo de caso, limitada-se a um órgão técnico, consultivo. Teremos como
base da análise o estudo documental dos orçamentos do FMAS no período de 2005-2009, bem
como, as falas de algumas lideranças vinculadas à gestão e financiamento público.
A gestão pública municipal em Fortaleza, a partir da reforma administrativa
transcorrida nos anos 90, a cidade foi dividida em seis regiões que são passaram a ser
administradas pelas chamadas Secretarias Regionais. Na especificidade da gestão da
Assistência Social, em 1996 era a Fundação de Serviço Social, o órgão gestor dessa política
pública. Em 1998, foi criada a Coordenadoria de Assistência Social, integrada à Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS).
Todavia, no ano de 2001, a SMDS é extinta, dando lugar a Secretaria Municipal
de Educação e Assistência Social (SEDAS). A execução da política de Assistência Social
vinculou-se a uma Coordenadoria, denominada Coordenadoria de Políticas Públicas de
Assistência Social (CASSI).
Uma grande contradição haja vista, os grandes problemas
advindos das desigualdades sociais na cidade de Fortaleza que só se agudizava. Importante
também ressaltar que os recursos para aplicação na política de Assistência Social estavam, de
certa forma, dispersos no que tange a implantação do Sistema Único de Assistência, não
estando centralizados no FMAS, mas diluídos também no orçamento da Secretaria de
Educação e no orçamento das Secretarias Regionais.
Observamos que o primeiro Plano Plurianual da gestão Luiziane Lins ( 2006-2009),
exatamente o período estudado, a equipe de gestão da política teve a preocupação de adequar e
articular no orçamento à implantação do Sistema Único de Assistência Social pelos níveis de
proteção social básica e especial, conduzindo os programas, projetos, serviços e benefícios em
conformidade com a Norma Operacional Básica nº01 – SUAS. Contudo os recursos não ficaram
centralizados apenas ao FMAS, estavam descentralizados nas regionais com a função 08.
Observou-se pela análise dos orçamentos e demais documentos de execução
orçamentária do FMAS, que o planejamento é decisivo para que seja possível implantar
projetos comprometidos com o movimento de consolidação de uma política pública de
Assistência Social que rompa com viés assistencialista e fisiologista.
O planejamento público representa a capacidade da gestão de prever ações e
executá-las com vista ao alcance de resultados. O planejamento é estratégico para a gestão e
para a utilização eficaz dos recursos disponíveis.
A gestão financeira é alimentada e alicerçada também nessa capacidade de
planejamento da gestão. Os instrumentos de planejamento público como PPA, LDO e LOA,
116
são instrumentos consultivos e servem de bússola para a gestão pública. Por outro lado, a
área de financiamento é composta por legislações específicas, códigos e rituais técnicos
estabelecidos que precisam ser cumpridos e que devem ser do conhecimento do gestor(a). À
gestão cabe decifrar, se apropriar, conhecer para que seja possível tomar decisões políticas
com a maior segurança possível que seja traduzida nas políticas públicas junto a sociedade.
Em janeiro de 2005 se inicia um processo de construção política para a criação da
SEMAS, a equipe de gestão municipal da política de Assistência Social era assim composta:
na Coordenadoria de Políticas Públicas de Assistência Social, Virgínia Márcia Assunção
Viana; na Coordenadoria do Fundo Municipal de Assistência Social, Ângela Tavares
Madeiro; Na Célula de Desenvolvimento de Ações de Assistência Social, Adla Cristina Alves
de Oliveira e Tatiana Raulino de Sousa; na Célula de Desenvolvimento do Sistema
Descentralizado da Assistência Social, Ana Neide Soares de Oliveira e Maria Isabel
Rodrigues Chaves; na Célula de Desenvolvimento dos Programas e Projetos Especiais da
Assistência Social; Maria Derleide Andrade e André de Menezes Gonçalves.
Em janeiro de 2006 com a assessoria da Prof. Dra. Alba Pinho foi iniciado uma
série de reuniões, debates coletivos culminando na construção de um texto que fundamentou a
criação da Secretaria Municipal de Assistência Social que seria criada em 2007.
A criação da SEMAS foi a materialização de uma luta mas fundamentalmente
produto de uma decisão política da gestão municipal em afirmar a política pública de
Assistência Social como afiançadora de direitos sócio-assistenciais, responsabilidade do
Estado, direito do cidadão, enquanto política não-contributiva e protetiva.
Importante também destacar, para que possa perceber as prioridades estabelecidas
pelo projeto político interiorizado pela gestão pública municipal, outras ações de afirmação e
defesa dos direitos humanos foram tomadas: a criação da Coordenadoria da Mulher, foi um
exemplo. Trata-se do primeiro órgão com status de Secretaria, no Estado do Ceará, específico
para a política pública da Mulher. Depois de um ano foi criado o Centro de Referência da
Mulher Francisca Clotilde, com recursos do FMAS. Em seguida foi criada a Casa Abrigo para
Mulheres Vítima de Violência.
Como parte desse compromisso da referida gestão com a defesa dos direitos
humanos, foi criada também a Secretaria de Direitos Humanos e a Coordenadoria de
Juventude no período que correspondeu a 2005-2006. As ações vinculadas a defesa dos
direitos da criança e do adolescente eram formuladas e implementadas pela Secretaria de
Direitos Humanos, com recursos também do FMAS, para PETI, Agente Jovem e
Sentinela.
117
É nesse mesmo período que se institucionaliza também o Sistema Único de
Assistência Social como sistema descentralizado e de gestão que defende a cobertura de
dois níveis de proteção social: básica e especial. No município de Fortaleza a partir da criação
da SEMAS, há a efetivação de processo de preparação e de luta para dar visibilidade a
política pública de Assistência Social em consonância com a Política Nacional de Assistência
Social e a Norma Operacional Básica/Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS). Ao
município de Fortaleza, como Gestão Plena da Política de Assistência Social, competia a
partir do seu órgão competente, gerir essa política pública que se organizava a partir dos
níveis de proteção social: básica e especial.
Para compreender a relação entre gestão e financiamento importante relembrar
que no que tange a Proteção Social Básica, o público prioritário são as famílias do Programa
Bolsa Família, do Benefício Prestação Continuada, Benefícios Eventuais e as famílias do
PETI. A partir da SEMAS, as ações eram desenvolvidas nos 24 CRAS que foram
implantados. Desses, um na modalidade intenerante e outras 13 unidades de execução direta
de PSB, que juntamente com 05 unidades de Proteção social Especial e 61 entidades sem fins
lucrativos conveniadas com a SEMAS (45 de PSB, 12 de PSE, 04 de PSB/PSE), compõem a
rede conveniada. (ALBUQUERQUE, 2012)
Na Proteção Social Especial, o inicio da oferta de serviços especializados,
conforme dados da SEMAS, consolidados em 2012, deu-se por meio do atendimento das
situações de violação de direitos da pessoa idosa, em dezembro de 2007, através da
implantação do NAVIT (Núcleo de Atendimento a Pessoa Idosa Vitimizada). Em agosto de
2008, ocorreu a implantação do primeiro CREAS. Somente em 2010, foi implantado mais
um CREAS e em 2012 o terceiro CREAS. Ressalta-se também que foi em julho de 2010 que
se implantou a Casa de Passagem Elisabeth de Almeida. Em setembro de 2007, foi
implantado o Centro de Atendimento a População de Rua, que em 2011 foi reformulado
para Centro Pop. Em novembro de 2009, foi implantado o Espaço de Acolhimento Noturno
para População de rua (EAN).
Na análise dos orçamentos do período de 2005-2009 poderemos perceber o olhar
da gestão público no espaço do planejamento e destinação de recursos com vistas a
implantação dos níveis de proteção social e a gestão do Sistema Único de Assistência Social.
