Uma visão de longo prazo da Força de Trabalho no setor público no

A GESTÃO DA FORÇA DE TRABALHO NO
SETOR PÚBLICO SOB O PRISMA
PREVIDENCIÁRIO
Marcus Vinícius de Souza
Maria Thais da Costa Oliveira Santos
Painel 46/162
Uma visão de longo prazo da Força de Trabalho no setor público no Brasil
A GESTÃO DA FORÇA DE TRABALHO NO SETOR PÚBLICO SOB O
PRISMA PREVIDENCIÁRIO
Marcus Vinícius de Souza
Maria Thais da Costa Oliveira Santos
RESUMO
Incorporada na pauta de discussão do Congresso Nacional em meados da década
de 90, a matéria previdenciária ganhou projeção e passou a ser foco das atenções
num contexto de busca de equilíbrio das contas públicas. Âncora de um conjunto de
medidas econômicas, fiscais e políticas voltadas para o combate do déficit público, a
reforma previdenciária de 1998 trouxe, então, a necessidade de observância do
equilíbrio financeiro e atuarial no âmbito dos regimes próprios de previdência social RPPS. Desde então, muitas ações, especialmente no sentido de adoção de critérios
mais rigorosos para acesso aos benefícios previdenciários, têm sido adotadas,
permanecendo, entretanto, após mais de uma década, a difícil missão de se
equilibrar os regimes e de se promover a gestão da força de trabalho considerando
variáveis de cunho previdenciário. Nesse diapasão, é de vital importância para o
efetivo alcance do perseguido equilíbrio em questão, que se desenvolvam ações
com vistas ao adequado planejamento do ingresso de novos servidores
considerando as estimativas de inativação dos atuais servidores, à formação de
reservas para o pagamento dos benefícios futuros e ao necessário processamento
de compensações financeiras entre os diversos RPPS.
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1 REGIMES PREVIDENCIÁRIOS E VARIÁVEIS ATUARIAIS
1.1 Os principais regimes de financiamento e planos de previdência
Como é sabido, existem dois modelos básicos de gestão previdenciária
amplamente discutidos na literatura técnica: o primeiro é conhecido como modelo de
repartição simples (“pay as you go”) e o segundo é o modelo de capitalização (“fully
funded”). Na repartição simples, os recursos descontados em folha dos
trabalhadores ativos, bem como a correspondente contribuição patronal, são usados
para o custeio dos benefícios dos trabalhadores já aposentados. Existe, assim, um
acordo intergeracional no que se refere ao financiamento da previdência, dado que
atual massa de segurados terá seus benefícios custeados por trabalhadores que
ainda não estão vinculados ao regime. Esse modelo é muito difundido no país,
sendo adotado pelo Regime Geral de Previdência Social – RGPS, gerido pelo
Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, ao qual são vinculados todos os
trabalhadores do setor privado; e pelo regime próprio dos servidores federais. No
modelo de capitalização, em contrapartida, o trabalhador acumula as contribuições
deduzidas do seu salário e a correspondente contribuição patronal em um fundo
específico,
do qual sairão, posteriormente, os recursos para custeio de seus
benefícios previdenciários. Ou seja, no modelo de capitalização, as contribuições
pretéritas do trabalhador, após vertidas e capitalizadas através de investimentos no
mercado financeiro, suportam o próprio benefício previdenciário. O regime de
capitalização é tradicionalmente adotado pelas entidades fechadas de previdência
complementar (fundos de pensão ligados a empresas) e vem sendo adotado após
período nos últimos anos por alguns regimes próprios de servidores, como no caso
do regime do Estado de Minas Gerais.
No que se refere aos planos previdenciários, temos também a presença
de dois tipos básicos, a saber: benefício definido e contribuição definida. Nos planos
de benefício definido, as contribuições podem variar com o tempo são reflexo do
quanto o trabalhador irá receber no futuro. Este tipo de plano é o adotado nos
regimes de previdência dos servidores públicos da União, Estados e Municípios e
também é adotado pelo regime geral do INSS. As alíquotas de contribuição,
observadas as disposições e os limites legais, podem variar com o tempo. No
entanto, o valor do benefício a que o trabalhador faz jus não está sujeito a alterações
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de acordo com variáveis, em especial aquelas decorrentes das oscilações do
mercado financeiro. Já no plano de contribuição definida, adotado pelos fundos
privados de pensão, o valor dos benefícios não é determinado a priori. O mesmo
depende dos resultados alcançados pelos investimentos do fluxo de contribuição.
1.2 Variáveis Importantes para o Equilíbrio Atuarial
A sustentabilidade financeira do regime de previdência deve ser avaliada
considerando as projeções dos fluxos de contribuição e de pagamento de benefícios
da massa de participantes do sistema. No caso dos regimes de capitalização,
dizemos que o regime está equilibrado quando o saldo líquido de desembolsos
futuros (total de pagamentos menos contribuições futuras) é igual ou inferior, após
descontados pela taxa atuarial do regime, ao patrimônio líquido em determinado
momento. Já nos regimes de repartição simples, como não há patrimônio
acumulado, a sustentabilidade atual e futura considera apenas os fluxos de
contribuição e de pagamentos.
Para a definição do montante de contribuições e pagamentos devem ser
consideradas especialmente as seguintes variáveis:
 Sexo
 Idade
 Tempo de Contribuição
2 O SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL
2.1 Histórico e discussão das reformas previdenciárias
O sistema previdenciário brasileiro foi instituído a partir da década de 30
do século passado como um sistema mais próximo do modelo de capitalização.
