tcc carolina sá barreto braga

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CAROLINA SÁ BARRETO BRAGA
O CRESCIMENTO DA DÍVIDA EXTERNA E AS MUDANÇAS NO PROCESSO
INDUSTRIAL SOB O ENFOQUE DO II PND (1975-1979)
SALVADOR
2008
CAROLINA SÁ BARRETO BRAGA
O CRESCIMENTO DA DÍVIDA EXTERNA E AS MUDANÇAS NO PROCESSO
INDUSTRIAL SOB O ENFOQUE DO II PND (1975-1979)
Versão final do trabalho de conclusão do curso
de Ciências Econômicas da Universidade Federal da
Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de
Bacharel em Ciências Econômicas.
Orientador: Prof. Dr. Bouzid Izerougene
SALVADOR
2008
Ficha catalográfica elaborada por Joana Barbosa Guedes CRB 5-707
Braga, Carolina Sá Barreto.
M813
O crescimento da dívida externa e as mudanças no processo
industrial sob o enfoque do II PND (1975-1979). – Salvador, 2008.
39p. il.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Economia) –
Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade Federal da Bahia.
Orientador: Prof. Dr. Bouzid Izerrougene.
1. Plano Nacional de Desenvolvimento. 2. Dívida externa. 3.
Substituição de importações. I. Braga, Carolina Sá Barreto. II.
Izerrougene, Bouzid. III. Título
CDD – 338.981
CAROLINA SÁ BARRETO BRAGA
O CRESCIMENTO DA DÍVIDA EXTERNA E AS MUDANÇAS NO PROCESSO
INDUSTRIAL SOB O ENFOQUE DO II PND – (1975-1979)
Aprovada em _____ de _______________ de 2008.
Orientador: ______________________________________________
Prof. Dr. Bouzid Izerrougene
Faculdade de Economia da UFBA
______________________________________________
Prof. Dr. Ihering Alcoforado
Faculdade de Economia da UFBA
______________________________________________
Prof. Dr. Paulo Brito
Faculdade de Economia da UFBA
AGRADECIMENTOS
Os agradecimentos vão para o meu marido, Helivaldo Couto, que teve muita paciência e soube
compreender a minha ausência, noites e finais de semana pesquisando ou no computador, além
de ter fortalecido a minha idéia de tema atual.
Agradeço ao professor da disciplina de Técnicas de Pesquisa em Economia, Lielson Coelho, que
através das discussões em sala e dos textos recomendados, me ajudou a enxergar e delimitar o
meu tema, indicando os procedimentos metodológicos.
Agradeço ao meu interlocutor, professor Bouzid Izerrougene, que abraçou as minhas idéias
desde o início e me orientou no processo de pesquisa, emprestando livros e disponibilizando
tempo para discussão.
Agradeço aos meus amigos, os quais estavam sempre dispostos a discutir o desenvolvimento do
meu trabalho, oferecendo críticas e sugestões preciosas.
Agradeço aos meus queridos pais, por terem sempre acreditado em mim.
Finalmente, o mais importante agradecimento vai ao meu pai supremo, meu Deus, que me deu
saúde e força pra lutar, não deixando eu me abater com as dificuldades e me guiando no caminho
da vitória.
.
“Não é triste mudar as idéias; triste é
não ter idéias para mudar”.
Barão de Itararé
RESUMO
O objetivo deste trabalho é analisar os aspectos relevantes do II Plano Nacional de
Desenvolvimento, entre 1975 e 1979, focalizando as questões inerentes ao aprofundamento do
endividamento externo e às mudanças no processo industrial, introduzidas no contexto do
processo de substituição de importações.
Palavras-chave: II Plano Nacional de Desenvolvimento. Dívida Externa. Processo Industrial.
Processo de Substituição de Importações.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Balança comercial (1974 – 1978) - US$ milhões
26
Tabela 2 – Dívida externa, 1974-1978 - US$ bilhões
27
Tabela 3 – Relação dívida pública / dívida privada, 1974-1978
28
Tabela 4 – Formação Bruta de Capital Fixo e Taxa de Inflação (1973-1979)
29
Tabela 5 – Evolução da Dívida Externa, da Inflação e do produto Interno Bruto (PIB) –
1974-1979
31
Tabela 6 – Comportamento da Balança Comercial Brasileira – 1973 a 1983 – com destaque
para os principais itens – Em bilhões de dólares
32
Tabela 7 – Ganhos de divisas derivados dos programas setoriais do II PND (US$ milhões)
34
Tabela 8 – Razão importação/produção doméstica, 1973-81
34
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
08
2
CONTEXTO
09
3
O PLANEJAMENTO ECONÔMICO DO GOVERNO GEISEL (1974-1979):
O II PND
13
3.1
METAS DO II PND
13
3.2
ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO
15
3.3
MANEJO DAS POLÍTICAS ECONÔMICAS
16
3.4
NOVO MODELO INDUSTRIAL
20
4
FONTES DE FINANCIAMENTO
23
5
RESULTADOS
25
6
CONSIDERAÇÕES FINAIS
36
REFERÊNCIAS
38
8
1 INTRODUÇÃO
Serão trabalhados nesta monografia, todos os pontos importantes que dizem respeito ao II Plano
Nacional de Desenvolvimento, principalmente no que concerne ao crescimento da dívida externa
e às mudanças no processo industrial.
Para tanto, segue-se um percurso onde, no capítulo seguinte (capítulo 2) será retratado o pano de
fundo da época analisada, tanto a nível nacional quanto a nível internacional. Faz-se necessário
estudar este contexto para tentar entender as atitudes do Governo Geisel com relação a economia,
no âmbito interno e externo. As questões mais importantes a tratar passam pela legitimidade
política, crise do petróleo, crise do capital, superliquidez da economia mundial.
O capítulo 3 trará à tona o planejamento econômico do Governo Geisel e está subdividido em
quatro pontos. Tratará de questões como metas e estratégias do II PND, o manejo das políticas
econômicas para a consecução do Plano e o novo modelo industrial que foi seguido.
O capítulo 4 examinará as fontes de financiamento do plano, onde se verificará o grande destaque
do setor público.
No capítulo 5 serão esboçados os resultados, com vistas para as contas externas e as mudanças na
malha produtiva, além de outros aspectos, como os impactos na década seguinte.
Por fim, o capítulo 6 desenvolverá as considerações finais, onde serão fortalecidas as idéias
estudadas.
9
2 CONTEXTO
O rápido crescimento econômico ao longo do “Milagre Brasileiro”(1968-1973), com a ocupação
de toda capacidade ociosa (o que caracteriza uma situação de pleno emprego), levou ao
aparecimento de alguns desequilíbrios, que gerariam pressões inflacionárias e/ou problemas na
balança comercial. A manutenção do ciclo expansionista dependeria cada vez mais de uma
situação externa favorável. Esta situação foi rompida pela crise internacional desencadeada pelo
primeiro choque do petróleo em outubro de 1973, quando os países membros da OPEP
quadruplicaram o preço do barril de petróleo. Este fato inusitado abalou a economia mundial e
brasileira. Em poucos meses o preço subiu de três para cerca de doze dólares o barril, no mercado
internacional. O combustível básico que movimentava a economia mundial desde o início do
século XX deixava de ser barato e abundante. (GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO,2005,
p.410)
A economia mundial, antes em franca expansão, entrou em declínio. Era imperioso adotar
medidas para fazer frente à nova realidade. Todos os países atingidos pela crise do petróleo
adotaram programas econômicos de contenção: reorientaram e redimensionaram sua produção
econômica e adotaram rigorosas políticas de austeridade, que levaram a economia mundial a um
período de recessão. Em decorrência do aumento dos custos, os países ricos elevaram os preços
dos produtos industrializados que exportavam. Dessa forma, transferiram para os países
subdesenvolvidos ou em desenvolvimento parte do ônus do preço do petróleo importado.
