implicações acerca do uso da intersetorialidade na gestão das

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IMPLICAÇÕES ACERCA DO USO DA INTERSETORIALIDADE NA GESTÃO DAS
POLÍTICAS SOCIAIS
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Fernanda Marques de Sousa
**
Jakeline Estevão Costa
***
Mayara Araújo de Melo
****
Patrícia Barreto Cavalcanti
*****
Priscila Maria Vaz Silva Cabral
******
Rafaela Dayse Oliveira de Lima
*******
Rafael Nicolau Carvalho
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Raquel Araújo de Oliveira
Resumo: O objetivo deste trabalho é por em relevo a intersetorialidade, por se entender que ela vem
se constituindo numa estratégia frequentemente sinalizada como elemento na gestão das atuais
políticas de corte social face às intermitentes desigualdades sociais que caracterizam o Brasil
historicamente. Ressalta-se que as políticas públicas em geral sofreram a partir da ampliação dos
direitos sociais consignados na Constituição Federal de 1988 profundas mudanças, o que produziu
novas demandas, não mais resolvidas através da setorialização dos planos, programas e projetos
sociais. Além disso, tais mudanças fizeram emergir novos atores sociais que têm buscado uma ação
pública mais responsiva.
Palavras-chave: Intersetorialidade. Políticas Sociais. Gestão.
1.
INTRODUÇÃO
O termo intersetorialidade é indicado na literatura como possuidor de vários
sentidos. Numa perspectiva mais nuclear “intersetorialidade” deriva da junção da
expressão/prefixo inter agregada a um conjunto de setores, que ao se aproximarem
e interagirem entre sí podem produzir ações e saberes mais integrais e totalizantes.
O prefixo inter é oriundo do latim inter que significa “no interior de dois”; “entre”; “no
*
Assistente Social , Pesquisadora do Setor de Estudos e Pesquisa em Saúde e Serviço Social SEPSASS. E-mail: [email protected].
**
Assistente Social, Pesquisadora do Setor de Estudos e Pesquisa em Saúde e Serviço Social
(SEPSASS) E-mail: [email protected].
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Graduando em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba -UFPB. Pesquisadora do
Setor de Estudos e Pesquisa em Saúde e Serviço Social - SEPSASS e Bolsista PROEXT do Projeto Direitos Humanos, Juventude e Segurança Pública. E-mail: [email protected].
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Doutora em Serviço Social. ProfªAssociado IV da UFPB. Pesquisadora CNPQ. Coordenadora do
SEPSASS. E mail: [email protected].
*****
Graduanda em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba-UFPB. Pesquisadora do
Setor de Estudos e Pesquisa em Saúde e Serviço Social - SEPSASS Email:[email protected].
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Graduanda em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba-UFPB. Pesquisadora do
Setor de Estudos e Pesquisa em Saúde e Serviço Social - SEPSASS E
mail: [email protected].
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Doutorando em Sociologia/UFPB. ProfºAssistente III da UFPB. Vice coordenador do SEPSASS.
E mail: [email protected]
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Assistente Social, Pesquisadora do Setor de Estudos e Pesquisa em Saúde e Serviço Social
(SEPSASS)
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espaço de”; “posição intermediária”, assim a palavra intersetorialidade desvela: 1)
Relações entre dois ou mais setores; 2) Que é comum a dois ou mais setores.
Nesta perspectiva, a palavra setor aqui empregada, pela própria composição
do termo intersetorialidade, remete-se às políticas sociais, que na conceituação
geral remonta os processos de gestão das políticas de corte social. Assim, a
intersetorialidade para além da sua conceituação, desvela orientações para soluções
e alternativas concretas para articulação das políticas sociais, objetivando impactos
positivos para as condições de vida das populações urbanas e rurais.
Para Nascimento (2010), a intersetorialidade das políticas públicas passou a
ser uma dimensão valorizada à medida que não se observava a eficiência, a
efetividade e a eficácia esperadas na implementação das políticas setoriais,
primordialmente no que se refere ao atendimento das demandas da população e aos
recursos disponibilizados para a execução das mesmas. Deste modo, a
intersetorialidade passou a ser um dos requisitos para a implementação das políticas
setoriais, visando sua efetividade por meio da articulação entre instituições
governamentais e entre essas e a sociedade civil. As produções bibliográficas
recentes situam a intersetorialidade como uma estratégia que surge para superar a
fragmentação e fragilidade das políticas sociais, com vistas a combater as
iniqüidades sociais. Trazem também a ideia de que possibilita uma visão integral das
necessidades sociais, de forma a compreender e considerar o cidadão de forma
totalizante. Neste sentido, a intersetorialidade, no debate atual, vem como uma
recorrente estratégia para obtenção de uma maior interlocução entre as políticas
sociais, ensejando, no campo social, numa importante “ferramenta” para superação
da setorialização das demandas sociais.
