O controle social sob a função administrativa do Estado

O controle social sob a função administrativa do Estado
Resumo:
O controle interno exercido pela Administração Pública procura auditar, analisar e corrigir erros cometidos pelo
próprio Poder Executivo, através do autocontrole administrativo, evitando assim lacunas para que o Poder
Legislativo e Poder Judiciário atuem perante esse primeiro. Sob a ótica do Poder Judiciário, o foco está em
adentrar se o ato administrativo está de acordo com a lei e com os princípios da proporcionalidade e
razoabilidade, enquanto que no controle exercido pelo Legislativo sob a Administração Pública aspectos de
legalidade são analisados, assim como o controle financeiro com o auxílio dos Tribunais de Contas. A atuação da
sociedade civil organizada no controle sob os atos exarados pela Administração Pública deve ser realizada como
forma de assegurar princípios e garantias constitucionais. O presente estudo é o resultado de uma reflexão quanto
ao processo de controle social exercido sob a função administrativa do Estado e, portanto, tem por objetivo
identificar como o controle é exercido pelos órgãos competentes previsto na Constituição Federal e em especial a
atuação da sociedade, através de instituições não-governamentais.
Palavras-chave: Administração. Controle. Pública. Social.
1.
Introdução
O controle da Administração Pública é a força aplicada à máquina administrativa
estatal com o objetivo de impedir sua atuação fora dos padrões legais pré-definidos, que
contrariem o direito estabelecido e inserido em um estado democrático. Em geral, é a
atividade que determina como o Estado deve se portar para cumprir sua missão constitucional.
O controle da Administração Pública torna-se cada vez mais importante para o dia a
dia das cidades, incluindo-se o contexto Estadual e Federal. Esse controle é exercido
conforme previsão legal pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário, porém é importante
que outras formas de controle da Administração Pública sejam conhecidas, como o
autocontrole administrativo e o controle social. Assim, o acompanhamento das atividades
realizadas pelo Estado pode ser feito de forma eficaz, com o objetivo máximo de garantir a
devida aplicação das verbas publicas e da realização do que for de competência da
Administração Pública.
Esse artigo tem o objetivo de demonstrar as formas de se realizar o controle social sob
a Administração Pública. São apresentadas as formas tradicionais exercidas pelo Poder
Judiciário, pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, pelo Ministério
Público e pelo autocontrole do Poder Executivo. Porém, a ênfase dada está nas formas de
controle propostas pela sociedade, o que caracteriza o controle social, e busca então
responder: é possível obter resultados expressivos do controle social sob a Administração
Pública como forma de assegurar garantias constitucionais?
O estudo dessa problemática torna-se cada vez mais importante nos dias atuais como
forma de fortalecer a atuação da sociedade na busca pelos seus direitos, que em determinadas
situações são reprimidos ou desprezados em detrimento aos interesses privados de agentes
públicos e representantes políticos, que usam da máquina administrativa para tal.
Estudando as modalidades do controle sob a Administração Pública, exercido pela
sociedade, poderá se observar que apesar de muitas ações, algumas delas sem o envolvimento
do Ministério Público ou Defensoria Pública, a ação do povo é limitada, apesar de entidades
da sociedade civil, com a finalidade de defender interesses públicos, poder propor uma ação
civil pública, porém ficando a mercê da análise do judiciário, quanto quem elege o seu
representante é o próprio povo.
O controle que aqui se estuda tem como finalidade assegurar que a Administração
Pública opere conforme os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico,
podendo abranger, a depender das circunstâncias, o controle chamado de mérito, analisando
aspectos da atuação discricionária do Estado.
1
2.
2.1.
Fundamentação Teórica
O autocontrole da Administração Pública
A auditoria é uma técnica desenvolvida com características próprias e específicas de
quem se audita, seguindo parâmetros definidos pela especialização de acordo com a função da
empresa, setor ou instituição. É dessa forma que a Administração pode anular seus próprios
atos, quando viciados e, por consequência, ilegais, respeitados os direitos adquiridos e,
quando oportuno e cabível, indicado para apreciação judicial, conforme a Súmula 473 do
Supremo Tribunal Federal. Assim, o autocontrole da Administração Pública tem o objetivo de
corrigir o funcionamento da sua máquina operacional, aprimorando o seu funcionamento de
modo a prestar a função administrativa conforme previsto em leis e princípios constitucionais,
sempre preservando o interesse público e quando couber o interesse do individuo, em face da
denegação de direito proveniente de erro ou omissão na aplicação da lei.
Constitucionalmente, o autocontrole, como também é chamado o controle interno da
administração pública, aparece na Constituição Federal desde 1967 no seu artigo 71: A
fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional através de
controle externo, e dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, instituídos por lei.