(BRUM,1999, p.357)
A economia brasileira, como sinalizado no primeiro parágrafo, vinha de um período de elevada
expansão. O setor industrial estava funcionando com aproveitamento de quase toda a capacidade
instalada. Dessa forma, havia necessidade de novos investimentos para aumentar a produção. A
brusca elevação dos preços de produtos essenciais que o Brasil importava em grande quantidade,
como petróleo, carvão, aço, petroquímicos, fertilizantes, papel e industrializados diversos,
sobretudo bens de capital, provocou acentuado desequilíbrio (déficit) na balança comercial e no
10
balanço de pagamentos e revelou o alto grau de vulnerabilidade econômica do país. A inflação
retomou o impulso ascendente, devido à elevação dos preços dos produtos importados e às
alterações profundas na estrutura de preços.
Em 1974, houve aumento das taxas de inflação que passaram de 15,6% em 1973 para 34,5%. No
balanço de pagamentos, verificou-se um déficit no saldo de transações correntes da ordem de
US$ 4,7 bilhões, provocado não só pelo aumento do valor das importações de petróleo, mas
também em função dos bens de capital e insumos básicos, necessários para manter o nível de
produção corrente. Este déficit não foi totalmente coberto pela entrada de recursos, levando a
uma queima de reservas, o que conferia a fragilidade da economia brasileira com relação ao setor
externo. (BRUM,1999, p.371-372)
O Brasil tinha basicamente duas alternativas: Em primeiro lugar formar uma nova política
ortodoxa para evitar os impactos do endividamento e inflação (como outros países da América
Latina estavam adotando) ou, então, buscar formas de dar continuidade ao projeto de
desenvolvimento.
Dessa forma, o debate sobre o que fazer em 1974 situou-se na dicotomia ajustamento ou
financiamento. O choque do petróleo significava transferência de recursos reais ao exterior e,
com a existência de um “hiato potencial de divisas”, a manutenção do mesmo nível de
investimento trazia a necessidade de maior sacrifício sobre o consumo, e, para alcançar as
mesmas taxas de crescimento do período anterior, teria sido necessária uma maior taxa de
investimento. Neste contexto, percebe-se que as opções de crescimento se haviam estreitado, e a
tendência
natural
da
economia
seria
a
desaceleração
da
expansão.
(GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO,2005, p.412)
As opções que se colocavam naquele momento, de forma delineada eram:
Ajustamento, que continha a demanda interna e evitava que o choque externo se
transformasse em inflação permanente e correção do desequilíbrio externo;
11
Financiamento do crescimento, visando ganhar tempo para ajustar a oferta interna,
mantendo o crescimento elevado e fazendo um ajuste gradual dos preços relativos
(alterados pela crise do petróleo), enquanto houvesse financiamento externo abundante.
O ano de 1974 iniciou-se com o Ministro Simonsen, sinalizando a opção pelo ajustamento, e
buscando o controle da demanda através do controle da liquidez. Entretanto, essa sinalização
resultou inócua, devido à crise financeira internacional, levando a uma grande procura pela
liquidez.
A situação política aparecia como uma complicação adicional. A crise mostrava os limites
políticos do modelo do Milagre. Sendo o ano de 1974, um ano de mudança de presidente,
começavam a surgir várias pressões por melhor distribuição de renda e maior abertura política, o
que gerava certo imobilismo no Estado.
Observava-se, nesse ano, um questionamento aberto do MDB (Movimento Democrático
Brasileiro) à política do regime militar, sendo que as insatisfações com o regime se fizeram sentir
na derrota eleitoral da ARENA (Aliança Renovadora Nacional - partido governista) nas eleições
para o Congresso Nacional. Este foi o momento em que o governo abandonou de vez as
tentativas de conter a demanda, e fez a opção pela continuidade do processo de desenvolvimento.
Neste contexto nasce o II PND, em fins de 1974, como uma alternativa à dicotomia de
ajustamento ou financiamento, colocando-se como uma estratégia de ajuste de longo prazo e
simultaneamente de desenvolvimento econômico, assim como uma saída política de manutenção
do regime militar que estava em crise.
Diante da conjuntura desfavorável da economia mundial, era extremamente necessária uma
política que levasse à estabilização ou a um ajuste estrutural. Uma recessão seria inevitável, mas
esta poderia ser dosada de modo que se pudesse retomar o crescimento após algum tempo. O
problema era que o regime se legitimava politicamente através do desenvolvimento econômico.
Portanto, Geisel ignorou a dimensão da crise internacional e optou pela manutenção e
aperfeiçoamento do crescimento. Segundo Dionísio, duas conclusões podem ser tiradas disto:
12
A primeira é que os condicionantes internos parecem ter sido mais importantes que os
externos para explicar as opções inicialmente feitas acerca das políticas econômicas
adotadas tanto em resposta às dificuldades imediatas quanto para o restante da década. A
segunda é que a abundância de liquidez internacional permitiu que os déficits em conta
corrente vultosos que resultaram das mesmas políticas fossem financiados sem que
houvesse percepção mais dramática do novo quadro de restrições externas ao iniciar-se o
novo governo. (in ABREU (org), 1989, p.299).
No entender de Cruz (1984, p.37),
a emergência da crise internacional – num momento em que o ciclo expansivo doméstico
dava os primeiros sinais de esgotamento – em nada abala a retórica desenvolvimentista
do governo brasileiro. Pelo contrário, tratava-se, agora, de responder criativamente à
crise aproveitando as oportunidades abertas pela nova conjuntura internacional. Na visão
das autoridades governamentais, a economia brasileira – uma ilha de tranqüilidade em
meio a um mar revolto – deveria responder a crise através do crescimento acelerado
resguardando um relativo controle sobre a inflação e sobre o Balanço de pagamento.
Sobre essa aposta da economia brasileira, Castro (1985) acreditava que se escolhia uma nova
modificação da economia e de seu relacionamento com o exterior, de maneira que esse novo
plano de governo aproveitaria ao máximo a ampla liquidez internacional, para continuar
crescendo, com recursos para fechar o Balanço de Pagamentos no curto prazo. Seguia-se,
segundo o autor, uma lógica de “economia brasileira em marcha forçada”.
O plano significou uma alteração completa nas prioridades da industrialização brasileira: de um
padrão baseado no crescimento do setor de bens de consumo duráveis com alta concentração de
renda, a economia deveria passar a crescer com base no setor produtor de meios de produção bens de capital e insumos básicos. Dois problemas centrais para a execução do plano eram as
questões do apoio político e do financiamento do processo. Neste sentido, percebe-se o
isolamento do Estado, que se transformou em “Estado-empresário” e centrou o plano em si, tendo
como agente central das transformações as empresas estatais.
13
3 O PLANEJAMENTO ECONÔMICO DO GOVERNO GEISEL (1974-1979): O II PND
O quarto governo do ciclo militar apresentou características que o distinguiram dos demais. No
plano econômico, sua marca principal expressou-se na realização de grandes projetos e obras
públicas com vistas à implementação de um novo padrão de industrialização. No aspecto das
realizações econômicas há vários pontos de identidade entre o governo Geisel e o de Juscelino
Kubitschek, caracterizados, ambos, por grandes obras, sob a liderança pessoal do presidente.
