cidadania e discriminação como critérios de análise de política

CIDADANIA E DISCRIMINAÇÃO COMO CRITÉRIOS DE ANÁLISE
DE POLÍTICA PÚBLICA
O PROGRAMA DE ESTUDOS DA ESFERA PÚBLICA-PEEP, da
EBAPE/FGV, sob a coordenação da Prof. Dra. Sonia Fleury1 vem sendo
desenvolvido desde o ano 2000, com o objetivo de identificar as
transformações nas relações entre Estado e Sociedade que fundam novas
práticas
orientadas
à
governabilidade
democrática,
por
meio
da
institucionalização de espaços públicos que garantam a participação cidadã,
plural e deliberativa. No Observatório da Inovação Social são desenvolvidas
pesquisas e estudos de casos de experiências inovadoras que visam à
construção de uma esfera pública democrática.
A partir da identificação de casos de experiências inovadoras, estas são
estudadas em seus processos de gestão e no seu impacto na percepção de
seus usuários. Com entrevistas em profundidade com gestores e usuários,
busca-se desenvolver uma metodologia capaz de identificar e escalonar os
fatores que viabilizam a transformação das estruturas sociais e das relações de
poder, entendendo, assim, a dinâmica criadora desde a interação entre estado
e sociedade.
A inovação social é definida a partir da sua capacidade de transformar
relações de poder, de forma a permitir a expansão da cidadania e a redução da
exclusão social; a construção de novos sujeitos políticos; a transformação das
práticas e processos de gestão pública; o desenvolvimento de novos
instrumentos
e
metodologias
de
planejamento,
tomada
de
decisões,
implementação e avaliação de políticas públicas.
As últimas pesquisas realizadas foram apoiadas pelos PROPESQUISA
da EBAPE, o CNPq, a FAPERJ, o Ministério da Saúde.
No projeto atual, contaremos com a participação de pesquisadores de
duas outras instituições acadêmicas, o IFCS – Instituto de Filosofia e Ciências
Sociais da UFRJ e a Faculdade Salesiana Maria Auxiliadora de Macaé no
1
Curriculum Vitae - Anexo I
1
estado do Rio de Janeiro. Pelo IFCS, participará a Profa. Dra. Anna Marina
Barbará Pinheiro e pela Faculdade Salesiana, o Prof. Dr. Renato Cesar Möller.
Estes pesquisadores já atuaram em projetos desenvolvidos pelo PEEP.
INTRODUÇÃO
Desde a Constituição Federal de 1988 os direitos sociais foram reconhecidos
como parte da condição de cidadania a serem garantido pelo Estado por meio
de políticas universais e de políticas especialmente dirigidas aos grupos sociais
mais vulneráveis. O novo desenho constitucional para as políticas sociais
atribuiu papel protagônico aos governos municipais, em um novo arranjo
federativo que implica a cooperação entre as três esferas de governo. Além
disso, foram criadas instâncias de participação da população no desenho das
políticas públicas e no controle social, o que garantiu a originalidade da
proposta do Estado de Bem Estar nacional.
Apesar do enorme avanço representado por este desenho constitucional para
as políticas sociais, nestes 25 anos de sua vigência a implementação estas
políticas e serviços têm sofrido inúmeras contingências. A institucionalização
dos sistemas universais e das políticas voltadas para a inclusão social teve que
se enfrentar com um ambiente macroeconômico de ajuste fiscal e estabilização
monetária. Este processo implicou em contenção dos recursos financeiros
destinados às políticas sociais, em especial com relação às políticas universais.
Além disso, os recursos constitucionalmente vinculados às políticas sociais
foram parcialmente desvinculados, reduzindo assim a participação da União no
gasto social.
Estas restrições financeiras, em um momento de expansão dos direitos sociais,
implicaram em deterioração dos recursos materiais e humanos existentes e na
falta de novos investimentos, imprescindíveis para assegurar a exigibilidade
dos direitos e a promoção da inclusão social.
