A Alternativa ao Regime de Metas não é a sua Flexibilização

A Alternativa ao Regime de Metas não é a sua Flexibilização:
uma contribuição aos críticos da política econômica do Governo Lula
versão: 12/04/2004
João Sicsú
Professor-doutor do Instituto de Economia da UFRJ
Um grupo de 15 deputados federais do PT (doravante, G-15) divulgou no dia 07 de abril dois
documentos intitulados “Antes que seja tarde – Mudança já” e ‘Declaração de Páscoa”
(disponíveis em www.ivanvalente.com.br, em 11/04/2004) que reivindicam do núcleo central
do seu partido mudanças no modelo de política econômica adotado pelo Governo. O
diagnóstico apresentado nos documentos do G-15 sobre a situação econômica do País, grosso
modo, é correto. As propostas apresentadas, em linhas gerais, demostram um elevado grau de
consistência. Não são propostas rupturistas, são reformistas e factíveis, isto é, objetivam tão
somente produzir crescimento econômico com geração de empregos e melhoria da qualidade
de vida dos trabalhadores – objetivos que podem ser alcançados através de uma ação
consciente e responsável por parte do setor público. Muitos detalhes (alguns importantes) não
foram mencionados, mas este não era o propósito dos documentos e nem é tarefa de
deputados federais discutir minúcias do modelo econômico.
Há, contudo, uma falha no conjunto de propostas do G-15. Foi proposto a “flexibilização, com
responsabilidade, das metas inflacionárias”. Essa tal flexibilização é o ponto fraco do conjunto
de propostas. Aliás, não é atoa que foi esse o ponto débil que a equipe econômica orientou o
Ministro Palocci a atacar. Disse o Ministro: “o governo aceite ter mais inflação para garantir
mais crescimento econômico beira o lamentável … tendo uma inflação baixa, propor uma
inflação alta, nunca vi isso em nenhum livro de economia…” (O Globo Online – 09/04/2004).
É inegável a habilidade retórica do Ministro, entretanto, esta sua qualidade específica não é
capaz de esconder a sua ignorância econômica. O Ministro está correto, não há sentido em se
propor ou dizer que poderia se aceitar uma inflação mais alta, mas ele revela toda a sua
ignorância ao dizer que não conhece livros de economia que ensinam essa idéia.
É nos livros e artigos de Prêmios Nobel, como por exemplo, Milton Friedman e Robert Lucas,
que orientam teórica e ideologicamente grande parte da equipe da Fazenda e do Banco
Central, que se ensina que se pode reduzir o desemprego gerando inflação. Esse é um
ensinamento básico da teoria econômica monetarista. Segundo essa teoria, existe uma escolha
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a ser feita pelo Governo no curto prazo: reduzido desemprego com inflação mais elevada ou
estabilidade de preços com desemprego maior. Diante dessas possibilidades únicas, optam,
sem pestanejar, pela última. A história já mostrou que essa idéia está errada. Quando os
Estados Unidos iniciaram nos anos 1990 o seu exuberante processo de crescimento, muitos
economistas conservadores sugeriam uma elevação da taxa de juros quando a taxa de
desemprego fosse reduzida para um patamar inferior a 6%. O diagnóstico era: a exuberância
do crescimento e a felicidade daqueles que encontraram trabalho gerariam inflação. Resumo
da ópera: o desemprego caiu para menos que 6%, a taxa de juros americana não foi elevada, o
país continuou crescendo, não houve inflação significativa e os economistas monetaristas
continuam acreditando naquilo que não vêem.
A idéia que possivelmente sustenta a proposta do G-15 é que com metas mais elevadas de
inflação, a taxa de juros poderia ser menor, o que facilitaria o crescimento econômico. O G-15
critica o Banco Central por buscar o centro da meta (tal crítica aparece no documento “Antes
que seja tarde – mudança já”). Contudo, não está absolutamente claro se o que desejam são
metas mais elevadas de inflação ou se avaliam que o Banco Central poderia fazer uma política
monetária menos contracionista se usasse as bandas das metas já estabelecidas, no lugar de
perseguir o centro. Se é a segunda possibilidade, é preciso lembrar ao G-15 que nos últimos
três anos o Banco Central deixou a inflação ultrapassar as bandas estabelecidas, isto é, nos
últimos três anos a inflação foi superior ao limite máximo pré-estabelecido, e nem por isso
foram praticadas reduzidas taxas de juros e, em conseqüência, o país cresceu. Muito pelo
contrário.