2.
DESENVOLVIMENTO
A temática parte de uma inquietação que advém do atual cenário em que as
políticas sociais atravessam de complexificação da questão social, no tocante ao
seu enfrentamento que no geral ganha contornos de resolução via ações
setorializadas e parcializadas. Assim, torna-se necessário realizar estudos que não
se limitem a fetichizar o tema da intersetorialidade, mas sim provocar o debate
arrolando categorias que estão intrinsicamente vinculadas à implementação e,
portanto, gestão de tais políticas. É justamente durante o processo de gestão que os
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problemas estruturais relativos a tais políticas ganham visibilidade, como por
exemplo, as formas de financiamento, os modelos de gestão seguidos, os diversos
modos de organização dos processos de trabalho, parâmetros legais e a própria
estrutura de rede em que as políticas encontram para se materializarem. Nessa
direção, é fundante analisar a contradição central que envolve o binômio: políticas
sociais e intersetorialidade, qual seja, identificar as reais possibilidades de
implementação de ações articuladas entre os setores de proteção social num lócus
de planejamento que parte de ações isoladas e sem estratégias de diálogo.
Segundo
Azevedo
(2003
apud
NASCIMENTO,
2010,
p.
8),
a
intersetorialidade, diz respeito à inter-relação entre as diversas políticas. Neste
contexto, destaca algumas dificuldades para a intersetorialidade no que se refere à
crescente especialização do poder público e a tendência de maximização do
desempenho de cada um dos órgãos do setor estatal. Para Koga (2003 apud
NASCIMENTO, 2010, p. 5) a intersetorialidade sobressai enquanto caminho de
perspectiva para a política pública, a fim de articular as políticas sociais, urbanas,
econômicas de forma a atuarem, nos mesmos territórios prioritários da política da
cidade.
Segundo Bidarra (2009), optar pela intersetorialidade é preferível já que tal
procedimento indica que a gestão: a) investe numa lógica para a gestão que
considera o cidadão e por isso busca superar a fragmentação das políticas sociais e
b) investe no aprendizado sobre como lidar com as tensões produzidas, quando se
tem diferentes setores e atores, com diferentes concepções de mundo, tendo que
negociar uma resposta partilhada para os problemas que lhe são comuns.
Situar a intersetorialidade na literatura atual requer muita cautela. De um lado
há convergências de ideias consistentes de alguns autores já tidos como referencias
no estudo da temática, de outro lado, encontramos construções teóricas totalmente
divergentes que empregam o termo “intersetorial” para explicar num mesmo espaço
todos os problemas de ordem da gestão das políticas sociais, imprimindo ao termo
uma perspectiva simplista e estética. Para tanto, de acordo com Inojosa (2001), a
intersetorialidade ou transetorialidade, é uma expressão no campo das políticas
públicas e das organizações que tem sido discutida no âmbito do conhecimento
científico. Segundo a autora, é possível encontrar na literatura o emprego dos dois
termos no sentido de articular saberes e experiências para solução sinérgica de
problemas complexos.
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Ademais, Inojosa (2001) diz que uma perspectiva de trabalho intersetorial
implica mais do que justapor ou compor projetos que continuem sendo formulados e
realizados setorialmente. A intersetorialidade ou transetorialidade está para além
desta restrita relação. Desse modo, a autora vem demonstrar que as políticas
sociais brasileiras trazem um cariz muito forte da setorialização, perseguindo a
noção
de
fragmentação
da
questão
social
sob
o
viés,
sobretudo,
do
assistencialismo.
Compactuando com este ponto de vista, Junqueira (1997) acrescenta que o
cidadão, ao tentar resolver seus problemas, necessita que sejam considerados na
sua totalidade e não de forma fragmentada. Ressalta ainda que apesar dos serviços
serem direcionados aos mesmos grupos sociais, que ocupam o mesmo espaço
geográfico, eles são executados isoladamente por cada política pública. Nesse
sentido, percebe-se que, para Junqueira, há uma relação existente entre a
população e o espaço geográfico a que pertence, com vistas à identificação dos
problemas comuns bem como as possibilidades de solução para que se tenha uma
vida com qualidade. Assim, segundo o autor, a intersetorialidade constitui “uma nova
lógica para a gestão da cidade, buscando superar a fragmentação das políticas,
considerando
o
cidadão
na
sua
totalidade.