A auto-exclusão das classes médias dos sistemas públicos universais de saúde
e educação debilita-os politicamente, já que seus usuários passam a ser
identificados como sendo apenas a população pobre, com menos recursos de
2
poder para expressar suas demandas nas arenas políticas. Este fato tem
contribuído para perpetuar valores tradicionais de desvalorização da população
mais pobre, constitutivos da cultura política brasileira, que terminam por
impedir, na prática das relações pessoais e institucionais, a construção da
condição igualitária pressuposta no estatuto da cidadania.
Por outro lado, o predomínio dos valores de consumo e da individualização dos
riscos, propugnadas na lógica que privilegia o mercado, rompe os vínculos
solidários necessários para preservação de uma sociedade coesa, esgarçando
mais ainda o tecido social e propiciando a preservação de uma sociedade
fragmentada. As próprias políticas sociais, que foram sempre consideradas
poderosos mecanismos de proteção social, por meio da distribuição de bens
públicos e do reconhecimento dos direitos dos cidadãos, em um contexto
liberal que privilegia o consumo destes bens por meio do mercado, terminam
por participarem do processo de estigmatização, segmentação e reprodução de
estruturas de dominação.
A sociedade brasileira convive hoje com uma avançada construção legal que
assegura o bem-estar da população por meio de políticas inclusivas e
universais, ao lado de uma institucionalidade precária que não garante o
acesso ou a utilização de serviços de qualidade na medida das necessidades
da cidadania. Por outro lado, a população, cada vez mais urbanizada e
informada, assimila progressivamente os direitos sociais como parte da sua
condição de cidadania, aumentando sua insatisfação com o poder público.
Em nossos estudos no PEEP buscamos identificar elementos críticos que se
constituem em condição para que uma política pública possa influenciar de
forma positiva na construção de uma esfera pública democrática e
emancipatória. Consideramos que a inovação social pode ser aferida a partir
da análise de uma política pública e de seus impactos em relação às
dimensões de integração, participação, distribuição e constitucionalização
(Fleury, 2009).
Dentre as pesquisas realizadas nos últimos anos destacamos, para efeito deste
projeto, o estudo dos “Determinantes Sociais da Saúde: Desigualdades Injustas
no Acesso e Utilização de Serviços de Saúde” e a “Avaliação da Inovação
3
Social em Políticas Públicas: estudos dos Programas Favela-Bairro e Morar
Legal”.
Em ambos os estudos, através de uma metodologia qualitativa, procuramos
identificar aqueles fatores que propiciam ou obstaculizam a inclusão social na
comunidade de cidadãos, através da implementação de políticas públicas
voltadas para a promoção do bem-estar social.
A partir destes estudos constituímos um Banco de Dados singular, na medida
em que privilegia a percepção de usuários, profissionais e gestores acerca dos
serviços públicos que estas políticas oferecem, desde o ponto de vista da
construção da cidadania. As entrevistas com todos estes atores, os grupos
focais, dramatizações, filmagens, etc. foram direcionadas para a busca da
compreensão da incidência destas políticas na construção de uma esfera
pública plural, promovendo ou não a construção de uma sociedade mais justa e
igualitária. A partir deste conjunto de dados foram elaborados os relatórios
finais, monografia de mestrado, artigos e livros, que expressam o investimento
institucional
e
intelectual
que
já
foi
realizado
para
formar
equipes
multidisciplinares e interinstitucionais voltadas para o desenvolvimento de
metodologias necessárias à produção de conhecimentos no campo de estudo
da cidadania, combate à exclusão, políticas de inclusão e fatores de
discriminação.