Ao assumir o governo em março de 1974, Geisel montou o seu ministério, onde apareciam as
figuras-chave, que foram Mário Henrique Simonsen (Ministro da Fazenda) e João Paulo dos Reis
Veloso (mantido no Ministério do Planejamento). As linhas mestras do seu plano de governo
foram expressas no primeiro pronunciamento à nação, quatro dias após a posse, e,
posteriormente, consubstanciadas no II Plano Nacional de Desenvolvimento- 1975-1979 (II
PND). Propunha-se o governo a construir o desenvolvimento e a “grandeza nacional”, através de
um novo salto industrial.
3.1 METAS DO II PND
O governo Geisel (1974-1979) propôs-se a transformar o Brasil em potência mundial emergente,
retirando-o da condição de terceiro-mundista e inserindo-o no chamado Primeiro Mundo, até o
final de seu mandato. Para tanto, além de um salto quantitativo, era preciso melhorar
qualitativamente o desempenho da economia, sobretudo da indústria.
Geisel possuía um macro-objetivo básico que era alterar o padrão da industrialização brasileira
(baseado em bens de consumo) direcionando-a para a produção de bens de capital (máquinas e
equipamentos pesados e de insumos industriais (aço, fertilizantes, celulose, alumínio,
petroquímica). Em 1974, o Brasil já era auto-suficiente quanto à produção de bens de consumo
não duráveis, fazia da produção de bens de consumo duráveis o carro chefe e possuía uma base
razoável quanto aos bens de produção (bens de capital e insumos industriais básicos). Portanto, o
14
objetivo principal da administração Geisel foi tornar o país capaz de suprir suas necessidades de
bens de produção, completando o processo de industrialização substitutiva de importações. Sendo
assim, o governo Geisel implementou o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que apresentou
as diretrizes para o período 1975-1979, deixando claro que as prioridades eram: 1) a indústria de
bens de capital (máquinas, equipamentos pesados, eletrônica pesada); 2) a produção de insumos
básicos (aço, fertilizantes, celulose e papel, alumínio, petroquímica); 3) mineração (ferro,
bauxita); 4) expansão da capacidade energética (hidrelétricas de Itaipu, Sobradinho, Tucuruí).
As principais metas do Plano estão detalhadas abaixo:
Manter a performance do “milagre”, embora com taxas de crescimento econômico um
pouco menores (entre 8% e 10%);
Implantar um novo padrão de industrialização, baseado na expansão da indústria de bens
de produção ou indústria básica. Essa opção significava a decisão governamental de
completar o processo de substituição de importações, implantando a sua terceira fase. Não
se tratava mais de substituir bens de consumo, mas buscar a autonomia na área industrial
de bens de capital e dos insumos básicos, que se destina a formar a base material dos
outros setores produtivos. O setor de bens de produção devia assumir a posição de novo
carro-chefe e passar a comandar a economia brasileira, em substituição ao setor de bens
de consumo duráveis;
Expandir o setor energético, compreendendo a construção de grandes hidrelétricas, o
aumento da produção nacional de petróleo, a criação de fontes energéticas alternativas,
como o Programa Nacional do Álcool (Proálcool), e o ingresso do Brasil na era nuclear
através do Acordo Nuclear com a Alemanha que previa a construção de oito usinas
nucleares e indústrias correlatas;
15
Estimular a empresa privada nacional a assumir a liderança do processo de
desenvolvimento brasileiro, em substituição das multinacionais, que deveriam passar a
uma situação subordinada.
Diminuir as disparidades de renda: no plano regional, através da descentralização do
crescimento econômico, implantando grandes projetos prioritários e programas especiais
e, no plano pessoal, através da redução dos desequilíbrios salariais;
Corrigir a distorção no setor de transportes, reorientando o sistema de modo a priorizar os
transportes ferroviário e marítimo (mais baratos), em vez do transporte rodoviário (mais
caro), que havia sido privilegiado fortemente no período anterior.
Em suma, destacavam-se as metas de insumos básicos e de substituição de energia. Previa-se
uma mudança no setor de transporte, com maiores incentivos para ferrovias e hidrovias. E
contemplavam-se, também, expectativas otimistas para o setor de bens de capital, em que se
esperava redução na participação das importações no setor de 52% para 40%, além de gerar
excedente
exportável
em
torno
de
US$
200
milhões.
(GREMAUD;
VASCONCELOS;TONETO,2005, p.414)
3.2 ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO
As estratégias de desenvolvimento que haviam sido pensadas pelo governo Geisel
compreenderam os seguintes principais campos de atuação, conforme o Projeto do II Plano
Nacional de Desenvolvimento (BRASIL, 1974, p.26-28):
i) Consolidação, no país, de uma economia moderna, abrangendo todo o centro-sul e
incorporando, progressivamente, novos setores e áreas das demais regiões. Com esse objetivo,
deveria ser executado um programa de investimentos da ordem de Cr$ 716 bilhões (preços de
16
1975) compreendendo as áreas de Indústrias Básicas, Desenvolvimento Científico e Tecnológico
e infra-estrutura de energia, transportes e telecomunicações;
ii) Ajustamento às novas realidades da economia mundial, principalmente no sentido de:
economizar energia com expansão das fontes internas; garantir o suprimento dos insumos
industriais básicos, preferentemente através de produção nacional; dar impulso à condição
brasileira de fornecedor mundial de alimentos e matérias-primas; desenvolver novas vantagens
comparativas, à base da utilização intensiva de formas de energia abundantes no país, a exemplo
dos processos eletrolíticos, e, em geral, do desenvolvimento da metalurgia intensiva em
eletricidade;
iii) Nova etapa no esforço de integração nacional. Trata-se de tirar proveito econômico da
utilização do espaço brasileiro, associado à disponibilidade de recursos humanos, com a
aplicação dos recursos de capital;
iv) Estratégia de desenvolvimento social, orientada no sentido de: a) garantir a todas as classes e,
em particular, às classes média e trabalhadora, substanciais aumentos de renda real; b) eliminar,
no menor prazo, os focos de pobreza absoluta existentes, principalmente na região semi-árida do
nordeste e na periferia dos grandes centros urbanos. O intuito é assegurar um mínimo de nível de
bem estar universal, para que nenhuma classe fique fora do processo de integração e expansão. O
esforço é para estruturar, através do próprio processo de crescimento e do orçamento de
desenvolvimento social, uma base substancial e rapidamente crescente de consumo de massa;
v) Integração com a economia mundial, para abrir ao país novas opções de progresso. O
propósito era de tirar proveito da realidade da época, de níveis mais altos de relacionamento entre
os diferentes blocos, sem com isso tornar mais vulneráveis os objetivos econômicos nacionais.
17
3.3 MANEJO DAS POLÍTICAS ECONÔMICAS
Geisel pensou em utilizar os principais instrumentos de ação econômica, a política fiscal e
orçamentária, a política monetária e de mercado de capitais, a política salarial, a política de
controle de preços, e a política de balanço de pagamentos, de forma integrada para a consecução
dos objetivos básicos: crescimento acelerado, combate gradual à inflação, equilíbrio do balanço
de pagamentos, fortalecimento das unidades produtivas e melhoria da distribuição pessoal e
regional de renda.