(SARAIVA, 2011)
A Administração Pública é complexa, pois é composta de diversos órgãos e entidades,
que na maioria das vezes, descentralizada fisicamente, dificultando aspectos de integração
para o exercício do controle interno, principalmente pelo fato de cada um ter orçamento,
recursos humanos e metas individuais, e ainda possui características que dificultam a
implantação de mecanismos de controles, como a dificuldade para medir resultados, por falta
de ferramentas e experiência empresarial, comum nas empresas privadas, principalmente por
que a administração pública não está sujeita a falências, possui grande rotatividade nos cargos
e funções devido ao inter-relacionamento com partidos políticos e processos eleitorais, algo
irregular, que ainda é alimentado na nossa política e nos cargos executivos, estabilidade
funcional dos agentes, que dificilmente são exonerados dos seus cargos.
O Poder Executivo utiliza-se da expedição de atos normativos que podem ultrapassar
os limites estabelecidos pelos valores de independência e separação dos Poderes, conforme
previsto no artigo 2º da CF/88 - São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário - com o objetivo de tornar célere a realização de atos
de sua competência, acreditando que com a justificativa da finalidade do interesse publico
estará ausente da necessidade de verificação do controle do Poder Judiciário. (FRANÇA,
2011).
O compromisso da Administração Pública em permitir a realização do controle
interno, autocontrole, sob os órgãos que a compõe é de fundamental importância para o
sucesso da função administrativa do Estado e é a partir da constante busca em agir
corretamente e corrigir erros, que se mostra à população que a estrutura administrativa está
apta a representar e realizar atos em conformidade ao interesse da sociedade, ao interesse
público, sem uso para benefícios próprios, como benefícios políticos, ou prejudicar
determinadas pessoas.
Dessa forma, espera-se que baseado em uma estrutura hierárquica, com supervisões e
controle dos atos dos subordinados, exista a repressão das ações contrárias aos direitos,
mediante regras disciplinares. Conforme descrito, se têm na Administração Pública dois
pilares complementares para a viabilização do autocontrole: uma estruturação hierárquica e
um regime disciplinar.
O sistema de controle interno da Administração Pública está previsto nos artigos 31,
70 e 74 da CF/88, e representa a junção de esforços dos entes federativos da República para
atingir os princípios constitucionais de legalidade, legitimidade, economicidade e de bem
servir o cidadão, o administrado. (FRANÇA, 2011).
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Conforme determina o art. 74 da CF/88, os Poderes deverão instituir e manter sistemas
de controle interno e de forma a permitir o auxilio e cooperação mútua, sempre primando pelo
adequado atendimento ao cidadão. (SARAIVA, 2013)
A atividade de um sistema de controle interno dá-se mediante a ouvidoria (ouvir a
reclamação do cidadão ou da própria administração), auditoria (verificar conforme princípios
e leis, apurando atos administrativos e informações recebidas) e corregedoria administrativa
(identificar, analisar e encaminhar solução para correção da falha identificada). (FRANÇA,
2011).
A Administração Pública não deve temer o controle interno e sim encarar como um
alinhado na realização do que é de sua competência, uma forma de garantir que o que deve ser
feito, seja feito e de forma proba, alcançando a boa prestação administrativa.
2.2.
O controle da Administração Pública pelo Poder Legislativo
O Controle do Poder Legislativo exercido sob a Administração Pública, previsto no
texto constitucional, no seu artigo 49, inciso X, de fiscalizar e controlar os atos do Poder
Executivo, também é chamado de Controle Parlamentar, e conforme estabelecido na
Constituição Federal de 1988, previsto no art. 5º, XXXV, fica demonstrada a relevância do
controle da atuação normativa da Administração Pública com efetivo meio de proteção do
cidadão em face do Estado, considerando que esse cidadão, titular do direito, estará em
condições hipossuficientes perante a ordem estatal, o que justificava o rol de instrumentos
jurídicos para assegura a tutela dos seus direitos. (FRANÇA, 2011).
Há três modalidades gerais de controle parlamentar: duas diretas, o controle exercido
pelos plenários legislativos e o exercido por suas comissões, e uma indireta, o controle
exercido por órgãos auxiliares. Quanto aos efeitos, existem as modalidades preventivas e
repressivas, vinculando funções fiscalizatórias na primeira e suspensiva, anulatória ou
punitiva na última. (FRANÇA, 2011).
A atividade executiva do Estado não pode ser feita a revelia do Congresso Nacional,
devendo, assim, a Administração fornecer informações e esclarecimentos das suas atividades
sempre e quando forem solicitadas, respeitando obviamente a tripartição dos poderes, sem a
existência e uma hierarquia, e o controle existente se dá sob o ato administrativo exarado,
sendo exercido de duas formas; o controle direto de legalidade que analisa aspectos de
legalidade e o controle financeiro de cunho contábil, financeiro, orçamentário e operacional
que tem o auxílio do Tribunal de Contas, esse controle também é chamado de Controle
Parlamentar, conforme o art. 70 da CF/88. Não existe o controle de mérito e sim a verificação
da existência de conformidade com a Constituição Federal.