No estudo dos Programas Favela-Bairro e Morar Legal, realizados em três
distintas comunidades, encontramos que, apesar do reconhecimento acerca
dos esforços públicos para urbanização das favelas e comunidades, a
população entendia que permanecia em uma condição de sub-cidadania, na
medida em suas necessidades, expectativas e demandas não estavam
restritas a uma política localizada e parcial. Assim, pelo fato de termos uma
política de caráter parcial, predominantemente de intervenção urbana, ainda
que com algum componente social, a maioria das demandas da comunidade
não era atendida, inviabilizando a realização de direitos sociais legalmente
garantidos em outras áreas. Por outro lado, por ser uma intervenção localizada
nas periferias urbanas e não um projeto de intervenção global na cidade, as
melhorias alcançadas não eram suficientes para assegurar a construção de
4
elos entre estes moradores e seus co-cidadãos. A fragmentação da cidade
permanecia intocada, já que tanto os co-cidadãos como mesmo as autoridades
continuavam estigmatizando os moradores dos bairros onde houve a
implantação do programa. É certo que encontramos diferenças significativas
entre as comunidades estudadas, determinadas pelo grau de formalização da
inserção de seus moradores nos espaços públicos e privados. Isto se explica
porque a condição de cidadania, ao incluir uma dimensão jurídica de direitos e
deveres requer a formalização desta inserção. Portanto, a informalidade, em
todas as suas formas, termina por comprometer a expansão da cidadania. Por
fim, a existência de grupos organizados militarmente, com poder de coerção,
sejam eles traficantes ou milícias, denunciam a fragilidade do Estado como
garante da cidadania, tornando a população refém das relações informais de
violência e barbárie.
Portanto, a população beneficiada por esse programa questionava a política
pública de promoção da cidadania por esse meio, na medida em que o
consideravam limitado para assegurar a segurança pessoal e grupal, o
reconhecimento dos direitos e o acesso aos bens públicos essenciais.
Na outra investigação, nosso foco se dirigiu para uma questão crucial para a
democracia: tratava-se de investigar se mesmo quando existem serviços
públicos universais as desigualdades persistem no acesso e na utilização dos
bens públicos, gerando injustiças e negação dos direitos de cidadania.
Tomamos como objeto a atenção prestada em hospitais públicos do Rio de
Janeiro, já que a construção do SUS orienta-se pelo princípio do direito
universal a uma atenção integral de saúde.
A principal constatação da pesquisa foi relativa à naturalização das injustiças
dado à precariedade das condições de atendimento e de trabalho nos hospitais
públicos. Todos os atores envolvidos pareciam compartilhar de uma visão
fatalista de que “serviço público é assim mesmo”. Desta forma, não apenas
aceitavam-se desrespeitos e injustiças, como estas condições eram percebidas
como
imutáveis.
Portanto,
uma
questão
macroestrutural,
relativa
à
precariedade dos serviços de atendimento e atenção, passou a ser
determinante, confundindo-se com a própria noção de discriminação. Em
5
primeiro lugar, por naturalizar as condições injustas de atendimento e
desrespeito. Em segundo lugar, porque, ao implicar na impossibilidade de
atender a todos os usuários que demandavam o serviço, aumenta as
condições de discricionariedade e poder dos médicos e demais profissionais na
seleção daqueles que serão atendidos. Em outras palavras, se não é possível
a todos exercer seu direito a ser atendido em boas condições, aqueles que têm
poder passam a decidir a quem atenderão. Esta escolha, ao não ser baseada
em normas explícitas e compartilhadas, pode, em muitos casos, atender a
critérios pessoais, profissionais, científicos, corporativos, etc., alheios à lógica
da necessidade e aos critérios igualitários da condição de cidadania.
Da mesma forma, outra condição que favorece a discricionariedade e reproduz
relações assimétricas de poder é a prática culturalmente sancionada do
“jeitinho” como forma de acesso e utilização de bens públicos. Desta forma,
solapa-se a normatividade igualitária da cidadania e dos direitos como
condição de acesso para transportá-la ao universo das relações pessoais de
apadrinhamento e tutela. O direito se transmuta em favor e o acesso diferencial
a esse recurso de poder termina por reproduzir as exclusões sociais e os
privilégios, atravessando mesmo os setores populares. Na ausência de
relações que facilitem seu acesso, e muitas vezes mesmo quando já entrou no
sistema, o usuário passa por uma degradante peregrinação para completar seu
atendimento, o que distancia o uso destes bens públicos do livre exercício de
sua condição cidadã.