As definições básicas nos principais campos, conforme o Projeto do II Plano Nacional de
Desenvolvimento (BRASIL, 1974, p.115-120), foram as seguintes:
i) Na política fiscal e orçamentária:
•
Eliminação do déficit do tesouro: o intuito era executar, pela primeira vez nas últimas
décadas, uma política de execução orçamentária sem déficit, com relação ao orçamento
para 1975;
•
Liberação automática de dotações: com as propostas orçamentárias elaboradas com
suficiente prudência na estimativa da receita e com inteiro realismo na fixação da despesa,
não se fez necessária a criação de fundos de contenção na execução orçamentária,
inclusive nos orçamentos plurianuais, o que permitiu a manutenção do sistema de
liberação automática das dotações, de acordo com a programação financeira do Tesouro;
•
Controle da participação dos dispêndios públicos no PIB: o intuito foi o de tentar evitar o
crescimento dos dispêndios públicos em proporção superior ao do PIB, com rigorosa
contenção dos gastos correntes. Os recursos adicionais seriam preferencialmente
destinados ao financiamento das grandes prioridades nacionais, notadamente para a
educação, saúde, agricultura e abastecimento, pesquisa de recursos naturais e para o
desenvolvimento científico tecnológico;
18
•
Esforço de liberação tributária: buscou-se com esse esforço a melhoria dos métodos de
arrecadação e a elasticidade de resposta da receita tributária ao crescimento do produto
real. Isso teria em contrapartida, a progressiva suavização das alíquotas dos impostos,
evitando-se o crescimento da receita em proporção superior à do PIB;
•
Aperfeiçoamento do Imposto de Renda: o intuito foi o de revisar e consolidar o imposto
de renda, de modo a melhorar a equidade e a funcionalidade do tributo;
•
Aperfeiçoamento do Imposto Sobre Produtos Industrializados: as alíquotas do IPI foram
diferenciadas de acordo com a essencialidade das mercadorias, de modo que o imposto,
em seu conjunto, atuou como um tributo progressivo sobre as despesas individuais de
consumo.
As
incidências
existentes
sobre
máquinas
e
equipamentos
foram
progressivamente liberadas.
ii) Na política monetária e de mercado de capitais:
•
Expansão do crédito e dos meios de pagamento: a expansão de crédito e de meios de
pagamento foi programada, tendo em vista as metas de contenção gradual da inflação e as
de crescimento do produto real. A expansão monetária foi dimensionada de modo a que o
nível de atividade econômica não fosse reprimido pelo aperto da liquidez real, mas
deveria ser suficientemente controlada para não originar pressões autônomas de inflação
de procura;
•
Orçamento Monetário: a condução da política de crédito e de meios de pagamento se
baseou na execução de orçamentos monetários, os quais foram considerados normativos
para as Autoridades Monetárias e indicativos para os bancos comerciais;
•
Seletividade do crédito: dentro da política global de crédito procurou-se aperfeiçoar a
seletividade da sua aplicação, particularmente de modo a incentivar a agricultura e as
19
exportações, a fortalecer a pequena e média empresa nacional e a desestimular as
manobras especulativas, de alta de preços. Como instrumentos para a implantação da
política de crédito seletivo destacam-se: a) os empréstimos dos bancos oficiais; b) os
refinanciamentos das Autoridades Monetárias aos bancos comerciais; c) as faixas de
liberação dos recolhimentos compulsórios dos bancos comerciais;
•
Manutenção da correção monetária: o instituto da correção monetária foi preservado em
sua amplitude, como instrumento de proteção automática das poupanças contra a perda do
poder aquisitivo da moeda;
•
Fortalecimento do mercado de ações: buscou-se o desenvolvimento equilibrado dos
mercados primário e secundário visando o fortalecimento do capital das empresas,
particularmente do setor privado nacional.
iii) Na Política Salarial:
•
Manutenção da fórmula da política salarial: a fórmula da política salarial foi mantida para
os reajustes em acordos e dissídios coletivos, bem como para os aumentos salariais nas
empresas controladas ou subsidiadas pelo governo federal. A fórmula era perfeitamente
compatível com a metodologia do combate gradual à inflação.
iv) Na Política de Controle de Preços:
•
Delimitação dos controles: os controles de preços deveriam ser aplicados, como parte da
política gradualista de combate à inflação em duas únicas condições: a) como instrumento
de reversão de expectativas e de frenagem das componentes de realimentação
inflacionária; b) como instrumento inibidor dos aumentos de preços por práticas de
monopólio ou de coalizão em oligopólios;
20
•
Consistência dos controles: A política de controles foi conduzida de forma a manter em
nível satisfatório a rentabilidade dos setores controlados.
v) Na Política de Balanço de Pagamentos
•
Manutenção do sistema de minidesvalorizações cambiais: deveria ser conservado pela sua
capacidade de estabilizar a renda real dos exportadores, evitar a especulação cambial, e
impedir que as desvalorizações externas do cruzeiro traumatizassem o sistema econômico
e a opinião pública;
•
Estímulos às exportações: dava prioridade ao aumento das exportações brasileiras, como
meio de financiar o incremento das importações e de viabilizar a absorção de capitais
estrangeiros;
•
Substituição de importações: o Brasil deveria revigorar os seus esforços de substituição de
importações, particularmente no campo das matérias-primas básicas e dos bens de capital.
Em particular seriam desenvolvidos os necessários estímulos creditícios e fiscais para que
os bens de capital de produção nacional pudessem concorrer, em igualdade de condições,
com os similares produzidos no exterior.
3.4 NOVO MODELO INDUSTRIAL
Como forma de ajustar a estrutura econômica à situação de escassez do petróleo, o governo optou
por grande ênfase nas indústrias básicas, notadamente no setor de bens de capital, e o da
eletrônica pesada, assim como no campo dos insumos básicos, a fim de completar o processo de
substituição de importações e, sendo possível, abrir novas frentes de exportação. Essa proposta de
imprimir novo rumo ao desenvolvimento brasileiro, ao priorizar o aumento da capacidade
energética e da produção de insumos básicos e de bens de capital, gerou acalourosas polêmicas,
21
pois representava uma guinada de vulto no modelo em vigor há quase duas décadas, centrado nos
bens de consumo duráveis.
Vinha junto com essa idéia de mudança a discussão pela modernização das regiões não
industrializadas, através da descentralização espacial dos projetos de investimento. Por exemplo:
a prospecção de petróleo passaria para a plataforma litorânea do Nordeste; soda de cloro em
Alagoas; petroquímica na Bahia e no Rio Grande do Sul, fertilizantes potássicos em Sergipe,
fosfato em Minas Gerais, carvão em Santa Catarina, e assim por diante.
A lógica do modelo estava em que, conforme as empresas estatais avançassem seus projetos de
investimentos no setor de insumos, gerariam demanda derivada que estimularia o setor privado a
investir no setor de bens de capital. Além da garantia de demanda, vários incentivos foram dados
ao setor privado através do CDE (Conselho de Desenvolvimento Econômico), principal órgão de
implementação do plano. Entre os incentivos, destacavam-se: o crédito do IPI sobre a compra de
equipamentos, a possibilidade de depreciação acelerada, a isenção do imposto de importação,
garantia de política de preços compatível com as prioridades da política industrial etc. (ABREU,
1989, p.312)
No campo da energia, optou-se por uma aceleração dos investimentos na prospecção,
principalmente na Bacia de Campos (que havia sido descoberta no meio da crise de energia, no
Rio de Janeiro, e estava fazendo a Petrobrás aumentar a sua produção espetacularmente), além da
execução de um programa de elevação de 60% da capacidade geradora de energia hidroelétrica,
buscando-se viabilizar a expansão da produção e da exportação de bens com elevado conteúdo
energético que pudessem ser produzidos no país com base em hidroeletricidade, a exemplo do
alumínio.
