Plano Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do Direito

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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME
Plano Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de
Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária.
(Versão preliminar)
Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS
Apoio
Brasília / DF
maio de 2006
2
CRÉDITOS
Elaboração
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS), com base nos “Subsídios para elaboração do Plano Nacional de Promoção,
Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária”, elaborado
pela Comissão Intersetorial para Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à
Convivência Familiar e Comunitária, criada pelo decreto presidencial de 19 de outubro de 2004.
Coordenação
Secretaria Especial dos Direitos Humanos – SEDH
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS
Apoio Técnico
Fundo das Nações Unidas para Infância – UNICEF
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA
Revisão jurídica do Plano
Marcel Esquivel Hoppe
Murilo José Digiácomo
Renato Roseno de Oliveira
Richard Pae Kim
Wanderlino Nogueira Neto
Sistematização Geral
Andréa Márcia Santiago Lohmeyer Fuchs
3
CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – CONANDA
REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS
Casa Civil da Presidência da República
Titular: Ivanildo Tajra Franzosi
Suplente: Mariana Bandeira de Mello
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS
Titular: Osvaldo Russo Azevedo
Suplente: José Eduardo Andrade
Ministério da Cultura – MinC
Titular: Ricardo Anair Barbosa de Lima
Suplente: Napoleão Alvarenga
Ministério da Educação – MEC
Titular: Sandra Denise Pagel
Suplente: Roseana Pereira Mendes
Ministério do Esporte – ME
Titular: Rafael de Aguilar Barbosa
Suplente: Luciana Homich de Cecco
Ministério da Fazenda – MF
Titular: Rogério Baptista Teixeira Fernandes
Suplente: Sérgio Ricardo de Brito Gadelha
Ministério da Previdência Social – MPS
Titular: Eduardo Basso
Suplente: Benedito Adalberto Brunca
Ministério da Saúde – MS
Titular: Thereza DE Lamare Franco Netto
Suplente: Ana Cecília Sucupira
Ministério das Relações Exteriores
Titular: Márcia Maria Adorno Cavalcanti Ramos
Suplente: Andréa Giovannetti
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP
Titular: Luis Fernando de Lara Resende
Suplente: Luseni Maria Cordeiro de Aquino
Ministério do Trabalho e Emprego – MTE
Titular: Leonardo Soares de Oliveira
Suplente: Deuzinea da Silva Lopes
Ministério da Justiça – MJ
Titular: José Eduardo Elias Romão
Suplente: Júlia Galiza de Oliveira
4
Secretaria Especial dos Direitos Humanos – SEDH
Titular: Amarildo Baesso
Suplente: Carmen Silveira de Oliveira
Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial – SEPPIR
Titular: Cristina de Fátima Guimarães
Suplente: Denise Antônia de Paula Pacheco
REPRESENTANTES NÃO-GOVERNAMENTAIS
TITULARES
Pastoral da Criança
Representante: Irmã Beatriz Hobold
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB
Representante: Maria das Graças Fonseca Cruz
Ordem dos Advogados do Brasil – OAB (Conselho Federal)
Representante: Marta Maria Tonin
Inspetoria São João Bosco – Salesianos
Representante: Miriam Maria José dos Santos
União Brasileira de Educação e Ensino – UBEE
Representante: Pedro Vilmar Ost
Conselho Federal de Serviço Social – CFESS
Representante: Elizabete Borgianni
Movimento Nacional dos Direitos Humanos – MNDH
Representante: Josiane Sanches de Oliveira Gamba
Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais – ABONG
Representante: José Fernando da Silva
Associação de Apoio a Criança e ao Adolescente – AMENCAR
Representante: Lodi Uptmoor Pauly
Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente – ANCED
Representante: Renato Roseno de Oliveira
Confederação Geral dos Trabalhadores – CGT
Representante: Antônio Pereira da Silva Filho
Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança – ABRINQ
Representante: Helder Delena
Fundação Fé e Alegria do Brasil
Representante: Cláudio Augusto Vieira da Silva
5
Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua – MNMMR
Representante: Maria Júlia Rosa Chaves Deptulski
SUPLENTES
Central Única dos Trabalhadores – CUT
Representante: Maria Izabel da Silva
Associação Brasileira de Magistrados e Promotores da Justiça, da Infância e da Juventude –
ABMP
Representante: Simone Mariano da Rocha
Sociedade Brasileira de Pediatria
Representante: Alda Elizabeth Boehler Iglesias Azevedo
Instituto Brasileiro de Inovações em Saúde Social – IBISS
Representante: Tiana Sento-Sé
Aldeias Infantis SOS do Brasil
Representante: Luisa Teresa Dias Marinheiro
Associação Brasileira Multiprofissional de Proteção a Infância e Adolescência - ABRAPIA
Representante: Vânia Izzo de Abreu
Associação da Igreja Metodista
Representante: Fábio Teixeira Alves
Federação Brasileira das Associações Cristãs de Moços
Representante: José Ricardo Calza Coporal
Fundo Cristão para Crianças
Representante: José Luiz Esteves
Centro de Referência, Estudos e Ações sobre Crianças e Adolescentes – CECRIA
Representante: Karina Aparecida Figueiredo
Conselho Federal de Psicologia – CFP
Representante: Maria Luiza Moura Oliveira
Visão Mundial
Representante: Maria Carolina da Silva
Federação Nacional das APEAE’s
Representante: Doracy Gomes Nonato
Assembléia Espiritual Nacional dos Bahá’ís do Brasil
Representante: Ferial Sami
6
CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – CNAS
REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS
Titular: Márcia Maria Biondi Pinheiro
Suplente: Gisele de Cássia Tavares
Titular: Osvaldo Russo de Azevedo
Suplente: Simone Aparecida Albuquerque
Ministério da Educação – MEC
Titular: Ricardo Manoel dos Santos Henriques
Suplente: Natália de Souza Duarte
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPO
Titular: Eugênio Guilherme Himmen
Suplente: Luciana de Barros Jaccoud
Ministério da Previdência Social – MPS
Titular: Elias Sampaio Freitas
Suplente: Marcelo da Silva Freitas
Ministério da Saúde – MS
Titular: Regina Affonso de Carvalho
Suplente: Ângela Cristina Pistelli
Ministério do Trabalho e Emprego – MTE e Ministério da Fazenda – MF
Titular: José Adelar Cuty da Silva (MTE)
Suplente: Hébrida Verardo Fam (MF)
Representação dos Estados
Titular: Lygia Maria de Almeida Leite
Suplente: Cezar João Cim
Representação dos Municípios
Titular: Margarete Cutrim Vieira
Suplente: Marcelo Garcia
REPRESENTANTES NÃO-GOVERNAMENTAIS
Entidades ou Organizações de Assistência Social
1º Titular: Antônio Celso Pasquini – União Social Camiliana
1º Suplente Misael Lima Barreto – Instituição Adventista Central Brasileira de Educação e Assistência
Social
2º Titular: Pacoal Marracini – Associação Brasileira das Instituições Filantrópicas de Combate ao Câncer
7
2º Suplente: Rosângela Dias de Oliveira da Paz – Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em
Políticas Sociais – POLIS
3º Titular: Dalila Maria Pedrini – Cáritas Brasileira
3ª Suplente: Silvio Iung – Instituição Sinodal de Assistência, Educação e Cultura
Representantes de Usuários ou Organizações de Usuários
1º Titular: Carlos Ajur Cardoso Costa – Federação Brasileira de Entidades para Cegos – FEBEC
1º Suplente: Maria de Fátima Rodrigues Carvalho – Organização Nacional de Entidades de Deficientes
Físicos – ONEDEF
2º Titular: Euclides da Silva Machado – Obra Social Santa Isabel
2º Suplente: Ademar de Oliveira Marques – Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua –
MNMMR
3º Titular: Vânia Lúcia Ferreira Leite – Pastoral da Criança
3º Suplente: Marcos Antônio Gonçalves – Federação Brasileira de Inclusão Social, Reabilitação e Defesa
da Cidadania – FEBIEX
Representantes dos Trabalhadores da Área de Assistência Social
1º Titular: Carlos Rogério C. Nunes – Central Única dos Trabalhadores – CUT
1º Suplente: Maria Aparecida Medrado – Associação Nacional dos Sindicatos da Social Democrata
2º Titular: Antônio Gilberto da Silva – Confederação Nacional dos Trabalhadores da Seguridade Social –
CNTSS
2º Suplente: José Manoel Pires Alves – Associação de Educação Católica do Brasil
3º Titular: João Paulo Ribeiro – Federação dos Sindicatos de Trabalhadores das Universidades
Brasileiras – FASUBRA
3º Suplente: Antônio Ferreira Neves – Federação Nacional das Empresas de Serviços Contábeis e das
Empresas de Assessoramento, Perícia, Informações e Pesquisas – FENACON
8
LISTA DE SIGLAS
AASPTJ/SP
ABMP
ABTH
ACAF
ANADEP
ANDI
ANGAAD
BPC
CadÚnico
CAPES
CECIF
CEDCA
CEJA
CEJAI
CIESPI
CMAS
CMDCA
CNPq
CNAS
CONADE
CONANDA
CONGEMAS
CORDE
CRAS
CREAS
DATASUS
ECA
FCNCT
FIA
FMAS
FNAS
FONSEAS
FUNDEB
GAA
GT
IBGE
IES
IPEA
INFOSUAS
Associação dos Assistentes Sociais e Psicólogos do Tribunal de Justiça de São
Paulo
Associação Brasileira de Magistrados e Promotores de Justiça da Infância e da
Juventude
Associação Brasileira Terra dos Homens
Autoridade Central Administrativa Federal
Associação Nacional dos Defensores Públicos
Agência de Notícias dos Direitos da Infância
Associação Nacional dos Grupos de Apoio à Adoção
Benefício de Prestação Continuada
Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
Centro de Capacitação e Incentivo à Formação
Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente
Comissão Estadual Judiciária de Adoção
Comissão Estadual Judiciária de Adoção Internacional
Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infância
Conselho Municipal de Assistência Social
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
Conselho Nacional de Assistência Social
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
Colegiado Nacional de Gestores Municipais da Assistência Social
Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência
Centro de Referência da Assistência Social
Centro de Referência Especializado de Assistência Social
Departamento de Informação e Informática do SUS
Estatuto da Criança e do Adolescente
Fórum Colegiado Nacional de Conselheiros Tutelares
Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente
Fundo Municipal de Assistência Social
Fundo Nacional da Assistência Social
Fórum Nacional dos Secretários Estaduais de Assistência Social
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
Grupo de Apoio à Adoção
Grupo de Trabalho
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Instituição de Ensino Superior
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
Sistema de Informação do Sistema Único da Assistência Social
9
LDB
LOAS
LOS
MEC
MDS
MinC
MP
MPO
MS
MTE
NOB
OAB
ONU
PAIF
PAIR
PEAS
PMRJ
PNAS
PPA
PR
ReDESAP
REDINFA
REFORSUS
RENIPAC
RIIN
SAC
SAGI
SEB
SEDH
SENARC
SEPPIR
SEPM
SESU
SIPIA
SNAS
SNJ
SOF
SPDCA
SPI
SUAS
SUS
TJ
UFMG
Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Lei Orgânica da Assistência Social
Lei Orgânica da Saúde
Ministério da Educação
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Ministério da Cultura
Ministério Público
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Ministério da Saúde
Ministério do Trabalho e Emprego
Norma Operacional Básica
Ordem dos Advogados do Brasil
Organização das Nações Unidas
Programa de Atenção Integral à Família
Programa de Ações Integrada Referenciais
Pesquisa de Entidades de Assistência Social
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro
Política Nacional de Assistência Social
Plano Plurianual
Presidência da República
Rede Nacional de Identificação e Localização de Crianças e Adolescentes
Desaparecidos
Rede Brasileira de Informação sobre Infância, Adolescência e Família
Reforço a Reorganização do Sistema Único de Saúde
Rede Nacional de Instituições e Programas de Serviços de Ação Continuada
Rede Interamericana de Informação sobre Infância, Adolescência e Família
Serviço de Ação Continuada
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
Secretaria de Ensino Básico
Secretaria Especial de Direitos Humanos
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres
Secretaria de Ensino Superior
Sistema de Informação Para Infância e Adolescência
Secretaria Nacional de Assistência Social
Secretaria Nacional de Justiça
Secretaria de Orçamento Federal
Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos
Sistema Único da Assistência Social
Sistema Único de Saúde
Tribunal de Justiça
Universidade Federal de Minas Gerais
10
UnB
USP
UNICEF
VIJ
Universidade de Brasília
Universidade Federal de São Paulo
Fundo das Nações Unidas para a Infância
Vara da Infância e Juventude
11
SUMÁRIO
1. Antecedentes, 12
2. Marco Legal, 18
3. Marco Conceitual, 22
4. Marco Situacional, 26
5. Diretrizes, 38
6. Objetivos Gerais do Plano, 45
7. Resultados Programáticos, 46
8. Plano de Ação, 53
Eixo 1 – Análise de situação e sistemas de informação, 56
Eixo 2 – Atendimento, 61
Eixo 3 – Marcos regulatórios e normativos, 75
Eixo 4 – Mobilização, articulação e participação, 81
9. Indicadores de eficácia e monitoramento, 88
10. Glossário, 89
Anexos
1. Decreto de 19 de outubro de 2004.
2. Decreto de 24 de fevereiro de 2005.
3. Portaria Conjunta nº 01 de 12 de novembro de 2004 do Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome (MDS) e da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH)
12
1. ANTECEDENTES
A legislação brasileira vigente reconhece e preconiza a família,1 enquanto estrutura vital,
lugar essencial à humanização e à socialização da criança e do adolescente, espaço ideal e
privilegiado ao desenvolvimento integral dos indivíduos.
Contudo, a história social da criança, do adolescente e da família foi marcada pela
dificuldade da família em proteger e educar seus filhos. O discurso de uma “incapacidade” da
família foi assumido pelo Poder Público, que passou a desenvolver políticas paternalistas voltadas
para o controle e a contenção social, principalmente para a população mais pobre. Essa
desqualificação das famílias pobres, tratadas como incapazes, deu sustentação ideológica à prática
recorrente da suspensão provisória do poder familiar ou da destituição dos pais e de seus deveres
em relação aos filhos.
A engenharia construída com o sistema de proteção e assistência, sobretudo durante o
século passado, permitiu que qualquer criança ou adolescente, por sua condição de pobreza,
estivesse sujeita a se enquadrar no raio da ação da justiça e da assistência, que sob o argumento de
“prender para proteger” confinavam-nas em grandes instituições totais.
Essas representações negativas sobre as famílias cujos filhos formavam o público da
assistência social e demais políticas sociais tornaram-se parte estratégica das políticas de
atendimento, principalmente da infância e da juventude, até muito recentemente.
O aprofundamento das desigualdades sociais, com todas as suas conseqüências,
principalmente para as condições de vida das crianças e dos adolescentes, levou à revisão dos
paradigmas assistenciais cristalizados na sociedade. O olhar multidisciplinar e intersetorial
iluminou a complexidade e multiplicidade dos vínculos familiares. O coroamento destas mudanças
aconteceu com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, do Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA), em 1990, da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993 e com a
ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança em 1990, provocando rupturas em relação
às concepções e práticas assistencialistas e institucionalizantes.
1
Com base no texto constitucional e infraconstitucional, define-se família como um grupo de pessoas, com laços de consangüinidade e/ou de aliança
e/ou de afinidade, cujos vínculos circunscrevem obrigações recíprocas, organizadas em torno de relações de geração e de gênero. A amplitude desta
definição derruba qualquer idéia preconcebida de modelo familiar “normal”. Trata-se, portanto, de saber se a família é capaz de realizar as funções
de proteção e de socialização das suas crianças e adolescentes em uma diversidade de arranjos familiares e culturais, mas já não mais de se perguntar
pela forma ou estrutura da família.
13
Trata-se da mudança do olhar e do fazer, não apenas das políticas públicas focalizadas na
infância e na juventude, mas extensivos aos demais atores sociais do chamado Sistema de Garantia
de Direitos, implicando a capacidade de ver essas crianças e adolescentes de maneira indissociável
do seu contexto sócio-familiar e comunitário.
Crianças e adolescentes têm o direito a uma família, cujos vínculos devem ser protegidos
pela sociedade e pelo Estado. Nas situações de risco e enfraquecimento desses vínculos familiares,
as estratégias de atendimento deverão esgotar as possibilidades de preservação de tais vínculos,
aliando o apoio sócio-econômico à elaboração de novas formas de interação, referências morais e
afetivas no grupo familiar.
No caso de ruptura desses vínculos, o Estado é o responsável pela proteção das crianças e
dos adolescentes, incluindo o desenvolvimento de programas e estratégias que possam levar a
constituição de novos vínculos familiares e comunitários, mas sempre tendo em vista a
possibilidade de resgate dos vínculos originais.
Diante do desafio de garantir efetivamente o direito à convivência familiar e comunitária de
crianças e adolescentes, o então Departamento da Criança e do Adolescente (DCA) do Ministério
de Justiça (MJ), a Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS) do Ministério da Previdência
e Assistência Social (MPAS) e o Fundo das Nações Unidas para Infância (UNICEF) reuniram-se,
no primeiro semestre de 2002, com a finalidade de discutir os dados apresentados pela Caravana da
Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados2 sobre os programas de abrigo. A partir
dessa situação problema percebeu-se que para ampliar e qualificar o debate fazia-se necessário
integrar novos atores sociais no processo.
Assim, em agosto de 2002 foi realizado o “Colóquio Técnico sobre Rede Nacional de
Abrigos”, que contou com a participação de Secretarias Estaduais de Assistência Social, e
entidades não-governamentais dos diferentes estados brasileiros envolvidos com a temática.