Em ambos os casos, relativos a fatores macroestruturais e culturais, o universo
das normas igualitárias deixa de ser aquele que pauta as condutas e relações,
permitindo que a lógica pública se converta em pessoal, aumentando as
possibilidades
de
expressões
de
preconceitos
e
discriminações,
tradicionalmente presentes na sociedade brasileira.
Por outro lado, a predominância de valores e práticas relacionais em
detrimento de normas formais termina por criar soluções e compromissos entre
profissionais ou destes para com os usuários que mitigam as carências
materiais e atendem da forma possível às demandas, paradoxalmente
reforçando a aceitação da condição de sub-cidadania.
6
Outros
achados
contrariam
estas
tendências
dominantes,
tais
como
evidenciado na ocorrência de uma gestão mais democrática e participativa das
unidades públicas, bem como o aumento da consciência dos usuários em
relação aos seus direitos de cidadania. Sem dúvida, estes fatores são mais
efetivos quando existem canais institucionais que permitem o encaminhamento
de conflitos no âmbito para uma solução imediata. Do contrário, a reivindicação
dos direitos tende a ser vista criticamente mesmo dentre os próprios usuários,
que recriminam os “criadores de caso”.
Para fazer frente às questões acima apontadas, foram criadas, nos anos mais
recentes, alternativas de programas e políticas públicas que visam exatamente
atacar os problemas que comprometem a expansão da cidadania. Dentre estas
iniciativas destacamos a criação das UPA – Unidades de Pronto Atendimento
no sistema de saúde e do PAC das Favelas com a criação da UPP –Unidades
de Polícia Pacificadora. No caso das UPA, a criação dessa nova unidade de
atenção, situada entre a atenção primária e a atenção hospitalar, pretende não
apenas desafogar as filas de espera e a demanda que é canalizada para os
hospitais como também fornecer melhores condições de atendimento. Este
modelo tem sido considerado uma solução para os usuários e para o sistema,
pois ao mesmo tempo se propõe a atender melhor a uma demanda mais
reduzida e deixar de sobrecarregar as unidades mais complexas e mais caras,
como os hospitais. A cultura institucional das UPA deveria superar os
problemas cristalizados ao longo de décadas nas unidades hospitalares, pois
incorpora a disciplina e a hierarquia típicas da gestão da Corporação de
Bombeiros à qual se vincula junto com a postura mais contemporânea de
atenção às demandas da cidadania.
No caso do PAC- Programa de Aceleração de Crescimento o governo nacional
repassa recursos para investimentos nas favelas de forma a permitir uma
intervenção ampla dos governos municipais nas condições de infra-estrutura e
na melhoria dos equipamentos sociais disponíveis para a população residente
nestas localidades. Combinado com a ação do PRONASCI – Programa
Nacional de Segurança Pública com Cidadania, a entrada da ação do governo
nas comunidades vem junto com a criação de uma Polícia Comunitária,
7
especialmente treinada para garantir um tratamento qualificado e respeitoso à
população. A ocupação do território pelo poder público assegura o monopólio
da coerção legítima e a garantia da segurança pública dos cidadãos. Essa
forma abrangente de intervenção nas comunidades vem sendo tratada
amplamente pelos meios de comunicação de forma a romper o isolamento das
comunidades tanto em termos simbólicos quando materiais, por exemplo, com
sua integração aos meios de transporte coletivo. Dessa forma, espera-se
romper com o isolamento e fragmentação das políticas e programas anteriores,
permitindo a inclusão dos habitantes da favela em uma esfera pública ampliada
em que sejam reconhecidos como cidadãos e seus direitos se tornem exigíveis.