Pode-se afirmar que o setor energético foi objeto de soluções alternativas, como o Acordo
Nuclear Brasil-Alemanha (1975), que previa a instalação no país de oito centrais termonucleares
de água leve pressurizada, além de usinas de enriquecimento de urânio e de reprocessamento de
22
combustível nuclear, e do Programa Nacional do Álcool (Próalcool), que se destinava a produzir
álcool combustível para veículos automotivos a partir da destilação de etanol da biomassa da
cana-de-açúcar, com o intuito de substituir a gasolina pelo álcool combustível.
Em suma, o Governo Geisel pensou em uma política energética, consistindo basicamente em:
redução da dependência em relação a fontes externas de energia; emprego intensivo de energia de
origem hidroelétrica; execução de Programa Ampliado de Energia Elétrica; Programa de Carvão,
e Desenvolvimento de Programa de Pesquisa de Fontes não Convencionais de Energia
A primeira diretriz seria executada através de três principais linhas de ação: primeiro, a atuação
no sentido de aumentar a oferta interna de petróleo através um programa maciço de prospecção e
de produção, permitindo elevar os investimentos. A segunda linha de ação diz respeito à
diversificação das fontes internas de energia, e à substituição do petróleo por outras fontes, como
o álcool, carvão (para fins industriais, principalmente). A terceira linha orientou-se no sentido de
reduzir a demanda de petróleo, diretamente (principalmente para fins não industriais), evitando-se
o desperdício. Para isso seriam adotadas algumas medidas como limitação de funcionamento dos
postos de gasolina, maior tributação sobre lanchas de passeio, punição a ônibus ou caminhões de
motor desregulado, estímulos aos veículos com melhor rendimento de combustível, etc.
(BRASIL, 1974, p.74-76)
O emprego intensivo de energia hidroelétrica aproveitaria a vantagem do baixo custo e do imenso
potencial de energia hidráulica. A execução de Programa Ampliado de Energia Elétrica, que
incluía além de Itaipu, a segunda e possivelmente a terceira central nuclear, além da instalação de
centrais termoelétricas de complementação. O programa de carvão estava orientado no sentido de
expansão e modernização da produção. O desenvolvimento de Programa de Pesquisa de Fontes
não Convencionais de Energia estava voltado principalmente para a economia do hidrogênio (uso
como combustível em veículos e em residências) e a energia solar. O intuito desse programa era
desenvolver técnicas que permitissem a produção a produção de energia de fontes não poluidoras
nos campos mais promissores.
23
4 FONTES DE FINANCIAMENTO
Uma questão crucial, para a realização dos propósitos governamentais, dizia respeito ao seu
financiamento. Como financiar um projeto tão ambicioso, com muitas obras de grande porte, no
contexto de uma conjuntura mundial desfavorável e de uma economia nacional com debilidades
estruturais? Para atender a este ponto vulnerável do projeto, o governo estimulou o aumento da
poupança interna, lançou mão das reservas em moeda estrangeira, utilizou em maior amplitude o
imposto inflacionário e, principalmente, apelou em elevado grau para o crédito externo.
Devido à facilidade de obtenção de recursos externos relacionada ao processo de reciclagem dos
petrodólares, isto é, aos superávits dos países da OPEP que, sem oportunidades de aplicação
interna, retornavam ao sistema financeiro internacional, a dívida externa cresceu rapidamente no
período. Como a demanda de crédito nos países desenvolvidos estava retraída, os países em
desenvolvimento
voltaram
a
ser
vistos
como
clientes
preferenciais.
(GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO, 2005, p.416)
Se faz interessante separar a análise do financiamento das empresas estatais e do setor privado
envolvido no projeto. Com relação às empresas estatais, verificou-se a restrição do acesso destas
ao crédito interno (conforme determinação governamental) que visava forçá-las ao
endividamento externo, o que serviria para cobrir o “hiato de divisas” existentes na execução do
Plano. Iniciou-se com isso o processo de estatização da dívida externa. Já o setor privado foi
financiado basicamente com créditos subsidiados de agências oficiais, entre as quais ganhou
destaque o BNDES, que teve seu funding praticamente duplicado, com a transferência para este
dos recursos do PIS-PASEP, antes administrados pela CEF.
Apesar da ampla liquidez internacional e da série de estímulos dados ao setor privado para captar
recursos externos, tais como diferencial de taxas de juros e mecanismos que possibilitavam o
hedge cambial (Circular n.º 230 e Resolução n.º 432, que permitiam aos agentes privados
transferir o endividamento externo ao Banco Central, através dos depósitos em cruzeiros junto a
este), as estatais constituíram-se nos principais tomadores (isto se constitui numa segunda parte
24
da explicação para o processo de estatização da dívida externa). O setor privado envolvido na
captação fê-lo basicamente por movimentos especulativos: captar no exterior, aplicar em títulos
públicos com garantia de liquidez, dada a “carta de recompra” e sem risco de perda cambial, com
a
possibilidade
de
hedge,
que
se
tornaram
fonte
adicional
de
especulação.
(GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO,2005, p.416)
O fundamental do macro-projeto de Geisel é que ele foi basicamente financiado por meio de
endividamento externo. Como o ritmo de crescimento econômico não se reduziu, o país acabou
sujeito a uma dupla penalidade: a receita gerada pelas exportações foi esterilizada tanto pelo
encarecimento das importações como pelo desequilíbrio estrutural do balanço de pagamentos; e o
serviço da dívida (interna e externa) fez o índice inflacionário crescer enormemente. Em 1975,
ocorreu uma deterioração das contas externas que reduziu o crescimento do PIB em 5,2%, e seu
patamar de 10,1% em 1976 foi alcançado ao custo de um índice inflacionário de 46,3%. Em 1977
e 1978 o PIB cresceu apenas 4,5% e 4,7% respectivamente, enquanto o custo do serviço da dívida
externa (juros mais amortizações) representou 58,8% da receita das exportações no último ano.
(REZENDE, 1999, p. 151)
Assim, para realizar o II PND, o Estado foi assumindo um passivo para manter o crescimento
econômico e o funcionamento da economia. Dados os níveis extremamente baixos das taxas de
juros internacionais, o Estado era capaz de tomar os empréstimos externos, mas corria o risco de
qualquer alteração na estrutura das taxas de juros internacional inviabilizar as condições de
pagamento, principalmente tendo-se em vista a característica flutuante das taxas de juros dos
empréstimos. A deterioração da capacidade de financiamento do Estado, que socializou todos os
custos no período do II PND sem criar mecanismos adequados de financiamento, constituir-se-ia
no grande problema enfrentado posteriormente pela economia brasileira.