118
Quadro 17 - Disposição de valores por Programas – Período 2006-2009
Programas
0114 – SUAS
0116 – Proteção Social Básica
0117 – Proteção Social Especial
Ano
Valores
2006
6.326.581
2007
10.844.489
2008
13.491.847
2009
8.580.268
2006
2.544.780
2007
8.038.490
2008
11.063.251
2009
14.277.613
2006
3.947.845
2007
4.270.017
2008
4.758.293
2009
6.185.976
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – LOA – 2006-2009
Elaboração Própria
Nessa configuração da Política de Assistência Social, o Fundo Municipal de
Assistência Social no interior da gestão se constitui, como já vimos anteriormente, como uma
instância de financiamento e apresenta uma configuração própria. Tendo uma dinâmica
peculiar em termos de procedimentos técnicos e rotinas, a chamada especificidade do seu
caráter técnico institucional, impõe um ritmo de trabalho próprio ao financiamento que está
interligada a configuração da própria gestão pública.
Dentro do que se propõe às instâncias de financiamento da Assistência Social, de
acordo com o que preconiza a Lei Orgânica da Assistência Social, A Política Nacional de
Assistência Social e a Norma Operacional Básica do SUAS, o FMAS-Fortaleza tem o papel
de coordenar e proceder a execução orçamentária, financeira, contábil da gestão da política de
Assistência Social municipal.
Em 2005 a equipe que compunha o FMAS, encontrou os principais problemas
enfrentados na coordenação do FMAS: Prestações de contas para órgãos fiscalizadores
atrasadas; repasses financeiros do Governo Federal em atraso; repasse de recursos do FNAS
ainda eram direcionados para a Secretaria de Finanças e somente após repassados ao FMAS;
inexistência de manualização e padronização de procedimentos (desconhecimento dos fluxos
de trabalho, o que comprometia a visualização de erros e atecnias); inexistência de controle
interno; repasse de recursos sem a devida análise e prestação de contas dos convênios; falta de
119
infra-estrutura (computadores, material de expediente, móveis); insuficiência no quadro de
recursos humanos e pagamentos feitos a rede conveniada e prestadores de serviços em
cheques e não on-line (FMAS: 2006).
Em 2006 após licitação, a equipe de recursos humanos do FMAS ampliou seu
quadro funcional, e passou a ser composta dos seguintes núcleos: núcleo de coordenação,
núcleo de controle interno, núcleo de contabilidade, núcleo de tesouraria, núcleo de
compras, núcleo de assessoria jurídica, núcleo de atendimento e secretaria e núcleo de
arquivo.
Algumas ações de grande importância foram então implantadas: Normatização de
processos de prestações de contas para o exercício de 2005, junto às entidades conveniadas;
repasse de recursos fundo-a-fundo (mediadas administrativas junto a SEFIN e o MDS para a
referida mudança; Regularização das prestações de contas pendentes junto a órgãos
fiscalizadores do FMAS; Regularização da prestação de contas do CRAS junto ao Governo
Federal, o que garantiu a liberação de recursos ao município; encaminhamentos de licitações
para os programa: plantão social, BPC, cadastro Único, dentre outros; regularização junto à
entidades conveniadas para prestação de contas do ano de 2004; condução de capacitações
internas na área orçamentária, contábil e financeira para socialização junto aos recursos
humanos que compõem a política municipal de Assistência Social. (FMAS, 2006)
A partir disso, em 2006 já era possível visualizar os seguintes resultados:
1)Agilidade e segurança no repasse de recurso: com a implantação do repasse automático
fundo-a-fundo; implantação do pagamento on-line com extinção de pagamentos em cheques;
2) Transparência na gestão: com auditorias internas junto a contabilidade, tesouraria e
compras; regularização e publicação em internet de prestações de contas junto ao TCM,
CMAS; implantação da comissão de compras do FMAS e 3) Segurança administrativa:
Caráter técnico, priorizando na comissão técnica do FMAS funcionários públicos municipais;
manualização de todos os processos de trabalhos do FMAS; construção do manual de controle
interno; implantação do arquivo físico e eletrônico do FMAS; sistematização do protocolo
eletrônico interno; realização de 02 seminários de prestação de contas para entidades
conveniadas; realização do I Encontro dos fundos municipais de Fortaleza e realização de
fóruns sistemáticos sobre planejamento e orçamento junto ao CMAS e gestão da política de
Assistência Social, incluindo chefes de distritos; 4) Articulação institucional: Reuniões
sistemáticas com os fundos municipais de Fortaleza; Reuniões sistemáticas com SEFIN,
SEPLA, CMAS, CGM, TCM ; visitas de acompanhamento as entidades conveniadas.
(FMAS:2006)
120
Segue então nessa avaliação a percepção de que a consolidação desse trabalho
permitiu imprimir mais agilidade e segurança a gestão pública. Vale ressaltar aqui a fala do
administrador Leonidas Fernandes Macêdo Júnior que integrou a equipe do FMAS no
período de 08/03/2005 a 12/04/2007. O referido profissional foi responsável pela
implantação do núcleo de controle interno no FMAS Fortaleza, como também, pela
sistematização do primeiro manual de controle interno do FMAS, o que foi objeto de estudo
e de análise tanto para a controladoria do município, como do próprio TCM na pessoa do
Sr. Luis Mário Vieira.
Quando foi perguntado ao referido profissional sobre o papel do financiamento na
gestão da Assistência Social, o mesmo deu a seguinte resposta:
Acredito que tem relação direta com a garantia de recursos financeiros estabelecidos
por lei (LOAS), visando assegurar os direitos, minimizar as desigualdades sociais e
resgatar a cidadania das populações menos favorecidas, específicas ou em situação
de risco social em nossa sociedade.
Foi perguntado sobre as principais dificuldades enfrentadas na gestão do FMAS, o
profissional respondeu:
As principais dificuldades enfrentadas na gestão do FMAS estão relacionadas:
a)
Compreensão limitada por parte da Gestão da Assistência Social, à época, dos
trâmites necessários para os processos de aquisição de bens e contratação de
serviços, sempre devido ao fato de não haver um efetivo planejamento, ação
esta que atribui um caráter de organização e priorização destes processos por
parte da gestão, orientando melhor o órgão de financiamento da Assistência
Social, o FMAS, e que seriam destinados aos usuários dos diversos Programas
de Proteção Social, evitando/minimizando desta forma atrasos e/ou imprevistos
(formalização de convênios, publicação dos Convênios no DOM, empenho,
solicitação da aquisição do bem ou prestação do serviço, etc);
b) Sob o ponto de vista da fiscalização da aplicação dos recursos repassados às
entidades que executam ações de cuidado a crianças, adolescentes e idosos,
havia muita dificuldade para averiguação dos gastos estabelecidos no plano de
trabalho dos respectivos convênios, pois os mesmos tornavam-se vagos, dúbios,
sem detalhes específicos, o que fragilizava a fiscalização, deixando a gestão
vulnerável, visto que em muitos casos, os gastos realizados pelas entidades, não
estavam de acordo ao que estabelecia a legislação vigente, sobretudo no que diz
respeito aos gastos permitidos quando se tratasse de recursos federais
repassados.
Quando foi perguntado sobre a relação entre gestão e financiamento na efetivação
da política pública de Assistência Social, o referido profissional deu a seguinte resposta:
Em minha opinião, a política de Assistência Social passou a ter mais respaldo
quando da Lei Orgânica da Assistência Social, que passou a assegurar que os
121
direitos das populações em situação de risco social pudessem ser garantidos,
sobretudo a partir de recursos financeiros para execução de diversos projetos
assegurados nos orçamentos da União, Estados e Municípios.
Sobre sua avaliação sobre o percentual destinado a política de Assistência Social o
referido profissional respondeu da seguinte forma:
Diante do quadro da desigualdade social ainda existente no Brasil, onde populações
ainda vivem abaixo da linha da pobreza, excluídas e com muito pouca assistência
sob o ponto de vista de seus direitos, mesmo reconhecendo que a política de
Assistência Social realizou consideráveis avanços, ainda se pode fazer um pouco
mais, principalmente assegurando recursos que sejam suficiente para as iniciativas
necessárias para minimizar os efeitos da exclusão social no país.
A contribuição desse profissional foi fundamental porque o mesmo se constituiu
como uma importante liderança no interior do FMAS além de ter se configurado numa
referência para o processo de gestão e financiamento público naquele período que antecedeu a
criação da SEMAS.