A existência destes dois novos programas2, cujas estratégias de abordagem da
questão de atenção às demandas sociais pretendem dar conta dos problemas
por nós apontados nas políticas públicas anteriormente estudadas, justifica
nosso interesse em dar continuidade à linha de estudos que vimos
desenvolvendo. Desta forma, será possível a comparação dos resultados
destas novas intervenções públicas com aquelas que vimos estudando, a fim
de avaliar o processo de construção de cidadania face à persistência de
situações de discriminação e exclusão social.
OBJETIVOS
Gerais
a) Analisar a implantação de 2 Unidades de Pronto Atendimento em
Saúde desde a perspectiva de redução de discriminações no atendimento
dos usuários e da construção de cidadania, comparativamente aos dados
e estudos já efetuados em 5 Hospitais Públicos no Rio de Janeiro.
b) Analisar a implantação do Programa de Aceleração do Crescimento e
implantação de Unidades de Política Pacificadora em 2 comunidades,
desde a perspectiva de promoção da cidadania e redução de estigmas
que discriminam a população destas comunidades, comparativamente
aos dados e estudos já efetuados em 3 comunidades do Rio de Janeiro.
2
Ver Anexo II (A Política Habitacional) e Anexo III (A Construção do Sistema Único de Saúde).
8
Específicos
a) Aprofundar
a
discussão
teórica
de
forma
a
permitir
compatibilizar o desenvolvimento mais recente da teoria
política da cidadania com a literatura sociológica existente
sobre estigma e discriminação.
b) Compatibilização da metodologia utilizada nas pesquisas
anteriores com as investigações atuais, de forma a permitir a
comparabilidade dos dados.
c) Identificar fatores que no desenho e implementação das
políticas públicas favorecem ou obstaculizam o exercício da
cidadania.
d) Estabelecer
redes
de
pesquisadores
nacionais
e
internacionais.
JUSTIFICATIVA
A consolidação de núcleos de pesquisa de diferentes áreas e disciplinas que se
dediquem ao estudo das políticas públicas sob o prisma da promoção da
cidadania e do combate à exclusão por meio de práticas discriminadoras é
fundamental para que as instituições acadêmicas possam contribuir para a
democratização do Estado. O esforço atual de envolvimento de pesquisadores
de três instituições permitirá avançar nesta direção.
A existência de um núcleo de pesquisas como o PEEP em uma das principais
Escolas de Administração do país mostra que a questão da assistência social e
direitos humanos não se circunscreve a uma perspectiva disciplinar. Ao
contrário, é no campo das políticas públicas que os direitos sociais se realizam
ou são negados.
A originalidade da abordagem desenvolvida e testada em pesquisas anteriores
está dada por tratar, ao mesmo tempo tanto das questões relacionadas à
gestão das políticas e programas quanto aos efeitos percebidos destas
intervenções na promoção da cidadania e no combate à exclusão social.
O tratamento de duas políticas distintas – uma no campo da atenção à saúde e
outra no campo da melhoria urbana e segurança pública – permite transcender
9
as especificidades setoriais e analisar de uma maneira mais geral as práticas e
relações discriminadoras que persistem no acesso e utilização de bens
públicos.
A vasta experiência da coordenação e da equipe de pesquisadores na
produção teórica e na análise de políticas sociais tem sido um fator importante
para a formação de uma massa crítica nesta área.
A possibilidade de comparar dados da investigação atual com outras
investigações já realizadas e que se consolidaram o Banco de Dados permitirá
avaliar a importância das políticas e programas em estudo pra atingir aos
objetivos de promoção da cidadania e combate à discriminação.
Estes resultados deverão ser divulgados com o objetivo de informar os
formuladores e executores de políticas no Rio de Janeiro acerca da
persistência de fatores de discriminação na relação da cidadania com o Estado.