Nesse evento foram identificadas ações a serem priorizadas, entre elas: a realização de um
censo nacional de crianças e adolescentes em abrigos e práticas institucionais e a elaboração de um
Plano de Ação para o reordenamento de abrigos. Para o encaminhamento das decisões deliberadas
no Colóquio, constituiu-se o “Comitê Nacional para Reordenamento de Abrigos”, com objetivo de
estimular mudanças nas políticas e práticas de atendimento, efetivando uma transição para o novo
paradigma legal, Estatuto da Criança e do Adolescente, a respeito do direito de crianças e
adolescentes á convivência familiar e comunitária. O Comitê foi composto pelos seguintes órgãos e
organizações: DCA, SEAS, FONSEAS, CNAS, CONANDA, Colegiado do Fórum Nacional de
2
A Caravana, realizada de setembro a dezembro de 2001, percorreu oito estados brasileiros com o objetivo de verificar a real situação dos programas
de abrigos para crianças e adolescentes. Os resultados da Caravana foram apresentados no Caderno Especial do jornal Correio Braziliense datado de
09/01/ 2002.
14
Conselheiros Tutelares, RENIPAC, UNICEF e Fundação ORSA. Este grupo realizou três
encontros3 ainda em 2002, e concluiu pela relevância do levantamento nacional de abrigos, porém,
dado a limitações de recursos e tempo, delimitando o universo da pesquisa para os programas de
abrigos que faziam parte da Rede de Serviço de Ação Continuada ( Rede SAC). 4 5No final de 2002
o CONANDA, e o DCA do Ministério de Justiça, aprovaram/alocaram recursos para financiar esta
pesquisa. Em 2003, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) iniciou a pesquisa.
No inicio de 2004, no seu Planejamento Estratégico para o exercício 2004-2005, o
CONANDA elegeu como uma de suas prioridades a promoção do direito à convivência familiar e
comunitária de crianças e adolescentes. Por parte do Poder Executivo, o Ministro Chefe da
Secretaria Especial dos Direitos Humanos e o Ministro de Estado de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome se articularam e propuseram a convocação de outros Ministérios e atores numa
Comissão Intersetorial.
Nesse novo momento, de maior integração intersetorial, ampliou-se o escopo temático para
além da proposta inicial de reordenamento dos abrigos. A incorporação das questões sobre Família
e Adoção tornou necessário redimensionar o grupo de trabalho, criando-se a Comissão Intersetorial
que teria, agora, como finalidade superior, construir subsídios para a elaboração do “Plano
Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência
Familiar e Comunitária”. Esta Comissão Intersetorial foi nomeada por decreto presidencial de 19
de outubro de 2004 e composta por cinco Ministérios, cada um com obrigação de orçar recursos
para a nova política. Foram também convidadas representações dos três poderes e da sociedade
civil. A Comissão Intersetorial teve noventa dias para a elaboração do documento, tendo seu prazo
ampliado para abril de 2005.
A composição dessa Comissão, de acordo com o decreto, obedeceu à lógica da
intersetorialidade. Articulou atores institucionais dos três poderes da República, das três esferas de
poder, das diferentes políticas sociais básicas, da área de planejamento do Governo Federal, das
instâncias de participação e controle social que integram o Sistema de Garantia de Direitos, das
entidades de atendimento, bem como do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do
3
Os três encontros aconteceram em Brasília/DF nas seguintes datas: 1ª reunião – 24/09/2002; 2ª reunião – 22/10/2002 e 3ª reunião – 22/11/2002.
A decisão pela proposta de Levantamento da Rede de Abrigos com base na Rede SAC em detrimento de um Censo Nacional (proposta inicial e
mais completa) deu-se em razão de que a realização desse Censo Nacional seria uma tarefa praticamente impossível diante do quadro de ausência de
dados que possibilitassem a identificação de todas as instituições que executavam serviços dessa natureza, destacando-se: i) Muitos municípios não
possuíam Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente (órgãos responsáveis pelos registros das entidades e serviços de abrigos); ii) O
Cadastro existente na SEAS reduzia-se aos serviços de abrigos que recebiam subvenção do Fundo Nacional de Assistência Social, não se tendo
dimensionado a representação dessa rede diante do universo das organizações que executavam tal medida de proteção e iii) A realização de um
Censo implicaria na cobertura de toda a rede, necessitando para tanto de um banco de dados que identificasse a localização de cada um dos abrigos
ou instituições que operavam o abrigamento de crianças e adolescentes.
5
Ressalta-se que, com a aprovação da NOB/SUAS em julho de 2005 e das portarias nº 440 e nº 442 do MDS, os recursos do co-financiamento
federal das ações socioassistenciais passam a ser transferidos por “Pisos de Proteção”, cujos recursos poderão ser utilizados conforme a necessidade
local, dentro das ações passíveis de financiamento por cada piso. Cabe ao gestor local e ao CMAS a definição da rede de atendimento. O Piso de
Alta Complexidade I pode ser utilizado para a manutenção dos serviços da rede de acolhimento para crianças e adolescentes.
4
15
Adolescente (CONANDA), Fórum Colegiado Nacional dos Conselheiros Tutelares, do Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) e do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora
de Deficiência (CONADE), além de entidades civis de âmbito nacional, que militam pelo direito de
crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária. Participou também desse esforço, o
Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), apoiando tecnicamente os trabalhos da
Comissão mediante a contratação de consultores, e pelo aporte ao debate do “estado da arte” da
discussão internacional que se trava sobre o mesmo tema.
Além da participação dos seus membros, a Comissão Intersetorial não prescindiu da valiosa
contribuição de colaboradores dos campos jurídico, técnico, acadêmico e midiático, bem como dos
diferentes atores sociais do sistema de atendimento, entre eles as famílias que participaram deste
processo, que proferiram palestras ou deram seus depoimentos durante as jornadas de trabalho,
enriquecendo sobremaneira a discussão.
Entre novembro de 2004 e março de 2005, a Comissão realizou quatro reuniões ordinárias.6
Em cada uma, foram discutidas questões referentes a um dos quatro Eixos Estratégicos propostos
para o Plano de Ação, a saber: a) Análise da situação e sistemas de informação; b) Atendimento; c)
Marcos normativos e regulatórios; d) Mobilização, articulação e participação.
Para melhor organização do trabalho a Comissão Intersetorial optou por dividir-se em três
Câmaras Técnicas, cada uma voltada ao aprofundamento de uma das três áreas temáticas que
juntas abarcam as diferentes facetas do Direito à Convivência Familiar e Comunitária. Em primeiro
lugar, a família de origem e a comunidade na qual está inserida, a importância da preservação dos
vínculos familiares e comunitários e o papel das políticas públicas de apoio sócio-familiar. Em
segundo lugar, a intervenção institucional nas situações de rompimento ou ameaça de rompimento
dos vínculos familiares, os abrigos e as alternativas ao Acolhimento Institucional, com ênfase na
excepcionalidade, na brevidade e na provisoriedade destas medidas e, ainda, na restauração e na
preservação dos vínculos familiares. Por fim, a necessidade de uma nova família para a
criança/adolescente que perdeu a sua própria.
As três Câmaras Técnicas que trataram de Políticas de Apoio à Família, Medidas de
Abrigamento e Adoção foram coordenados pelo MDS, o UNICEF e a SEDH respectivamente. O
UNICEF disponibilizou consultores técnicos para sistematizar as contribuições dos participantes da
Comissão.
6
Datas das reuniões: 19 e 20 de novembro de 2004 – Tema: Análise da situação e sistemas de informação; 16 e 17 de dezembro de 2004 – Tema:
Atendimento; 02 a 04 de março de 2005 – Tema: Marcos normativos e regulatórios; 21 a 23 de março de 2005 – Tema: Mobilização, articulação e
participação.
16
Cada uma destas áreas foi objeto de discussões aprofundadas e propositivas, abarcando
também suas interfaces e inter-relações, tentando dar conta da imensa complexidade do tema e das
múltiplas variáveis que interagem em cada dimensão da realidade focalizada.
Em 15 de abril de 2005 o documento contendo os “Subsídios para a elaboração do Plano de
Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e
Comunitária” foi apresentado ao MDS e ao SEDH, em cerimônia oficial, e contou com a presença
dos Conselhos Nacionais dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e da Assistência
Social (CNAS). Nesta solenidade ficou definido o prazo de dois meses para que o Poder Executivo
Federal fizesse a readequação programática e orçamentária e em seguida encaminhasse o
documento ao CONANDA e CNAS para a aprovação conjunta do Plano Nacional. Neste período,
o Governo Federal desenvolveu um importante trabalho de análise das ações, dos programas e dos
respectivos orçamentos, acrescentando nas tabelas dos quatros eixos do Plano as estratégias
relevantes, possibilitando a inserção da temática em programas bem como sua articulação.
Conselheiros do CONANDA e do CNAS participaram como titulares da Comissão Intersetorial,
contribuindo e acompanhando todo o processo e, sobretudo, informando os respectivos Conselhos
a respeito. Ao receberem o documento “Subsídios para a elaboração do Plano de Promoção, Defesa
e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária”, ambos
os Conselhos nomearam Comissões (CNAS – a Comissão de Política e CONANDA – uma SubComissão ad-hoc da Comissão de Políticas Públicas), para discussão e encaminhamento de
contribuições. Os Presidentes de ambos os Conselhos lideraram este processo, facilitando reunião
conjunta entre as Comissões dos Conselhos para a consideração do documento. Num momento de
intensa parametrização de ambos – o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e o Sistema de
Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente (SGD) – esse esforço de deliberação conjunta
constitui-se como elemento estratégico. Uma política de promoção, defesa e garantia do direito da
criança e do adolescente à convivência familiar e comunitária perpassa ambos os sistemas e é
fundamental para o aprimoramento da interface entre eles. Tanto CONANDA quanto CNAS são
categóricos ao afirmarem que este direito só será garantido com a interação de todas as políticas
sociais, com centralidade na família para acesso a serviços de saúde, a educação de qualidade,
geração de emprego e renda entre outros. Desta forma, as contribuições sobre o papel de cada setor
no apoio e garantia do direito à convivência familiar e comunitária será de grande relevância.
O documento ora intitulado como “Plano Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do
Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária – Versão Preliminar” – é
o produto histórico da elaboração de inúmeros atores sociais comprometidos com os direitos das
crianças e adolescentes brasileiros. O CONANDA e o CNAS, ao apresentarem o documento
17
esperam contribuir para a construção de um novo patamar conceitual que orientará a formulação
das políticas para que cada vez mais crianças e adolescentes tenham seus direitos assegurados e
encontrem na família os elementos necessários ao seu pleno desenvolvimento. Este processo
acontece simultaneamente com um processo de discussão internacional liderado pelo Comitê dos
Direitos da Criança da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre a necessidade de aprimorar os
mecanismos de proteção integral dos direitos da criança privada dos cuidados parentais, com
recomendações em 2004 e 2005 da elaboração de nova normativa internacional a esse respeito.
Elaborar um “plano nacional” requer um outro e importante desafio: mobilizar ainda mais
outros atores sociais para que se integrem a esse movimento, que deve ser coletivo e articulado na
efetivação de direitos, tornando efetiva a participação social e, sobretudo possibilitando o avanço
na promoção, defesa e garantia do direito à convivência familiar e comunitária.
A promoção, a defesa e a garantia dos direitos das crianças e adolescentes à convivência
familiar e comunitária envolvem o esforço de toda a sociedade e o compromisso com uma
mudança cultural que atinge as relações familiares, as relações comunitárias e as relações do
Estado com a sociedade. O respeito à diversidade cultural não é contraditório com esta mudança
que atravessa os diversos grupos sócio-culturais, na defesa desses direitos. Pelo contrário, exige
que se amplie a concepção de cidadania para incluir as crianças e adolescentes e suas famílias, com
suas necessidades próprias.
Desafio de dimensões estratégicas, sem dúvida, de cujo enfrentamento eficaz depende a
viabilidade de qualquer projeto de nação e de país que se deseje construir agora e no futuro. Eis o
nosso desafio!
18
2. MARCO LEGAL
A Constituição Federal estabelece que a “família é a base da sociedade” (artigo 226) e que,
portanto compete a ela, juntamente com o Estado, a sociedade em geral e as comunidades,
“assegurar à criança e ao adolescente o exercício de seus direitos fundamentais” (artigo 227). Por
sua vez, o referido artigo, especifica os direitos fundamentais especiais da criança e do adolescente,
ampliando e aprofundando aqueles reconhecidos e garantidos para os cidadãos adultos no seu
artigo 5º. E dentre esses direitos fundamentais da cidadania está o direito à convivência familiar e
comunitária.
Em face desse papel de mecanismo de promoção e proteção dos direitos humanos, no
tocante às relações familiares, a Constituição Federal rompe com o anterior tratamento
diferenciado e discriminatório dado aos filhos em razão da origem do nascimento ou das condições
de convivência dos pais, determinando a equiparação de filhos havidos ou não da relação do
casamento ou por adoção (artigo 227 §6º). A mesma Carta Constitucional, em seu artigo 226 §8º
estabelece que ao Estado compete assegurar a assistência à família na pessoa de cada um dos que a
integram, criando mecanismos para coibir violências no âmbito de suas relações. Adiante, no artigo
229 determina que os pais têm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores e os filhos
maiores têm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carência ou enfermidade.
Conseqüentemente, todo reordenamento normativo e político-institucional que se pretenda fazer há
de partir das normas constitucionais, marco legal basilar para o presente Plano.
Respeitando-se essa hierarquia normativa, quando se tratar desta questão da convivência
familiar e comunitária, igualmente deve ser dada prevalência a toda normativa convencional
internacional, reguladora da promoção e proteção dos direitos humanos, ratificada em caráter
especial pelo Brasil7 e àquela estabelecida por força de resoluções da Assembléia Geral das Nações
Unidas. Assim sendo, é de se destacar como marcos normativos a serem considerados as
Declarações sobre os Direitos da Criança (1924/1959), a Declaração Universal dos Direitos
Humanos (1948), a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem (1948), o Pacto de
São José da Costa Rica (1969), o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto
Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966, ratificados em 1992).
A Convenção sobre os Direitos da Criança, ratificada pelo Brasil em 24 de setembro de
1990, em especial, tem um papel superior e preponderante no embasamento da criação ou reforma
7
Para a Convenção a criança é considerada, no seu artigo 1º, menor de 18 anos.
19
de toda e qualquer norma reguladora, nesse campo da família e no embasamento de processos de
reforma administrativa, de implantação e implementação de políticas, programas, serviços e ações
públicas. A Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança assegura as duas
prerrogativas maiores que a sociedade e o Estado devem conferir à criança e ao adolescente, para
operacionalizar a proteção dos seus Direitos Humanos: cuidados e responsabilidades. As crianças
e os adolescentes têm direitos subjetivos à liberdade, à dignidade, à integridade física, psíquica e
moral, à educação, à saúde, à proteção no trabalho, à assistência social, à cultura, ao lazer, ao
desporto, à habitação, a um meio ambiente de qualidade e outros direitos individuais indisponíveis,
sociais, difusos e coletivos. E conseqüentemente se postam, como credores desses direitos, diante
do Estado e da sociedade, devedores que devem garantir esses direitos. Não apenas como
atendimento de necessidades, desejos e interesses, mas como Direitos Humanos indivisíveis, como
os qualifica a normativa internacional – como direito a um desenvolvimento humano, econômico e
social. São pessoas que precisam de alguém, de grupos e instituições, responsáveis pela promoção
e defesa da sua “participação, proteção, desenvolvimento e sobrevivência”, responsáveis por seu
cuidado, em especial. Em seu preâmbulo e em muitos dos seus artigos a Convenção define os
direitos da criança realmente num sentido próximo da Declaração dos Direitos da Criança, da
ONU, em 1959, apenas como direito a uma proteção especial: “a criança tem necessidade de uma
proteção especial e de cuidados especiais, notadamente de uma proteção jurídica, antes e depois de
seu nascimento.” Todavia, em outros pontos, a Convenção avança e acresce a esse “direito à
proteção especial”, outros tipos de direitos que só podem ser exercidos pelos próprios
beneficiários: o direito à liberdade de opinião (artigo12), à liberdade de expressão (artigo 13), à
liberdade de pensamento, de consciência e de religião (artigo 14), à liberdade de associação (artigo
15). Direitos que pressupõem certo grau de capacidade, de responsabilidade, isto é, que
pressupõem sujeitos de direitos como titulares. As crianças e os adolescentes são seres
essencialmente autônomos, mas com capacidade limitada de exercício da sua liberdade e dos seus
direitos.
Para efetivação da Convenção sobre os Direitos da Criança, no País é importante que sejam
observados os seguintes princípios:
•
Não discriminação;
•
Interesse superior da criança;
•
Direitos à sobrevivência e ao desenvolvimento;
•
Respeito à opinião da criança
20
Regulamentando esses princípios constitucionais e tais normas internacionais, a Lei Federal
8.069 de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA) reforça o papel da
família na vida da criança e do adolescente como elemento imprescindível dentro do processo de
proteção integral, e como um dos objetivos maiores do sistema de promoção e defesa dos direitos
da infância e adolescência, que aquela lei propõe instituir, articulando e integrando todas as
políticas públicas (sociais, institucionais, econômicas e infra-estruturantes), no sentido da
priorização do atendimento direto desse segmento da população, como forma de garantia de
direitos: fazer com que o atendimento das necessidades básicas das crianças e dos adolescentes seja
realizado como direito do cidadão-criança e do cidadão-adolescente e ao mesmo tempo dever do
Estado, da sociedade e da família, com prioridade absoluta.