Em 2001, o centro da meta era 4%, o limite máximo era 6%, a inflação efetiva foi de 7,7% e a
economia cresceu apenas 1,31%. Em 2002, o centro da meta era 3,5%, o limite máximo era
5,5%, a inflação efetiva foi de 12,5% e a economia cresceu 1,93%. Em 2003, aqui sim a
diretoria do Banco Central foi muito flexível em relação ao que estava estabelecido. A meta
central para 2003 era 4% com teto máximo de 6,5%. Mas a meta de 4% (com limite superior
de 6,5%) estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional não foi respeitada. O presidente do
Banco Central, Henrique Meirelles, em carta aberta, solicitou ao Ministro da Fazenda a
flexibilização ou elevação da meta para 8,5% (que ficou conhecida como meta ajustada). A
inflação efetiva de 2003 foi 9,3% e a economia encolheu 0,22%. Pode-se concluir, então, que
utilizar as bandas pré-determinadas ou aceitar que sejam superadas não implica reduzidas
taxas de juros e, muito menos, crescimento econômico.
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Se o G-15 aposta na outra possibilidade, ou seja, metas mais elevadas de inflação (e não
simplesmente a utilização das bandas já estabelecidas), poderia fazer uma análise
retrospectiva elementar: indicar para cada ano passado em que as taxas de juros foram
consideradas elevadas, quais seriam as metas de inflação que seriam propostas. Por exemplo,
qual a meta que teria sido proposta para o ano de 2002 em que a inflação efetiva foi 12,5% e a
menor taxa de juros estabelecida pelo Banco Central foi de 18% ao ano. Qual teria sido a meta
de inflação proposta? 15%? 20%? Qual teria sido a redução possível de juros para se alcançar
estas metas? Esta redução da taxa de juros teria sido suficiente para estimular o crescimento?
É preciso dizer quanto que seria aceito a mais de inflação e quanto se ganharia em termos de
redução de juros e, principalmente, crescimento econômico, de forma retrospectiva e para o
próximos anos.
Os três pilares que sustentam o atual modelo econômico são: (1)-mega superávits fiscais
primários, (2)-liberalização financeira internacional com regime de câmbio flutuante e (3)regime de metas de inflação. O conjunto de idéias do G-15 é coerente ao atacar esses pilares.
Atacam a concepção que transforma o orçamento do governo, através da geração de megas
superávits fiscais, em uma peça quase que exclusiva de arrecadação de recursos para o
pagamento de juros e em instrumento de sinalização da continuidade da capacidade do
Governo de honrar suas dívidas no futuro. O G-15 afirma categoricamente a necessidade do
Governo retomar a sua capacidade de fazer investimentos em infra-estrutura e de realizar
gastos pujantes em programas sociais universalizantes. São coerentes também ao propor a
substituição da livre movimentação de capitais pelo controle/regulação do fluxo internacional
de capitais visando a recuperação da autonomia do Governo para fazer políticas econômicas.
Em relação ao regime de metas, entretanto, parece que o G-15 não discorda da concepção
monetarista, já que não faz nenhuma crítica frontal ou apresenta qualquer proposta alternativa.
Os 15 deputados somente não concordam com a intensidade de utilização do regime
monetário sustentado pelo Governo.1 Em verdade, mais do que concordância com as idéias
-Embora façam uma proposta de “diminuição do superávit primário” fiscal - e não a sua
anulação (o que não é aceitável em um receituário não-rupturista) - por exemplo, uma redução
de 4,25% do PIB para 3% (o superávit primário aceito pelo FMI no acordo com a Argentina)
isto não configuraria a concordância com concepção financista de administração do
orçamento. Pelo contrário, neste caso, mudar o percentual muda a concepção de política fiscal
porque a redução do superávit primário implica a retenção de recursos para que o Governo
possa praticar uma política fiscal anti-cíclica com responsabilidade social (combate ao
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monetaristas, possivelmente há algum grau de desconhecimento sobre o tema. Contudo, não
pode ser alegado pelo G-15 que a opção pela “flexibilização” é uma hábil tática política para
evitar um movimento de oposição frontal a um dos pilares do tripé convencional, já que
abertamente fazem críticas e apresentam propostas alternativas para os outros dois pilares.