25
5 RESULTADOS
O comprometimento com a dívida externa como forma de facilitar os ajustamentos do balanço de
pagamentos e financiar o crescimento, desenvolvendo a indústria (com mudança no padrão
industrial), tornou-se progressivamente a base da estratégia de desenvolvimento do governo
Geisel. Esse comprometimento foi consagrado na implementação do II PND. A estratégia tinha
por base o estímulo ao investimento do setor público e à substituição de importações, enquanto o
endividamento era usado para compensar a deterioração das relações de troca que ameaçava as
ambiciosas metas de crescimento do Brasil. (CARDOSO; FISHLOW,1989, p. 26)
A substituição de importações, com a mudança do padrão industrial (completando sua terceira
fase), somente pode aliviar os problemas do balanço de pagamento no curto prazo quando existe
uma vasta capacidade ociosa a ser explorada. A realidade brasileira, porém, era justamente o
oposto. O Brasil iniciou 1974 com o maior nível de utilização da capacidade instalada de todo o
período pós-guerra. Adicionalmente, o II PND requeria o desenvolvimento de setores
inteiramente novos, e não apenas a expansão da participação doméstica nos ramos industriais já
estabelecidos. Por conseguinte, a substituição de importações só poderia ser concretizada com a
ajuda do capital externo. (CARDOSO; FISHLOW,1989, p. 27)
O desempenho da economia brasileira na década de 70 está intimamente ligado ao seu
endividamento externo, que além de financiar os déficits de conta corrente, passaria também a
incrementar a poupança interna, e assim acelerar o desenvolvimento econômico.
O período 1974-1978 já começa com algumas crises que afetaram a economia mundial e que
abalaram diretamente a economia brasileira. Esse período foi marcado por fortes desequilíbrios
da balança comercial.
Os desequilíbrios da balança comercial foram experimentados por um lado em virtude do menor
crescimento das exportações brasileiras, por causa das taxas negativas de crescimento das
economias capitalistas desenvolvidas, agravada ainda mais pelas medidas protecionistas
26
realizadas em alguns dos países que eram compradores das exportações brasileiras. E por outro
lado, em virtude do aumento considerável das importações, devido basicamente à desproporção
inter-setorial e à primeira crise do petróleo.
A tabela 1 mostra como a balança comercial passou de superavitária em 1973 à grande deficitária
a partir de 1974, em virtude da crise do petróleo. Observa-se que em 1973 as exportações foram
de US$ 6.199 bilhões e as importações foram de US$ 6.192 bilhões, e em 1974 (depois do
primeiro choque do petróleo) as exportações foram de US$ 7.951 bilhões enquanto as
importações dobraram, ficando em US$ 12.641 bilhões. Então, a balança comercial, que tinha um
superávit de US$ 7 milhões no ano de 1973, passou a amargar um déficit de US$ 4.690 bilhões
em 1974. (GOLDENSTEIN, 1986, p. 114)
Tabela 1 - Balança comercial (1974 – 1978) - US$ milhões
Ano
Exportação
Importação
Balança Comercial
1973
6.199
6.192
+7
1974
7.951
12.641
-4.690
1975
8.670
12.210
-3.540
1976
10.128
12.383
-2.254
1977
12.120
12.023
+97
1978
12.658
13.683
-1.024
Fonte: GOLDENSTEIN, p. 114.
O II PND foi o responsável por um programa de exportação que resultou em um aumento em
mais de 60% das exportações no período de 1974 a 1978, sem permitir que as importações
avançassem, permanecendo praticamente no mesmo patamar. No entanto, devido às dificuldades
econômicas e financeiras pelas quais o país passava, houve um descontrole na balança comercial.
Ocorreu também um desequilíbrio no balanço de pagamentos com o exterior, passando os déficits
em conta corrente a serem cobertos com empréstimos junto aos bancos estrangeiros, o que
aumentou ainda mais a dívida externa líquida.
27
Para dar sustentação ao II PND era necessário que o país continuasse a se endividar
externamente. Para garantir o crescimento acelerado da economia, o governo Geisel estimulou
ainda mais a captação de recursos externos em moeda através da redução de 10 para 5 anos o
prazo mínimo de amortização de empréstimos em moeda com seis meses de carência (setembro
de 1974), e através da circular n° 205 que reduzia de 25% para 5% o imposto de renda incidente
sobre juros, comissões e demais despesas decorrentes de operações de empréstimos externos (em
outubro de 1974). (GOLDENSTEIN,1986, p.116)
De acordo com a tabela 2, a dívida externa bruta brasileira apresentou um constante aumento, que
já vinha se mantendo em patamares altos herdados do período anterior (o período do "milagre").
Observa-se também que com relação ao PIB, a dívida externa também estava aumentando, e a
participação da dívida em moeda sobre a dívida total também aumenta chegando a 68% em 1978.
(GOLDENSTEIN,1986, p.116)
Tabela 2 - Dívida externa, 1974-1978 - US$ bilhões
Ano
Dív. bruta
Dív./PIB(%)
Dív. moeda %
1974
17.165
17,9
65
1975
21.171
17,0
69
1976
25.985
18,2
70
1977
32.037
19,3
67
1978
43.511
22,8
68
Fonte: GOLDENSTEIN, p. 116.
A participação da dívida pública sobre a dívida total aumentava cada vez mais em consonância
com a estatização da dívida externa. A tabela 3 mostra que a dívida pública que era de 50% da
dívida total em 1974 passou para 63% em 1978, e mostra também que a dívida pública em moeda
que era de 30% em 74 saltou para 52% em 78, o que refletia a eficiência da política de estímulo a
captação de recursos externos em moeda via empresas públicas. (GOLDENSTEIN,1986, p.118)
28
Tabela 3 - Relação dívida pública / dívida privada, 1974-1978
1974
Dív. total pública
%
50
Dív. Total
privada %
50
Dív. Pública em
moeda %
30
Dív. Privada
em moeda %
70
1975
54
46
42
58
1976
58
42
46
54
1977
60
40
48
52
1978
63
37
52
48
Ano
Fonte: GOLDENSTEIN, p. 118.
A dívida pública federal interna foi multiplicada por 2,4 e a externa líquida se elevou em 513%
no período do II PND, aprofundando os impactos negativos do período passado e penalizando
ainda mais o Estado, já bastante onerado (esta foi a distorção básica do II PND). Como as
empresas nacionais não dispunham de capacidade de investimento no montante necessário para a
realização do plano de desenvolvimento e as empresas multinacionais dependiam de suas
matrizes, empenhadas em ajustar-se à conjuntura recessiva pós-1973, o Estado tornou-se o agente
financiador de todo o programa. O percentual da dívida pública no total da dívida externa elevouse de 55% em 1974 para 78% em 1980. A renda disponível do setor público caiu de 16,8% do
PIB em 1973 para 9,2% em 1980, enquanto a dívida pública interna subiu de 9,1% para 11,8% do
PIB, entre 1976 e 1979. (REZENDE, 1999, p. 152)
A dívida externa, adquirida pelo Brasil, no período, está estreitamente ligada a mudança na malha
produtiva. Com relação aos bens de capital, os ganhos de divisas resultantes de menores
importações e maiores exportações vão se fazer sentir na década seguinte, chegando a US$ 1,7
bilhão em 1983 e US$ 2,2 bilhões em 1984. A tabela 4 mostra a formação bruta de capital fixo,
assim como a taxa de inflação no período de 1973 a 1979. Comparando o último ano do
“milagre”(1973) com o último ano do II PND (1979), percebe-se no ano de 1979 um melhor
desempenho. (REGO, 2003, p. 134)
29
Tabela 4 - Formação Bruta de Capital Fixo e Taxa de Inflação (1973-1979)
Ano
FBCF/PIB
IGP-DI*
1973
21,4
15,5
1974
22,8
34,5
1975
24,4
29,4
1976
22,5
46,3
1977
21,4
38,6
1978
22,2
40,5
1979
23,0
77,2
* Índice geral de preços – conceito de disponibilidade interna (FGV)
Fontes: REGO, p.134.