No tocante ao direito à convivência familiar e comunitária, o Estatuto da Criança e do
Adolescente estabeleceu no artigo 19 que toda criança ou adolescente tem direito de ser criado e
educado no seio de sua família e, excepcionalmente, em família substituta, assegurada a
convivência familiar e comunitária. Esse dispositivo do Estatuto deve ser considerado, em seguida
aos princípios constitucionais e convencionais, como o outro marco legal basilar na construção do
presente Plano. Em função desse princípio o ECA estabelece a excepcionalidade e a provisoriedade
do Acolhimento Institucional a exemplo do acolhimento em regime de abrigo, obrigando que se
assegure a “preservação dos vínculos familiares e a integração em família substituta quando
esgotados os recursos de manutenção na família de origem” (artigos 92 e 100). Não havendo
possibilidade de preservar os vínculos com a sua família natural, o ECA estabelece que o
acolhimento em família substituta se dê provisoriamente via tutela ou guarda ou em definitivo via
adoção (artigos 28 a 52 do ECA), sempre por decisão judicial, processando-se dentro dos
princípios e requisitos previstos na citada Lei 8.069/90, aplicando-se quando for o caso,
subsidiariamente, as regras do Código Civil. Nesse ponto, essa regulação das diversas formas de
acolhimento familiar citadas não foi alterado pelo novo Código Civil (2002) e por nenhuma outra
posterior ao ECA.
A colocação em família substituta dar-se-á meio de decisão judicial e somente tendo lugar
quando comprovadamente representar para a criança e o adolescente a melhor medida para sua
proteção e desenvolvimento. Essa nova família deve proporcionar um ambiente familiar adequado
(art. 29 do ECA) e devem ser excluídas de sua convivência pessoas dependentes de substâncias
entorpecentes, pessoas que os submetam a maus-tratos, ou lhes imponham tratamento desumano,
violento, aterrorizante, vexatório e constrangedor ou que pratiquem exploração, abuso, crueldade e
opressão (artigos 5º, 18 e 19 do ECA).
21
Em respeito ao disposto nos artigos 226 e 227 da Constituição Federal, no tocante ao direito à
convivência familiar e comunitária, as leis orgânicas das políticas sociais foram sendo editadas e
reformadas aprofundando esses princípios constitucionais, regulamentados pelo Estatuto da Criança e
do Adolescente, tornando-os operacionais, com a construção de sistemas de atendimento de direitos,
especializados. Assim, se procedeu com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social, da Lei
Orgânica da Saúde, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação.
22
3. MARCO CONCEITUAL8
O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) tem uma redação que facilita a sua
interpretação e reduz a possibilidade de divergências extremadas sobre as noções de seus institutos.
Como toda norma esta possui o seu discurso. Este discurso é dotado de racionalidade, na medida
em que oferece razões para aquilo que é dito,9 e tudo isto decorre da verificação da realidade e dos
conceitos que todos temos desta. Entretanto, o discurso da norma jamais poderá prescindir de
qualquer uma das duas funções: justificadora e modificadora.
Muito embora vivamos em um período de exigência de um processo de positivação do
Direito, alguns institutos previstos na legislação e na doutrina sobre os direitos da criança e do
adolescente estão sendo consolidados e, outros ainda, construídos.
Sendo assim, para este Plano é necessário a verificação mínima do discurso dentro dos
nossos marcos legal e situacional, sem prejuízo das questões jurídicas conflituais que existam e que
venham a existir.10
Entende-se como família natural, nos termos do artigo 25 do ECA, a comunidade formada
pelos pais ou qualquer deles e seus antecedentes.
Embora o Estatuto não se utilize expressamente do termo família extensa, entende-se neste
documento como aquela que inclui, além dos parentes e agregados, todas as demais pessoas que
tenham relação de afinidade ou de afetividade com o núcleo familiar natural, como se depreende do
texto do artigo 28, parágrafo 2º (ECA)11 não se exigindo que as pessoas residam no mesmo
domicílio.
É fato que o acolhimento informal de filhos de outra pessoa diz respeito à prática secular e
disseminada em todo o país,12 ficando caracterizada esta situação quando os pais, voluntariamente,
delegam seu papel parental a outro membro da família extensa ou, simplesmente, por sua omissão,
permitem que haja esta transferência. É sabido que não são poucas as crianças e adolescentes que
8
''Na Oficina de revisão jurídica do presente Plano Nacional, organizado pelo CONANDA com especialistas da área em 18 de abril de 2006, surgiu
a necessidade de introduzir maior detalhamento sobre Marco Conceitual, especialmente para dirimir dúvidas quanto ao conceito de “Acolhimento
Familiar” utilizado no texto, antes de submetê-lo à Consulta Pública. Ressalta-se que o conteúdo do Marco Conceitual não foi objeto de apreciação
do Conanda e do CNAS. Portanto, este capítulo, assim como os demais, devem receber as críticas e sugestões pertinentes quando da consulta
pública.
9
FERRAZ JR, Tércio Sampaio. Direito, retórica e comunicação. Saraiva: São Paulo, 1973, p. 126.
10
Em se tratando de interpretação é perfeitamente natural que aconteça. Assim, justifica-se a elaboração deste marco conceitual e de glossário neste
Plano.
11
Sobre o conceito de família extensa ligada pela consangüinidade e pela afinidade ver também Saffioti, Heleieth I. B. e Almeida, Suely de Souza.
Violência de Gênero: Poder e Impotência. Rio de Janeiro, Revinter, 1995, p. 71.
12
SERRA, Márcia Milena Pivatto. O Brasil das muitas mães: aspectos demográficos da circulação de crianças. Tese de Doutorado no PPG
Antropologia – UNICAMP, 2003.
23
passam a maior parte de sua vida sendo criadas por parentes, padrinhos ou amigos próximos dos
seus pais (família extensa). Esta prática antiga que se denomina por processo de circulação de
crianças e de adolescentes13 ainda persiste e persistirá por ser natural e culturalmente legitimada.
Nestes casos, a regularização da situação da criança ou do adolescente vai exigir apenas uma
solução judicial, consistente na colocação em família pelos instrumentos jurídicos previstos no art.
28 do Estatuto da Criança e do Adolescente.
Sendo assim, não há que se falar em acolhimento “formal” na hipótese de simples
colocação em guarda ou tutela, ou até mesmo de adoção de criança ou de adolescente, mantendo-se
na sua família extensa, como forma de regularização jurídica de uma situação protetora ou para se
efetivar a reintegração dessas em sua família.
O termo acolhimento “formal”, a que se refere este Plano, corresponde à modalidade de
atendimento de serviço de proteção especial de alta complexidade14 que garanta proteção integral,
incluindo a moradia, alimentação, higienização, bem como os demais cuidados para crianças e
adolescentes que se encontram sem referência e/ ou em situação de ameaça, que não possam
permanecer em seu núcleo familiar ou comunitário.15 Ou seja, “trata-se de uma prática mediada por
uma autoridade, com um plano de intervenção definido, administrada por um serviço com recursos
disponíveis, conforme política pública estabelecida.”16
Este “acolhimento formal”, definido como o ato de criar o filho de uma pessoa, não pode
ser realizado por pessoa da mesma família – natural ou extensa –, mas por uma pessoa, família ou
instituição, que cuide transitoriamente da criança ou do adolescente com seus direitos violados, até
que este possa ser reintegrado à sua família de origem. Nos casos em que se inviabiliza a
reintegração à família de origem outras alternativas podem ser consideradas, como o
encaminhamento para adoção ou eventualmente a indicação de um acolhimento permanente por
parte da família acolhedora.
A criança ou o adolescente que se encontra em situação de violação permanente de seus
direitos deve receber as medidas específicas de proteção, traduzidas no âmbito da assistência social
pelos serviços de proteção especial, conforme estabelecidos no Estatuto da Criança e do
Adolescente e na Política Nacional de Assistência Social, respectivamente.
São duas as espécies de Acolhimento: Acolhimento Institucional e o Acolhimento Familiar.
13
FONSECA, Cláudia, TERTO, Veriano e ALVES, Caleb F. Antropologia, diversidade e direitos humanos: diálogos interdisciplinares. Porto
Alegre: Editora da UFRGS, 2004.
14
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e Secretaria Nacional de Assistência Social – Brasília, 2004, pág. 32.
15
Política Nacional de Assistência Social (2.5.2.) – Brasília, 2004.
16
CABRAL, Cláudia (Org.). “Perspectivas do Acolhimento Familiar no Brasil”. Acolhimento Familiar – experiências e perspectivas. Rio de
Janeiro: Booklink, 2004, p. 11.
24
O Acolhimento Institucional é a modalidade de atendimento integral institucional, que
oferece cuidado e espaço para socialização e desenvolvimento de crianças e adolescentes com
medida de proteção, que necessitem de acolhimento fora da família de origem, até que seja
possível sua reintegração familiar (natural ou extensa) ou encaminhamento para família substituta.
As modalidades de Acolhimento Institucional são: Casa Lar, República, Casa de Passagem,
Albergue, entre outros.17
Embora estas modalidades de acolhimento não estejam especificadas no artigo 101 do
ECA, todas elas se encaixam na hipótese denominada no inciso VII, como entidade de abrigo, cujo
regime jurídico básico está estabelecido nos artigos 90, 92 e 93 da referida Lei.
As entidades que desenvolvem programas de abrigo servem para acolher a criança e o
adolescente e prestar-lhe plena assistência. O abrigo é o lar coletivo, de pequenas dimensões, onde
o abrigado não está privado da liberdade e deve obedecer aos princípios estabelecidos no artigo 92
do ECA. As casas-lares, segundo a Lei no. 7.644, de 18 de dezembro de 1987, são unidades
residenciais sob responsabilidade de mãe social, que abrigue até dez crianças e/ou adolescentes. As
entidades de abrigo podem manter estas casas, nos termos do artigo 16 desta Lei, e possui como
finalidade proporcionar tratamento especial às crianças e aos adolescentes, visando dar maior
individualidade ao tratamento.
O Acolhimento Familiar é a modalidade de atendimento que oferece acolhimento na
residência de famílias cadastradas, selecionadas, capacitadas e acompanhadas para receber crianças
e/ou adolescentes com medida de proteção, que necessitem de acolhimento fora da família de
origem, até que seja possível sua reintegração familiar ou salvo exceções encaminhamento para
família substituta.
Embora se constitua um instituto novo no país, esta experiência já se encontra consolidada
em outros países, principalmente nos europeus,18 e se encontra contemplada expressamente na
Política Nacional de Assistência Social, ao dispor que dentro dos serviços de proteção social
especial de alta complexidade está a “Família Acolhedora”.
Este atendimento poderá ser efetivado por uma entidade governamental ou nãogovernamental em regime de colocação familiar, nos termos do artigo 90, inciso III, do ECA.
Dentro de nossa sistemática jurídica, este tipo de acolhimento possui como pressuposto um
mandato formal, uma guarda fixada judicialmente, a ser requerida pelo programa de atendimento
ao Juízo, em favor da família acolhedora. A manutenção da guarda judicial, que é instrumento
judicial exigível para a regularização deste acolhimento, à obviedade, estará vinculada à
17
Vide rol da Política Nacional de Assistência Social, “2.5.2.” – Brasília, 2004.
conforme estudos divulgados pela International Foster Care Organisation ( IFCO): GEORGE, Shanti & OUDENHOVEN, Nico Van. Trad. Maria
Soledad Franco. Apostando al Acogimiento Familiar - Um estúdio comparativo internacional.Bélgica: Garant, 2003.
18
25
permanência da família acolhedora no Programa. Nesta modalidade de atendimento há supervisão
e apoio para aqueles que estão acolhendo as crianças ou os adolescentes com quem possuem uma
obrigação direta. O programa de atendimento deve ter como objetivos não só o cuidado adequado e
individualizado da criança ou do adolescente acolhido, mas também a viabilização do retorno da
criança à sua família de origem. 19
Assim como as demais entidades previstas no artigo 90 do ECA, os programas de “Famílias
Acolhedoras”, denominadas também de “Família Guardiã”, “Família de Apoio”, “Família
Cuidadora”, “Família Solidária”,20 dentre outras, deverão se sujeitar ao regime previsto nos artigos
92 e 93 do Estatuto, mesmo porque ausente legislação federal específica.
As demais denominações se encontram, ad referendum, devidamente descritas no glossário.
19
Na definição de Matilde Luna, Presidente do Instituto Mercosul Social ( IMS), Buenos Aires, Argentina, “O Acolhimento Familiar se define
como, entre outras questões, um dos recursos técnicos utilizados pelos governos na instrumentação de medidas que resguardem às crianças e aos
adolescentes na situação de risco psicossocial. Isto implica que no menu de programas assistenciais se incluam os programas de acolhimento como
resposta às demandas sociais e no cumprimento da responsabilidade que cabe aos governos, particularmente às autoridades das políticas sociais.
Sendo um recurso que pode adotar diferentes formas na sua implementação, cada país escolhe a sua segundo algumas variáveis (...)”. In, “Menores
em riesgo y acogimiento familiar. Compartir el compromiso”. Buenos Aires. Ed. Humanitas, 1994.
20
Vide diversas experiências pelo país, como os projetos do Rio de Janeiro; SAPECA, de Campinas/SP; São Bento do Sul/SC, etc:, in, CABRAL,
Cláudia (Org.). “Perspectivas do Acolhimento Familiar no Brasil”. Acolhimento Familiar – experiências e perspectivas.Rio de Janeiro: Booklink,
2004, p. 11.
26
4. MARCO SITUACIONAL
É amplamente reconhecida a importância da família no cuidado e no bem-estar de seus
integrantes, uma vez que é ela o âmbito privilegiado e primeiro a proporcionar a garantia de sua
sobrevivência, o aporte afetivo fundamental para o seu pleno desenvolvimento e para a sua saúde
mental, a absorção de valores éticos e de conduta, e a sua introdução na cultura e na sociedade em que
estão inseridas. Essa importância adquire contornos ainda mais decisivos no caso dos indivíduos mais
vulneráveis, como as crianças, os adolescentes, os idosos e os doentes.
O direito fundamental à convivência familiar está consagrado nas normas e instrumentos
legislativos. No entanto, a garantia formal desse direito coloca problemas de ordem prática para a sua
implementação.
Ainda hoje, predomina no ideário social o modelo de família tradicional e abstrato
composto por pai, mãe e filhos pequenos. De fato, os laços de parentesco ainda mantêm fortíssima
influência na organização das famílias brasileiras. Os dados que vão de 1977 a 1998, mostram que
a grande maioria dos arranjos domiciliares no Brasil está baseada em relações de parentesco entre
pelo menos dois dos moradores, ressaltando que, em 1998, apenas 9,3% dos arranjos domiciliares
não eram familiares – maior índice do período.21
A família brasileira está desde há muito em pleno processo de mudança, especialmente no
que se refere a sua composição. Movido por novas práticas e valores sociais, esse processo muitas
vezes passa ao largo da legislação e das políticas públicas que foram desenhadas para a família
modelar.
Neste sentido, a discussão sobre o direito à convivência familiar das crianças e dos
adolescentes brasileiros em situação de risco envolve questões ainda mais específicas, relacionadas
aos diferentes aspectos dos problemas enfrentados por eles e suas famílias. Antes de tudo, há que
se considerar que a família, enquanto unidade essencial de organização da sociedade brasileira
sofre as influências do desenvolvimento socioeconômico e da ação estatal por meio das políticas
públicas. E são as famílias pobres as mais negativamente afetadas pelas conseqüências destes
processos, quer se considere o impacto das transformações sociais e econômicas de longo prazo
que vêm redesenhando o país desde a década de 1950, com a industrialização e a urbanização
crescente da população brasileira, quer se considere as medidas de política mais recentes, tomadas
21
MEDEIROS, M. e OSÓRIO, R. Arranjos domiciliares e arranjos nucleares no Brasil: classificação e evolução de 1977 a 1998. Texto para
Discussão no 788. Brasília, IPEA, abril de 2001.
27
a partir dos anos de 1990 e caracterizadas pelo ajuste econômico e pela restrição das políticas
sociais.
Essa família empobrecida, embora tenha peculiaridades na sua forma de organização que
lhe possibilitam apoiar-se fortemente nas relações de solidariedade parental ampliada e
conterrânea,22 tem experimentado uma crescente diminuição da sua capacidade de proteger os seus
membros.23 Criar e educar os filhos, garantindo-lhes o usufruto de todos os direitos de que são
titulares como pessoas humanas em situação peculiar de desenvolvimento, tem sido uma tarefa
muitas vezes impossível de ser cumprida pelas famílias submetidas a condições de vida precárias,
sem garantia de alimento, de moradia, de trabalho, de assistência à saúde e de todos os serviços que
definem uma vida minimamente digna no mundo contemporâneo. Além disso, a dinâmica familiar,
naturalmente marcada pela ocorrência de entradas e saídas de integrantes, registra, no caso das
famílias
pobres,
movimentos
ainda
mais
traumáticos,
determinados
pelas
condições
socioeconômicas e pela luta pela sobrevivência: migrações em busca de novas oportunidades;
institucionalização de crianças, adolescentes, adultos e idosos; afastamento dos responsáveis por
longos períodos em função da ocupação exercida, como o trabalho doméstico, por exemplo, entre
inúmeras outras situações.24
As conseqüências da desigualdade social e da pobreza, que tem como resultado a “produção
social de crianças vitimadas pela fome, por ausência de abrigo ou por morar em habitações
precárias, por falta de escolas, por doenças contagiosas, por inexistência de saneamento básico”,25
refletem diretamente na relação entre criança, adolescente e violência no cotidiano de famílias
brasileiras. Essa situação de vulnerabilidade, denominada vitimação, pode desencadear a agressão
física e/ou sexual contra crianças e adolescentes, haja vista que a cronificação da pobreza da
família contribui para a precarização e deterioração de suas relações afetivas e parentais. Nesse
sentido, pequenos espaços, pouca ou nenhuma privacidade, falta de alimentos e problemas
econômicos acabam gerando situações estressantes que, direta ou indiretamente, acarretam danos
ao desenvolvimento infantil”.26
Contudo, a pobreza ou carência de recursos materiais não constitui motivo suficiente para
explicar o fenômeno da violação de direitos da criança e do adolescente. A violação de direitos não
ocorre em todas as famílias que são pobres, assim como não é verdade que crianças e adolescentes
22
CARVALHO, M. C. B. A priorização da família na agenda da política social. In: KALOUSTIAN, op. cit.