As leis criadoras das entidades públicas vinculadas a Administração Pública precisam
estabelecer os seus limites de atuação, permitindo a fiscalização externa, semelhante como
deve ocorrer nos regimentos internos dos órgãos Executivos que compõem a Administração,
sob pena de inconstitucionalidade da lei ou regimento, quando o objetivo for impedir tal
controle. A prática de esconder-se atrás de suposta tecnicidade e pela subjetividade é um
registro de que o Executivo fere a constituição no seu artigo 74, IV da CF/88, quando o
estabelecimento do controle interno dos entes do Executivo deve estar voltado a apoiar o
controle externo no exercício de sua missão institucional.
A sociedade é beneficiada com a segurança estabelecida pelo controle externo do
Poder Legislativo sob a Administração Pública.
Em complemento observa-se no artigo 71 também da CF/88, o Tribunal de Contas da
União possui diversas formas de controle, onde dentre as suas inúmeras competências estão
relacionadas à apreciação de contas do Chefe do Executivo, com o julgamento das contas da
administração direta e indireta, as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público. A adequação das contas, recebido e gasto, a correição do dinheiro público
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empregado conforme as políticas de Estado com objetivo do interesse social. O Tribunal de
Contas da União encaminhará ao Legislativo que se reporte relatório de suas atividades.
(FRANÇA, 2011).
No artigo 71 da CF/88 esclarece que o Tribunal de Conta da União analisa e fornece
parecer sob as contas do Presidente da República que representa a Administração Pública em
nível federal, envolvendo o dinheiro público, como obras, despesas em geral e arrecadações
de tributos.
O Tribunal de Contas da União tem poder de decidir, podendo até condenar o
responsável na devolução do dinheiro. O julgamento do relatório de gastos públicos realizado
no Tribunal de Contas é composto por três fases; a análise das contas pelos órgãos técnicos,
as diligências se forem necessárias e o julgamento propriamente dito. A decisão do Tribunal
de Contas tem força de título executivo, conforme §3º do artigo 71 da CF/88. (FRANÇA,
2011).
Dessa forma, a atuação do TCU caracterizada pela competência constitucional,
conhecimento técnico, imparcialidade politica, acesso a informações da Administração
Pública e a sua estrutura administrativa organizada, lhe permitem auxiliar e suprir o
Parlamento e a sociedade de informações necessárias para o debate democrático sobre a
atuação estatal e suas agencias reguladoras. (FRANÇA, 2011).
A preocupação que se tem quanto as Comissões Parlamentar de Inquérito - CPIs é a
utilização destas para promoções pessoais dos políticos e o agravamento de disputas
partidárias, principalmente quando se tem como integrantes destas, deputados e ou senadores
que façam parte da bancada oposicionista ao Governo Executivo em vigor, ou quando, a
liderança da CPIs fica sob a presidência de algum membro da base aliada do Governo
Executivo. Em ambos os casos se tem o risco de desviar o foco da investigação para uma
acirrada disputa política, principalmente em período pré-eleitoral.
O Congresso Nacional tem ainda a prerrogativa de sustação dos atos regulamentares
que exorbitam o poder regulamentar, conforme artigo 49 da CF/88. Ele pode também realizar
a convocação de Ministros e solicitar informações, assim como receber petições, queixas e
ainda representações dos administrados e convocação de qualquer autoridade ou pessoa para
depor, seja em CPIs ou não, conforme o artigo 50, da CF/88.
É possível, ainda, o julgamento pelo Senado Federal do Presidente da República pelo
crime de responsabilidade, conforme o artigo 52 da CF/88.
A Administração Pública nos Estados e no Distrito Federal estão sujeitas ao mesmo
tipo de controle de contas sofrido pela União, de acordo com os termos de suas Constituições
Estaduais. Destaca-se aqui a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, Lei 8.443, de 16
de julho de 1992, no que concernem os atos e contratos estatais, aqueles que gerem receitas e
despesas.
2.3.
O controle da administração pública pelo Ministério Público
O Ministério Público evoluiu ao longo da sua história com a evolução do Estado
moderno e a construção do aparelho estatal, sendo sua atuação vinculada no que tange a
atividade de prestação da Justiça. Instituído constitucionalmente, o Ministério Público, tem
por objetivo a proteção da sociedade inserida em um contexto no Estado Democrático de
Direito, com valores e finalidade bem definidos. É uma instituição independente, inserida na
função jurisdicional do Estado, necessário para a manutenção da ordem jurídica e a proteção
dos interesses públicos, tem o dever de fiscalizar todos os atos administrativos. (FRANÇA,
2011).