Percebe-se que uma resposta ortodoxa à alta dos preços do petróleo fora rejeitada e a resposta
heterodoxa do Brasil à crise foi, ela própria, deficiente em suas dimensões importantes. A
estratégia de substituição de importações, que procurou solucionar o problema de curto prazo do
balanço de pagamentos e concomitantemente alicerçar e ampliar a estrutura industrial brasileira
se mostrou problemática, pois essa substituição dependia demasiadamente, num primeiro
momento, de importações para poder funcionar. Ademais, dado o modo como foi formulada essa
estratégia no II PND, com projetos em grande escala demandando vultosos investimentos
iniciais, magnificou-se ainda mais esse defeito genérico do projeto de substituição de
importações.
Havia na estratégia uma segunda contradição. Ela previa tanto um setor público forte como um
relacionamento profícuo com o setor privado nacional. A realidade, porém, era outra. A expansão
do setor público implicou crescente financiamento por meio de déficits, surgindo então a
dependência com relação aos recursos externos para preencher o hiato. O estado se tornou maior,
mas também economicamente mais fraco.
Alguns grandes projetos equivocados ou superdimensionados contribuíram para agravar a
dependência financeira, tais como a ferrovia do aço, o ambicioso programa nuclear vinculado ao
30
acordo com a Alemanha, e a exagerada expansão da siderurgia, particularmente a construção da
Açominas, cuja implantação poderia ter sido adiada por haver capacidade suficiente de produção
de aço já instalada.
O momento não era favorável à implantação de grandes projetos pelo setor privado. A liderança
do processo de desenvolvimento brasileiro ficou nas mãos do setor estatal da economia, que se
ampliou mais do que em qualquer outra época, contrariando uma das diretrizes do projeto, que
previa a contenção da estatização e o fortalecimento do setor privado. “Na prática, a base do
programa foram os gigantescos investimentos na grande empresa estatal – Eletrobrás, Petrobrás,
Embratel e outras”. (BRUM, 1999, p.373)
O Proálcool, um dos grandes projetos, teve um êxito duvidoso, pois com este programa, as
plantações de cana-de-açúcar foram ocupando muitos espaços, expulsando os camponeses
moradores, acabando com as plantações de alimentos – tornando a comida mais cara, e
despejando o poluente vinhoto nos rios. Dessa forma, desorganizou a já precária produção de
alimentos em favor da brusca ampliação dos canaviais, pela questionável razão de produzir
combustível apenas para uso de carros de passeio, que deveriam ainda ter seus motores
adaptados. (A dinamização do Proálcool só vai deslanchar após 79 devido ao 2º choque do
petróleo).
O governo não teve condições nem recursos para realizar seus propósitos na amplitude e na
velocidade programada. Na primeira metade de seu mandato de cinco anos, o governo fez o
possível para implementar o projeto. Já em meados de 1976, no entanto, o próprio governo se
convenceu das dificuldades para levar adiante seus propósitos. Os três maiores males da
economia brasileira na época – o desequilíbrio no balanço de pagamentos, o endividamento
externo e a inflação – apresentavam acentuada tendência de agravamento, como pode-se
confirmar na tabela 5.
31
Tabela 5 - Evolução da Dívida Externa, da Inflação e do produto Interno Bruto (PIB) – 19741979
Ano
Dívida
Externa
Bruta
(Em bilhões de dólares)
17,2
1974
21,2
1975
26,0
1976
32,0
1977
43,5
1978
49,9
1979
Reservas
5,3
4,0
6,5
7,2
11,9
9,7
Dívida
Líquida
11,9
17,1
19,4
24,8
31,6
40,2
Inflação
(%)
34,5%
29,3%
46,3%
38,8%
40,7%
77,3%
Crescimento
do PIB
8,2%
5,6%
9,0%
4,7%
5,0%
6,8%
Fonte: BRUM, p.372. Adaptação própria.
Contudo, pode-se dizer que a implantação do II PND não obteve nem um êxito completo, nem
um fracasso total. Houve expressivos avanços, com elevação dos custos econômicos e sociais e
também algumas distorções.
A economia brasileira manteve-se em crescimento (média de 6,9% ao ano), numa fase em que a
economia mundial estava em recessão. Com isso, adiou-se por sete anos a crise econômica
brasileira, que só estourou em 1981. Ocorreu expressiva expansão da indústria de bens de capital
(máquinas, equipamentos, aparelhos, ferramentas), de insumos básicos (aço, alumínio, papel e
celulose, petróleo, petroquímica, fertilizantes) e da mineração. Com o forte impulso dado à
indústria de bens de produção, ou seja, bens de capital e insumos básicos, o Brasil foi o único
país do então chamado terceiro mundo a completar a fase de substituição de importações e, em
conseqüência, fortaleceu e consolidou seu processo de industrialização. Houve relativo progresso
também na descentralização do crescimento econômico, com a implantação de grandes projetos
fora da região sudeste: o II pólo Petroquímico (Camaçari), na Bahia; o III Pólo Petroquímico
(Triunfo), no Rio Grande do Sul; o Projeto Mineral de Carajás, no sul do Pará; e a expansão da
agricultura modernizada na região do Cerrado (Brasil Central).
A política de contenção das importações e de estímulo às exportações obteve razoável êxito,
conseguindo o governo quase equilibrar a balança comercial do país no final do período, depois
32
do brusco desequilíbrio ocorrido em 1974, provocado pela elevação dos preços do petróleo e dos
produtos importados em geral (as importações subiram de US$ 6,2 bilhões em 1973 para US$
12,6 bilhões no ano seguinte). A par do aumento do volume e valor total das exportações e da
conquista de novos mercados, o esforço exportador foi exitoso também no tocante à
diversificação de sua pauta. O Brasil alterou sua tradicional estrutura de exportações. Tornou-se
crescente exportador de produtos industrializados, que a partir de 1979 passaram a superar o
valor das exportações de bens primários, conforme exposto na tabela abaixo. (BRUM, 1999, p.
370)
Tabela 6 - Comportamento da Balança Comercial Brasileira – 1973 a 1983 – com destaque para
os principais itens – Em bilhões de dólares.
Exportação
Ano
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
Total
6,2
7,9
8,7
10,1
12,1
12,7
15,2
20,1
23,3
20,2
21,9
Importação
Produtos
Básicos Manufaturados Total Petróleo
4,1
1,4
6,2
0,7
4,6
2,3
12,6
2,8
5
2,6
12,2
2,9
6,1
2,8
12,4
3,6
6,4
3,8
12
3,8
5,9
5
13,7
4,2
6,5
6,6
18
6,4
8,4
9
22,9
9,4
8,9
11,8
22,1
10,6
8,2
10,2
19,4
9,5
8,5
11,2
15,4
8,6
Máquinas e
Equipamentos Saldo
2,1
0
3,1
-4,7
3,4
-3,5
3,6
-2,3
3,1
0,1
3,5
-1
3,7
-2,8
4,3
-2,8
4
1,2
3,2
0,8
2,5
6,5
Fonte: BRUM, p. 371. Adaptação própria.
Os efeitos positivos do II PND vão se fazer sentir fortemente na década de 80, devido ao amplo
impulso no processo de substituição de importações e criação de setores com competitividade
externa para elevar as exportações, eliminando o “desequilíbrio congênito” do Balanço de
Pagamentos brasileiro – a tendência a déficits decorrentes da expansão econômica.