CAMPOS, M. S. e MIOTO, R.C.T. Política de Assistência Social e a posição da Família na Política Social Brasileira. In: Ser Social: Revista do
Programa de Pós-Graduação em Política Social/Universidade de Brasília. Departamento de Serviço Social – v.1, n.1 (1º semestre, 1998). Brasília,
SER Social UnB, 1998.
24
FERRARI, Mário; KALOUSTIAN, Silvio M. Introdução. In: KALOUSTIAN, Silvio M. (Org.). Família Brasileira: a base de tudo São Paulo:
Cortez; Brasília, DF: UNICEF, 1994..
25
Azevedo e Guerra apud AMARO, Sarita. Crianças vítimas de violência: das sombras do sofrimento à genealogia da resistência – uma nova teoria
científica. Porto Alegre: AGE/EDIPURS, 2003.
26
Idem.
23
28
oriundos de famílias de classes de renda mais elevadas estão livres da vivência de maus-tratos e da
violação de direitos cometidos por seus próprios familiares.
Existem outros fatores explicativos para a incidência da violência contra crianças e
adolescentes no âmbito familiar, entre eles destaca-se: a história familiar passada ou presente de
violência doméstica; a ocorrência de perturbações psicológicas entre os membros das famílias; o
despreparo para a maternidade e/ou paternidade de pais jovens, inexperientes ou sujeitos a uma
gravidez indesejada; a adoção de práticas educativas muito rígidas e autoritárias; o isolamento
social das famílias que evitam desenvolver intimidade com pessoas de fora do pequeno círculo
familiar; a ocorrência de práticas hostis, desprotetoras ou negligentes em relação às crianças, e
fatores situacionais diversos que colocam as famílias frente a circunstâncias não antecipadas. 27
A relação entre pobreza e vitimização de crianças e adolescentes por parte de seus
responsáveis não é, portanto, direta, pois existem outras mediações que refutam o caráter natural e
fatalista com freqüência atribuído a essa associação. Entretanto, não é possível dissociar o padrão
de convivência familiar das questões mais amplas de frustração, humilhação, redução dos direitos
sociais e privações causadas pelo desemprego e pela diminuição do papel do Estado na garantia da
sobrevivência das famílias por meio da provisão de políticas sociais.28
A condição socioeconômica precária das famílias, ao impor maiores dificuldades para a
sobrevivência digna do grupo familiar, pode funcionar como um elemento agravante e
desencadeador de outros fatores de risco preexistentes. Portanto, tratar do direito à convivência
familiar e comunitária de crianças e adolescentes em situação de risco é falar das políticas de
atenção às suas famílias, majoritariamente pobres.
O Brasil é um país com tradição de atendimento institucional às crianças e adolescentes em
situação de vulnerabilidade, tradição essa historicamente forjada na desvalorização social da
parcela da população a que pertencem, em sua grande maioria pobre e procedente de etnias nãobrancas e na adaptação dessa população aos padrões considerados aceitáveis.
A colocação de crianças e adolescentes em instituições como medida de proteção contra os
desvios causados pelas condições sociais, econômicas e morais das famílias pobres ou como
medida corretiva de desvios, ao longo da história social da criança, do adolescente e da família,
cristalizou as experiências das chamadas instituições totais, onde crianças e adolescentes viviam
sob rígida disciplina e afastados da convivência familiar e comunitária, visto que quase todas as
atividades pertinentes a suas vidas eram realizadas intramuros.29
27
Amaro, op. cit.
FALEIROS, Vicente de Paula. A questão da violência. In: SOUSA JR., José Geraldo de [et al.] organizadores. Educando para Direitos Humanos:
pautas pedagógicas para a cidadania na universidade. Porto Alegre, 2004.
29
RIZZINI, Irma. Assistência à infância no Brasil: uma análise de sua construção. Rio de Janeiro, Ed. Universitária Santa Úrsula, 1993.
28
29
O Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC30 do
Ministério do Desenvolvimento Social realizado pelo IPEA/CONANDA31 mostrou que a
institucionalização se mantém, ainda nos dias atuais, como caminho utilizado indiscriminadamente
– e, muitas vezes, considerado o único possível – para a proteção de infância e adolescência,
demonstrando que o princípio da excepcionalidade da medida de abrigo não vem sendo respeitado.
Existem cerca de vinte mil crianças e adolescentes atendidos nas 589 instituições de abrigos
beneficiados com recursos do Governo Federal repassado por meio da Rede de Serviços de Ação
Continuada (Rede SAC). Os dados levantados mostram características típicas de exclusão social,
apontando que os abrigos no Brasil são o locus da pobreza e da menoridade (lugar de menor valor).
Ressalta-se ainda que o perfil de meninos e meninas encontrados nessas instituições em nada
corresponde às expectativas da sociedade para adoção, cuja preferência recai nos bebês da cor
branca e do sexo feminino. Vivendo nos abrigos do país encontram-se, na maioria, meninos
(58,5%), afro-descendentes (63%) e mais velhos, isto é, com idade entre 7 e 15 anos (61,3%)
(Gráfico 1 e 2).
Gráfico 1
Brasil – Crianças e adolescentes abrigados por faixa etária, segundo cor
2500
2000
1500
1000
500
0
0a3
anos
4a6
anos
7a9
anos
Brancos
10 a 12
anos
13 a 15
anos
16 a 18 Mais de
anos 18 anos
Não-brancos
Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC
30
Ressalta-se que, com a aprovação da NOB/SUAS em julho de 2005 e das portarias Nº 440 e Nº 442 do MDS, os recursos do co-financiamento
federal das ações socioassistenciais passam a ser transferidos por “Pisos de Proteção”, cujos recursos poderão ser utilizados conforme a necessidade
local, dentro das ações passíveis de financiamento por cada piso. Cabe ao gestor local e ao CNAS a definição da rede de atendimento. O Piso de Alta
Complexidade I pode ser utilizado para a manutenção dos serviços da rede de acolhimento para crianças e adolescentes.
31
Levantamento realizado pelo IPEA em 2003 e promovido pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) da Presidência da República,
por meio da Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança do Adolescente (SPDCA) e do Conselho Nacional de Direitos da Criança e do
Adolescente (Conanda). Das cerca de 670 instituições de abrigo que eram beneficiadas, naquele ano, por recursos da Rede de Serviços de Ação
Continuada (Rede SAC) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, foram investigados 589 abrigos, ou seja, 88% do total. Essas
instituições acolhiam, no momento da realização da Pesquisa, 19.373 crianças e adolescentes.
30
Gráfico 2
Brasil – Crianças e adolescentes abrigados por faixa etária, segundo sexo
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
0a3
anos
Meninos
4a6
anos
7a9
anos
10 a 12
anos
13 a 15
anos
16 a 18 Mais de
anos 18 anos
Meninas
Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC
Contrariando o senso comum que imaginava serem órfãos as crianças e adolescentes que
viviam nos abrigos, o Levantamento Nacional também mostrou que a grande maioria desses
meninos e meninas (86,7%) tinha família, sendo que 58,2% mantinham vínculos com os familiares.
Apenas 5,8% estavam impedidos judicialmente desse contato com eles e somente 5% eram órfãos.
Esses meninos e meninas viviam, portanto, a paradoxal situação de estarem juridicamente
vinculados a uma família que, na prática, havia algum tempo, não exerce a responsabilidade de
cuidar deles, principalmente por causa da pobreza (Gráfico 3).
Gráfico 3
Brasil – Crianças e adolescentes abrigados, segundo situação familiar
Com família e com
vínculo
58,2%
Com família e sem
vínculo
Impedimento
judicial
Família
desaparecida
Sem família
22,7%
5,8%
6,7%
4,6%
Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC
31
Embora a carência de recursos materiais, de acordo com o ECA, não constitua motivo para
a perda ou suspensão do poder familiar, o Levantamento Nacional identificou que as causas que
motivaram o abrigamento da maioria das crianças e adolescentes encontradas nas instituições de
abrigos estavam relacionadas à pobreza, conseqüência da falha ou inexistência das políticas
complementares de apoio aos que delas necessitam. Entre os principais motivos: a pobreza das
famílias (24,1%), o abandono (18,8%), a violência doméstica (11,6%), a dependência química dos
pais ou responsáveis incluindo alcoolismo (11,3%), a vivência de rua (7,0%) e a orfandade (5,2%).
Gráfico 4
Brasil – Motivos do ingresso de crianças e adolescentes em abrigo, segundo a freqüência
Carência de recursos materias da família/
responsável (pobreza)
24,2%
Abandono pelos pais ou responsáveis
18,9%
Violência doméstica (maus-tratos físicos
e/ou psicológicos praticados pelos pais ou
responsáveis)
11,7%
Pais ou responsáveis dependentes químicos/
alcoolistas
11,4%
Vivência de rua
Órfão (morte dos pais ou responsáveis)
Outros motivos
7,0%
5,2%
21,6%
Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC.
Se de um lado tem havido por parte das autoridades competentes – Conselho Tutelar e
Judiciário – uma aplicação indiscriminada da medida de abrigo, de outro lado, à saída do abrigo
permanece sendo um desafio. O Levantamento Nacional apontou que o princípio da brevidade da
medida do abrigo estabelecido pelo ECA também não vem sendo cumprido, uma vez que mais da
metade das crianças e dos adolescentes abrigados viviam nas instituições há mais de dois anos,
enquanto 32,9% estavam nos abrigos por um período entre dois e cinco anos, 13,3%, entre seis e
dez anos, e 6,4%, por mais de dez anos.
32
Em relação à possibilidade de adoção a situação também é dramática, uma vez que dentre
as crianças e adolescentes abrigadas nas instituições pesquisadas, apenas 10,7% estavam
judicialmente em condições de serem encaminhados para a adoção.32 Além disso, apenas metade
desses meninos e meninas (54%) abrigados tinha processo judicial. A outra metade, por certo, lá
estava sem o conhecimento do judiciário, já que muitas crianças e adolescentes foram
encaminhadas aos abrigos pelas próprias famílias (11,1%), pela polícia (5,5%), dentre outras
instituições que, judicialmente, não teriam tal prerrogativa.33
Embora a legislação tenha como regra geral a convivência de crianças e adolescentes com
suas famílias naturais – e, excepcionalmente, com famílias substitutas –, para muitos dos meninos e
meninas brasileiros esse direito permanece negado, passando um período significativo da sua
infância e adolescência institucionalizadas e afastadas do convívio com suas famílias e suas
comunidades.
É preciso considerar sempre a prioridade a ser dada à manutenção de crianças e
adolescentes no arranjo familiar de origem, seja ele qual for, evitando-se a separação e suas
implicações e, sobretudo é necessário pensar em como manter a vivência familiar e comunitária
quando o afastamento é inevitável.
As seqüelas para crianças e adolescentes de um período de institucionalização prolongado
serão tanto maiores quanto maior for o tempo de espera, que interfere não só na adaptação em caso
de retorno à família de origem, mas também nos casos de inserção definitiva em outra família.34
Neste sentido, considerando-se que o Acolhimento Institucional ainda cumpre um papel
muito importante no cuidado com crianças e adolescentes em situação de risco no Brasil, é crucial
reconhecer a obrigatoriedade de promoção do direito à convivência familiar e comunitária também
recai sobre as entidades que oferecem programas de abrigo. Muito embora, essa atribuição seja
compartilhada por toda a rede de atendimento à criança e ao adolescente, que inclui ainda o
Judiciário, o Ministério Público, os Conselhos Tutelares e de Direitos da Criança e do Adolescente,
as organizações civis de defesa de direitos humanos e o próprio Poder Executivo nos níveis federal,
estadual e municipal.
32
Observados os dispostos nos artigos 166 e 169 do ECA, a adoção requer a destituição do poder familiar e implica no afastamento definitivo da
criança e do adolescente de suas famílias de origem. Assim, para não incorrer em injustiças, é da maior importância que essas famílias recebam
apoio e suporte necessários para sua reestruturação. Em muitos casos, a inadequação dos processos de destituição do poder familiar pode provocar
injustiças com famílias que sequer receberam apoio e/ou tiveram tempo para reintegração de seus filhos. No entanto, é fundamental chamar atenção
para o fato de que o próprio Estatuto estabelece que o abrigo é uma “medida provisória e excepcional, utilizável como forma de transição para a
colocação em família substituta”, não sendo aceitável a permanência indefinida de crianças e adolescentes nas instituições sem qualquer perspectiva
de convivência.
33
Cumpre esclarecer que o ECA estabelece em seu artigo 93: “As entidades que mantenham programas de abrigo poderão, em caráter excepcional e
de urgência, abrigar crianças e adolescentes sem prévia determinação da autoridade competente, fazendo comunicação do fato até o segundo dia útil
imedfiato.
34
SILVA, Roberto, apud MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL, Comitê Nacional para o Reordenamento dos Abrigos. Subsídios para
reflexão na aplicação da medida e o funcionamento de programas em regime de abrigo. Brasília: 2003, p. 13 (não publicado).
33
O perfil institucional dos 589 abrigos identificado no Levantamento Nacional aponta que
majoritariamente essas instituições são não-governamentais, orientadas por valores religiosos,
dirigidas por voluntários e que dependem fundamentalmente de recursos próprios e privadas para o
seu funcionamento (Quadro 1).
Quadro 1 – Perfil das entidades de abrigo
•
Não-governamentais................................................................................................................................68,3%
Públicas .....................................................................................................................................................30,0%
•
Têm orientação/vínculo religioso................................................................................................................67,2%
Católicos............................62,1%
Evangélicos.......................22,5%
Espíritas.............................12,6%
•
Anteriores a 1990 .....................................................................................................................................41,4%
Posteriores a 1990.....................................................................................................................................58,6%
•
Dirigidas por voluntários ............................................................................................................................59,3%
Dirigidas por profissionais remunerados....................................................................................................33,4%
•
Profissionais do quadro próprio do abrigo..................................................................................................59,2%
Profissionais voluntários ..............................................................................................................................25,3%
•
Funcionam sob regime de permanência integral.........................................................................................78,4%
Funcionam sob outros regimes de permanência........................................................................................19,7%
•
Recursos próprios e privados no financiamento das entidades não-governamentais.................................61,7%
•
Recursos públicos no financiamento das entidades não-governamentais.....................................................32,3%
Fonte: IPEA/Conanda. O Direito à Convivência Familiar e Comunitária: os abrigos para crianças e adolescentes no Brasil. Brasília, 2004.
Ao analisar com base nos princípios do ECA os aspectos do atendimento realizado pelos
abrigos quanto à convivência familiar, o Levantamento Nacional observou que, em relação às
ações de incentivo à convivência das crianças e dos adolescentes com suas famílias de origem, a
maioria dos programas realiza visitas das crianças e adolescentes aos seus lares, mas a minoria
permite visitas livres dos familiares aos abrigos Entretanto, somente 31,2% realizavam as duas
ações conjuntamente. Quanto às ações de não-desmembramento de grupos de irmãos, a maioria
dos programas priorizava a manutenção ou a reconstituição de grupos de irmãos, adotava o modelo
de “agrupamento vertical”, possibilitando o acolhimento de irmãos em diferentes idades e recebia
tanto meninos quanto meninas. Contudo, somente 27,8% do total das instituições que desenvolvem
programas de abrigo atendiam todas as três ações (Quadro 2).
34
Quadro 2 – Preservação dos vínculos familiares
CRITÉRIOS CONSIDERADOS
ABRIGOS QUE ATENDEM (%)
1. INCENTIVO À CONVIVÊNCIA COM A FAMÍLIA DE ORIGEM
1.1. Promovem visitas de crianças e adolescentes aos lares de suas famílias
65,9%
1.2. Permitem visitas livres dos familiares ao abrigo
41,4%
Atendem a todos os critérios
31,2%
2. NÃO-DESMEMBRAMENTO DE GRUPOS DE IRMÃOS ABRIGADOS
3.1. Priorizam a manutenção ou reconstituição de grupos de irmãos
66,4%
3.2. Organizam-se sob agrupamento vertical (intervalo entre idades mínima e
máxima maior do que 10 anos)
62,1%
3.3. Atuam em regime de co-educação (meninos e meninas)
62,3%
Atendem a todos os critérios
27,8%
1+2
6,6%
Fonte: IPEA/DISOC, Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC (2003)
Além do fortalecimento e da manutenção dos vínculos afetivos entre as crianças e
adolescentes em abrigos e seus familiares, o apoio à reestruturação das famílias constitui-se em
ação importante e complexa. Muito embora a maioria dos programas realize atividades de visitas às
famílias e acompanhamento social, a minoria realiza reuniões ou grupos de discussão e encaminha
famílias para inserção em programas de proteção social. E ainda, somente 14,1% do total de
abrigos pesquisados realizavam todas as quatro ações de apoio à reestruturação familiar (Quadro
3).
Quadro 3 – Apoio à reestruturação familiar
CRITÉRIOS CONSIDERADOS
ABRIGOS QUE ATENDEM (%)
1.
Realizam visitas domiciliares
78,1%
2.
Oferecem acompanhamento social
65,5%
3.
Organizam reuniões ou grupos de discussão e apoio
34,5%
4.