Vale ressaltar também aqui o levantamento de informações e a avaliação junto a
Comissão Técnica do FMAS. Como já informamos anteriormente, a Comissão Técnica foi
constituída institucionalmente e responde até a presente data pelo FMAS, sendo formada com
um coordenador, um contador e um tesoureiro.
Aplicamos a entrevista junto a referida comissão composta pelos seguintes
profissionais: Lucia de Fátima Dias Batista, tesoureira do FMAS do período de 2000 até a
presente data; Abílio Neto Cosme Oliveira, economista, coordenador do FMAS do
período de 2008 a 2009 e em 2013 está respondendo pela coordenação do FMAS e
Albaniza Maria Vasconcelos Brandão, contadora do FMAS, do período 02.08. 2010 até a
presente data.
A tesoureira Lúcia de Fátima Dias Batista teve a oportunidade de fazer parte da
comissão técnica do FMAS desde sua origem permanecendo até a presente data, é funcionária
pública, mas também comissionada como tesoureira do FMAS. Quando perguntamos sobre o
papel do financiamento na gestão da Assistência Social, deu a seguinte resposta:
Possibilitar a execução das ações sócio-assistenciais da Política de Assistência
Social.
Sua opinião sobre as principais dificuldades enfrentadas para a gestão do FMAS,
foi a seguinte:
A principal dificuldade é o atraso no repasse de recurso do tesouro municipal.
122
Quando perguntamos sobre a relação entre gestão e financiamento, a profissional
respondeu:
São instâncias distintas, contudo devem caminhar juntas para possibilitar a execução
da política de Assistência Social.
Sobre sua avaliação sobre o percentual destinado a política de Assistência Social a
referida profissional ressaltou:
Levando em conta o aumento de recursos com a implantação do Sistema Único de
Assistência Social, o aporte financeiro fica aquém das ações e serviços inerentes a
Política de Assistência Social.
Outro membro da Comissão Técnica do FMAS é Albaniza Maria Vasconcelos
Brandão, funcionária pública municipal, assumiu como contadora do FMAS do período de
02.08.2010 até a presente data. Quando perguntamos sobre o papel do financiamento na
gestão da Assistência Social, apresentou uma resposta semelhante a da tesoureira:
Proporcionar recursos e meios para financiar o benefício de prestação continuada e
apoiar os serviços, programas e projetos de Assistência Social.
Mostrou a seguinte opinião quando perguntamos sobre as principais dificuldades
enfrentadas para a gestão do FMAS:
O atraso no repasse financeiro às entidades conveniadas.
Sobre a relação entre gestão e financiamento para a efetivação da política de
Assistência Social, a mesma respondeu que:
São instâncias específicas, tendo em vista, que a Gestão são as atividades
relacionadas ao diagnóstico e planejamento, à execução e avaliação das ações e
políticas estabelecidas pelo governo, nas esferas federal, estadual e municipal, de
prestação de serviços para a sociedade em geral. E o Financiamento dos benefícios,
serviços, programas e projetos far-se-á com recursos da União, dos Estados e dos
Municípios.
A sua avaliação a respeito do percentual destinado a política de Assistência
Social, é a seguinte:
Poderia ser maior em relação a outras Unidades Orçamentárias pela extensão dos
serviços, programas e projetos que são desenvolvidos na política de Assistência
Social.
O economista Abílio Neto assumiu a função de Coordenador do FMAS no período
2008 a 2009, mas que até a presente data permanece respondendo pelo FMAS junto a atual
gestão. Deu a seguinte resposta sobre o papel do financiamento na gestão da Assistência Social:
Viabilizar meios para a execução das ações da Política de Assistência Social.
123
Sobre as dificuldades enfrentadas para gerir o FMAS, apresentou a seguinte:
A principal dificuldade é a utilização de recursos próprios (recurso municipal), o
qual depende dos repasses da Secretaria de Finanças, sendo que estes por sua vez
estão atrelados à arrecadação municipal.
Sobre a relação entre gestão e financiamento na efetivação da política de
Assistência Social, deu a seguinte opinião:
Em virtude da especificidade são instâncias específicas, contudo devem estar
interligadas visto que caminham em busca de um objetivo comum que é a execução
da Política de Assistência Social.
Sobre sua avaliação sobre o percentual destinado a política de assistências social,
afirmou que:
Mesmo com a implementação e regulamentação do SUAS, o valor destinado é baixo
frente a importância da Política de Assistência Social.
Assim, conforme os entrevistados há de certa forma, uma opinião que se repete
sobre a parca destinação de recursos à política de Assistência Social, tendo em vista, os
grandes desafios, as demandas sociais advindas das desigualdades sociais, bem como, a
extensão dos programas, serviços e programas desenvolvidos para uma metrópole como
Fortaleza.
Sobre a relação entre gestão e financiamento na efetivação da política de
Assistência Social, 100% dos entrevistados da Comissão técnica do FMAS entendem que
gestão e financiamento são instâncias diferenciadas, mas interligadas e que devem caminhar
juntas para a execução da política de Assistência Social.
Sobre as dificuldades enfrentadas podemos perceber nas respostas da comissão
técnica do FMAS, tanto da contadora, quanto a tesoureira, que o atraso no repasse financeiro
de recursos do tesouro municipal a rede conveniada é a maior dificuldade. Aqui vale
acrescentar as reclamações e a pressão que principalmente a tesoureira recebe por parte da
rede conveniada e vereadores a estas, ligados.
O economista que assumiu o cargo de coordenação na Comissão Técnica do
FMAS, também destaca a dificuldade de estar na dependência da decisão da Secretaria de
Finanças em repassar recursos do tesouro municipal, a qual condiciona o repasse à
arrecadação municipal. Questionamos como seria se o FMAS não tivesse em 2005 tomado
providencias para garantir o repasse fundo-a-fundo dos recursos do FNAS. O atraso do
repasse do recurso municipal para a rede conveniada acarretaria mais prejuízo o que seria
agravado se houvesse a ingerência da SEFIN sob os recursos do FNAS.
124
Vale relembrar que em 2006, 52,99 % dos recursos destinados no orçamento foram
do tesouro municipal e 45% recursos do FNAS. Em 2007, 59,39% são recursos do tesouro
municipal e 39,39% provenientes do FNAS. Em 2008, 65,11% são recursos do tesouro
municipal e 33,74% refere-se ao FNAS. Em 2009, 60,08 % dos recursos são do tesouro
municipal e 37,61% advindos do FNAS. Assim, em torno de 60% dos recursos destinados nos
orçamentos do FMAS no período de 2006-2009 advém do tesouro municipal, ocorrendo o
atraso se desencadeia com problema político para a gestão equacionar (FMAS, 2009).
Como apresentamos, além dos integrantes da Comissão Técnica do FMAS, outra
liderança também entrevistada, o administrador de empresas, responsável pela implantação do
controle interno no FMAS no período de 2005 a 2007, ressaltou outras dificuldades que
remetem a própria gestão pública. O entrevistado frisou que na época havia limitada
compreensão da equipe de gestão sobre os trâmites, bem como, sobre os processos de
trabalhos para aquisição de bens e serviços. A falta desse conhecimento, da especificidade e
das exigências da gestão pública, desencadeava prejuízos e atrasos de ações do financiamento.
Outra dificuldade que o profissional destaca se refere à fiscalização da aplicação dos recursos
junto a rede conveniada, sendo que na prestação de contas se detectava excessivos erros,
gastos que não estavam em acordo com a legislação vigente, sobretudo gastos que não eram
permitidos aos recursos federais e municipais. Conforme avaliação do responsável pelo
controle interno remete-se a atenção para um ponto importante, a qual fragilizava e tornava
vulnerável a gestão.
Vale destacar que no período em que o mesmo administrador atuou como
colaborador, foi exatamente no período de transição da gestão Juraci Magalhães para a gestão
Luiziane Lins e que antecedeu a criação da SEMAS, que ocorreria em 2007. Naquele
momento a política de Assistência Social estava diluída na Secretaria de Educação, numa
instancia de duas coordenadorias: política de Assistência Social e FMAS. Havia nitidamente
uma falta de sintonia entre gestão e financiamento, representada por situações diversas, tais
como: falta de planejamento conjunto (coordenadoria de gestão e coordenadoria do FMAS),
muitas vezes o FMAS era chamado em situações de urgências para resolver processos de
aquisição de serviços para implantação dos programas, mas esbarravam nas exigências legais
e normativas do serviço público.