(GREMAUD;VASCONCELOS;TONETO,2005, p.424)
33
A partir de 1983, seus resultados apareceram na forma de um superávit comercial de US$ 6,5
bilhões, atingindo no ano seguinte a marca de US$ 13 bilhões. Esta inferência é alvo de muita
polêmica no meio acadêmico, pois parece paradoxal, o fato do II PND ser considerado gestador
do desequilíbrio macroeconômico que marcou a economia brasileira na década de 80 (devido ao
elevado endividamento externo, desestruturação do setor público e inflação elevada), e ter, ao
mesmo tempo, seus resultados ajudando a amortizar a dívida externa.
Delfim Netto, que voltara a ser ministro no governo Figueiredo, e outros economistas creditavam
os resultados ao ajuste recessivo por ele promovido no período de 1981-1983, que implicou em
um estímulo conjuntural ao aumento das exportações e á diminuião das importações.
Já Barros de Castro e outros analistas interpretavam esses superávits expressivos como resultado
das transformações estruturais ocorridas na economia brasileira com o II PND. Tais superávits
comerciais foram decorrentes de uma diminuição estrutural da pauta de importações do país, com
destaque para bens de capital, petróleo, produtos químicos e fertilizantes. O aumento da produção
nacional de petróleo, por exemplo, deveu-se a pesados investimentos feitos na Bacia de Campos
(RJ) desde os anos 70. Castro calculou que os ganhos de divisas decorrentes dos programas
setoriais do II PND alcançaram US$ 2,7 bilhões em 1981 e US$ 7,4 bilhões em 1984. Com
relação aos bens de capital, os ganhos de divisas resultantes de menores importações e maiores
exportações chegaram a US$ 1,7 bilhão em 1983 e US$ 2,2 bilhões em 1984. (REGO, 2003,
p.135). A tabela 7 mostra os ganhos de divisas com determinados produtos, entre os anos de 1981
e 1984, devido ao planejamento substitutivo de importações encabeçado pelo II PND.
34
Tabela 7 - Ganhos de divisas derivados dos programas setoriais do II PND (US$ milhões)
Ano
Petróleo
Metais
Papel e
Produtos
Fertili-
Produtos
não
Celulose
Siderúrgi-
zantes
químicos
ferrosos
Total
cos
1981
1.052
22
90
149
354
1.029
2.696
1982
1.903
139
170
79
218
1.210
3.719
1983
2.351
366
188
363
308
1.308
4.884
1984
4.404
353
378
636
325
1.307
7.403
Fonte: REGO, p. 135.
A tabela a seguir, que contém as medidas de substituição de importação em vários setores
(coeficiente de importações em relação à produção interna), revela que esta substituição foi
especialmente notável após 1977, fato que se deve, provavelmente, ao longo período de gestação
de vários projetos de investimento instituídos pelo II PND em 1975 e 1976.
Tabela 8 - Razão importação/produção doméstica, 1973-81
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
Produtos
Intermediários
Papel
Celulose
Polietileno
Tubos plásticos (PVC)
Aço
Fertilizantes
Alumínio
0,22
0,16
0,76
0,13
0,25
2,68
0,58
0,25
0,20
0,99
0,63
0,63
1,98
1,05
0,12
0,10
0,34
0,21
0,33
1,86
0,68
0,13
0,05
0,72
0,45
0,15
1,34
0,58
0,13
0,05
0,38
0,33
0,09
1,48
0,62
0,10
0,04
0,45
0,35
0,06
1,30
0,45
0,10
0,03
0,15
0,47
0,03
0,34
0,37
0,08
0,02
0,03
0,08
0,03
1,17
0,26
0,08
0,01
0,02
0,03
0,05
0,85
0,14
Bens de capital
0,66
0,64
0,65
0,64
0,46
0,55
0,37
0,19
0,40
Razões Setoriais
Fonte: CARDOSO;FISHLOW,1992, p.107.
Os resultados da substituição de importações ajudaram na internalização das despesas de
investimento. A participação das importações de bens de capital no total da despesa com
35
máquinas e equipamentos decresceu de 25,6% em 1972 para 9% em 1982 (uma década depois).
O dispêndio em divisas com bens de capital ficou constante em termos nominais até o fim da
década, mas as exportações do setor elevaram-se continuamente de US$ 893 milhões em 1975 a
US$ 2,4 bilhões em 1979. (ABREU, 1989, p.313)
Assim, o II PND, na medida do possível, foi um projeto com grandes avanços, conseguindo
completar a matriz industrial brasileira – a última fase do processo de substituição de
importações, com a siderurgia, petroquímica, papel e celulose etc. (ARIDA, 1986). Porém,
também fica deste período a idéia de continuidade da dependência externa e concentração de
renda. Durante o II PND, o Estado nacional se aproveitou de maneira exagerada da liquidez
internacional, americana em primeiro momento, depois japonesa e alemã. Logo, as dívidas
nacionais – e na sua maioria dívidas públicas – cresceram enormemente, na contramão da
capacidade de pagamento (refletida principalmente pelo valor gerado com as exportações), que
não se verificava na mesma ascensão.
36
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O II Plano Nacional de Desenvolvimento foi alavancado pelo endividamento externo, assim
como pelas mudanças no padrão industrial, na medida em que o crescimento da dívida externa
estava voltado em grande parte para o desenvolvimento industrial, meta econômica crucial do II
PND.
O II PND aumentou a inserção do país a nível internacional, proporcionou o crescimento
econômico, desenvolveu grandes projetos, modificou a matriz energética e a pauta de
exportações e importações, completando o processo de substituição de importações, mas onerou
bastante o Estado e aumentou estrondosamente a dívida externa e, consequentemente, a inflação.
Os efeitos positivos do II PND só se fizeram sentir em meados da década seguinte, sobretudo no
setor de bens intermediários, mas já a partir de 1976 ele começou a enfrentar problemas
operacionais. O segundo choque do petróleo, em 1979, acarretou regressão do alto desempenho
econômico observado até então, bem como o declínio da própria noção de planejamento
econômico, antes mesmo que a crise da dívida externa mergulhasse o Brasil numa longa fase de
baixo crescimento e inflação elevada a partir daí e até a introdução do Plano Real, em 1994.
Segundo Castro (1985,p.122), o II PND
foi a mais ampla e articulada experiência brasileira de planejamento após o Plano de
Metas. Partindo da avaliação de que a crise e os transtornos da economia mundial eram
passageiros e de que as condições de financiamento eram favoráveis (taxas de juros exante reduzidas e longo prazo para a amortização), o II PND propunha uma ‘fuga para a
frente’, assumindo os riscos de aumentar provisoriamente os déficits comerciais e a
dívida externa, mas construindo uma estrutura industrial avançada que permitiria superar
a crise e o subdesenvolvimento. Ao invés de um ajuste econômico recessivo, conforme
aconselharia a sabedoria econômica convencional, o II PND propunha uma
transformação estrutural.
As empresas estatais ocuparam o centro do palco desse espetáculo de industrialização
substitutiva.
37
Tal plano recebeu também grandes críticas, como a de Roberto Campos (ex-ministro do
planejamento no Governo Castelo Branco), que acusou o II PND de uma política de fachada para
entrada de capitais estrangeiros. Lessa (1977) foi outro crítico ao II PND, considerando que este
projeto já havia sido desmontado em 1976, quando se deixou de produzir tecnologia
internamente, para buscá-la no exterior. Com todas essas dificuldades, o II PND foi capaz de
sustentar o crescimento, sem gerar expectativas pessimistas, e pôde prolongar o crescimento
industrial até a década de 1980, enquanto muitos outros países já haviam se entregado à crise.
38
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