Encaminham para inserção em programas de auxílio/proteção à família
31,6%
1+2+3+4
14,1%
Fonte: IPEA/DISOC, Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC (2003)
O relacionamento de crianças e adolescentes abrigados com outras famílias é outra
forma de garantir o direito à convivência familiar cujas chances de retorno para suas famílias de
origem foram esgotadas. Assim, a colocação em família substituta configura-se como uma
opção frente à tradicional prática brasileira de institucionalização prolongada de crianças e
35
adolescentes em situação de risco, condenados a viver grande parte de suas vidas privados de
qualquer vivência familiar.35
Mesmo que a colocação em família substituta não dependa exclusivamente do trabalho
das instituições de abrigo, elas podem desempenhar um papel fundamental nesse processo,
incentivando a convivência de crianças e adolescentes abrigados com outras famílias por meio
de ações como: o incentivo à integração em família substituta sob as formas de guarda, tutela ou
adoção, o envio de relatórios periódicos sobre a situação dos abrigados e de suas famílias para
as Varas da Infância e da Juventude e a manutenção de programas de apadrinhamento afetivo.36
Das 589 instituições pesquisadas, apenas 22,1% desenvolviam todos esses tipos de ação de
incentivo à convivência de crianças e adolescentes abrigados com outras famílias (Quadro 4).
Quadro 4 – Incentivo à convivência familiar com outras famílias
CRITÉRIOS CONSIDERADOS
1. Incentivam a integração em família substituta (guarda, tutela ou adoção)
ABRIGOS QUE ATENDEM (%)
67,5%
2. Mantêm programas de apadrinhamento
55,3%
1+2
22,1%
Fonte: IPEA/DISOC, Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC (2003).
Nos aspectos do atendimento realizado pelos abrigos quanto à convivência comunitária, o
Levantamento Nacional identificou um quadro preocupante em relação às ações de estímulo à
participação das crianças e adolescentes na vida da comunidade local, pois apenas 6,6% dos
abrigos pesquisados utilizavam todos os serviços necessários que estavam disponíveis na
comunidade, tais como: creche; ensino regular; profissionalização para adolescentes; assistência
médica e odontológica; atividades culturais, esportivas e de lazer; e assistência jurídica. A maioria
das instituições (80,3%) ainda oferecia pelo menos um desses serviços diretamente, ou seja, de
forma exclusiva dentro do abrigo (Quadro 5).
35
O Estatuto estabelece como princípio a ser seguido pelas entidades de abrigo “a colocação em família substituta, quando esgotados os recursos de
manutenção na família de origem” (Lei 8.069/90, Art. 92, Inc.II).
36
Os programas de apadrinhamento se constituem em alternativa de referência familiar para as crianças e os adolescentes abrigados.
36
Quadro 5 – Participação na vida da comunidade local
CRITÉRIO CONSIDERADO
1. Utilizam serviços especializados existentes na comunidade
2. Oferecem pelo menos um dos serviços de forma exclusiva dentro dos
abrigos
ABRIGOS QUE ATENDEM (%)
6,6 %
80,3%
Fonte: IPEA/DISOC, Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede SAC (2003)
Muitas das instituições investigadas – a maioria delas – como se viu, surgida durante a
vigência do ECA já introduziram condutas diferentes e programas mais condizentes com as
diretrizes legais, ampliando-se no país o elenco de experiências pautadas pelos princípios da
proteção integral e do atendimento individualizado. No entanto, há ainda inúmeras instituições que
mantêm práticas que privam quase que totalmente crianças e adolescentes da convivência social.
Sobretudo, ainda falta estratégia de coordenação das várias atividades desenvolvidas e que
poderiam contribuir para a promoção efetiva da convivência familiar e comunitária daqueles que
vivem nesses abrigos.
As questões mais decisivas talvez estejam relacionadas com a falta de integração entre
essas instituições e os demais atores da rede de atendimento, o que dificulta em muito a
realização de suas atividades em consonância com os princípios do ECA.
No tocante às alternativas ao Acolhimento Institucional é importante considerar o
acolhimento familiar provisório de crianças e adolescentes em situação de risco. Com efeito, na
busca de garantir o direito à convivência familiar e comunitária às crianças e adolescentes privados
do convívio com seus pais, uma primeira opção que poderia ser considerada é o acolhimento por
outros membros da família da criança ou adolescente em risco, a chamada família extensiva. Outra
forma de propiciar vivência em família para esta população seriam as experiências de acolhimento
por famílias, que têm surgido em vários lugares do mundo – sobretudo na Europa, e, mais
recentemente no Brasil – sob as denominações de famílias acolhedoras, guardiãs, madrinhas, entre
outras.
É preciso ser destacado, entretanto, que o acolhimento familiar não se apresenta como
substituto ao atendimento institucional ou às políticas de adoção. Ao contrário, deve ser mais uma
opção, na busca da melhor medida para cada criança ou adolescente que teve um ou mais de seus
direitos violados.
Na construção de que o atendimento institucional e o acolhimento familiar sejam opções
alternativas em vez de excludentes, busca-se humanizar o cuidado institucional, com a mudança da
postura institucional e do quadro de recursos humanos em relação aos abrigados e a suas famílias; a
organização de atendimentos complementares, como as experiências de crianças e adolescentes que
vivem em instituições e visitam famílias voluntárias em finais de semana e férias; ou, ainda, a
37
aproximação do ambiente institucional aos padrões familiares e residenciais, conforme
recomendado pelo ECA.
Da mesma forma que temos tradição de atendimento institucional como caminho usual na
atenção às crianças e adolescentes em situação de risco, a colocação em família substituta no Brasil
é muito mais conhecida na forma de adoção.
No Brasil, ainda não existe a tradição do acolhimento formal por famílias voluntárias e o
caminho mais usual de colocação em família substituta acaba sendo a adoção. Entretanto, como se
trata de uma medida definitiva, a adoção não deve ser vista como a única solução para os
problemas das crianças pobres brasileiras, inclusive para o problema da institucionalização
indiscriminada, como com freqüência se apresenta. Antes, a adoção deve ser encarada como uma
entre várias opções, a ser aplicada apenas quando as chances de manutenção ou recuperação dos
vínculos com a família de origem, incluindo-se a ampliada, não existem mais.
É preciso superar a aplicação indiscriminada de medidas que acarretam no afastamento de
crianças e de adolescentes de suas famílias de origem, o que, na prática, tem representado uma
forma de vitimizar famílias, crianças e adolescentes em situação de pobreza.
Desde a consagração da doutrina da proteção integral de crianças e adolescentes com a
Constituição de 1988, em seguida com o ECA e posteriormente com a LOAS, vem-se exigindo da
rede de atendimento, das instituições, dos programas e dos serviços que prestam atendimento às
crianças, aos adolescentes e às famílias a revisão e a mudança de suas práticas, no sentido de se
implantar alternativas que contemplem ações emancipatórias e, sobretudo que garantam os direitos
das crianças e dos adolescentes com prioridade absoluta nas políticas públicas, com decisões
fundadas na avaliação do seu melhor interesse, considerando sua voz e opinião.
38
5. DIRETRIZES
A mudança no paradigma do atendimento à criança e adolescente, sobretudo na efetivação
do seu direito à convivência familiar e comunitária apresentada na forma operacional deste Plano
fundamenta-se nas seguintes diretrizes:
•
Centralidade da família nas políticas públicas
O direito das crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária está relacionada
à inclusão social de suas famílias. O reconhecimento da importância da família no contexto da vida
social está explicito no artigo 226 da Constituição Federal do Brasil, na Convenção sobre os
Direitos da Criança, no Estatuto da Criança e do Adolescente, na Lei Orgânica da Assistência
Social e na Declaração dos Direitos Humanos.
A família é compreendida como um grupo de pessoas com laços de consangüinidade, de
aliança, de afinidade ou de solidariedade, cujos vínculos circunscrevem obrigações recíprocas,
organizadas em torno de relações de geração e de gênero. Arranjos familiares diversos devem ser
respeitados e reconhecidos como potencialmente capazes de realizar as funções de proteção e de
socialização de suas crianças e adolescentes.
Sendo assim, “a família, independente de seu formato, é a mediadora das relações entre os
sujeitos e a coletividade e geradora de modalidades comunitárias de vida”.37 Portanto, diante de
situações de risco social e vulnerabilidades vividas pelas famílias brasileiras, principalmente por
pressões geradas pelos processos de exclusão social e cultural, essas famílias precisam ser apoiadas
pelo Estado e pela sociedade, para cumprir suas responsabilidades. Esse apoio visa a superação de
vulnerabilidades e riscos vividos por cada família, favorecendo e ampliando os recursos sócioculturais, materiais, simbólicos e afetivos que contribuem para o fortalecimento desses vínculos.
Diante disso, a centralidade da família no âmbito das políticas públicas se constitui em importante
mecanismo para a efetiva garantia do direito à convivência familiar e comunitária de crianças e
adolescentes.
37
Política Nacional de Assistência Social – PNAS (2004).
39
•
Primazia da responsabilidade do Estado no fomento de políticas integradas de apoio à
família
No cumprimento do princípio da prioridade absoluta à garantia dos direitos da criança e do
adolescente, o Estado deve se responsabilizar por oferecer serviços adequados e suficientes à
prevenção e superação das situações de violação de direitos, possibilitando o fortalecimento dos
vínculos familiares e sócio-comunitários. O apoio às famílias e seus membros deve ser
concretizado na articulação eficiente da rede de atendimento das diferentes políticas públicas,
garantindo o acesso a serviços de educação, de saúde, de geração de trabalho e renda, de cultura, de
esporte, de assistência social, dentre outros. Nas situações de risco e enfraquecimento dos vínculos
familiares, as estratégias de atendimento deverão favorecer a reestruturação do grupo familiar e a
elaboração de novas referências morais e afetivas. Estas estratégias visam potencializar a família
para o exercício de suas funções de proteção e socialização e o desenvolvimento de sua autonomia,
incluindo o desenvolvimento de ações que possam levar à constituição de novos vínculos
familiares e comunitários em caso de ruptura dos vínculos originais. Para garantir a qualidade das
políticas de apoio às famílias, o Estado tem a responsabilidade de capacitar seus agentes e de
fiscalizar, monitorar e avaliar esses serviços na articulação dos níveis municipal, estadual e federal.
•
Reconhecimento das competências da família na sua organização interna e na superação
de suas dificuldades
As políticas especiais para promoção, defesa e garantia do direito de crianças e adolescentes
à convivência familiar e comunitária devem reconhecer a família como um grupo social capaz de
se organizar e reorganizar dentro de seu contexto e a partir de suas demandas e necessidades. Em
sua relação com a sociedade e em sua rede de relações internas, a família apresenta capacidade de
criar soluções para seus problemas, e de rever e reconstruir seus vínculos ameaçados, a partir do
apoio recebido das políticas sociais.
Reconhecendo a complexidade desse processo, é preciso escutar e respeitar as famílias,
seus valores e crenças, criando com elas soluções que possam ser adequadas ao contexto, coerentes
com os direitos dos seus membros e consistentes com as políticas sociais.
40
•
Respeito à diversidade étnico-cultural, à identidade sexual e à eqüidade de gênero
O apoio às famílias deve se pautar pelo respeito à diversidade dos arranjos familiares, às
diferenças étnico-raciais e culturais bem como à equidade de gênero, consoante com a Constituição
Federal. A defesa dos direitos de cidadania deve ter cunho universalista, considerando todos os
atores sociais desenvolvidos no complexo das relações familiares e sociais e tendo impacto
emancipatório nas desigualdades sociais. Dessa forma, o respeito à diversidade não pode ser
contraditório com uma ética dos direitos que incentive mudanças culturais, por meio do resgate das
tradições de cuidado e afeto nos vínculos familiares e comunitários, em suas bases de identidade
cultural, nem com a construção participativa de novas práticas. O respeito à diversidade está
associado à reflexão das famílias sobre suas bases culturais, ao combate aos estigmas sociais, à
promoção dos direitos humanos e ao incentivo aos laços de solidariedade social.
•
Fortalecimento da autonomia do adolescente e do jovem adulto na elaboração do seu
projeto de vida
Sendo a criança e o adolescente sujeitos de direitos, é necessário reconhecer suas
habilidades, competências, interesses e necessidades específicas, incentivando-os, inclusive por
meio de espaços de participação nas políticas públicas, à busca compartilhada de soluções para as
questões que lhes são próprias.
Atenção especial deve ser dada aos adolescentes em regime de Acolhimento Institucional,
ou sem possibilidades de reatar os vínculos familiares e que requerem soluções participativas e
negociadas para a elaboração de seus projetos de vida. Os espaços públicos freqüentados por
crianças e adolescentes e as instâncias de formulação de políticas públicas constituem importantes
instrumentos para exercício dos direitos de cidadania, sob a perspectiva tanto de incentivar a
criatividade no campo das ciências, das artes, da cultura e dos esportes quanto na formação de
lideranças infanto-juvenis.
41
•
Garantia dos princípios de excepcionalidade, brevidade e provisoriedade nos programas
de Acolhimento Familiar e Acolhimento Institucional38 de crianças e de adolescentes
Toda medida de proteção que indique o afastamento da criança e do adolescente de seu
contexto familiar, podendo ocasionar suspensão temporária ou ruptura dos vínculos atuais, deve
ser uma medida rara, excepcional. Apenas em casos onde a situação de risco e desproteção afetam
a integridade do desenvolvimento da criança e do adolescente é que se deve pensar no seu
afastamento da família de origem. A decisão sobre a separação é de grande responsabilidade, por
parte dos agentes sociais e deve estar baseada em fundamentação teórica sobre o desenvolvimento
infantil, as etapas do ciclo de vida individual e familiar e a teoria dos vínculos; e deve ter como
prioridades a comunicação na família e o investimento na reorganização dos laços familiares.
A análise da situação evita danos ao desenvolvimento da criança e do adolescente causados
por separações bruscas, longas e desnecessárias. Deve, ainda, considerar a qualidade das relações,
a atitude proativa de seus membros na requalificação dos vínculos e construção de sua autonomia.
A decisão por um afastamento definitivo, ou seja, a destituição do poder familiar, só deve
ocorrer após um investimento eficiente na busca de recursos na família de origem, nuclear ou
extensa, com acompanhamento profissional sistemático e aprofundado de cada caso e
considerando o tempo de afastamento, a idade da criança e do adolescente e a qualidade das
relações.
Cabe esclarecer que a expressão “Acolhimento” utilizada neste Plano refere-se aos
Programas de Proteção Social Especial de “Acolhimento Institucional” ou “Acolhimento
Familiar”. Por Acolhimento familiar entende-se a modalidade de atendimento que oferece
acolhimento na residência de famílias previamente cadastradas, selecionadas, capacitadas e
acompanhadas para receber crianças e/ou adolescentes com medida de proteção, que necessitem de
acolhimento fora da família de origem até que seja possível sua reintegração familiar ou
encaminhamento para família substituta. Por Acolhimento Institucional entende-se a modalidade
de atendimento integral institucional que oferece acolhimento, cuidado e espaço para socialização e
desenvolvimento de crianças e adolescentes com medida de proteção, que necessitem de
acolhimento fora da família de origem, até que seja possível sua reintegração familiar ou
encaminhamento para família substituta. Recebem atualmente várias denominações, tais como:
“abrigos”, “casas lares”, “casas de passagem”, entre outros.
38
Medidas de proteção especial, excepcional e temporária que visam atender crianças e adolescentes que precisam ser afastados provisoriamente de
suas famílias de origem.
42
•
Reordenamento institucional dos programas de Acolhimento Institucional em
consonância com as normativas nacionais, priorizando o desenvolvimento de ações
sustentadas nos princípios dos direitos humanos
O reordenamento institucional se constitui em um novo paradigma na política social que
deve ser incorporado por toda a rede de atendimento social do país. Reordenar o atendimento
significa reorientar as redes pública e privada, que historicamente praticaram o regime de
abrigamento, para afinarem-se com a mudança de paradigma proposto, de eleger a família como a
unidade básica da ação social, e não mais a criança, o adolescente, o deficiente físico ou o idoso,
individualmente e deslocado de seu contexto familiar. Conselhos Municipais dos Direitos da
Criança e do Adolescente, Conselhos Municipais de Assistência Social e órgãos públicos
repassadores de recursos podem sugerir adequações, tanto nos estatutos quanto nos projetos
pedagógicos das entidades, como condição para o registro, para aprovação de projetos e/ou para
liberação de recursos. Esta diretriz requer ações como: 1) mudança na sistemática de financiamento
das entidades de abrigo, eliminando-se formas que incentivem a manutenção indefinida das
crianças e adolescentes na instituição – como o financiamento por criança e adolescente atendido;
2) qualificação dos profissionais que trabalham na entidade; 3) estabelecimento de indicadores
qualitativos e quantitativos de avaliação para a entidade; 4) desenvolvimento ou incorporação de
metodologias para trabalho com famílias; 5) ênfase na prevenção ao abandono e na recuperação
das competências da família; 6) reconhecimento da autonomia e da competência da família para
bem criar e educar os seus filhos, 7) adequação do espaço físico e do número de crianças e
adolescentes atendidos em cada unidade, de forma a garantir o atendimento individualizado e em
pequenos grupos, 8) articulação com a rede de serviços e o SGD. As instituições que aceitarem
reordenarem-se podem continuar atendendo em regime de abrigamento, em situações de
provisoriedade, brevidade e de excepcionalidade, desde que incluam em seus objetivos o
atendimento: 1) das famílias das crianças e dos adolescentes abrigados; 2) famílias das crianças e
adolescentes desabrigadas; 3) famílias da comunidade em situação de vulnerabilidade social e/ou
que sejam encaminhados por agentes do sistema de garantia de direitos.