Isso
passa
pelas
relações
homem/natureza, homem/homem que determinam a construção social da cidade”
(JUNQUEIRA, 1997, p. 37).
Neste sentido, diante dos levantamentos realizados na literatura vigente no
entorno desta temática, se observa convergências nas ideias e conceitos trazidos
pelos autores que têm produzido conhecimento no que tange à intersetorialidade.
Paulatinamente, o debate acerca da intersetorialidade vai ganhando espaço na
medida em que vão sendo incorporadas as estratégias do movimento “Cidades
Saudáveis” à gestão de alguns municípios brasileiros como Fortaleza (CE) e Curitiba
(PR), que de acordo com Westphal e Mendes (2000) se soma, também, aos demais
movimentos que ganharam destaque no final do século XX nas diferentes regiões do
país e do mundo (como os de comunidades solidárias, cidades sustentáveis,
cidades iluminadas e a Agenda 21) e cujos objetivos levam em conta o
desenvolvimento humano sustentável, a integração social e a governabilidade. O
movimento por cidades saudáveis faz parte de um conjunto de políticas urbanas
difundidas e implantadas pela ONU, especialmente por meio da Organização
Mundial da Saúde (OMS), do Centro das Nações Unidas para Assentamentos
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Humanos (HABITAT), do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) e do Fundo das Nações Unidas para a Criança (UNICEF), que buscam
intervenções diretas, influenciando políticos e planejadores locais.
A partir do estado da arte sobre o tema, se observa que alguns conceitos se
destacam principalmente por serem pautados em experiências concretas como a de
Fortaleza (CE), analisada por Junqueira, Inojosa e Komatsu (1997) no final da
década de 1990. Desse modo, as construções teóricas formuladas na década de
1990 no tocante a intersetorialidade estão intrinsecamente relacionadas à lógica de
gestão das cidades numa ótica de otimização de recursos materiais e humanos para
o desenvolvimento urbano na perspectiva da administração pública. Nas produções
recentes, diante do arcabouço normativo que permeia todo o rol de políticas sociais,
há um esforço em analisar como as ações estão se refletindo nas condições
objetivas de vida da população. A intersetorialidade entra em cena com a
perspectiva de conjugar as políticas sociais, para que num dado espaço seja
possível alcançar o indivíduo de forma totalizante e assim reproduzir ou generalizar
a experiência para raios de abrangência maiores.
Nesta perspectiva, Monnerat e Souza (2010) colocam que,
A imersão neste cenário concreto de implementação da intersetorialidade
evidencia, dentre outras questões mencionadas, que o governo estadual e o
nível federal (embora haja avanços na formulação de programas federais
com desenho intersetorial) ainda apresentam fraca sensibilidade para com
as iniquidades geradas a partir da fragmentação e descoordenação de
programas e políticas sociais. (2010, p. 219)
Mesmo que tenha havido alguns avanços na forma de pensar e construir as
políticas sociais e programas governamentais em nível federal, a barreira da
setorialização, que é inerente às condições sócio-históricas de surgimento da
proteção social brasileira, é de difícil superação. Além dos fatores estruturais de
ordem da gestão administrativa, há também o elemento cultural na gestão das
políticas públicas. Romper com os parâmetros que ao longo de décadas permeiam o
modo como as políticas sociais são pensadas e operacionalizadas, constitui um
grande desafio, pois além do peso que a cultura exerce, a vontade política dos
indivíduos também será crucial no processo de mudança. Assim, Machado (2008)
vem apontar que,
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[..] As práticas intersetoriais, por se pautarem em articulações entre sujeitos
e setores sociais diversos e, portanto de saberes, poderes e vontades
diversas se apresentam como uma nova forma de trabalhar e de construir
políticas públicas. Estas políticas devem possibilitar o enfrentamento de
problemas e devem produzir efeitos mais significativos para as pessoas.
Estas ações permitem certa superação da fragmentação de conhecimentos
e das estruturas sociais, apontando um novo arranjo para a intervenção e
participação para resolução de questões amplas e complexas. ( 2008, p. 1).
A autora infere que a intersetorialidade envolve a expectativa de maior
capacidade de resolver situações, de efetividade e de eficácia, pois, em todas as
experiências reconhece-se claramente que ela se constrói sobre a necessidade das
pessoas e setores de enfrentar problemas concretos. São as questões concretas
que mobilizam as pessoas; são elas que criam o espaço possível de interação e de
ação. (MACHADO, 2008). Para Bourguignon (2001), a moderna gestão social se
pauta, portanto, em princípios como a descentralização, participação social e
intersetorialidade, já que segundo a mesma os arranjos intersetoriais se
materializam na;
[...] articulação entre as políticas públicas através do desenvolvimento de
ações conjuntas destinadas a proteção, inclusão e promoção da família
vítima do processo de exclusão social. Considera-se a intersetorialidade um
princípio que orienta as práticas de construção de redes municipais. (2000,
p. 4).