Cabe ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis, sendo assim diplomado pelo Art. 127 da CF/88.
A ocorrência do controle se dá antes mesmo da esfera judicial, pois o Ministério Público tem
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o poder de exigir explicações das atividades e atos das pessoas públicas, incluindo aqui
aquelas que desrespeitem garantias individuais ou ameacem os Poderes instituídos, previstos
constitucionalmente. (FRANÇA, 2011).
O inquérito civil público, instaurado e presidido pelo Ministério Público, é
procedimento investigatório que se apresenta como instrumento hábil para o levantamento de
informações quanto à atuação da entidade pública com as suas respectivas finalidades e
determinações legais. A Lei 7.347/85 que institui a ação civil pública traz no seu artigo 10:
Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa de 10
(dez) a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTNs, a recusa, o
retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil,
quando requisitados pelo Ministério Público. (SARAIVA, 2013).
Uma importante ferramenta estabelecida pelo inquérito civil é a definida no art. 22 da
Resolução 87/2006 do Ministério Público Federal, onde prevê a possibilidade da realização de
audiências públicas, pelo Ministério Público, com o objetivo de defender o cumprimento,
pelos Poderes Públicos e seus serviços, dos direitos e garantias constitucionais.
Em face das investigações apuradas pelo instrumento do inquérito civil, poderá o
Ministério Público tomar, seja ao longo das fases ou durante a ação judicial, compromisso do
interessado quanto ao ajustamento de sua conduta às exigências legais, impondo o
cumprimento de obrigações para a reparação do dano e/ou prevenção do ilícito, tudo com
prazos e condições especificadas.
Pode ainda o Ministério Público, conforme atribuições do art. 129, incisos II e III da
CF/88, de ofício ou provocado, ao longo dos autos do inquérito civil ou do procedimento
administrativo, expedir recomendações para que sejam observados os direitos e interesses que
lhe incumbam defender, dando assim plena publicidade. Adicionalmente, o Ministério
Público, no exercício da função de controle da Administração Pública, pode sugerir à esfera
do poder competente a edição de normas, a alteração de legislação em vigou ou adoção de
medidas destinadas à garantia dos direitos assegurados nos termo do Estatuto do Ministério
Público da União, Lei Complementar 75/93, no artigo 6º, XX, afirma que Compete ao
Ministério Público da União expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços
públicos e de relevância pública, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e bens cuja
defesa lhe cabe promover, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis.
(SARAIVA, 2013).
O Ministério Público existe para atuar perante o Estado, monitorando suas
competências, realizando isso através de instrumentos constitucionais e com foco no viés
fiscalizatório de cobrança da responsabilidade estatal, estando claro que o interesse nos atos
da Administração Pública deve ser enraizado de interesse social.
Portanto, o Ministério Público é primordial ferramenta para a fiscalização e controle
da atividade executiva do Estado, observando integralmente os interesses individuais e
difusos da sociedade (FRANÇA, 2011).
2.4.
O controle da administração pública pelo Poder Judiciário
O controle sob os atos da Administração Pública tem por objetivo verificar a
legitimidade, oportunidade da forma e o fim da atuação pública, estando presente o dever
jurídico de prestar contas e controlar o interesse público, conforme o principio da juridicidade
da atuação da Administração.
A apreciação da legalidade pelo Judiciário de atos da Administração Pública é
determinação constitucional, conforme previsto no artigo 5º, inciso XXXV da CF/88 que "a
lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito". Não se
questiona a possibilidade de controle tais atos, mas a forma que é feito, como é
operacionalizado esse controle. (BARROSO, 2012).
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É ao Poder Judiciário que cabe resolver de forma definitiva quaisquer litígios de
direito, sendo, no entanto, provocado, e em se tratando dos atos da Administração Pública,
não é diferente, onde poderá anular os atos exarados pelo ente Estatal, impondo ainda
comportamentos que esteja obrigada a exercer, sempre fundado em direito. (FRANÇA, 2011).
No entanto, é importante frisar, que o exercício da função Judiciária sob o ato exarado
do Poder Executivo deve obedecer à tripartição dos Poderes, art. 2º da CF/88, não interferindo
em critérios subjetivos como conveniência e oportunidade, e sim restrito apenas aos aspectos
legais, ou seja, é de sua competência a análise de critérios objetivos do ato administrativo.