•
Adoção centrada no interesse da criança e do adolescente
De acordo com o ECA, a colocação em família substituta, concebida nas formas de guarda,
tutela e adoção, é uma medida de proteção que visa garantir o direito fundamental das crianças e
adolescentes à convivência familiar e comunitária. Entretanto, tradicional e culturalmente a adoção
43
foi e ainda é bastante aplicada no Brasil com a finalidade precípua de dar filhos a quem não os
tem, estando, portanto, centrado no interesse dos adultos.
O direito de toda criança e adolescente cujos pais foram destituídos do poder familiar deve
prevalecer sobre o desejo dos pretendentes a adoção. A orientação deve seguir a idéia de “uma
família para uma criança” e não de “uma criança para uma família”. Isso pressupõe a busca de
famílias disponíveis a acolherem crianças e adolescentes hoje privados do direito à convivência
familiar e comunitária. Não se trata mais de procurar crianças para preencher o perfil desejado
pelos pretendentes, mas sim de informá-los quanto ao perfil dessas crianças e adolescentes
efetivamente disponíveis para adoção. Este é o sentido da proposta de uma nova cultura para a
adoção, que não mais se atém à semelhança biológica, tradicionalmente procurada na adoção, mas
que entende a adoção como alternativa excepcional e extraordinária para assegurar o direito à
convivência familiar e comunitária.
A nova cultura da adoção visa estimular, sobretudo, as adoções inter-raciais, as adoções
tardias39 a adoção de crianças e adolescentes com deficiências físicas ou mentais e a adoção de
crianças e adolescentes com doenças congênitas e afetados pelo vírus HIV/AIDS, para assegurar a
todos o respeito ao seu direito à convivência familiar e comunitária.
•
Controle social das políticas públicas
Efetivada nas normativas constitucional e infraconstitucionais (Constituição Federal,
Convenção sobre os Direitos da Criança, ECA, LOAS, LDB e LOS) a participação popular, com
caráter democrático e descentralizado se dá em cada esfera do governo, abrangendo o processo de
gestão político-administrativa-financeira e técnico-operativa. O controle do Estado deve ser
exercido pela sociedade na busca de garantir os direitos fundamentais e os princípios democráticos.
Os Conselhos e as Conferências são espaços privilegiados para esta participação, mas,
também existem outros como a mídia e os conselhos profissionais. As Conferências avaliam a
situação das políticas públicas e da garantia de direitos, definem diretrizes e avaliam os seus
avanços. Os Conselhos têm, dentre outras, a responsabilidade de formular, deliberar e fiscalizar a
política de atendimento, normatizar, disciplinar, acompanhar e avaliar os serviços. Avanços na
organização e fortalecimento da participação da população são necessários, buscando a integração
das políticas sociais nos níveis federal, estadual e municipal.
A consolidação de novas representações e práticas das famílias e da sociedade acerca dos
direitos das crianças e adolescentes reside na sustentabilidade de uma mudança cultural. A
legitimidade desta mudança cultural apóia-se nos processos participativos e no exercício do
39
São consideradas adoções tardias as adoções de crianças acima de dois anos de idade.
44
controle social, por meio das instituições da sociedade, sobre a política social e na ética da defesa
dos direitos.
45
6. OBJETIVOS GERAIS
1. Ampliar, articular e integrar as políticas, os programas, os projetos, os serviços e as ações
de apoio sócio-familiar para a promoção, defesa e garantia do direito a convivência familiar
e comunitária;
2. Difundir uma cultura de promoção, defesa e garantia do direito de crianças e adolescentes à
convivência familiar e comunitária.
3. Parametrizar o Acolhimento Institucional como medida de caráter excepcional e provisório,
assegurando atendimento individualizado de qualidade e em pequenos grupos;
4. Fomentar e implementar alternativas à institucionalização, na forma de programas de
Acolhimento Familiar e de programas para promoção da autonomia do adolescente e do
jovem adulto;
5. Aprimorar os procedimentos de adoção nacional e internacional.
46
7. RESULTADOS PROGRAMÁTICOS
O direito à convivência familiar e comunitária, assegurado como fundamental na Carta
Constitucional e na legislação infraconstitucional, garantido a todas as crianças e adolescentes,
demanda iniciativas de diferentes políticas públicas e sociais.
Essa articulação e intersetorialidade entre as políticas, no Sistema de Garantia de Direitos e
respaldados pelos seus mecanismos de exigibilidade de direitos, é condição fundamental para que a
família, a comunidade, o poder público e a sociedade em geral assegurem a efetivação dos direitos
descritos nos artigos 227 da Constituição Federal e 4º do ECA.
O fortalecimento, a efetivação e a consolidação desses direitos passam necessariamente pela
concretização de políticas, programas, projetos, serviços e ações que assegurem aquilo o que antes
se constituía em expectativa de direito.
O Plano Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à
Convivência Familiar e Comunitária pretende, com sua execução, materializar esse direito
fundamental, alcançando resultados programáticos a seguir descritos:
• Família de origem/comunidade
Famílias incluídas, principalmente aquelas em maior vulnerabilidade social, nas políticas
sociais de educação, saúde, assistência social, esporte cultura e lazer e tendo acesso a:
habitação digna; creches; atividades lúdicas, esportivas e culturais que respeitem a
diversidade étnico-racial e de gênero; escolarização formal e reforço escolar no contraturno escolar; tratamento preventivo e curativo da dependência de álcool e outras drogas na
rede de saúde, informações/orientações quanto ao pré-natal tanto no atendimento ao aspecto
físico quanto no psicoafetivo, com destaque para mães adolescentes; oferta de métodos
contraceptivos aos que desejarem, apoio às crianças e adolescentes com deficiência e
afetados pelo vírus HIV/AIDS e suas famílias; apoio sócio-familiar; atividades sócioeducativas; atendimento psicossocial; transferência de renda; qualificação profissional;
geração de renda e inclusão no mundo do trabalho;
Famílias estimuladas a buscar e participar em sua comunidade de diferentes espaços de
integração e mobilização social, assegurando por meio do controle social a qualidade dos
serviços e, sobretudo favorecendo o dinamismo a diversidade cultural e a sua participação
política;
47
Equipamentos e serviços públicos disponibilizados em quantidade e qualidade suficientes e
prontos para atender às demandas da população em situação de vulnerabilidade social, com
programas e ações preventivos à fragilização e/ou rompimento de vínculos;
Família participando ativamente nos projetos político-pedagógicos dos programas de
atendimento governamental e não-governamental de apoio sócio-educativo às crianças e
adolescentes, incluindo também os programas que atendem adolescentes em conflito com a
lei;
Equipamentos, programas e serviços públicos e sociais em permanente articulação entre si e
com os Conselhos Tutelares, Vara da Infância e Juventude, Ministério Público, Conselhos
de Direitos e Setoriais de políticas públicas, mantendo uma rede de informações que
assessore o atendimento e acompanhamento das famílias;
Família com vínculos fragilizados incluídas em programas de superação de violação de
direitos e fortalecimento de vínculos familiares;
Famílias em situação de vulnerabilidade incluídas em ações de fortalecimento da
autonomia, da independência, da auto-estima e da identidade, tendo reconhecidas as
diferenças culturais, favorecendo a existência de um contexto positivo para a criação dos
filhos e o desenvolvimento de seus projetos de vida.
• Abrigos e alternativas de Acolhimento Institucional e Acolhimento Familiar
Modalidades de Acolhimento Institucional (Casa de Passagem, Abrigo de pequeno porte,
Casa Lar e República) oferecidos na rede de atendimento municipal;
Todos os programas de Acolhimento Institucional e Acolhimento Familiar devidamente
registrados no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA),
atendendo as diretrizes do artigo 92 do ECA e no Conselho Municipal de Assistência Social
(CMAS);
Programas de Acolhimento Institucional e Acolhimento Familiar em constante articulação
com o Conselho Tutelar e a Vara da Infância e Juventude para o acompanhamento;
Programas de Acolhimento Institucional e Acolhimento Familiar assegurando os princípios
de excepcionalidade, provisoriedade e transitoriedade no atendimento, priorizando o
enfoque nas relações afetivas da criança e do adolescente com suas famílias de origem;
Parâmetros nacionais de atendimento para programas de Acolhimento Familiar elaborados
conjuntamente pelos Conselhos Nacionais dos Direitos da Criança e do Adolescente e da
Assistência Social e critérios de operacionalização definidos pelos Conselhos Municipais
48
dos Direitos da Criança e do Adolescente e da Assistência Social em cumprimento pelos
programas;
Programas de Acolhimento Familiar funcionando como alternativa ao abrigamento em
instituições e reconhecidos como medida de proteção social e defesa do direito à
convivência familiar e comunitária e, portanto incorporados na política de atendimento à
infância e juventude e as demais políticas públicas municipais;
Famílias dos programas de Acolhimento Familiar capacitadas para o atendimento, para
facilitar a reconstrução e/ou preservação do vínculo com a família de origem e para manter
grupos de irmãos em um mesmo programa;
Crianças e adolescentes de programas de Acolhimento Institucional sem perspectivas de
adoção, colocadas em programas de Acolhimento Familiar ou em programas que estimulem
a passagem para a sua autonomia;
Projeto político-pedagógico dos programas de Acolhimento Institucional prevendo: a
incompletude institucional, o atendimento personalizado e orientado pelo Plano Individual
de Atendimento da criança e do adolescente, o atendimento em pequenos grupos, a
manutenção de grupos de irmãos num mesmo programa, o registro de dados de cada criança
e adolescente constantemente atualizado, a preparação para o desligamento e a participação
na comunidade local;
Profissionais do Acolhimento Institucional capacitados permanentemente no trabalho social
de famílias e atuando sistematicamente no reforço aos vínculos familiares, priorizando o
investimento na família de origem e na defesa do direito à convivência familiar e
comunitária das crianças e adolescentes que vivem em instituições;
Crianças e adolescentes pretendidos à adoção atendidos por programas de Acolhimento
Institucional sendo previamente preparados;
Aumento dos encaminhamentos de crianças e adolescentes aos programas de Acolhimento
Familiar (como transição para a volta á família de origem), aos programas que estimulem a
passagem para a autonomia ou encaminhadas à Adoção reduzindo a permanência no
Acolhimento Institucional;
Destituição do poder familiar proposto com segurança pelos profissionais dos programas
quando esgotados todos os investimentos na capacidade de reorganização do contexto que
gerou o afastamento da criança e do adolescente da família de origem, nuclear ou extensa.
49
• Adoção nacional e internacional
Aumento do número de famílias pretendentes à adoção disponíveis em acolher criança
maiores de cinco anos independente da raça/etnia,40 deficiência ou estado de saúde;
Famílias adotivas devidamente preparadas e acompanhadas pela equipe técnica da Vara da
Infância e Juventude (VIJ) da sua comarca e por grupos de apoio à adoção (GAA);
Famílias pretendentes à adoção assessoradas com eficiência pela Defensoria Pública e/ou
advogado particular durante o processo de adoção;
Metodologia desenvolvida e consensuada entre a VIJ e o GAA para apresentação da família
pretendente à criança e ao adolescente a serem adotados respeitando o tempo e o
entrosamento gradual entre as partes;
Crianças e adolescentes com os devidos dados e registros da sua história de vida de forma
que a família pretendente tenha condições de adotar suas histórias;
Estágio de convivência da família adotiva com a criança e adolescente autorizado pela VIJ
da comarca de origem devidamente respaldado pelo acompanhamento técnico;
Busca ativa de pais para crianças e adolescentes priorizando a adoção nacional;
Famílias adotivas freqüentando grupos de pais adotivos, recebendo atendimento
individualizado com freqüência sistemática durante o período previamente determinado
(aproximadamente um ano, podendo estender-se caso necessário), recorrendo sempre que
necessário à equipe técnica da VIJ, da sua região, todas as vezes que necessitar durante o
período de adaptação da criança e do adolescente;
Seminários e trocas de experiências auxiliando no aprimoramento de metodologias de
acompanhamento;
Sociedade brasileira informada sobre adoções inter-raciais e tardias reduzindo o preconceito
às famílias adotivas.
Encaminhamento processual da adoção agilizado, depois de esgotadas todas as
possibilidades de reintegração à família de origem, evitando a longa permanência de
crianças e adolescentes nos programas de Acolhimento Institucional;
Adoções nacionais bem sucedidas e país sendo reconhecido pela qualidade com que
promove a adoção nacional;
40
Considera-se que o termo raça, longe de possuir na atualidade as conotações biológicas que tinha nos séculos XIX e começo do XX, é um
conceito socialmente construído. Utilizado como indicador específico das diferenças e desigualdades sociais determinadas pela cor e, portanto, serve
para entender as discriminações raciais existentes no Brasil.
50
Crianças e adolescentes encaminhados para adoção internacional somente nos casos em que
estejam esgotadas todas as tentativas de adoção em território nacional, respeitando a
Convenção de Haia de 1993;
Cadastro nacional de adoção em rede informatizada e em funcionamento organizado sob
responsabilidade
da
Secretaria
Especial
dos
Direitos
Humanos,
denominado
SIPIA/INFOADOTE, favorecendo a comunicação fluente entre diversas Autoridades
Centrais Estaduais e o agrupamento de informações relativas às crianças abrigadas e aos
pretendentes nacionais e estrangeiros à adoção.
• Sistema de Garantia de Direitos da criança e do adolescente
Políticas públicas e, principalmente, sociais, entre elas: educação, saúde, assistência social,
cultura, esporte, lazer, trabalho, previdência social, segurança pública, executando suas
ações intersetorialmente com qualidade e chegando efetivamente aos seus destinatários;
Conselhos Tutelares, Judiciário, Poder Executivo, Organizações Não-Governamentais,
Poder Legislativo, Conselhos de Direitos e Setoriais e sociedade em geral desempenhando
ativamente suas tarefas e responsabilidades na rede de atendimento às crianças e
adolescentes afastados ou em vias de afastarem-se do convívio familiar;
Conselho Tutelar desempenhando suas prerrogativas legais, tendo sua decisão de
abrigamento respaldada num consciencioso diagnóstico da excepcionalidade da medida e
conselheiros tutelares com boa estrutura logística mantendo estreito contato com toda a rede
de serviços e sobretudo respaldado pelo Poder Executivo local;
Poder Executivo desempenhando suas prerrogativas legais, sendo responsável pelo
atendimento à população e contando com equipe profissional em estreita parceria com o
Conselho Tutelar, realizando o diagnóstico e o acompanhamento às famílias de forma
preventiva e protetiva por meio medidas de Acolhimento (Institucional ou Familiar),
promovendo a proteção social básica e especial da criança e do adolescente em situação de
risco;
Organizações não-governamentais oferecendo complementação ao atendimento oferecido
pelo Poder Executivo e requisitando a participação ativa da comunidade na solução de seus
problemas; atuando de forma integrada com as demais organizações da rede de
atendimento, de acordo com a sua missão institucional e as necessidades locais de trabalho
especializado;
Sociedade civil organizada participando ativamente nos Conselhos de Direitos e Setoriais,
deliberando e monitorando as políticas municipais, oferecendo programas de Apoio Sócio-
51
familiar, atividades sócio-educativas, geração de trabalho e renda, Abrigo, Casa lar,
Repúblicas e Acolhimento Familiar;
Poder Judiciário desempenhando suas prerrogativas legais, aplicando as medidas legais de
proteção; contando com equipe técnica interdisciplinar própria, eficientemente articulada
com todos os atores sociais da região, monitorando a aplicação das medidas legais
deliberadas em juízo; em estreita articulação com o Conselho Tutelar, o Poder Executivo e
a sociedade civil organizada, promovendo a proteção das crianças e adolescentes e
prestando atendimento efetivo a suas famílias;
Poder Legislativo desempenhando suas prerrogativas legais, promovendo a revisão das leis;
monitorando o orçamento público, determinando à Prefeitura a aplicação da política
municipal deliberada no Conselho de Direitos e Setoriais promovendo por meio de
audiências públicas espaço aberto para o controle social com participação de todos os atores
sociais estratégicos;
Conselhos de Direitos e Setoriais desempenhando suas prerrogativas legais, sendo
responsáveis pela discussão democrática e elaboração de políticas públicas, envolvendo
crianças, adolescentes e suas famílias; controlando as ações do Poder Executivo visando à
implementação das políticas e programas de atendimento, acionando a participação da
sociedade civil organizada;
Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente (FDCA) e Fundo Municipal da Assistência
Social (FMAS) desempenhando uma gestão ágil e autônoma e contando com a participação
dos diversos setores da sociedade; contando, também, com recursos suficientes para
implementar suas propostas;
Famílias participando ativamente da rede de atendimento, sendo lideranças protagonistas na
defesa dos direitos de sua comunidade;
Sociedade em geral, sendo mobilizada por meio de campanhas de divulgação pressionando
os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, de forma a garantir a implementação e a
continuidade das políticas públicas;
Controle social sobre a execução dos programas e dos orçamentos contando com a
participação popular, além do Estado e da sociedade civil organizada;
Agilidade no fluxo de informações e troca entre atores sociais estratégicos garantindo a
otimização dos resultados no atendimento às crianças e adolescentes e famílias em situação
de risco;
Sistema de registro e de tratamento de dados para cada caso de criança e adolescente
afastado de sua família, por intermédio do SIPIA – Módulo de acompanhamento de
52
crianças e adolescentes em programas de Acolhimento Familiar e Institucional –,
estabelecido e alimentado por todos os atores do Sistema e programado de forma a obter
informações que orientem no diagnóstico, acompanhamento de cada caso e prognóstico;
Conselho Municipal de Direitos, de Assistência Social e a Câmara de Vereadores, por meio
de suas assembléias e audiências públicas, se constituindo em espaços privilegiados para
articulação dos atores sociais locais e participação conjunta na elaboração e monitoramento
de políticas públicas de proteção social e de garantia de direitos.