METODOLOGIA
A originalidade das pesquisas que constituíram o Banco de Dados do PEEP
sobre Políticas Públicas e Cidadania é decorrente do fato de em ambas as
pesquisas, serem abordados aspectos relacionados tanto à gestão das
políticas quanto aos impactos de sua implementação na construção da
cidadania ou na sua negação por meio de práticas discriminatórias. No projeto
atual pretendemos dar seguimento às duas linhas de investigação que vimos
desenvolvendo em torno ao tema da construção da cidadania e combate à
discriminação nas políticas públicas, tanto na atenção à saúde no SUS quanto
na melhoria de comunidades e territórios urbanos. Pretendemos incorporar ao
nosso Banco de Dados sobre Políticas Públicas e Cidadania análise dos
programas e políticas atuais que, tanto na área de saúde quando na
habitacional, foram desenvolvidos com objetivo de superar os entraves já
apontados na execução dos programas anteriormente estudados, que
inviabilizavam a plenitude do exercício da cidadania e permitiam a
continuidade de situações de discriminação.
10
Para tanto, devemos selecionar, no Rio de Janeiro, duas Unidades de Pronto
Atendimento para o estudo da atenção à saúde e duas comunidades
beneficiadas pelo PAC das Favelas e a implantação das UPP.
Para incorporar o estudo destes quatro novos casos, será necessário adequar
a metodologia empregada nas duas linhas de investigação já desenvolvidas
anteriormente, de forma a compatibilizar hipóteses e dimensões já formuladas
com as especificidades dos programas a serem estudados.
Neste sentido, será necessário elaborar um marco comum entre as duas
linhas já desenvolvidas e daquelas com os programas a serem estudados, de
forma a compatibilizá-los e permitir uma análise comparativa.
Portanto, será necessário revisitar o Banco de Dados existente, com as
entrevistas e outros resultados dos instrumentos utilizados, para adequar a
análise de ambos os resultantes das pesquisas nos hospitais e nas favelas à
nova proposta metodológica que será desenvolvida especificamente para a
fase atual.
O trabalho de campo, nas duas UPAs e nas duas comunidades com UPPs
será então levado a cabo. Após a coleta e análise do material coletado será
procedida a comparação com os resultados da fase anterior, nos dois casos.
Espera-se, desta forma, com o recurso de recorrência a um Banco de Dados
tão extenso e com uma metodologia previamente testada nas duas linhas de
investigação, que seja possível um avanço na construção deste instrumental
de análise de políticas públicas na construção da cidadania.
A aplicação de técnicas de análise como a representação social permitirá
evidenciar os núcleos das representações de diferentes grupos em relação à
questões centrais para nossa análise como as noções de direito, cidadania,
discriminação, desrespeito, etc.
Neste sentido, pretendemos articular as linhas de investigação no teste das
seguintes hipóteses gerais3:
a) Os agentes sociais são distribuídos no espaço social geral, na primeira
dimensão, de acordo com o volume total de capital que eles possuem e,
em segunda dimensão, de acordo com a estrutura de seu capital, isto é, o
3
Ver aprofundamento deste debate no Marco Conceitual que segue no Anexo IV.
11
peso relativo das diferentes espécies de capital, econômico e cultural, no
volume total de seus ativos. (Bourdieu, 2007:17)
b) O conceito de Sartre de “serialidade” pode ser útil para teorizar sobre o
posicionamento estrutural que condiciona as possibilidades de agentes
sociais sem que com isto constitua suas identidades. O posicionamento na
estrutura social como classe, gênero, raça, e idade condiciona de uma
forma seqüencial as vidas dos indivíduos por possibilitar e constranger
suas possibilidades de ação, e por permitir relações de superioridade e
diferença entre as pessoas. (Young,2000:100-101)
c) A denegação do sujeito se processa como uma falta de reconhecimento,
negação de direitos, ausência de participação na distribuição dos recursos
de poder e incapacidade de redistribuição dos ativos. Uma política de
reconhecimento é parte dos reclamos por inclusão social e extinção de
desigualdades estruturais e desvantagens, requerendo novas relações
entre Estado e sociedade. (Fleury,2003; Young,2000; Frazer,2003; Honnel,
2003).