O princípio fundamental processual da inafastabilidade da prestação da tutela
jurisdicional pelo Estado, aqui o Poder Judiciário, trata da obrigação que tem esse Poder de se
posicionar quanto ao direito que lhe for questionado, protegendo o individuo, e até empresas,
das suas garantias constitucionais em face da máquina pública, sendo assim um efetivo
(alcançar os resultados, com força a refletir o comando normativo à realidade regulada),
eficaz (fazer o correto, conforme as regras administrativas, alcançando o objeto esperado) e
eficiente (fazer bem, conforme metas estabelecidas e alcançar os resultados esperados)
controle para a proteção do cidadão no âmbito da atividade administrativa do Estado.
(BARROSO, 2012).
A subordinação do Estado ao regime da legalidade é o episodio central da história
administrativa no século XIX, onde a lei é uma expressão de vontade coletiva e exerce
influência incidindo tanto sob os indivíduos quanto sob as autoridades públicas, fazendo com
que o Executivo opere dentro dos limites determinados pelo Poder Legislativo e sob a
vigilância do Poder Judiciário. A evolução desse modelo levou-se a um controle com a
finalidade do interesse público e o respeito à dignidade da pessoa humana nas relações do
cidadão com o Estado, com as empresas públicas, as autarquias e empresas privadas.
O Poder Executivo no desempenhar da sua função estatal voltado ao interesse público
adota critérios técnico-científicos desconformes à estrita produção do ato, bem como à fiel
observância de sua finalidade. Nesse sentido, havendo margem legal para atuação do Poder
Executivo, esse o faz, conforme critérios próprios de conveniência e oportunidade, criando
assim o campo de atuação para o Poder Judiciário exercer o controle sob os atos
administrativos. (FRANÇA, 2011).
O Poder Executivo costuma veementemente condenar a atuação do Poder Judiciário
sob seus atos administrativos, justificando falta de conhecimento e ausência de instrumentos
para controlar e questionar o caráter técnico das suas decisões. É comum ser mencionado pelo
Poder Executivo, a crítica feita a cerca da atuação do Poder Judiciário sob as atividades das
agências reguladoras, pois este é supostamente impedido de questionar a atuação regulatória,
sob a legação do preceito constitucional da convivência harmônica dos Poderes e da ausência
de capacidade técnica, tal como a atividade especifica é, defendendo-se assim, a
Administração Pública que se o mérito for subjetivamente atacado pelo Judiciário sem
fundamentação convincente tem-se o desrespeito deste aos valores do direito, estando diante
de uma ofensa ao principio da tripartição dos Poderes (FRANÇA, 2011).
No entanto, essa interpretação é altamente enraizada de interesses privados e altamente
falaciosos, tendo em vista que a estrutura do Poder Judiciário possui ferramentas hábeis e
capazes para o questionamento de qualquer questão técnica que esteja sob a responsabilidade
da Administração Pública, pois existe a função dos peritos judiciais indicados e utilizados
quando necessários.
Quanto ao lento processamento das ações em juízo, fator que é atacado pela
Administração Pública de forma verídica, leva ao aumento de custos de transação de
obrigações junto ao Estado é facilmente contestado quando se leva em consideração a
burocracia da máquina administrativa, a segurança jurídica nas celebrações dos contratos
públicos e a necessidade de se indicar membros técnicos da administração para assumir
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cargos de carreira, não se limitando a indicação políticas, que prejudica a operacionalização
por mudar conforme desejos políticos que são facilmente alternados. (FRANÇA, 2011).
A atuação do Judiciário na aplicação do direito no caso regulatório é fundamental para
observância da segurança jurídica dos atos da Administração Pública, protegendo o cidadão.
E quando conflitos de valores fundamentais existirem para serem analisados pelos juízes,
casos em que o interesse público esteja em colisão com outros valores fundamentais, deve-se
verificar dentro do processo em pauta, qual possui preponderância perante o outro, sem que
resulte na eliminação deste, com foco em se ter a melhor resposta. (FRANÇA, 2011).
2.5.
O controle social da função administrativa do Estado
Na república, o povo, de maneira organizada ou por individuo, inseridos em uma
sociedade, deve atuar na defesa daquilo que é comum da ação do Estado que reflete nas suas
vidas. Assim, o controle social da Administração surge como a atividade proativa de quem é
cidadão com objetivo do seu desenvolvimento individual e em sociedade. A ausência de
participação e acompanhamento diante da atividade estatal é perigosa, e enseja a possibilidade
de que aquele que detenha o poder, o faça com abuso.
Exercer o controle social, operacionalizando por determinadas ações, é uma forma
importante na luta contra o desvio e abuso do poder, da garantia do exercício do ideal de
justiça do Estado e do esperado desenvolvimento socioeconômico dos participantes desse
Estado. (FRANÇA, 2011).
Alguns dos mecanismos ou instrumentos de participação da sociedade nos negócios
estatais são os meios de comunicação social, as ouvidorias, o orçamento e o planejamento
participativo e as organizações não governamentais.
2.6.