Para não se tornar ainda mais vulnerável a gestão da Assistência Social, o FMAS
caminhava para sua organização interna e começou a desenvolver um processo de capacitação
continuada junto a equipe de gestão e externa junto a rede de conveniadas, conselheiros,
outros fundos municipais, etc. Tal iniciativa desembocou no manual de controle interno que
125
reuniu todos os processos de trabalho necessários a gestão pública da Assistência Social,
dando visibilidade, padronizando procedimentos com vistas a segurança e maior fluidez das
demandas. Junto à rede conveniada foram realizadas sucessivas visitas institucionais de apoio
e de orientação quanto a prestação de contas públicas, bem como, encontros de capacitação
sobre procedimento de prestações de contas públicas. Na articulação com os outros fundos e
órgãos de fiscalização, em 22 de junho de 2006 foi realizada a primeira oficina de trabalho
dos fundos municipais de Fortaleza com a presença da Secretária de Educação Ana Maria
Fontenele, do representante do Tribunal de Contas do Município Luiz Mário Vieira e de
representantes dos seguintes fundos de políticas públicas de Fortaleza: saúde, meio ambiente,
limpeza urbana, desenvolvimento econômico, direitos da criança e adolescente, defesa de
direitos difusos e Assistência Social. Nesse evento foi socializado o trabalho realizado no
FMAS, o que serviu de referência para o Tribunal de Contas do Município, bem como, para
os demais fundos municipais. (FMAS, 2006)
Entretanto é a partir de 2007 com a criação da SEMAS que pudemos observar
um outro movimento, principalmente quando observarmos a fala da ex-gestora, Secretária de
Assistência Social, Elaene Rodrigues Alves, assistente social e militante dos direitos
humanos:
Uma das grandes dificuldades na gestão do Fundo Municipal da Assistência Social
foi a ausência de prioridade por parte da gestão municipal na operação de
planejamento orçamentário para a política de Assistência Social. Isso dificultava a
operacionalização dos benefícios, serviços e projetos de acordo com os parâmetros,
padrões e critérios do Sistema Único de Assistência Social no âmbito municipal.
Outro desafio era a divisão de recursos que tinha que serem repassados para FUNCI
e execução dupla de serviços Semas e Funci.
Quando perguntamos sobre o papel do financiamento na gestão da Assistência
Social, a ex-gestora respondeu:
A concepção do financiamento da Assistência Social vem atender aos princípios da
descentralização,o financiamento na gestão da Assistência Social é um dos eixos
estruturantes no Sistema Único Assistência Social- SUAS- onde instituiu os fundos
especiais para o financiamento da Assistência Social, implantados e implementados
pelos três entes federados, enquanto unidades orçamentárias. Assim, o
financiamento das ações do SUAS deixa de fazer uso do per capita – mais focado na
conformação de quantidades do que na qualidade dos serviços prestado -, passando a
ocorrer por meio de pisos de proteção que promove o repasse de recursos em
conformidade com os serviços e a necessidade da população, com determinada
capacidade instalada pela gestão. Essa forma de financiamento rompe com a
prevalência da relação de convênios, pois promove o repasse automático fundo a
fundo.
Entendo que os fundos (Nacional, Estadual e Municipal) são pra representarem a
possibilidade concreta de gestão financeira transparente, que contribua para o
fortalecimento e a visibilidade da Assistência Social, executando uma gestão de
recursos de acordo com as reais necessidades locais.
126
O papel do financiamento na gestão da Assistência Social tem avançando muito
rapidamente em sua regulação no âmbito federal, na definição de seus parâmetros,
padrões e prioridades. Já no campo municipal e estadual deixam a desejar.
Quando lhe foi perguntado sobre como avalia a relação entre gestão e
financiamento na efetivação da política de Assistência Social, a ex-gestora respondeu:
Compreendo que a gestão e financiamento são instâncias especificas, mas devem
ser interligadas. Não existe gestão sem financiamento e nem financiamento sem
gestão e o processo que acontece nessa interligação contribuí com a construção e
efetivação de um processo integrado e participativo.
Essa perspectiva de rompimento com as ações segmentadas e fragmentadas que
historicamente tem sido praticada no âmbito da Assistência Social colaborou
com alguns avanços que foi conquistado no aspecto da gestão e financiamento
da política de Assistência Social onde esse processo da interligação afirmam o
rompimento com um modelo de financiamento da Assistência Social marcado
por práticas segmentadas, centralizadas e pontuais, assentadas, por vezes, em
bases patrimonialistas e clientelistas e operando pela lógica convenial e per
capita para o repasse de recursos.
Com isso foi instituindo uma nova sistemática de financiamento que expresse o
modelo de gestão proposto pelo SUAS, com base nas seguintes diretrizes: cofinanciamento pelas três esferas de governo, com repasses regulares e
automáticos e gestão financeira através dos Fundos de Assistência Social
(Nacional, Estaduais e Municipais); estabelecimento de pisos de proteção
correspondentes ao nível de complexidade da atenção a ser operada a partir do
cálculo dos custos dos serviços socioassistenciais em padrão adequado de
quantidade e qualidade; definição de responsabilidades e competências para as
três esferas de governo com base em diagnósticos socioterritoriais, porte dos
municípios e nível de gestão do sistema; correspondência nos instrumentos de
planejamento público (Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias
– LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA), dentre outras.
Sobre o percentual destinado à política de Assistência Social deu a seguinte
resposta:
A repartição de responsabilidades entre os entes federados no que concerne à
Assistência Social, especialmente no que diz respeito ao financiamento, caminha
a passos muito lentos. Apesar dos avanços na esfera federal, os Estados ainda
não assumiram seu papel no co-financiamento fundo a fundo do SUAS, sendo
que algumas iniciativas de repasse de recursos dos Estados para Municípios vem
acontecendo na modalidade de convênios ou similares. Aqui no estado do Ceará
é insignificante o recurso que é repassado !
Outro aspecto que contradiz a lógica do SUAS e constitui desafio para sua
consolidação é a inexistência de percentuais legais e obrigatórios de
financiamento no âmbito municipal. Na Assistência Social de Fortaleza tivemos
alguns avanços e vários retrocessos. Se analisarmos a realidade de Fortaleza em
uma gestão plena o orçamento foi muito restrito diante das demandas e
necessidades de se implementar uma política de fato na cidade. Em minha
opinião, o percentual destinado foi restrito para a execução dos programas
projetos e serviços ampliados e realizados na cidade. Vale ressaltar que a
maioria dos recursos era pra execuções de emendas parlamentares, bolsa família
e Cadúnico. Já na proteção social que repassava mais recurso era o município, o
recurso federal e estadual não condiz com a demanda executada no município de
Fortaleza no aspecto da proteção social.
Com a intenção de levantar dados sobre a relação existente entre gestão e
financiamento a partir do olhar de ex-gestores da Assistência Social, entrevistamos
127
também a ex-gestora de Assistência Social da cidade de Maracanaú, no período de 2005 a
2012, Ieda Castro, que atualmente é assessora da SETRA de Fortaleza. Vale ressaltar a
experiência da mesma enquanto presidente do CRESS na gestão 2008-2011 e presidente
do Colegiado Nacional de Gestores Municipais da Assistência Social (Congemas) no
biênio 2010-2011.
Quando perguntamos sobre o papel do financiamento a gestão a entrevistada
deu a seguinte resposta:
Dar materialidade à política da Assistência Social. Apesar de ser o aspecto mais
importante na garantia da oferta de serviços e benefícios, não é um recurso
vinculado constitucionalmente, sendo objeto de disputa política permanente com
as demais políticas setoriais. Embora tenham suas despesas consideradas
obrigatórias, o desembolso de recursos ainda depende da vontade política do
gestor municipal. Requer planejamento e acompanhamento sistemático.