Aliás, hierarquicamente, a liberalização financeira internacional e a geração de superávits
primários fiscais são mais relevantes para a ortodoxia-monetarista do que o regime de metas
de inflação. Sendo assim, se atacam as principais fortalezas, então qual o motivo para não
atacar uma fortaleza secundária?2
É preciso ser dito abertamente que não se aceita a concepção de controle da inflação proposto
pelo regime de metas. Não se deve aceitar a idéia de que a taxa juros é um instrumento de
manutenção da estabilidade de preços. Juros elevados, principalmente quando associados a
megas superávits primários fiscais, podem ser eficazes para reduzir a inflação, tal como
ocorreu em 2003. Mas ainda assim, apesar da sua eficácia, a taxa de juros não pode ser
utilizada para este fim, exatamente pelo efeito que provoca: aumento do desemprego. Embora
o contrário não seja necessariamente verdadeiro, taxas de juros elevadas impedem o
crescimento e a redução da taxa de desemprego.
O método que utiliza a taxa de juros como instrumento antiinflacionário somente ataca os
sintomas da inflação – e não as suas causas. A elevação da taxa de juros dificulta a passagem
de aumentos de custos aos preços (o sintoma). Mas não resolve o problema de elevação de
custos (a causa da inflação). Não há qualquer dúvida de que a elevação antiinflacionária dos
juros poderá ser bem sucedida na medida em que reforça o pessimismo empresarial, reduz o
nível de investimentos privados e, de forma multiplicada, resfria toda a economia aumentando o desemprego. Com a queda da demanda por bens e serviços por parte da
sociedade, dificulta-se a passagem de custos que se elevaram aos preços e, portanto, quebra-se
a tendência inflacionária potencial. A passagem de uma elevação de custos aos preços é
dificultada porque cada empresa em particular não encontra facilidades para realizar suas
desemprego) e responsabilidade financeira (liquidando os compromissos que devem ser
honrados após uma auditoria da dívida pública, tal como é sugerido pelo G-15).
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-A liberalização financeira internacional com regime de câmbio flutuante é a principal
fortaleza do tripé monetarista. A ortodoxia econômica avalia que se os capitais estão livres
para se movimentar e o câmbio está livre para flutuar, então, se o governo não gera superávits
primários fiscais que sinalizam o compromisso de honrar suas dívidas ou se não fazem um
arranjo monetário via taxa de juros capaz de conter a inflação, será punido pela ação dos
mercados financeiros doméstico e internacional com a emergência de uma crise cambial.
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vendas aos preços correntes – então, muito mais difícil seria vender com preços reajustados.
Inicialmente, a elevação da taxa de juros provoca a compressão de margens de lucro e mantém
os preços sob controle. Posteriormente, os empresários tentam recuperar parte das suas
margens reduzindo custos – o que na prática significa demissão de trabalhadores, práticas
ilegais (horas extras de trabalho não pagas, sonegação de impostos, etc), redução de salários
pela via da rotatividade (demissão de trabalhadores experientes e contratação de jovens) e
redução de gastos com a mão-de-obra por intermédio da sua precarização (redução de direitos
legais dos trabalhadores através da troca de relações formais por informais).3
A política antiinflacionária de elevação da taxa de juros não possui um mecanismo de
diferenciação entre as empresas que estão gerando a inflação e aquelas que estão tendo um
comportamento compatível com a estabilidade de preços. Muitas empresas inocentes (isto é,
aquelas que não realizaram aumentos de preços) não resistem aos elevados custos financeiros
e à fraca demanda por suas mercadorias e entram em processo de perda de mercado ou, até
mesmo, entram em processo de falência, demitindo muitos trabalhadores; outras, deixam de
realizar os investimentos planejados e não absorvem, assim, os trabalhadores que estão
desempregados. A política de elevação dos juros se utiliza da tática de provocar um
resfriamento geral da economia, impondo às empresas uma política restritiva de reajustes de
preços, ou seja, somente podem passar uma elevação de custos aos preços de forma bastante
lenta. Caso contrário, perdem mais parcelas de mercado, além daquelas que a elevação da taxa
de juros já dragou pela queda de demanda que causou.