Fatores que promovem o controle social da função administrativa do Estado
O controle social exercido pela sociedade civil organizada perante a Administração
Pública seja no âmbito municipal, estadual ou federal, tem aumentado a cada ano e
intensificado em época de período anterior as eleições, por entender a sociedade que é um
momento de renovação dos seus representantes e, portanto, as escolhas certas devem ser
feitas.
O apoio que a impressa escrita, a TV e o rádio dão ao dia a dia das questões
pertinentes da Administração Pública sob a forma de reclamações e contestação da sociedade
tem aumentado constantemente e permitido uma fiscalização, ainda que sem maiores
ferramentas de acesso para auditoria, mas com capacidade interpretativa para permitir
visualizar incoerências na Administração Pública. A atividade administrativa deve permitir
esse contato direto com a população, para que verifique se sua atuação está conforme os
parâmetros legais estabelecidos.
A quantidade e qualidade de informação fornecida ao cidadão irão definir a
intensidade com que a população irá participar na vida social e política. Além da publicidade
dos seus atos a Administração deve criar e manter ouvidorias ou centro de atendimentos aos
cidadãos para que a população possa realizar suas denúncias e que estas sejam investigadas e
ações tomadas, fazendo a Administração o papel de servidor do povo. O direito de reclamação
está previsto no artigo 37, §3º, I, da CF/88 e aparece como forma legitima do cidadão exercer
o controle da atividade administrativa na prestação dos serviços públicos. (SIRAQUE, 2009).
A instauração e correta utilização da prática de consulta ao povo sobre as ações da
Administração Pública por meio de audiências publicas é uma importante ferramenta para a
realização de democracia previsto da Constituição. As audiências públicas proporciona o
aperfeiçoamento da legitimidade das decisões da Administração Pública, decorrente da
exposição de ideias, preferências, opiniões por parte da população, auxiliando na condução
para que os atos proporcionem uma maior aceitação social. Assim, o Estado realiza o
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princípio constitucional democrático em sua essência, agindo este em conformidade com a
vontade popular.
O Estado deve buscar a legitimidade social ao ato administrativo praticado e isso deve
ocorrer anterior ao ato, quando esclarece aos administrados e defini os meios para a
divulgação de informações para maior alcance social possível, acerca do ato a ser exarado,
para em momento posterior, mediante consulta social, conferir legitimidade do ato, e após o
ato, com destaque para a atividade regulatória, que deve apresentar como fará o seu papel de
fiscalizar o ato exarado, sem que traga efeitos negativos à sociedade que o autorizou.
(FRANÇA, 2011).
Os entes da Federação realizam suas despesas e arrecadam suas receitas conforme
previsões contidas na Constituição, na lei orçamentária de cada esfera de governo, lei esta que
segue os critérios estabelecidos pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, e que obedece a Lei do
Plano Plurianual, regulamentados pela Lei Complementar n. 101/2000, conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal possui reserva buscando garantir a transparência, o
controle e a fiscalização da gestão fiscal do Estado, dispostas nos artigos 48 a 59. O artigo 49
diploma que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis,
durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela
sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
No entanto, é preciso ir além de disponibilizar a execução orçamentária à fiscalização
da sociedade, é importante que seja democratizado a elaboração do orçamento, e isso pode ser
feito através do orçamento participativo. Os Estados do Rio Grande do Sul, Mato Grosso do
Sul e Minas Gerais tiveram experiências de orçamento e planejamento participativos, porém,
sem a devida consolidação (SIRAQUE, 2009).
Em âmbito municipal, o Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/2001, no seu artigo 4º, III,
f, refere-se à gestão orçamentária participativa, impondo a realização de debates, audiências e
consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e
do orçamento anual, como condição obrigatória para aprovação pela Câmara Municipal.
(SIRAQUE, 2009).
Através da participação cidadã na elaboração do orçamento realiza-se de forma direta
a restrição ao tráfico de influências, ao clientelismo e ao assistencialismo, quando ao mesmo
tempo promove a consciência crítica, permitindo aos participantes conhecerem melhor o
gerenciamento do Estado, gerando mais publicidade e transparência nos gastos estatais.
A sociedade civil organizada possui uma forma de representação dotada de
personalidade jurídica, sem interferência do Estado e com objetivo de defender os interesses
temáticos, colmo saúde, educação, meio ambiente, segurança, paz. Essas são denominadas de
organizações não governamentais, as ONG(s).
A importância dessas entidades é a participação de seus membros junto ao cotidiano
do Poder Público, realizando articulação e pressão nas reinvindicações populares junto aos
órgãos públicos, promovendo a participação popular, o controle social e a democratização da
gestão das políticas e dos serviços públicos, como o planejamento urbano e orçamento
público. (SIRAQUE, 2009).