Sobre as principais dificuldades enfrentadas na gestão do Fundo de Assistência
Social, respondeu que:
As principais dificuldades estiveram associadas à ausência de pessoal técnico
qualificado sobre finanças públicas, processos burocráticos para compras e
contratação de serviços muito lentos e recursos financeiros insuficientes. O
desconhecimento da contabilidade municipal sobre a aplicação dos recursos
originados de Pisos e Incentivos de gestão contribuiu para dificultar o uso dos
recursos, tendo anualmente saldo financeiro nas contas do FUNDO.
Sobre a relação entre gestão e financiamento na efetivação da política de
Assistência Social, respondeu:
Gestão administrativa e gestão financeira estão estreitamente relacionadas;
fazem parte do mesmo processo. Planejar os recursos com suas fontes; prever as
despesas; processar os gastos; acompanhar a execução financeira, o uso dos bens
imóveis, o consumo dos bens materiais e fazer a gestão de pessoas fazem parte
da mesma rotina, imprescindíveis na gestão organizacional da Assistência
Social.”
Sobre sua avaliação quanto ao percentual destinado a política de Assistência
Social, respondeu:
Como não existe um percentual determinado para investimento na Assistência
Social, cabe ao município seguir ou não as deliberações das conferências, que
atualmente preveem um mínimo de 5% dos recursos orçamentários. Apesar de
insuficientes, poucos municípios seguem essa orientação. Talvez uma boa
referência fosse um percentual em relação ao PIB, como reivindicam a educação
e a saúde. Uma outra questão a ser observada, seria verificar a natureza dos
gastos e o montante que de fato as três esferas de governo estão destinando à
Assistência Social, visto que os estados, inclusive o Ceará, tem participado
muito pouco do co-financiamento dos serviços, benefícios e programas de
enfrentamento a pobreza.
128
Podemos perceber na fala de 80% dos entrevistados que o papel do FMAS está
vinculado a proporcionar recursos financeiros para viabilizar a política de Assistência
Social. 20% entende como instância de gestão financeira da Política de Assistência Social
e possibilidade direta de transparência.
Os entrevistados também concordam com a
perspectiva de que gestão e financiamento são instâncias específicas mas interligadas que
devem caminhar conjuntamente. Todos os entrevistados também defendem que o
percentual destinado a política de Assistência Social é muito pequeno diante da demanda e
da complexidade da demanda.
Sobre as principais dificuldades enfrentadas na gestão do financiamento da
política de Assistência Social os entrevistados apresentaram são as seguintes: 1) atraso no
repasse de recurso do tesouro municipal; 2) compreensão limitada por parte da gestão da
Assistência Social, à época, dos trâmites necessários para os processos de aquisição de
bens e contratação de serviços, sempre devido ao fato de não haver um efetivo
planejamento, ação esta que atribui um caráter de organização e priorização destes
processos por parte da gestão, orientando melhor o órgão de financiamento da Assistência
Social, o FMAS, e que seriam destinados aos usuários dos diversos Programas de
Proteção
Social,
evitando/minimizando
desta
forma
atrasos
e/ou
imprevistos
(formalização de convênios, publicação dos Convênios no DOM, empenho, solicitação da
aquisição do bem ou prestação do serviço, etc); 3) sob o ponto de vista da fiscalização da
aplicação dos recursos repassados às entidades que executam ações de cuidado a crianças,
adolescentes e idosos, havia muita dificuldade para averiguação dos gastos estabelecidos
no plano de trabalho dos respectivos convênios, pois os mesmos tornavam-se vagos,
dúbios, sem detalhes específicos, o que fragilizava a fiscalização, deixando a gestão
vulnerável, visto que em muitos casos, os gastos realizados pelas entidades, não estavam
de acordo ao que estabelecia a legislação vigente, sobretudo no que diz respeito aos gastos
permitidos quando se tratasse de recursos federais repassados; 4) ausência de prioridade
por parte da gestão municipal na operação de planejamento orçamentário para a política
de Assistência Social. Isso dificultava a operacionalização dos benefícios, serviços e
projetos de acordo com os parâmetros, padrões e critérios do Sistema Único de
Assistência Social no âmbito municipal; 5) a divisão de recursos, no caso da cidade de
Fortaleza, que tinha que serem repassados para FUNCI e a execução dupla de serviços;
ausência de pessoal técnico qualificado sobre finanças públicas; processos burocráticos
para compras e contratação de serviços muito lentos; recursos financeiros insuficientes;
129
desconhecimento da contabilidade municipal sobre a aplicação dos recursos originados de
Pisos e Incentivos de gestão.
130
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O papel do financiamento no interior da gestão pública está delimitado pela
conotação política-econômica e social atribuída ao Estado. Dagnino (2004) sugere a
existência de uma confluência perversa entre um projeto político democratizante,
participativo, e o projeto neoliberal. Partilhamos do pensamento que Estado, gestão pública e
financiamento estão em íntima relação e sofrem múltiplas determinações.
Para retratarmos nosso tema de estudo, partimos também da experiência
profissional construída no período que compreendeu os anos de 2000 até 2010 na área de
gestão na especificidade da Assistência Social, no município de pequeno porte do interior do
Estado do Ceará. Inicialmente como assistente social, participando da implantação da
primeira secretaria municipal da política de Assistência Social do município de Meruoca, e,
posteriormente, como gestora da referida Secretaria. Acrescentando a essa trajetória, em
2005/2006, na Prefeitura Municipal de Fortaleza, como coordenadora do FMAS em Fortaleza.
Nesse período foi profícuo para a apropriação de instrumentos de planejamento, de gestão e,
mais especificamente, de financiamento da política pública.
Importante acrescentar que normalmente alguns equívocos cometidos na gestão
da Assistência Social estão também relacionados à concepção de gestão pública desvinculada
do financiamento no interior da política pública, além da falta de instrumentos que
permitissem associar gestão técnica da política de Assistência Social e gestão financeira da
mesma. Dessa forma, tal reflexão acadêmica parte de uma experiência empírica e da
necessidade de um desvendar contínuo, em nível da produção do conhecimento, da relação
existente entre gestão e financiamento público.
Como reforçamos por diversas vezes anteriormente, para que seja possível se
aproximar do referido objeto de estudo, necessário se fez inseri-lo num contexto da atual
configuração do Estado Brasileiro. Não acreditamos ser possível discutirmos gestão pública e
financiamento público sem atentarmos para as determinações econômicas, políticas e sociais
das forças em disputas na sociedade que são mediatizadas pelo aparelho do Estado. Assim,
concepção de Estado dará a conotação política à gestão pública e, logicamente as decisões que
envolvem o financiamento das políticas públicas.
O processo de construção democrática enfrenta hoje no Brasil um dilema cujas
raízes estão na existência de uma confluência perversa entre dois processos distintos, políticos
131
distintos. De um lado, um processo de alargamento da democracia, que se expressa na criação
de espaços públicos e na crescente participação da sociedade civil nos processos de discussão
e de tomada de decisão relacionados com as questões e políticas públicas (TEIXEIRA,
DAGNINO e SILVA, 2002).
O marco formal desse processo é a Constituição de 1988. As principais forças
envolvidas compartilham um projeto democratizante e participativo, construído desde os
anos oitenta ao redor da expansão da cidadania e do aprofundamento da democracia. Esse
projeto emerge da luta contra o regime militar empreendida por setores da sociedade civil,
entre os quais os movimentos sociais desempenharam um papel fundamental.
De outro lado, com a eleição de Collor em 1989 e como parte da estratégia do
Estado para a implementação do ajuste neoliberal, há a emergência de um projeto de
Estado mínimo que se isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos,
através do encolhimento de suas responsabilidades sociais e sua transferência para a
sociedade civil. Este projeto constitui o núcleo das adequações das sociedades ao
modelo neoliberal produzido pelo Consenso de Washington.
A Gestão da coisa pública, mediatiza a articulação das dimensões econômicofinanceira, institucional-administrativa e sociopolítica da sociedade no interior do Estado.