Por mais que os empresários sejam habilidosos para recuperar as suas margens de lucro em
um ambiente de desaquecimento econômico, é inegável que perdem tanto margem quanto
volume de vendas. Então, quando há a recuperação da economia, aqueles que sobreviveram
buscam recuperar o tempo perdido (isto é, volume de vendas e margem de lucro) e voltam a
elevar preços. Então, o método de manutenção da estabilidade de preços do regime de metas
de inflação impõe à economia a situação em que a recuperação econômica estará sempre
associada à elevação de preços. Diante da ameaça de aceleração da inflação, o ciclo recomeça
com a elevação da taxa de juros por parte do Banco Central. Dessa forma, o regime de metas
-O regime de metas de inflação introduz na economia, além dessa série de problemas, uma
distorção grave na relação entre preços livres e preços administrados. Na medida em que a
taxa de juros somente é capaz de conter os primeiros, o resultado tem sido que a variação de
preços administrados ao longo dos últimos anos tem sido muito maior que a variação dos
preços livres.
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colocou a economia brasileira diante do Scylla da inflação ou do Charybdis do desemprego.4
A política antiinflacionária de elevação da taxa de juros é eficaz. Entretanto, condenou a
economia ao controle de preços com desemprego ou ao crescimento com inflação - já que em
situações mais favoráveis, de crescimento econômico, empresários e trabalhadores tentarão
recuperar o rendimento (lucros e salários) perdido na fase de desaceleração econômica.
A inflação brasileira é fundamentalmente uma inflação de custos. É inconcebível qualquer
diagnóstico que identifique a inflação brasileira como uma inflação de demanda. Entretanto, é
incorreta a afirmação de que a política antiinflacionária do Governo – de elevação dos juros –
é equivocada porque o que o País possui é uma inflação de custos. A política oficial
antiinflacionária é eficaz para derrubar qualquer tipo de inflação (de custos ou de demanda). O
problema central da política antiinflacionária oficial é que ela combate apenas os sintomas da
inflação e, principalmente, causa um efeito prévio devastador, o aumento do desemprego e
falências empresariais.5 Portanto, políticas alternativas devem buscar atacar as causas da
inflação (a elevação de custos) e jamais causar desemprego.
Existem várias causas para a inflação, isto é, existem vários tipos de inflação: inflação de
salários e lucros, inflação de custo de commodities, inflação importada, etc. Para cada tipo de
inflação deve-se ter um política antiinflacionária adequada e específica.6 Boa parte da inflação
brasileira de 2001 e 2002 foi basicamente causada pela elevação do preço do dólar e pelo
aumento dos preços monitorados e administrados; e boa parte da inflação de 2003, foi causada
-Sylla e Charybdis são figuras da mitologia grega. São monstros que vivem no mar e que
devoram embarções. Charybdis mora numa caverna em frente a caverna onde habita Scylla.
Logo, quando se tenta evitar um dos monstros, encontra-se com o outro de frente. Portanto, a
expressão é utilizada quando a tentativa de evitar um situação perigosa leva a outra também
perigosa.
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-Muitos têm afirmado que a elevação da taxa de juros contém a inflação, mas provoca um
efeito colateral perverso e lamentável, o desemprego. O termo colateral é usado, neste caso,
de forma totalmente imprecisa. Efeito colateral é aquele que surge em paralelo ou
ligeiramente depois de determinado resultado, em geral, positivo. A taxa de juros não derruba
os preços diretamente e provoca, simultaneamente ou em decorrência, o aumento da taxa de
desemprego. Em verdade, o efeito negativo, neste caso, é prévio: para que a taxa de juros
possa conter a inflação, previamente deve provocar o aumento da taxa de desemprego.
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-Para aqueles interessados em aprofundar uma discussão teórica sobre o tema, sugere-se o
artigo de Sicsú intitulado “Políticas não-monetárias de controle da inflação” publicado na
revista Análise Econômica (do Departamento de Economia da UFRGS), ano 2003, mês de
março. Para aqueles interessados em aprofundar a discussão sobre o controle da inflação no
Brasil, sugere-se a leitura do capítulo 2 do livro “Agenda Brasil: políticas econômicas para o
crescimento com estabilidade de preços” de autoria de Sicsú com Castro de Oliveira,
publicado pela editora Manole, de São Paulo, em 2003.