Para efeito ilustrativo exemplos de organizações não governamentais constituídas por
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos e que promovam a participação
popular, fazendo o controle social das atividades do Estado, tem-se a Transparência Brasil
transparencia.org.br, o Voto Consciente votoconsciente.org.br, o Instituto Polis polis.org.br e
o Instituto Brasileiro de Análises Econômicas ibase.br.
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2.7.
Fatores limitadores do controle social da função administrativa do Estado
Existem diversos fatores limitadores para que se obtenha o controle social da função
administrativa do Estado. Esses fatores são de cunho políticos, culturais e jurídicos, como o
clientelismo político, o tráfico de influências, o assistencialismo, as dificuldades de acesso ao
Poder Judiciário, as dificuldades para acessar as informações públicas e a falta de cultura
participativa da sociedade. (SIRAQUE, 2009).
Analisando os itens exemplificados acima, tem-se no clientelismo político, no tráfico
de influências e no assistencialismo a utilização da máquina da Administração Pública,
através dos seus órgãos especificamente, com a finalidade de prestar serviços de forma
privilegiada para obtenção de vantagem privada, ou de terceiros, parceiros políticos,
familiares ou amigos. Essa é uma prática inconstitucional e feri os princípios da isonomia e o
da impessoalidade, conforme o 37 da CF/88.
Como formas de combater o clientelismo político, o tráfico de influências e o
assistencialismo tem-se a desburocratização da Administração Pública, maior transparência
dos atos e acesso à informação pela população, critério bem definidos e democráticos para
utilização dos recursos públicos, prestação de serviço sempre com o foco no interesse público,
melhor estruturação física da máquina administrativa, realização de audiências públicas antes
de atos serem exarados e políticas públicas de integração social. (SIRAQUE, 2009).
A Constituição Federal de 1988 permitiu a substituição processual por meio do
Ministério Público ou de associações, sindicatos e assim o cidadão começou a ter mais
facilmente acesso à justiça através de ações civis públicas, abordando, principalmente,
direitos dos consumidores, da criança e do adolescente e dos deficientes. Apesar desse
avanço, ainda são raras ações em defesa do patrimônio público ou para garantia de acesso à
informação de interesse coletivo motivado por cidadãos, ficando resumido às ações do
Ministério Público, por ter o dever de oficio em fazer. (SIRAQUE, 2009).
Alguns dos fatores que limitam o acesso ao judiciário são: a necessidade da
intervenção de advogado, o receio em sofrer represálias por parte da Administração Pública, a
falta de controle do Poder Judiciário no processamento das ações, questões culturais que
fazem parte da sociedade acreditar que o judiciário existe para atender interesses das elites, as
custas e despesas processuais e a não utilização da Defensoria Pública, que deveria contribuir
no ingresso de ações dessa natureza. (SIRAQUE, 2009).
2.8.
Instrumentos jurídicos para o controle social da função administrativa do Estado
Sendo o povo o verdadeiro proprietário do poder, nós temos da Constituição, tem-se o
direito de exigir prestação de contas daqueles que exercem o poder político de fato e isso pode
também ser feito mediante instrumentos jurídicos que informam, registram, declaram e
asseguram os direitos previstos em lei e a obrigatoriedade do Estado em cumprir com a sua
função social e administrativa de maneira proba.
Dentre os instrumentos jurídicos existentes destacam-se o Direito de Certidão, previsto
no art. 5º, XXXIV, b, da CF/88, formando prova idônea dos atos administrativos exarados; o
Direito de Petição, tratando do amplo acesso ao Judiciário, 5º, XXXIV, a, da CF/88; o Direito
de Informação Pública, que além de previsão constitucional faz parte da discricionariedade
dos agentes públicos em informar e quando se tratar de informação sigilosa, que esteja
especificado em lei; o mandado de segurança individual ou coletivo, art. 5º, LXX, CF/88, para
proteger direito líquido e certo, ameaçado ou lesado por ato ilegal ou cometido com abuso de
poder por autoridade pública ou agente em serviço atribuído pelo Poder Público; mandado de
injunção, art. 5º, LXXI, CF/88, quando ocorrer ausência de norma regulamentadora tornando
inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais necessárias à nacionalidade,
soberania e cidadania; o habeas corpus, protegendo o direito de locomoção; o habeas data,
assegurando o acesso às informações relacionadas à sua pessoa, constantes em registros ou
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banco de dados governamentais ou de caráter público; a ação popular, previsto no art. 5º,
LXXIII, é um remédio constitucional que se dá visando a tutela de interesse coletivo visando
proteger lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural; a ação civil pública, prevista no art. 129, III, CF/88, é espécie
de instrumento jurídico que pode ser utilizado para questionar qualquer dano sofrido de
interesse difuso. (SIRAQUE, 2009).
3.