Prima pelo aspecto político da gestão, expressando a direção hegemônica das forças
polítcos-sociais e econômicas. Pressupõe uma democracia participativa que enfatize a
deliberação e conduta ética capaz de possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da
sociedade civil na formulação e implementação de política. (OSTERNE, 2012)
O Financiamento como instância da gestão pública que se caracteriza
peculiarmente pelos aportes financeiros a partir dos quais o Estado viabiliza a efetivação
das políticas públicas. Nessa perspectiva, não se restringe a sua estruturação técnica ou
consultiva, mas reflete a correlação de forças sociais e a hegemonia do poder políticoeconômico. Mediado por um conjunto de normas, procedimentos e, regulamentos
instrucionais-legais, é estratégico tanto em nível de decisões da gestão, como no âmbito do
controle social, ambos diretamente relacionados com a efetivação de direitos. É através do
financiamento que se permite compreender e mensurar a importância dada a cada política
pública no contexto histórico da conjuntura econômica, social e política do país, estados e
dos municípios.
Com a crise do binômio fordismo/keneysianismo na perspectiva de implantação
de um novo binômico da acumulação flexível/neoliberalismo, a conotação dada ao
132
aparelho do Estado enquanto afiançador da direção hegemônica econômica, política e
social das forças na sociedade, adquire uma especificidade de sustentáculo da chamada
expansão do capital especulativo. Para adequar-se a esse movimento internacional, o
Estado brasileiro adotou medidas que impactaram diretamente na gestão e no
financiamento das políticas públicas, principalmente a partir de 1990.
Importante relembrar que foi na construção do Estado Social, que o fundo
público exerceu uma função ativa nas políticas macroeconômicas, tanto na esfera da
acumulação produtiva quanto no âmbito das políticas sociais, particularmente da
seguridade social. Contudo é no atual contexto histórico do Estado neoliberal que o
financiamento público tem papel relevante para a manutenção do capitalismo na esfera
econômica e na garantia do contrato social. (SALVADOR, 2010)
A presença dos fundos públicos na reprodução da força de trabalho e gastos
sociais é uma questão estrutural no capitalismo. Para Francisco de Oliveira (1998, p.1920), “o fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do
financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a
população por meio dos gastos sociais”. Por isso, o autor nos alerta a entender o fundo
público, anexando-o a discussão da luta de classes, ou seja, compreender essa luta de
classe que se deslocou da esfera da produção, do chão de fábrica ou ainda dos escritórios,
para o orçamento do Estado.
De acordo com Behring (2004, p.164),
Há um lugar estrutural do fundo público no capitalismo contemporâneo. O Estado se
apropria de parcela significativa da mais-valia socialmente produzida para assegurar
condições reais de produção e reprodução; dentro desse processo comparece o
desenvolvimento de políticas sociais como lugar relevante de locação do fundo
público, a pender, logicamente da correlação de forças políticas e dos elementos
culturais em cada formação nacional.
Diante do nosso tema de estudo: Financiamento das políticas públicas,
especificidade da Assistência Social, um estudo do FMAS-Fortaleza no período de 20062008, partirmos de suposições que serviram como bússola do nosso processo de
investigação: será que o financiamento é um eixo estruturador no qual são definidas as
prioridades na gestão das políticas públicas no atual contexto do Estado Brasileiro ou
limita-se a um instrumento técnico consultivo de gestão na efetivação de políticas
públicas? Como o financiamento se expressa no interior da gestão de políticas públicas
tendo como referência a atual configuração do Estado brasileiro? Na análise orçamentária
133
do FMAS-Fortaleza no período de 2006-2009 houve compatibilidade entre gestão e
financiamento na efetivação da política pública de Assistência Social?
Trazendo para a especificidade do financiamento da Política Pública de
Assistência Social, no estudo de caso do FMAS de Fortaleza no período de 2006-2009,
analisando a relação entre gestão e financiamento a partir do estudo documental dos
orçamentos do FMAS no período 2006-2009 bem como, na análise das falas de exgestores e comissão técnica do FMAS, percebemos que houve um distanciamento entre
financiamento e gestão, principalmente no período que antecedeu a criação da SEMAS, o
que se expressou não somente no retrato dado pelos orçamentos anteriormente descritos
mas também em dados da execução orçamentária do FMAS no período de 2006-2009 e na
fala dos entrevistados desse período.
Podemos avaliar, com base nos dados do planejamento e execução
orçamentária, a capacidade da gestão em efetivar o planejamento e utilizar com habilidade
o orçamento público. Há que acrescentar que na constituição da política pública a gestão
deve considerar a especificidade do serviço público, principalmente quando da aquisição
de serviços e bens, e desenvolver com eficiência a gestão, atribuindo segurança, mas
também agilidade e efetividade. Nos documentos contábeis de acompanhamento da
execução orçamentária poderemos analisar a compatibilidade e operacionalização do
planejamento e o desempenho da gestão na execução do orçamento.
Nos quadros a seguir é possível fazer uma comparação entre o que se garantiu
no orçamento, que é resultado essencialmente político, mas também descrever em termos
numéricos o percentual de execução do planejado.
Em 2006 foi pago apenas o referente a 68,48% do que foi estabelecido na LOA
2006. Em 2007, apenas 44,07%, em 2008, o referente a 38,25% e em 2009 o equivalente a
61,50%. Há um decréscimo na execução orçamentária sendo que somente em 2009 a
gestão consegue executar 61,50% do orçamento, um valor ainda menor que o que foi
executado em 2006 (68,48%). Interessante esse dado, pois é em 2007 que se
institucionaliza a SEMAS, mas foi exatamente em 2007 que a gestão teve o percentual
baixo de execução orçamentária, o valor de 44,07. Esse valor poderia ter melhorado no
ano seguinte, ano de 2008, ano político, mas foi o que teve o menor percentual, apenas
38,25% (FMAS: 2009).
134
Quadro 18 - Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e Pagamento) Por Programa –
Ano: 2006
Função
Planejado
08-Assistência
15.968.769,00
Executado
Programa
Planejado
Executado
410.182,00
454.249,45
2.739.381,00
1.854.556,60
0114 – Sistema
Único de
Assistência Social
6.326.581,00
2.538.983,88
0116 – Proteção
Social Básica
2.544.780,00
4.320.635,56
0117 – Proteção
Social Especial
3.947.845,00
1.766.460,90
10.936.886,39 0064 – Desenvolvimento da
Assistência Social
0070 – Ação
Continuada
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – FMAS
Elaboração Própria
Quadro 19 - Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e Pagamento) Por Programa –
Ano: 2007
Função
Planejado
08-Assistência
23.152.996,00
Executado
Programa
Planejado
Executado
10.203.608,36 0064 – Desenvolvimento da
Assistência Social
0070 – Ação
Continuada
0114 – Sistema
Único de
Assistência Social
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – FMAS
Elaboração Própria
10.844.489,00 1.998.640,62
0116 – Proteção
Social Básica
8.038.490,00
5.983.525,66
0117 – Proteção
Social Especial
4.270.017,00
2.221.442,08
135
Quadro 20 - Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e Pagamento) Por Programa –
Ano: 2008
Função
Planejado
08-Assistência
29.313.391,00
Executado
Programa
Planejado
Executado
11.213.172,14 0064 – Desenvolvimento da
Assistência Social
0070 – Ação
Continuada
0114 – Sistema
Único de
Assistência Social
13.491.847,00
973.299,55
0116 – Proteção
Social Básica
11.063.251,00
6.965.276,73
0117 – Proteção
Social Especial
4.758.293,00
3.288.708,92
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – FMAS
Elaboração Própria
Quadro 21 - Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e Pagamento) Por Programa –
Ano: 2009
Função
Planejado
08-Assistência
29.043.857,00
Executado
Programa
Planejado
Executado
8.580.268,00
2.564.974,57
17.862.701,45 0064 – Desenvolvimento da
Assistência Social
0070 – Ação
Continuada
0114 – Sistema
Único de
Assistência Social
0116 – Proteção
Social Básica
0117 – Proteção
Social Especial
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – FMAS
Elaboração Própria
14.277.613,00 10.409.733,31
6.185.976,00
4.887.993,57
136
Gráfico 6 – Gráfico de Percentual da Execução Orçamentária - FMAS – 2006-2009
Percentual de Execução Orçamentária
68,45%
61,50%
44,07%
38,25%
2006
2007
2008
2009
Quadro 22 - Disposição de valores (empenhados, liquidados e pagos) por Programas - Período 2006-2009
Programas
0114 – SUAS
0116 – Proteção
Social Básica
0117 – Proteção
Social Especial
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – FMAS
Elaboração Própria
Ano
Valores
2006
2.538.983,88
2007
1.998.640,62
2008
973.299,55
2009
2.564.974,57
2006
4.320.635,56
2007
5.983.525,66
2008
6.965.276,73
2009
10.409.733,31
2006
1.766.460,90
2007
1998.640,62
2008
3.288.708,92
2009
4.887.993,57
137
Gráfico7 –Execução Orçamentária – Programa 0114 - SUAS
Execução Orçamentária(0114 - SUAS)
31%
32%
2006
2007
2008
2009
12%
25%
Gráfico 8 - Execução Orçamentária – Programa 0116 – Proteção Social Básica
Execução Orçamentária - (0116 - Proteção
Social Básica)
16%
37%
22%
2006
2007
2008
2009
25%
138
Na cobertura da atenção básica da Assistência Social podemos perceber um
aumento do investimento da gestão.Entretanto é importante lembrar que boa parte desses
recursos não tem execução direta da Prefeitura por meio do órgão gestor da Assistência
Social mas parcerias com rede conveniada formada por organizações não-governamentais
que fazem o atendimentos as famílias, a crianças e adolescentes e idosos. Importante
também ressaltar o grande número de entidades que a partir de emendas de vereadores são
incluídas ao orçamento do FMAS. Além disso os CRAS, porta de entrada para a inclusão
nos serviços de proteção social básica no território não são executados diretamente pelo
órgão gestor da Assistência Social mas pela tercerização de duas empresas de
tercerização: Prisma e Abem.