Técnicas de Investigação e de Análise
Para estudar os efeitos das políticas públicas em relação à preservação das
práticas de discriminação social no atendimento em hospitais públicos do Rio
de Janeiro e também na promoção da integração da favela e de seus
moradores na comunidade de cidadãos, utilizamos uma metodologia
qualitativa com base em observação participante, entrevistas: com gestores,
com usuários e beneficiários das políticas e com profissionais envolvidos em
sua implementação. Além disso, selecionamos grupos especiais, cujas
demandas
em
relação
à
política
em
estudo
apresentasse
alguma
especificidade. Assim foram feitos grupos focais por cortes de gênero, grupos
com jovens e, no caso do estudo da atenção hospitalar, grupos com mulheres
líderes negras, cuja prática social tem uma grande interface com a atenção em
saúde.
Outra técnica utilizada foi a da dramatização, com o método do Teatro do
Oprimido, desenvolvido por A. Boal, em um grupo de jovens profissionais que
12
já atuavam como internos em hospitais públicos, e que pudessem dessa forma
expressar suas vivências de discriminação, não facilmente captadas com
outros instrumentos que apelam mais à racionalidade que às emoções.
No caso da linha de investigação sobre a ocorrência de desigualdades injustas
no acesso e utilização dos serviços públicos de saúde, a pesquisa orientou-se
por um sistema de hipóteses centrado sobre os seguintes eixos: Formação
Profissional, Cultura Institucional, Gestão e Usuários. As hipóteses gerais de
cada eixo foram:
1) A formação profissional atribui poder ao profissional, o que implica na
hierarquização. a) no interior das equipes; b) no atendimento.
2) A Cultura Institucional não privilegia a noção de atendimento como bem
público e exercício de direitos.
3) As condições de gestão de serviços afetam as condições de
atendimento.
4) As características dos usuários e dos profissionais confrontadas na
dinâmica de uma determinada relação social interferem nas condições
de atendimento.
Estas hipóteses e suas derivadas em cada eixo foram submetidas a uma
consulta com informantes qualificados, em um Workshop no qual foram
também definidos os critérios de seleção dos hospitais que fariam parte da
amostra.
Assim, foram selecionados cinco hospitais públicos no município do Rio de
Janeiro, quatro federais e um municipal, sendo esta escolha pautada pela
localização geográfica. Tal critério associa-se ao pressuposto de que este é um
fator a ser considerado na análise da desigualdade no acesso/utilização dos
serviços de saúde. Além disso, optou-se por hospitais públicos devido ao
pressuposto de que a saúde como bem público é um direito melhor realizado
na instância governamental do que na rede privada – atravessada mais
explicitamente pelos interesses de mercado. Na primeira etapa, finalizada em
2009, foram estudados os seguintes hospitais: Hospital da Lagoa, Hospital do
Andaraí, Hospital Geral de Bonsucesso, Hospital Municipal Miguel Couto,
Hospital dos Servidores do Estado.
13
Para avaliar os Programas Favela-Bairro e Morar Legal partiremos de duas
dimensões de análise: institucional e dos usuários.
1. A dimensão institucional refere-se aos aspectos gerenciais, sociais e
políticos dos programas. É compreendida como o locus de materialização
das políticas sociais. As condições reais de inclusão e exclusão são
criadas através do processo de formulação e desenho das políticas e dos
mecanismos gerados para sua implementação, combinados à alocação de
recursos e gestão. Essa dimensão se traduz no tipo de mediação entre
Estado e sociedade, na configuração organizacional, no modelo de gestão,
na capacidade humana e técnica instalada e no aparato burocrático.