Metodologia da Pesquisa
Quanto ao aspecto metodológico, procurou-se adotar um caráter qualitativo, com
característica teórico-instrumental, utilizando o método dedutivo. Inicialmente, fez-se uma
análise geral sobre o tema e procurando seguir o objetivo central da pesquisa, foi feita
pesquisa das ações de organizações não governamentais e em sites vinculados ao Poder
Legislativo e Poder Judiciário, observando ações realizadas ao controle da função
administrativa do Estado.
Após a realização da pesquisa e da revisão bibliográfica, é realizada a análise de
conteúdo, que procura entender o status quo da legislação existente quanto ao controle sob a
administração pública.
A pesquisa qualitativa não se preocupa com a representatividade numérica, mas, sim,
com o aprofundamento da compreensão de um grupo social, de uma organização etc. Ao
utilizar os métodos qualitativos os pesquisadores procuram explicar o motivo pelo qual
ocorrem os acontecimentos, sem, necessariamente, quantificar valores nem se submeter à
prova de fatos, pois os dados analisados são não-métricos (suscitados e de interação) e se
valem de diferentes abordagens (GERHARDT; SILVEIRA, 2009).
A análise de conteúdo possui grande riqueza na medida que a observação e registro da
informação podem revelar em termos de dados úteis para o estudo. Zikmund (2006) afirma
que a análise de conteúdo estuda a mensagem em si, que envolve o projeto de uma
observação sistemática e o procedimento de registro para a descrição do conteúdo.
4.
Conclusões
O controle exercido pelos três poderes da República é de fundamental importância
para a correta aplicação dos recursos públicos e assegurar a realização dos atos da
Administração Pública de maneira proba, porém devido a mobilidade com que as mudanças
acontecem na sociedade atual, formas menos engessadas devem ser desenvolvidas para
garantir uma maior participação de todos no controle da função administrativa do Estado.
Quando o próprio Poder Executivo realiza o controle interno sob os seus órgãos
permite-se uma melhor aplicação nas contas públicas e nos atos administrativos exarados. É
de comum acordo, que uma administração desvinculada de interesses políticos é o modelo
ideal para garantir a aplicação correta do recurso público.
O Poder Legislativo é um dos mais efetivos no controle da Administração Pública,
principalmente por ser função típica abraçando desde o controle político até o controle
financeiro contando com a ajuda do Tribunal de Contas.
O Poder Judiciário ao exercer o controle sob os atos administrativos garante o
cumprimento da lei sem, no entanto, adentrar ao mérito administrativo, mas controlando a
legalidade dos atos administrativos. O controle de juridicidade, ou seja, de adequação dos atos
da Administração ao ordenamento jurídico vigente, assume grande importância para a
manutenção da conduta ética da Administração e é uma das principais funções exercidas pelo
Judiciário.
Todos os cidadãos devem se informar das questões políticas e deveriam ter condições
de avaliar como as propostas do Estado afetam seu bem-estar e promovem a concepção do
bem e interesse públicos e, além disso, deveriam ter acesso para adicionar à pauta propostas
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alternativas para a discussão política, não se limitando essa discussão ao entendimento do que
considera devido os detentores do poder, o que remeterá a um cenário de desigualdade
política com consequências em diversas esferas, principalmente social e econômica.
O Controle Social vem sendo realizado cada vez com mais ênfase à medida que a
informação e conscientização da sociedade se solidificam através de ONGs ou instituições
com representação popular, sempre com o objetivo de proteger o interesse e bens públicos.
Através desse estudo observa-se que é possível obter-se resultados expressivos do
controle social sob a Administração Pública como forma de assegurar garantias
constitucionais, quando a sociedade civil organizada participa das decisões antes de serem
tomadas pelos gestores públicos e quando é cobrado ao Poder Legislativo e Poder Judiciário,
assim como ao Ministério Público que exerçam seu papel previsto na Constituição.
5.
Referências
BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 6ª.
Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2012.
FRANÇA, Phillip Gil. O Controle da Administração Pública. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2011.
GERHARDT, Tatiana Engel; SILVEIRA, Denise Tolfo; Organizadores. Métodos de
Pesquisa. Porto Alegre: Editora UFRGS, 2009.
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade. 4ª
Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2012.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
Constitucional. 8ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2013
SARAIVA, EDITORA. Vade Mecum OAB e concursos: obra coletiva da Editora Saraiva
com a colaboração de Luiz Roberto Curia, Livia Céspedes e Juliana Nicoletti. São Paulo:
Editora Saraiva, 2013.
SIRAQUE, Vanderlei. Controle Social da Função Administrativa do Estado:
possibilidades e limites na Constituição de 1988. 2ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2009.
ZIKMUND, William G. Princípios da Pesquisa de Marketing. 2ª ed. São Paulo: Ed.
Pioneira Thomson Learning, 2006.
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