Gráfico 9 - Gráfico da Execução Orçamentária – Programa – 0117 – Proteção Social Especial
Execução Orçamentária (0117 - Proteção
Social Especial)
15%
41%
17%
2006
2007
2008
27%
2009
Na execução orçamentária da proteção social especial houve um avanço tanto
na disposição do orçamento como na execução do mesmo. Contudo nos dados fornecidos
pela contabilidade do FMAS a maior parte dos recursos na atenção especial estão
vinculados aos programas PETI, Sentinela que são destinados a FUNCI , não sendo
executados pelo órgão gestor da Assistência Social. Além disso, inclui-se o apoio a
entidades não governamentais a pessoa portadora de deficiência que executam esse viés da
atenção especial, não havendo execução direta do município mas das referidas entidades
conveniadas.
139
Diante desses dados, algumas reflexões foram possíveis:
1) As prioridades na gestão das políticas públicas estão retratadas nos
instrumentos do financiamento público. É no financiamento, e mais
especificamente, no orçamento público que se expressam a direção hegemônica
do projeto político da gestão pública;
2) O financiamento é parte constitutiva da gestão pública, espaço rico para o
planejamento e avaliação das políticas públicas;
3) O financiamento em sua base tem uma conotação técnica e consultiva mas não
se limita a esse aspecto, haja vista, ser um espaço onde retrata a dimensão
essencialmente política da gestão pública. Contudo se apropriar os aportes
técnicos, jurídicos, contábeis e financeiros de normas, códigos e demais
especificidades dos fundos faz-se necessária para o bom desempenho da
gestão;
4) O financiamento das políticas públicas reflete a hegemonia do conjunto de
forças econômicas, políticas, sociais da sociedade que se amplia no aparelho do
Estado e na conotação da gestão pública, expressando esse viés no conjunto
das políticas públicas e nos recursos destinados as mesmas.
Propomos a partir do referido estudo:
1) Estimular seminários e ciclos de debates sobre gestão e financiamento
público da Assistência Social nos espaços de formação profissional do
Assistente Social;
2) Apresentar a SETRA e demais interessados no tema financiamento público
da Assistência Social o Manual do Controle Interno que sistematizou todos
aos processos de trabalho do FMAS diante das demandas de aquisição de
bens e serviços;
3) Socializar o Manual de Controle Interno, bem como, o Manual de
prestações de contas às organizações não governamentais e ao Órgão de
Controle Social.
Sendo assim, reafirmamos então o que ocorre para Francisco de Oliveira
(1998, p.53) um “deslocamento da luta de classe da esfera da produção, do chão da fábrica
ou das oficinas ou ainda dos escritórios, para o orçamento do Estado”. O orçamento
público não se limita a uma peça técnica e formal ou a um instrumento de planejamento;
140
ele é, desde suas origens, uma peça de cunho político. No orçamento é que são definidas as
prioridades de aplicação dos recursos públicos e a composição das receitas, ou seja, sobre
quem vai recair o peso do financiamento tributário. Não se trata de uma escolha somente
econômica, mas principalmente resultado de opções políticas, refletindo a correlação de
forças sociais presente na sociedade. (SALVADOR, 2010)
Trazendo para realidade brasileira é notório os termos em que o financiamento se
efetua no interior da gestão pública a partir da hegemonia implantada anos 90. As medidas de
desonerações tributárias adotadas para combater a crise, se configuram como respostas as
demandas de um conjunto de forças econômicas, políticas e sociais dominantes vinculadas ao
capital especulativo. Tanto é verdade que as mesmas medidas, essencialmente políticas,
afetaram ainda mais o financiamento do orçamento da seguridade social, enfraquecendo as
políticas sociais da previdência, saúde e Assistência Social. Significa dizer que o orçamento
da seguridade social continua perdendo recurso de suas fontes tributárias devido a
transferência de recurso do orçamento fiscal por meio da Desvinculação das Receitas da
União (DRU). Tal realidade é do desconhecimento de muitos brasileiros.
Segue quadro de estimativas de receitas desvinculadas pela DRU da seguridade
social no período de 2000 a 2007 como ilustração da referida discussão do reflexo das
medidas econômicas, sociais e políticas e de seu rebatimento no financiamento das políticas
públicas, retirada do estudo de Evilásio Salvador (2010)
Quadro 23 - Estimativas de receitas desvinculadas pela DRU da seguridade social no período de 20002007
Receitas de Contribuições
COFINS
Arrecadados
DRU
737.760.884.924,79
147.552.176.985,76
REFIS E PAES – COFINS
3.166.003.292,69
633.200.658,54
Cota Parte da Contribuição sindical
2.020.243.801,43
404.048.760,29
271.768.261.800,58
44.395.558.227,13
-8.760.603,37
-1.752.120,67
9.949.168.795,85
1.989.833.759,17
493.842,38
98.768,48
Contribuição sobre Receita da Loteria Federal
237.944.328,84
47.588.865,77
Contribuição sobre Receita Loteria Esportiva
551.761.822,49
110.352.364,50
Contribuição sobre Receita Espetáculos
304.576.316,63
60.915.263,33
CPMF
REFIS E PAES – CPMF
Contribuição para custeio das pensões para
militares
Contribuição sobre Recursos de Sorteios
Realizados pelas entidades filantrópicas
141
Contribuição sobre Receita Loterias de Números
10.612.598.595,53
1.836.011.235,62
Contribuição sobre Receita de Loteria Instantânea
219.020.752,72
55.029.181,38
Prêmios Prescritos de Loterias Federais
516.011.327,50
86.224.592,87
-6.341,32
-1.268,26
1.578.859,91
315.771,98
187.843.482.611,69
37.568.696.522,34
809.426.467,25
161.885.293,45
195.981.477.559,07
39.196.295.511,81
REFIS E PAES – PIS-PASEP
546.848.833,52
109.369.766,70
Outras Contribuições Sociais
430.756.274,73
86.151.254,95
Contribuição em Regime de Parcelamento e
Débitos
6.392.048.030,87
1.278.409.606,17
Outras Receitas Correntes (Multas e Juros de
Mora)
13.916.305.654,57
2.783.261.130,91
1.443.020.126.952,35
278.353.670.132,21
Contribuição sobre Receitas de Concursos e
Prognósticos Desportivos – Modalidade Futebol
Outros Prêmios Prescritos
PIS-PASEP
REFIS E PAES – PIS-PASEP
CSLL
Total
Fonte: SIAFI – STN/CCONT/GEINC
Elaboração Própria
Conforme Salvador (2010), no período de 2000 a 2007 a seguridade social
recebeu R$ 161,62 bilhões de recursos do orçamento fiscal, o que equivale a 58,06% da
transferência feita pela DRU para o Tesouro Nacional. Assim, há uma apropriação de recursos
que deveriam ser aplicados nas políticas de Assistência Social, saúde e previdência social.