2. A dimensão dos usuários refere-se aos aspectos sociais e individuais
dos sujeitos atingidos pela política a ser avaliada pelo que denominamos
de construção do sujeito. A construção do sujeito é o processo pelo qual
os
indivíduos
se
autonomizam
e
adquirem
a
capacidade
de
desenvolvimento de projeto próprio e coletivo, notadamente no aspecto
emancipatório da produção e das possibilidades de reprodução.
A ampliação da esfera pública permite a construção da identidade dos
diversos atores, assim como sua incorporação de forma diferenciada.
Viabiliza a construção de sujeitos como atores sociais, uma vez que as
políticas possuem, além da dimensão material e institucional, uma
dimensão simbólica, espaço privilegiado da subjetividade e da formação de
identidades coletivas, tais como:.Trajetórias e identidades pessoais e
sociais; Respeitabilidade; Auto-estima; Relações familiares; Sociabilidade;
Empoderamento; Expectativa de futuro; Segurança.
Na primeira etapa, finalizada em 2005, foram estudadas as seguintes
comunidades: Vigário Geral, Loteamento Ana Gonzaga, Rio das Pedras. Ou
seja, duas favelas, marcadas pela violência uma delas com presença do
tráfico e outra das milícias, e um loteamento, no qual os moradores são
proprietários.
METAS
a) Consolidação do Banco de Dados do PEEP sobre Políticas Públicas e
Cidadania
14
b) Favorecer o acesso à literatura mais recente sobre os temas da
cidadania, discriminações e exclusão
c) Formar pesquisadores e núcleos em instituições associadas que se
dediquem a estes temas na docência e investigação
d) Aumentar a produção acadêmica nesta área de investigação com a
publicação de artigos científicos e o desenvolvimento de monografias
e teses, bem como produzir material didático por meio da confecção
de dois vídeos.
e) Realizar um seminário internacional sobre o tema4.
f) Elaboração de documento com recomendações sobre o combate à
exclusão nas políticas públicas
RESULTADOS ESPERADOS
a) Desenvolvimento teórico e metodológico no tratamento das
políticas públicas desde a ótica da construção da cidadania,
combate à discriminação e à exclusão social, que se traduza na
publicação de um artigo em periódico internacional e dois artigos
em periódicos nacionais Qualis A.
b) Formação e consolidação de núcleos de pesquisadores em
instituições acadêmicas como a EBAPE, IFCS Faculdade Salesiana
de
Macaé,
evidenciado
pelo
envolvimento
de
docentes
e
pesquisadores na investigação e produção de monografias (pelo
menos uma em cada uma das instituições) sobre o tema
investigado.
c) Construção de redes nacionais e internacionais de pesquisadores
do tema, se possível a ser consubstanciada na realização do
seminário e na publicação de um livro como produto deste
seminário.
d) Divulgação das recomendações de combate à discriminação e
promoção da cidadania por meio das políticas públicas entre os
atores envolvidos.
4
Depende da captação de recursos adicionais.
15
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BOURDIEU, P. Social Space and Symbolic Power. Sociological Theory, Vol. 7,
No. 1. 2007, pp.17
FLEURY, Sonia. Política Social, Exclusión y Equidad en América Latina”,
Revista Nueva Sociedad, No. 156, Caracas, 1998.
______, Sonia. La Expansión de la Ciudadanía In Varios Autores. Inclusión
Social y Nuevas Ciudadanías. Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana,
2003.
______, Sonia. RAE Revista de Administração de Empresas, vol. 49, Fleury,
Sonia. Retomar o Debate sobre a Reforma Sanitária para Avançar o
Sistema Único de Saúde SUS numero 4- out/dez. 2009.
FRASER, Nancy. Social Justice in the Knowledge Society: Redistribution,
Recognition, and Participation. Na internet: www.wissensgesellschaft.org.
2001.
HONNETH, A., Luta por reconhecimento: a gramática moral dos conflitos
sociais. Trad. Luiz Repa. São Paulo, Ed. 34, 2003.
YOUNG, I. M. Inclusion and democracy. Oxford, Oxford University Press, 2000,
cap.3 (100-101).
16