Duas décadas depois, nosso sistema se transformou em repartição simples por
diversas razões que são levantadas pelos especialistas (ainda que de forma
elucidativa), mas que fogem ao escopo do presente trabalho. O modelo vigente nas
décadas seguintes se caracterizou pela ausência de vinculação entre efetiva entre
as contribuições e os correspondentes benefícios previdenciários dos trabalhadores
e pela baixa idade com a qual as pessoas preenchiam os requisitos então vigentes
para se aposentar.
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O crescente déficit fiscal – em parte causado pelos benefícios
incorporados após a promulgação da Constituição de 1988 – somado à diminuição
das taxas de crescimento demográfico e ao contínuo incremento da expectativa de
vida da população, dentre outros fatores, contribuíram para que o debate acerca da
necessidade de se reformar o modelo previdenciário ganhasse destaque na agenda
política o início da década de 90. A pouca sustentabilidade financeira e atuarial do
sistema previdenciário foi agravada, ainda, com o fim do imposto inflacionário, tendo
em vista a estabilidade macroeconômica vivenciada a partir da implementação do
Plano Real.
Diante de tal contexto, a discussão quanto à necessidade da reforma
previdenciária ganhou corpo diante de um momento de profunda discussão e
reformulação da base de atuação e financiamento da máquina estatal. A
previdência,
à
época,
foi
apontada
como
um
dos
maiores
entraves
à
sustentabilidade da gestão das finanças públicas no longo prazo.
Após ampla discussão nas casas legislativas, foram aprovados diversos
normativos que alteraram profundamente as regras previdenciárias então vigentes.
Dentre as principais alterações, podemos citar: (a) a possibilidade de constituição de
fundos de previdência pelos entes, tornando viável a estruturação de modelos
capitalizados; (b) a imposição de idade mínima para aposentadoria; (c) o fim da
paridade dos salários entre trabalhadores ativos e inativos; (d) a concessão de
benefícios adotando a média das últimas contribuições.
Apesar das mudanças implementadas, o debate previdenciário segue,
com a discussão atual acerca da possível inserção de regras mais aderentes ao
atual cenário demográfico mundial, a exemplo do adotado em diversos países.
2.2 Compensação Previdenciária entre os Regimes
Alinhado com o princípio da sustentabilidade financeira e atuarial, tão
defendido ao longo do debate relativo à reforma previdenciária, a Constituição
Federal prevê expressamente, em seu artigo 210, a compensação financeira entre o
regime geral de previdência, gerido pelo INSS, e pelos regimes próprios de
previdência do serviço público. Tal compensação visa repassar ao ente que será
responsável pelo pagamento dos benefícios previdenciários o histórico de
contribuições vertido pelo trabalhador ao longo de sua vida laboral.
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No entanto, o dispositivo constitucional, ao prever apenas a compensação
entre o regime geral e os regimes próprios, não tratou da compensação entre dois
regimes próprios distintos de previdência. Assim, na atual sistemática, se um
trabalhador com experiência na iniciativa privada ingressa no setor público e se
aposenta nele, o ente estatal faz jus, quando da aposentadoria do trabalhador, a
receber todo o histórico de contribuição vertido pelo mesmo ao INSS.
Analogamente, o mesmo ocorre quando um trabalhador sai do setor público e
trabalha até se aposentar no INSS: nesse caso, o ente ao qual ele foi vinculado deve
repassar o histórico contributivo à autarquia federal. Entretanto, caso um trabalhador
saia do serviço público estadual e se aposente na União, o Governo Federal não
terá direito a nenhuma compensação.
Isso
posto,
entendemos
ser
necessária
a
implementação
da
compensação entre os regimes próprios a fim de se garantir o equilíbrio financeiro e
atuarial dos regimes, impedindo que determinado regime se beneficie em
contrapartida a outro.
Além disso, cabe destacar alguns pontos adicionais relativos ao processo
de compensação previdenciária atualmente adotado pelo INSS: (a) inexiste
perenidade no fluxo de análise de processos de compensação pela autarquia
federal; (b) o critério de correção dos valores inseridos no âmbito da compensação é
inferior à meta atuarial.
3 CONCLUSÃO
O presente artigo buscou contribuir para a discussão de um tema que a
cada dia se torna mais relevante para as administrações públicas, em especial dada
a dificuldade que os entes federados vêm encontrando em honrar o pagamento das
aposentadorias de seus servidores vis a vis à crescente necessidade de contratação
de novos quadros para que não haja prejuízo na prestação de serviços. Nesse
sentido, um regime próprio de previdência bem estruturado, que considere
parâmetros demográficos, financeiros e atuarias consistentes representará uma
alternativa para viabilizar a solvência dos tesouros estaduais e municipais,
permitindo, de uma parte, que o poder público atenda de forma adequada as
crescentes demandas sociais e, de outra parte, que o servidor tenha a garantia de
receber seu benefício previdenciário quando dele necessitar.
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AUTORIA
Marcus Vinícius de Souza – Diretor de Previdência do Instituto de Previdência do Estado de Minas
Gerais
Endereço eletrônico: previdê[email protected]
Maria Thais da Costa Oliveira Santos – Chefe de Gabinete da Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão
Endereço eletrônico: [email protected]