Ainda de acordo com Bourguignon (2001), tradicionalmente as políticas
públicas básicas são setoriais e desarticuladas, respondendo a uma gestão com
características centralizadoras, hierárquicas, deixando prevalecer práticas na área
social que não geram a promoção humana. Além disto, percebe-se que cada área
da política pública tem uma rede própria de instituições e/ou serviços sociais.
Exemplo disto é a Assistência Social que possui um conjunto de entidades estatais e
filantrópicas que prestam serviços na área de forma paralela as demais políticas e
muitas vezes atendendo aos mesmos usuários.
Bourguignon (2001) ressalta que esta forma de gestão das políticas públicas
gera fragmentação da atenção às necessidades sociais, paralelismo de ações,
centralização das decisões, informações e recursos, rigidez quanto as normas,
regras, critérios e desenvolvimento dos programas sociais, divergências quanto aos
objetivos e papel de cada área, unidade, instituição ou serviço participante da rede,
fortalecimento de hierarquias e poderes políticos/decisórios e fragilização do usuário
– sujeito do conjunto das atenções na área social.
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Tem-se, portanto, uma plêiade de variáveis que devem ser consideradas em
se tratando do manejo desta estratégia que extrapolam o desejo em utilizá-la. Ela
consiste, sobretudo, num processo de pactuação político e institucional, grassando a
postura dos atores sociais que irão utilizá-la.
3.
CONCLUSÃO
Como foi analisado no decurso deste trabalho, os arranjos intersetoriais tem
sido amplamente debatidos pela literatura se tomando como parâmetros os aspectos
ídeo políticos constitutivos das políticas públicas (em particular as sociais), bem
como os aspectos técnicos visíveis nas micro estruturas institucionais. Há uma
postura homogênea no que se refere a existência de um multidimensionalidade que
os problemas enfrentados por estas expressam, tornando a estratégia da
intersetorialidade ao mecanismo gerencial mais efetivo na elaboração das respostas
formuladas pela gestão pública. Os desafios em concretizá-la são inúmeros e
excedem simples acordos institucionais em promover ações simultâneas frente às
demandas postas. Se colocam notadamente, no planejamento mais amplo da
gestão, contornados por posturas políticas, nem sempre homogêneas e por uma
estrutura
(no
caso
a
brasileira)
conservadora
que
precisa
de
intensas
transformações.
REFERÊNCIAS
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sistema de garantia dos direitos: Serviço Social & Sociedade, São Paulo Cortez, n
99. 483-497 ul/set, 2009.
BOURGUIGNON, J. A. Concepção de rede intersetorial, [Online] 2001. Disponível
em: http://www.uepg.br/nupes/intersetor.htm, acesso em 25/03/2011.
INOJOSA, R. M. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social
com Intersetorialidade. Cadernos FUNDAP, n. 22, , p. 102-110, 2001.
JUNQUEIRA, L. A. P. Novas formas de gestão na saúde: descentralização e
intersetorialidade. In: Saúde e Sociedade, 6(2):31-46, 1997.
___________, INOJOSA, R. M, KOMATSU, S. Descentralização e Intersetorialidade
na gestão pública municipal no Brasil: A experiência de Fortaleza. In: XI
CONCURSO DE ENSAYOS DEL CLAD Caracas:“El Tránsito de la Cultura
8
Burocrática al Modelo de la Gerencia Pública : Perspectivas, Posibilidades y
Limitaciones”. Caracas, 1997, p. 1-75.
MACHADO, L. A. Construindo a intersetorialidade. [Online] 2011.Disponível em:
portalses.saude.sc.gov.br/index.php?option=com, acesso em 22/07/2011.
MONNERAT, G.L; SOUZA, R.G. de. Política Social e intersetorialidade: consensos
teóricos e desafios práticos. IN: SER Social, Brasília, v.12, n 26. p. 200-220, jan/jun.
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NASCIMENTO. Suely. Reflexões sobre a intersetorialidade entre as políticas
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WESTPHAL, M. F, Rosilda, M. et al Cidade Saudável: uma experiência de
Interdisciplinaridade e intersetorialidade. Revista de Administração Pública – RAP Rio de Janeiro, FGV, 34 (6): 47-61, Nov./Dez. 2000.