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basicamente pela elevação de preços monitorados e administrados. Nesse sentido, as
propostas feitas pelo G-15 de “controle dos preços administrados (tarifas públicas)” é
necessária e correta. É também uma proposta antiinflacionária feita pelo G-15, o controle
sobre o fluxo de capitais internacionais, já que tal controle reduz a volatilidade cambial que,
por sua vez, causa elevação do preço do dólar – o que pode ser estatisticamente comprovado.7
Segundo cálculos do Banco Central do Brasil, o aumento dos preços administrados ou
monitorados explica 1,7% da inflação de 7,7% de 2001, explica 1,85% da inflação de 12,5%
de 2002 (neste ano, a causa mais importante da inflação foi a variação cambial) e explica
1,7% da inflação de 9,3% de 2003. Ainda segundo cálculos do Banco Central, a variação
cambial explica 2,9% da inflação de 2001 e 5,85% da inflação de 2002. Então, se as propostas
do G-15 fossem adotadas, provavelmente a inflação estaria sob controle, estaria em patamares
aceitáveis.
A proposta de “redução substantiva da taxa de juros real” feita pelo G-15 é necessária, mas no
lugar das âncoras (superávit primário fiscal elevado e juros lunáticos) que impedem a
economia de crescer para manter os preços sob controle, outros instrumentos
antiinflacionários mais sólidos e permanentes devem ser erguidos – tais como os dois já
citados. Não se deve trocar juros mais baixos por inflação mais alta (esta é a lógica do regime
monetarista de metas de inflação) tal como sugere a proposta de “flexibilização, com
responsabilidade, das metas inflacionárias” feita pelo G-15.8
Cabe, por último, ser mencionado que um ambiente favorável para a manutenção da
estabilidade de preços é aquele em que a sociedade está comprometida com o controle da
inflação. Um ambiente favorável é um ambiente de busca do consenso: o ideal é a emergência
-Um exercício gráfico e estatístico é feito para comprovar tal relação entre volatilidade
cambial e valor do dólar no artigo de Sicsú intitulado “Flutuação Cambial e Taxa de Juros no
Brasil” publicado na Revista de Economia Política de julho-setembro de 2002.
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-Não está muito claro qual o significado e utilidade da qualificação “com responsabilidade”
adicionada à proposta de “flexibilização” feita pelo G-15. Afinal qualquer proposta deve ser
implementada com responsabilidade, inclusive a redução do superávit primário, o controle
sobre o fluxo de capitais, etc. Aliás, no documento “Antes que seja tarde – mudança já” é
sugerido a mudança de indexador das tarifas públicas, o que é um erro fatal. Tarifas públicas
devem ter seus preços reajustados de acordo com um programa que leve em conta aumentos
de custos, ganhos de produtividade, programas de investimento, etc – nenhum preço deve ser
indexado na economia - nem tarifas, nem aluguéis, nem mensalidades escolares e muito
menos salários. A indexação de tarifas dificulta o controle da inflação e somente por
coincidência o índice escolhido será o mais adequado para que seja mantida a qualidade dos
serviços públicos.
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de um pacto antiinflacionário. Em estruturas econômicas e sociais diferenciadas,
determinados grupos de interesse são mais ou menos capazes de influenciar os resultados de
uma arquitetura antiinflacionária. Sendo assim, é muito importante existir cooperação entre
eles visando ao consenso. Regras de estabilidade de preços devem ser erguidas para substituir
o discricionarismo do Banco Central que ameaça mudar a taxa de juros quase todos os meses
causando incerteza e inibindo decisões empresariais de investimento. O resultado de qualquer
conjunto de regras de estabilidade de preços depende fortemente de cooperação e, se possível,
de consenso entre o governo, o legislativo, o judiciário, os trabalhadores, os empresários, as
donas de casa e os aposentados. Dessa forma, a sociedade através de seus organismos
(sindicatos, associações e câmaras setoriais de controle de preços, que poderiam ser criadas)
deveria se comprometer também com controle da inflação. Portando, a estabilidade dos preços
(assim como outros objetivos econômicos e sociais) não deveria ser um objetivo somente do
Governo e muito menos (apenas!) de um de seus organismos, o Banco Central, que utiliza um
instrumento totalmente inadequado para cumprir uma tarefa que não deveria ser somente sua.
O problema do regime de metas não é a sua a rigidez, mas sua incompatibilidade com o
objetivo do crescimento econômico com geração de empregos, tais como são incompatíveis
também os outros dois outros pilares do modelo econômico conservador (superávits primários
fiscais elevados e liberalização financeira internacional) adotado pelos governos dos
presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. As taxas de crescimento
e desemprego já comprovaram a inadequação deste modelo econômico, mas os economistas e
políticos conservadores se negam a enxergar a realidade, os números, os fatos.
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