53
8. PLANO DE AÇÃO
As propostas operacionais deste Plano estão organizadas em quatro eixos estratégicos
articulados entre si: 1) Análise da situação e sistemas de informação, 2) Atendimento, 3) Marcos
normativos e regulatórios e 4) Mobilização, articulação e participação. Os quadros a seguir são
resultados de um esforço para propor ações em curto, médio e longo prazo,41 almejando caminhar
na direção de uma sociedade que de fato respeite o direito à convivência familiar e comunitária.
Eixo 1 – Análise da Situação e Sistemas de Informação
São propostos objetivos, ações e estratégias que enfatizam:
Mapeamento quantitativo e qualitativo sobre família, programas de atendimento e adoção;
Realização e socialização de pesquisas nas esferas estaduais e municipais sobre convivência
familiar e comunitária;
Levantamento de pesquisas existentes que auxiliem na análise e indicação de critérios de
qualidade do atendimento;
Identificação de lacunas na oferta de dados dos Sistemas de Informação;
Implementação nacional do SIPIA nos seus módulos: ( I) Registro de violações de direitos,
(II) Medidas sócio-educativas; ( III) Cadastro de Adoções /InfoAdote e (IV) Cadastro de
Conselhos de Direitos e Tutelares;
Implantação e implementação de Conselhos Tutelares que faltam no Brasil;
Elaboração de indicadores de monitoramento e avaliação;
Aperfeiçoamento, articulação e integração entre os sistemas de informação existentes;
Capacitação de atores estratégicos para operacionalização dos sistemas propostos.
Eixo 2 – Atendimento
São propostos objetivos, ações e estratégias que enfatizam:
Ampliação e estruturação de programas de atendimento sócio-familiar;
Sistematização de metodologias participativas de trabalho com famílias e comunidade;
Reordenamento institucional do sistema de atendimento com ênfase para os programas de
abrigos e instrumentalização para sua regulamentação;
41
Para efeito deste documento considerou-se a seguinte temporalidade: curto prazo – até 2007; médio prazo – de 2007 a 2010 e longo prazo – de
2010 a 2016.
54
Implementação de políticas e programas de acolhimento familiar;
Ampliação de programas de emancipação para adolescentes e/ou jovens abrigados;
Construção de parâmetros de atendimento para programas de Acolhimento Institucional, e
suas diferentes modalidades, e Acolhimento Familiar;
Sistematização e socialização de boas práticas no atendimento às famílias, no acolhimento
familiar, no Acolhimento Institucional e na adoção;
Fortalecimento e integração das ações governamentais (intersetorialidade) entre as
diferentes políticas e programas sociais;
Fortalecimento e integração entre os diferentes Conselhos Setoriais;
Aprimoramento dos procedimentos de adoção, incluindo a implementação de cadastro
nacional de pretendentes à adoção e de crianças e adolescentes passíveis de serem adotados;
Formação continuada em todos os níveis da federação, com metodologias participativas,
que promovam a mudança de paradigma necessária à transformação da cultura que apóia o
direito a convivência familiar e comunitária.
Eixo 3 – Marcos Normativos e Regulatórios
São propostos objetivos, ações e estratégias que enfatizam:
Aperfeiçoamento dos marcos normativos e regulatórios, para a efetivação da promoção,
defesa e garantia do direito à convivência familiar e comunitária.
Regulamentação e aplicação dos conceitos de provisoriedade e excepcionalidade nos
programas de Abrigo;
Regulamentação dos procedimentos necessários ao reordenamento das instituições e seus
programas junto aos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e de
Assistência Social;
Elaboração de parâmetros para definição do papel e função de educador social;
Estabelecimento de parâmetros para as diferentes modalidades de programas de
Acolhimento Institucional e para programas de Acolhimento Familiar;
Regulamentação dos programas de Acolhimento Familiar;
Garantia de igualdade, equidade e inclusão em programas de Acolhimento Institucional,
Acolhimento Familiar e Adoção;
Aprimoramento de instrumentos legais de proteção social que oferecem alternativas e a
possibilidade do contraditório à suspensão ou destituição do poder familiar;
Regulamentação da legislação referente à Adoção;
55
Estabelecimento de parâmetros que garantam a legalidade dos procedimentos de Adoção
nacional e internacional.
Eixo 4 – Mobilização, Articulação e Participação
São propostos objetivos que enfatizam:
Estabelecimento de estratégias de comunicação social para mobilização da sociedade e
afirmação de novos valores;
Qualificação do trabalho da imprensa;
Identificação de pontos de contato e interfaces entre o Plano Nacional de Promoção, Defesa
e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária, e
os Parâmetros para a institucionalização e fortalecimento do Sistema de Garantia de
Direitos (Resolução 105, CONANDA) e do Sistema Nacional de Atendimento SócioEducativo (SINASE) e com as demais políticas públicas e programas governamentais,
visando à integração de ações;
Articulação e integração de ações entre as três esferas de Poder;
Ampliação da participação da sociedade e do controle social;
Mobilização e articulação para a garantia da provisoriedade, excepcionalidade do
Acolhimento Institucional e para o reordenamento dos Abrigos;
Inclusão da temática da convivência familiar e comunitária em cursos de formação de
educadores, operadores do SGD, lideranças comunitárias e religiosas, dentre outros atores
sociais;
Inclusão da disciplina “direitos da criança e do adolescente” em programas de concursos
públicos;
Garantia de recursos financeiros e orçamentários para a realização deste Plano.
1.3. Identificar pesquisas
existentes sobre a situação
sócio-familiar das crianças e
adolescentes em Programas de
Apoio Sócio-Familiar,42
Acolhimento Familiar,43
Acolhimento Institucional44 e
Adoção45 , com posterior
socialização dos dados e
discutição dos resultados
• Pesquisas
1.2. Realizar pesquisas
estaduais e municipais,
quantitativas e qualitativas,
sobre a convivência familiar e
comunitária, comparando
situações de manutenção ou
fortalecimento de vínculos com
outras de seu enfraquecimento
ou ruptura , com posterior
socialização dos dados e
discutição dos resultados.
socializados e
discutidos
• Dados
sistematizado
• Conhecimento
socializados e
discutidos
• Dados
realizadas
e relatórios
concluídos
Conhecimento
sistematizado
1.1. Verificar junto às instâncias
federais, Estaduais e Municipais
os dados quantitativos e
qualitativos disponíveis sobre
crianças, adolescentes e famílias
1. Aprofundamento do
conhecimento em relação à
situação familiar das crianças e
adolescentes em seu contexto
sócio-cultural identificando os
fatores que favorecem ou
ameaçam a convivência familiar
e comunitária
Resultados
Ações
Objetivos
Médio prazo
Médio prazo
Curto prazo
Cronograma
IPEA/MPO, SEDH e
MDS, Instituições de
pesquisa, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
IPEA/MPO, SEDH,
MDS, MS, MEC e
CONANDA,
Instituições de
pesquisa, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
SEDH, MDS, MS,
MEC e IPEA/MPO,
instituições de pesquisa,
Gestores e Conselhos
Estaduais e Municipais
Responsáveis
EIXO 1 – ANÁLISE DA SITUAÇÃO E SISTEMAS DE INFORMAÇÃO
instituição/grupo de
• Articulação com
CNPq e outras
agências de fomento
à pesquisa, nacionais
e estaduais, linhas de
crédito para pesquisas
nessa área (1.2);
• Articulação com
para implantação de
Subcentros Focais e
Centros de Usuários
da REDINFA (1.1,
1.3, 1.5);
• Articulação nacional
CRAS/MDS como
fontes de dados sobre
famílias (1.1)
• Utilização dos
CadÚnico do MDS
(1.1);
• Articulação com
Programa Presidente
Amigo da Criança
(1.1);
• Articulação com
Estratégias
56
Indicadores definidos
Médio prazo
SEDH e MDS
resultados obtidos e
envio aos conselhos,
gestores e operadores
de políticas públicas
nos níveis estadual e
municipal, bem como
inclusão do tema em
Conferências setoriais
e eventos de
capacitação (1.5).
• Publicação de
técnico, incluindo o
Ministério do
Planejamento, por
meio de suas
instituições
vinculadas como o
IPEA e o IBGE, e a
SAGI/MDS, para
análise das pesquisas
realizadas,
sistematização de
dados e definição dos
indicadores (1.4);
• Criação de GT
pesquisadores,
incluindo o IPEA
para delineamento de
projeto de pesquisa
na área (1.2);
43
Trabalho social de prevenção de riscos sociais, promoção de direitos e fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários por meio de ações interligadas nas dimensões assistenciais, sociais e educativas.
Ato de acolher e cuidar dos filhos de outra pessoa, no espaço familiar, por tempo variável. A família mantém sua organização e espaço original e acolhe um filho de outra família.
44
Remeter à Dept. de Proteção Social Especial – SNAS/MDS
45
Prática de colocação legal e definitiva de uma criança ou adolescente em outra família que não seja aquela onde nasceu e que lhe confere vínculo de filiação definitivo com os mesmos direitos e deveres, inclusive
sucessórios, sendo a adoção é irrevogável.
42
1.4. Definir indicadores dos
fatores que favorecem ou
ameaçam a convivência familiar
e comunitária
57
2. Mapeamento e análise das
iniciativas de Apoio SócioFamiliar, de Acolhimento
Familiar, de Acolhimento
Institucional e de Adoção e sua
adequação aos marcos legais
Levantamento
realizado e programas
cadastrados
Levantamento
realizado
Indicadores de
monitoramento
elaborados
2.1. Levantar e cadastrar os
Programas de Acolhimento
Institucional e Familiar
existentes em cada município,
articulando-os a um sistema
nacional de informação
gerencial
2.2. Levantar pesquisas
existentes, visando identificação
de atores, de concepções e de
metodologias de Programas de
Apoio Sócio-Familiar, de
Acolhimento Familiar, de
Acolhimento Institucional e de
Adoção, que auxiliem na análise
e na indicação de critérios de
qualidade do atendimento
2.3. Elaborar indicadores de
monitoramento e avaliação dos
Programas de Apoio SócioFamiliar, de Acolhimento
Familiar e Institucional e de
Adoção
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
IPEA/MPO, MDS,
SEDH e CONANDA
IPEA/MPO, MDS,
SEDH e CONANDA,
Gestores Estaduais e
Municipais
IPEA/MPO, MDS,
SEDH, CONANDA e
CNAS, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
tarefas do GT técnico
a tarefa de elaboração
de indicadores de
monitoramento (2.3)
• Incorporação nas
Conselhos Estaduais
e Municipais de
Assistência Social e
de Direitos (2.1)
• Articulação com
pelo MDS, de
Sistema de
Monitoramento do
Programa de Atenção
Integral à Família
(PAIF) (2.3)
• Desenvolvimento,
para implantação de
Subcentros Focais e
Centros de Usuários
da REDINFA (2.2)
• Articulação nacional
IBGE, pelo MDS (já
efetivada), para
realização da
Pesquisa de
Entidades da
Assistência Social
(PEAS), com
participação de outros
órgãos do MPO
(IPEA, SPI, SOF) na
análise e
desdobramentos
quanto a
planejamento e
orçamento. (2.1 e 2.2)
• Contratação do
58
Lacunas na oferta de
dados e dificuldades
de interface entre os
Sistemas de
Informações
identificadas e
campos incluídos
Cadastro nacional em
funcionamento
Integração entre os
Sistemas de
Informações realizada
e campos incluídos
Módulo do SIPIA
criado e em
funcionamento
3.1. Identificar lacunas na oferta
de dados dos sistemas de
informações e as dificuldades de
interface entre esses sistemas,
identificando a demanda e
propondo dados a serem
incorporados, incluindo seção
de dados sobre famílias nos
Sistemas de Informação
3.2. Implementar nacionalmente
o SIPIA/InfoAdote – 46 para
viabilizar o sistema de adoção
nacional
3.3. Promover a sinergia entre
os Sistemas de Informação
nacionais, governamentais e
não-governamentais e com os
sistemas internacionais,
multilaterais e latinoamericanos 47
3.4. Desenvolver módulo no
SIPIA para acompanhamento
das crianças e adolescentes em
Programas de Acolhimento
Familiar e Acolhimento
Institucional, com Banco de
Dados e Módulo Gerencial para
os níveis municipal, estadual e
nacional
Funcionamento pleno –
Longo prazo
Criação – Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
SEDH
MDS, SEDH, MJ,
MS , MCT, MRE e
MEC
ACAF e SEDH
IPEA/MPO, MDS,
SEDH, MS, MEC e MJ
tarefas do GT
técnico, a análise dos
Sistemas de
Informação e
proposição de
adequações, que
visem sua
organicidade e
comunicação
• Incorporação nas
Conselho das
Autoridades Centrais
Brasileiras (3.2 e 3.7)
• Articulação com
atores institucionais
que operam Sistemas
de Informação
relativos à criança,
adolescente e família
(IBGE, CadÚnico,
InfoSUAS, SIPIA,
DATASUS, dentre
outros) (3.1, 3.3, 3.4,
3.6 e 3.9)
• Articulação entre os
46
Módulo III do Sistema de Informação para Infância e Adolescência (SIPIA), que registra dados para subsidiar a colocação de crianças e adolescentes em família substituta por meio de adoção por pretendentes
brasileiros ou estrangeiros.
47
Especialmente CNPq/Prossiga; e SEDH/RIIN – Rede Interamericana de Informação sobre Infância, Adolescência e Família.
3. Aprimoramento e valorização
da comunicação entre os
Sistemas de Informação sobre
crianças, adolescentes e família,
com ênfase no Apoio SócioFamiliar, Acolhimento Familiar,
Acolhimento Institucional e
Adoção
59
Seminário realizado e
estratégias elaboradas
Operadores
capacitados para
alimentar e utilizar o
Banco de Dados
(SIPIA)
Conselhos Tutelares
instalados e
alimentando o SIPIA
Dados incluídos
3.5. Realizar seminário nacional
para discussão de estratégias de
financiamento de Sistemas de
Informação sobre crianças e
adolescentes em situação de
risco
3.6. Capacitar atores
estratégicos para a
operacionalização do Banco de
Dados referido no item 3.4.
3.7. Implantar e implementar os
Conselhos Tutelares que faltam
no Brasil e instrumentalizar os
mesmos para operar o SIPIA
3.8. Obter e incluir, no
CadÚnico, dados sobre crianças
e adolescentes que vivem com
adultos sem vínculo legal e de
famílias que possuem filhos em
abrigos
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
MDS e
Gestores Municipais
SEDH,
Gestores Estaduais e
Municipais, CEDCAs e
CMDCAs
MDS e SEDH
Gestores Estaduais e
Municipais
SEDH e CONANDA
60
Estratégias de
integração e ação da
rede de atendimento
às famílias elaboradas
e fluxo de
informações entre os
Programas
constituídos
Programas articulados
e integrados
Integração
operacional realizada
1.1. Estimular a integração dos
Conselhos Municipais dos
Direitos da Criança e do
Adolescente, de Assistência
Social, da Saúde e da Educação
para elaboração de estratégias
de integração e ação da rede de
atendimento às famílias
1.2. Estimular a ação integrada
de Programas e serviços de
Apoio Sócio-Familiar por meio
de ações articuladas de
prevenção à violência contra
crianças e adolescentes
1.3. Promover a integração
operacional entre os serviços e
Programas de Apoio SócioFamiliar,48 de Acolhimento
Familiar,49 Acolhimento
Institucional50 e de Adoção51 e
entre atores estratégicos
(operadores de direitos),
potencializando os recursos
existentes.
1. Articulação entre as políticas
públicas de atenção à crianças,
adolescentes e famílias.
Resultados
Ações
Objetivos
Médio prazo
Curto prazo
Curto prazo
Cronograma
EIXO 2 – ATENDIMENTO
SEDH, MDS,
CONANDA, CNAS,
gestores e conselhos
estaduais e municipais
Gestores e Conselhos
Estaduais e Municipais
MPO, SEDH, MDS,
MEC, MS,
CONANDA, CNAS,
SEDH, MDS, MEC,
MS, CONANDA,
CNAS,
Gestores Estaduais e
Municipais
Responsáveis
enquanto estratégia
indutora dessa
integração
multidisciplinar,
como critério para a
aprovação de projetos
de promoção, defesa
e garantia do direito à
convivência familiar
e comunitária,
financiados pela
SEDH, da existência
e apresentação de
Planos (Estadual e
Municipal) de
promoção desse
direito, referendados
pelos Conselhos
• Exigibilidade,
para essa integração
programática e
operacional nos
momentos de
articulação de
“Mutirões
Interinstitucionais”
(ver Objetivo 4) (1.1,
1.2, 1.3).
• Atuação da SEDH
Estratégias
61
Famílias identificadas
e incluídas nos
programas da
Assistência Social
Longo prazo (para a
completa
implementação)
SEDH, MDS, MS,
MEC, Gestores
Estaduais e Municipais
e Conselhos Tutelares
sensibilização de
gestores estaduais e
municipais de saúde
sobre a relevância de
participação dos
Conselhos de Saúde
(1.1)
• Atuação do MS na
sensibilização de
gestores estaduais e
municipais de
educação sobre a
relevância de
participação dos
Conselhos de
Educação (1.1).
• Atuação do MEC na
Municipal e Estadual
dos Direitos da
Criança e do
Adolescente (1.1, 1.2,
1.3).
49
Trabalho social de prevenção de riscos sociais, promoção de direitos e fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários, por meio de ações interligadas nas dimensões sociais e educativas.
Modalidade de atendimento que oferece acolhimento na residência de famílias cadastradas, selecionadas, capacitadas e acompanhadas para receber crianças e/ou adolescentes com medida de proteção, que necessitem
de acolhimento fora da família de origem.,até que seja possível sua reintegração familiar ou encaminhamento para família substituta..