Esses recursos entram no orçamento da seguridade social como “recursos ordinários”.
Os recursos desvinculados da seguridade social pela DRU têm participação
relevante na composição do superávit primário. Conforme Salvador (2010), a cada R$ 100,00
de superávit primário, pelo menos R$ 65,00 foram retirados por meio da DRU do orçamento
da seguridade social.
A DRU é peça-chave na estratégia da política fiscal para a composição do
superávit primário, o que significa que, “por meio deste expediente, processa-se a
transferência não desprezível de recursos do lado real da economia, e mais explicitamente, da
área social, para a gestão financeirizada da dívida pública” (CARDOSO JR. e CASTRO,
2005, p.14)
De acordo com Castro et. al. (2006), a engenharia macroeconômica que permitiu
o controle relativo da inflação passou por crescente endividamento financeiro do país, pelo
142
corte de gastos reais e pelo incremento de receitas próprias (uma apropriação maior de
recursos por parte do governo central), sobretudo no segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso (1999 a 2002). A estratégia foi mantida no governo Lula, que aprofundou o ajuste
econômico em curso desde 1995 adotando políticas monetárias e fiscais restritivas.
Podemos constatar a mudança substancial no conjunto de receitas tributárias com
a adequação do Estado Brasileiro ao binômio acumulação flexível/neoliberalismo. Na análise
de Farias et al. (2006) destaca as principais mudanças no perfil da tributação após a CF 88:
a) Desoneração da tributação do lucro das empresas por meio da redução da
alíquota do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IPRJ) de 25% para 15% e da
redução adicional sobre os lucros (Lei 9.249/95);
b) Isenção de imposto de renda à distribuição de lucros a pessoas físicas,
eliminando o imposto de renda na fonte sobre lucros e dividendos (antes a
alíquota era de 15%);
c) Eliminação da alíquota de 35% do Imposto de Renda de Pessoa Física (IPRF),
reduzindo a progressividade do IR (Lei 9.249/95);
d) Elevação da alíquota do IRPF de 25% para 27,5% (Lei 9.249/95);
e) Aumento do número de declarantes do IR, o que ocorreu pela não correção da
tabela de IR (1996-2000), fazendo com que os trabalhadores de mais baixa
renda fossem tributados.
Em 21 de dezembro de 2004, com a Lei 11.033, há uma significativa alteração no
tratamento tributário das aplicações financeiras, favorecendo os aplicadores do mercado
financeiro e da bolsa de valores. A alíquota de IR sobre ganhos líquidos auferidos em
operações realizadas em bolsas de valores, de mercadorias, de futuros e assemelhados, foi
reduzida de 20% para 15%.
Para aplicações financeiras em chamados “fundos de investimento” e demais
aplicações de renda fixa, foi adotado um sistema de tributação decrescente, de acordo com o
prazo de permanência dos recursos na aplicação, variando de 22,5% (até seis meses) a 15%
(nas aplicações acima de 24 meses) Dentre outros privilégios tributários ao grande capital,
especialmente aos bancos, está a isenção de imposto de renda da remessa de lucros e
dividendos ao exterior. Em 15 de fevereiro de 2006 foi editada a MP nº281 que reduziu a zero
as alíquotas de IR e de CPMF para “investidores” estrangeiros no Brasil.
143
Ao contrário dos países que financiam seus Estados de Bem-Estar com recursos
fiscais, em geral impostos diretos, o Brasil permanece com arrecadação tributária centrada em
tributos indiretos, significando que os mais pobres pagam proporcionalmente mais tributos em
relação à sua renda que os mais ricos (SOARES, 2005). Além disso, os impostos diretos
incidem predominantemente sobre a renda dos trabalhadores assalariados. A tributação sobre
patrimônio e renda dos mais ricos é praticamente ausente. De acordo com dados
(SRF/STN/CONFAZ/2007) vem aumentando a incidência tributária sobre bens e serviços
(consumo), de 15,91% do PIB, em 1996, para 19,01%, em 2007. A carga tributária aumentou
de 29% para 35% do PIB no período de 1994 a 2006 (SRFB, 2007).
Além disso, de acordo com a Nota Técnica nº06/2007 do Unafisco Sindical, a
CPMF foi desviada pelo governo da função na qual foi arrecadada. De acordo com o estudo,
no período de 1997 a 2006, do montante de R$ 185,9 bilhões arrecadados com a CPMF, R$
29,3 bilhões foram desvinculados por meio da DRU, ou seja, 18% desse montante não foi
aplicado nas políticas de saúde, previdência e Assistência Social, que justificaram a sua
cobrança junto a milhares de contribuintes brasileiros.
Quadro 24 - Principais Mudanças de Impostos a partir de 1990
Redução do Imposto de PJ de 25% para
15%;
Alíquotas de IR sobre ganhos auferidos
em operações de bolsas de valores, de
mercadorias – 20% para 15% ;
Isenção de Imposto de Renda sobre
distribuição de lucros a pessoas físicas;
Carga tributária evoluiu de 29,9% em
1994 para 32,6% em 2000;
Criação da DRU (Desvinculação da
Receita da União) para desviar recursos
para Juros e amortização da dívida.
Muitos recursos estão sendo desviados
para seguridade social para pagamento
de juros;
2006 – Foi reduzida a Zero a alíquota
do IR e CPMF para investimentos
estrangeiros;
Tributação sobre bens e serviços –
48,4% em 2000
Tributação sobre folha de salários –
23,7% da receita da União;
Imposto sobre Patrimônio – 3%;
Sobre a Renda – 16% e sobre o
comércio exterior – 21,4% da receita
global da União.
Dados: Secretaria da Receita Federal e Amorim e Khair (2005)
Elaboração Própria
144
Entende-se a partir daí o impacto das políticas macroeconômicas na edificação das
políticas públicas e no caráter da gestão e do financiamento público. Com isso, é
perfeitamente nítido que ocorre na sociedade uma disputa por recursos que se expressam no
orçamento público. É nesse espaço político que as diferentes forças se inserem e buscam
defender seus interesses. É notório que os interesses que prevalecem no Estado capitalista são
interesses privados.
Tradicionalmente, o financiamento da Assistência Social tem sido marcado por
práticas centralizadas, segmentadas, pontuais, com forte traço clientelista e patrimonialista,
utilizado como moeda de troca, em especial quando da apropriação de recursos públicos com
conotação de ações pessoais, a exemplo das emendas parlamentares ou das ações
desenvolvidas por entidades filantrópicas com foco na caridade. Antes da CF 88, o
financiamento foi centrado na folha de salários, via contribuição de empregados e
empregadores para a previdência, com reduzido aceso a saúde, que era contributivo, e sem o
reconhecimento da Assistência Social como direito. A incorporação pela Constituição Federal
de 1988 do conceito de seguridade social, englobando em um mesmo sistema as políticas de
saúde, previdência e Assistência Social, estabeleceu a diversidade das bases de financiamento
como um dos princípios para a efetivação desse sistema de proteção social.
Reiteramos que as fontes de financiamento das políticas públicas estão diretamente
vinculado ao sistema tributário que após a CF 88 vem agravando a concentração de renda no
país, o sistema financeiro paga menos impostos que o restante da sociedade. Na constatação
do referido estudo, a maior parte da arrecadação é feita por tributos que incidem no consumo
de bens e serviços. Portanto quem sustenta a seguridade social no Brasil são os trabalhadores
e os mais pobres.
Por fim alertamos que o caso específico dos gastos da política de Assistência
Social há uma considerável parcela de recursos que não passam pelos Fundos, revelando uma
focalização no seu destino, um exemplo disso, é o Bolsa-Família, denotando a
assistencialização da proteção social.
145
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