50
Modalidade de atendimento integral institucional, que oferece acolhimento, cuidado e espaço para socialização e desenvolvimento de crianças e adolescentes com medida de proteção, que necessitem de acolhimento
fora da família de origem, até que seja possível sua reintegração familiar ou encaminhamento para família substituta. Recebem atualmente várias denominações, tais como: “abrigos”, “casas lares”, “casas de passagem”,
“repúblicas”, entre outros.
51
Colocação definitiva de uma criança ou adolescente em outra família que não seja aquela onde nasceu, conferindo vínculo de filiação definitivo, com os mesmos direitos e deveres da filiação biológica, sendo medida
judicial irrevogável.
48
1.4. Utilizar os indicadores e
critérios estabelecidos para
identificar as famílias em
situação de risco a serem
incluídas em serviços e
programas de transferência de
renda, geração de trabalho e
renda, atendimento psicológico,
tratamento de dependência
química, apoio sócio-familiar de
fortalecimento dos vínculos
familiares e comunitários,
dentre outros.
62
de financiamento da
Assistência Social,
substituindo o
pagamento de per
capita por “Pisos da
Assistência Social”,
abrindo a
possibilidade de
financiamento de
programas de
acolhimento familiar,
dentre outros (1.5).
• Alteração nas regras
que possuem crianças
e adolescentes em
abrigos, por motivo
de pobreza, no
Programa Bolsa
Família, desde que
cadastradas no
CadÚnico e
preenchendo os
critérios gerais do
Programa. (1.4)
• Inclusão das famílias
de promoção, defesa
e garantia do direito à
convivência familiar
e comunitária, no
âmbito das
capacitações
oferecidas pelo MDS
aos gestores e
operadores da política
pública de
Assistência Social
(1.3);
• Inclusão da temática
63
3.1.Garantir atendimento
qualificado às mães/famílias
que entregam seus filhos em
adoção a serem incluídas nas
ações da Saúde e Assistência
Social, entre outras.
3. Ampliação da oferta de
serviços de Apoio SócioFamiliar
3.2. Elaborar e implementar
uma Política Nacional para
população de rua
2.1. Sistematizar e publicar
acervo de metodologias e
instrumentais (material técnico
e educativo) de trabalho com
famílias e comunidade na
formação, manutenção e
fortalecimento dos vínculos
familiares e comunitários e de
experiências bem sucedidas de
trabalho com famílias com
violação de direitos e
envolvidas em guarda ou
adoção de crianças e
adolescentes, visando à
qualificação do atendimento
prestado
2. Sistematização e difusão de
metodologias participativas de
trabalho com famílias e
comunidades
Política Nacional
para população de rua
elaborada e
implementada
Atendimento ofertado
Material técnico e
educativo
sistematizado,
publicado e
disponibilizado,
contribuindo na
realização do
atendimento social
prestado
Médio prazo
Longo Prazo – pleno
atendimento
Médio prazo –
implantação
Médio prazo
MDS, MTE, MS, MEC,
Ministério das Cidades,
Gestores Estaduais e
Municipais
Gestores Estaduais e
Municipais
MS, MDS,
MDS, CONANDA e
SEDH
elaboração no âmbito
do PAIF/MDS (3.3)
• Parâmetros em
andamento), pelo
MDS, de órgãos
federais afetos ao
tema, para o
desenvolvimento de
uma política nacional
para população em
situação de rua (3.2).
• Articulação (já em
do GT técnico citado
nas estratégias para
cumprimento dos
objetivos 1 e 2 do
Eixo I (2.1).
• Ampliação do escopo
para implantação de
Subcentros Focais e
Centros de Usuários
da REDINFA (2.1)
• Articulação nacional
64
4. Reordenamento dos serviços
de Acolhimento Institucional /
Abrigo
Diminuição do
número de crianças e
adolescentes em
Acolhimento
Institucional
Programas de
Acolhimento
Institucional
reordenados
4.2. Reordenar os serviços de
Acolhimento Institucional, para
que se enquadrem nas normas
estabelecidas pelo ECA e
legislação correlata
Serviços implantados
4.1. Promover “mutirão
interinstitucional” para revisão
das medidas de abrigo (artigo
101, VII do ECA), iniciando
pelos abrigos co-financiados
pelo Governo Federal.
3.4. Implementar serviços para
famílias com crianças e
adolescentes com medidas
sócio-educativas e protetivas,
cujos vínculos familiares não
foram rompidos, visando a
superação da violação de
direitos e o fortalecimento dos
vínculos familiares e sóciocomunitários
Longo prazo
Curto prazo
Longo prazo – pleno
atendimento
Médio prazo –
implantação
SEDH, MDS,
CONANDA, Gestores e
conselhos Estaduais e
Municipais, Conselhos
Tutelares, juizados /
Varas da infância e
Juventude, Promotorias
de Justiça, Defensorias
Públicas, Entidades de
Atendimento
SEDH, MDS, CNAS e
CONANDA, Gestores e
conselhos Estaduais e
Municipais, Conselhos
Tutelares, juizados /
Varas da infância e
Juventude, Promotorias
de Justiça, Defensorias
Públicas, Entidades de
Atendimento
MDS, MS, MEC,
MinC, Ministério do
Esporte, SEDH,
Gestores Estaduais e
Municipais
SNAS de projetos
para reordenamento
de entidades que
prestam serviços de
alta complexidade /
• Financiamento pela
SNAS de guia
contendo parâmetros
de funcionamento das
entidades de
Assistência Social
que prestam serviços
de alta complexidade.
• Elaboração pela
específico para
realizar o
Planejamento global
e a coordenação desta
ação (4.1, 4.5 e 4.6).
• Articulação de GT
65
Ações implementadas
e famílias de crianças
e adolescentes
incluídas em
programas sociais
públicos
Metodologias
identificadas e
tecnologias
repassadas
CEDCA’s,
CMDCA’s, CDCA e
CEAS’s, CMAS’s e
CDAS
instrumentalizados
com parâmetros para
o reordenamento
4.3. Implementar ações de
reintegração familiar, para
crianças e adolescentes em
Abrigo
4.4. Levantar metodologias de
reordenamento institucional
existentes para repasse de
tecnologias sociais
4.5. Instrumentalizar os
Conselhos Estaduais,
Municipais e Distrital dos
Direitos da Criança e do
Adolescente e os Conselhos
Estaduais, Municipais e Distrital
de Assistência Social, com
parâmetros para implementação
do reordenamento institucional
Curto prazo
Médio prazo
Médio prazo
SEDH, MDS, CNAS,
CONANDA e Gestores
Estaduais e Municipais
SEDH, MDS,
IPEA/MPO,
CONANDA,
Instituições de
Pesquisa. Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
SEDH, MDS,
CONANDA, Gestores
Estaduais e Municipais,
Conselhos Tutelares,
juizados / Varas da
infância e Juventude,
Promotorias de Justiça,
Defensorias Públicas,
Entidades de
Atendimento
acesso das famílias
que reintegrarem
membros com
deficiência ao
Benefício de
Prestação Continuada
(BPC), desde que
dentro dos critérios
gerais do Programa
• Articulação para o
para implantação de
Subcentros Focais e
Centros de Usuários
da REDINFA (4.4).
• Articulação nacional
Programa PróConselho Brasil (4.1
e 4.5).
• Articulação com
idealizadores do
PAIR – Programa de
Ações Integradas
Referenciais de
enfrentamento à
exploração sexual de
crianças e
adolescentes (4.1).
• Articulação com
fortalecimento da
rede de atendimento.
66
53
52
Programas de Abrigo
adequados às
diretrizes do Plano, à
LOAS e ao ECA
Ação contínua
SEDH, MDS,
CONANDA, CNAS,
Gestores e Conselhos
Estaduais e Municipais,
Conselhos Tutelares,
juizados / Varas da
infância e Juventude e
Promotorias de Justiça
que possuem crianças
e adolescentes em
abrigos, por motivo
de pobreza, no
Programa Bolsa
Família, desde que
cadastradas no
CadÚnico e que
preencham os
critérios gerais do
Programa (4.1).
• Inclusão das famílias
(4.1).
Lei Federal n. 8.069 de 13 de julho de 1990 que dispõe sobre a proteção à criança e ao adolescente.
Lei Federal n. 8.742 de 7 de dezembro de 1993, que organiza a Assistência Social no país e responsabiliza o poder público por responder às necessidades das pessoas em vulnerabilidade social.
4.6. Monitorar e avaliar os
serviços de Abrigo, adequandoos ao Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA), 52 à Lei
Orgânica da Assistência Social
(LOAS)53 e às diretrizes deste
Plano Nacional
67
articulação para a
instituição de um
Prêmio dirigido às
melhores práticas na
área de Acolhimento
Institucional (4.2).
• Ampliação da
mobilização dos
Conselhos
Municipais de
Assistência Social e
de Direitos, do
Ministério Público,
da Defensoria Pública
e do Poder Judiciário,
dos Centros de
Defesa, bem como
dos gestores
municipais de
políticas públicas,
para intensificação da
fiscalização e
monitoramento das
entidades que
realizam
acolhimento,
preferencialmente in
loco (4.2 e 4.4).
• Articulação e
68
Metodologias
identificadas e
tecnologia repassada
Serviços
regulamentados
Serviços ampliados
5.1. Levantar metodologias para
repasse de tecnologias sociais
5.2. Instrumentalizar os
Conselhos Estaduais,
Municipais e Distrital dos
Direitos da Criança e do
Adolescente e os Conselhos
Estaduais, Municipais e Distrital
de Assistência Social, bem
como os Conselhos Tutelares
para regulamentação dos
Programas
5.3. Ampliar o número de
alternativas de Programas para
emancipação de adolescentes e
jovens
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
SEDH, MDS e
CONANDA
SEDH, MDS, CNAS e
CONANDA, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
SEDH, MDS, Gestores
e Conselhos Estaduais e
Municipais
para implantação de
Subcentros Focais e
Centros de Usuários
da REDINFA (5.1)
• Articulação nacional
SNAS de guia
contendo parâmetros
de funcionamento das
entidades de
Assistência Social
que prestam serviços
de alta complexidade.
• Elaboração pela
Abordagem sócio-pedagógica que privilegia a vida autônoma e independente quando não é possível a reintegração à família de origem ou a colocação em família substituta, com vistas à autonomia do adolescente,.
Incluí-se nessa definição repúblicas para jovens egressos de abrigos, projetos de formação profissional e inclusão produtiva para esse público, dentre outros.
54
5. Ampliação de serviços /
ações de emancipação54 para
adolescentes e jovens abrigados
69
6. Implementação de políticas
públicas de Acolhimento
Familiar
CEDCA’s,
CMDCA’s, CDCA e
CEAS’s, CMAS’s e
Conselho Distrital de
Assistência Social
instrumentalizados
Programas
implementados
6.2. Instrumentalizar os
Conselhos Estaduais,
Municipais e Distrital dos
Direitos da Criança e do
Adolescente e os Conselhos
Estaduais, Municipais e Distrital
de Assistência Social, bem
como os Conselhos Tutelares
para implementação de políticas
de Acolhimento Familiar
6.3.. Fomentar serviços /
Programas com famílias
acolhedoras a serem incluídas
nas ações da Assistência Social,
inclusive incentivando as
entidades que recebam
Certificado de Entidade de
Assistência Social – CEAS a
participarem do cofinanciamento desses serviços /
programas
.
Interlocução efetivada
e Parâmetros básicos
estabelecidos
6.1. Estimular a interlocução
entre os Programas de
Acolhimento Familiar
existentes, visando o
estabelecimento de parâmetros
básicos de atendimento para
subsidiar a implementação de
políticas
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
SEDH, MDS, CNAS,
CONANDA, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais e MPO
Gestores e Conselhos
Estaduais e Municipais
MDS, CNAS e
CONANDA
SEDH, MDS, MPO e
CONANDA, gestores e
conselhos Estaduais e
Municipais
CNAS para
incentivar as
entidades que
recebam Certificado
de Entidade de
Assistência Social –
CEAS a participarem
do co-financiamento
de serviços /
programas de
acolhimento familiar.
• Recomendação do
concursos de
projetos, via edital
público (6.3).
• Abertura de
Programa PróConselho Brasil (6.2).
• Articulação com
de eventos técnicocientíficos na área
(6.1)
• Incentivo à realização
tarefas do GT
técnico, a elaboração
dos parâmetros (6.1).
• Incorporação nas
SNAS de guia
contendo parâmetros
de funcionamento das
entidades de
Assistência Social
que prestam serviços
de alta complexidade.
• Elaboração pela
70
8. Aprimoramento dos
procedimentos de Adoção
nacional e internacional
7. Incentivo à convivência
familiar de crianças e
adolescentes cujos pais e mães
encontrem-se privados de
liberdade nas instituições do
sistema prisional e de
adolescentes em cumprimento
de medida sócio-educativa
InfoAdote do SIPIA
implementado e
cadastro único em
funcionamento
Diminuição do tempo
médio de espera do
cadastro de
postulantes e
adotáveis
Diminuição dos casos
de intermediação
ilegal nas adoções
internacionais
8.2. Estimular a busca ativa de
pais para crianças e
adolescentes disponíveis,
priorizando a adoção nacional
8.3. Regulamentar a atuação dos
organismos estrangeiros de
adoção internacional
Convívio assegurado
7.2. Assegurar o convívio
familiar e comunitário de
adolescentes em cumprimento
de medida sócio-educativa,
principalmente, aqueles que se
encontram privados de
liberdade
8.1. Consolidar e implementar o
InfoAdote do Sistema de
Informação para Infância e
Adolescência (SIPIA), visando
o funcionamento do cadastro
único de adotáveis e
pretendentes à adoção
Convívio assegurado
7.1. Assegurar a convivência
familiar de crianças e
adolescentes cujos pais e mães
encontrem-se privados de
liberdade nas instituições do
sistema prisional e de execução
das medidas sócio-educativas de
internação
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Curto prazo
Médio prazo
ACAF e CEJAIS
SEDH, CEJAS e
ACAF
SEDH
Gestores Estaduais e
Municipais, Conselhos
Tutelares, juizados /
Varas da infância e
Juventude, Promotorias
de Justiça, Defensorias
Públicas, Entidades de
Atendimento
SEDH, CONANDA,
SEDH, MJ, MPO,
MDS, CONANDA,
Gestores Estaduais e
Municipais, Conselhos
Tutelares, juizados /
Varas da infância e
Juventude, Promotorias
de Justiça, Defensorias
Públicas, Entidades de
Atendimento
para implantação de
Subcentros Focais e
• Articulação nacional
Conselho de
Autoridades Centrais
Brasileiras e a ACAF
(8.2 a 8.7)
• Articulação entre o
Coordenação
Nacional do SIPIA,
Conselho de
Autoridades Centrais
Brasileiras, ACAF e
Colégio Nacional de
Corregedores Gerais
de Justiça (8.1)
• Articulação entre
MJ/SNJ e
SPDCA/Programa de
Atendimento aos
Adolescentes em
Conflito com a Lei
(7.1)
• Articulação com
71
Aprimoramento do
conhecimento do
corpo técnico das
Varas da Infância e da
Juventude (VIJ) de
forma a evitar a
ocorrência de adoções
irregulares e ilegais
Integração realizada
nos municípios
Procedimento
padronizado em todo
o país resultando em
maior segurança nos
processos de adoção
Parâmetros básicos
estabelecidos
Alternativas
metodológicas para o
trabalho de pré e pósadoção oferecidas às
Varas da Infância e da
Juventude (VIJ)
8.4. Capacitar o corpo técnico
que atua nos Tribunais de
Justiça – CEJAS/CEJAIS, e
Varas de Infância e Juventude
sobre adoção internacional com
base no ECA e Convenção de
Haia
8.5. Estimular a integração entre
o trabalho das equipes técnicas
das Varas da Infância e da
Juventude (VIJ) e os grupos de
apoio à adoção nos municípios
8.6. Padronizar o procedimento
referente à adoção internacional
em todas as Unidades da
Federação
8.7. Estabelecer parâmetros
básicos de atuação e controle
das agências estrangeiras
autorizadas a mediar as adoções
internacionais no Brasil
8.8. Levantar metodologias de
preparação e acompanhamento
das famílias adotivas nos
períodos pré e pós-adoção,
visando o repasse de tecnologias
sociais
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
SEDH
ACAF
ACAF, CEJAS,
CEJAIS e Colégio
Nacional de
Corregedores Gerais de
Justiça
SEDH
ACAF, CEJAS,
CEJAIS e Colégio
Nacional de
Corregedores Gerais de
Justiça
Centros de Usuários
da REDINFA (8.8)
72
10. Consolidação de uma rede
nacional de identificação e
localização de crianças e
adolescentes desaparecidos e de
pais e responsáveis
9. Capacitação e assessoramento
aos municípios para a criação e
implementação de ações de
Apoio Sócio-Familiar,
reordenamento institucional,
reintegração familiar,
Acolhimento Familiar, Adoção
e alternativas de emancipação
para adolescentes e jovens em
consonância com a legislação
vigente e as diretrizes deste
Plano
Novas tecnologias
incorporadas e
disseminadas
Cadastro criado,
atualizado e
divulgado
População orientada
quando à prevenção
do desaparecimento
10.2 Incorporar e disseminar
novas tecnologias utilizadas na
busca de pessoas desaparecidas
10.3 Criar, manter e divulgar
um cadastro nacional de casos
de crianças e adolescentes
desaparecidos
10.4 Produzir e divulgar
material preventivo de
orientação a pais e crianças
Material produzido e
divulgado
9.3. Produzir e divulgar material
de orientação e capacitação
Cidades com mais de
100 mil habitantes
contando com serviço
especializado e
integrado à rede
Instituições de
formação e
capacitação
identificadas
9.2. Levantar regionalmente as
instituições habilitadas e com
perfil para realização das
capacitações
10.1 Estimular a criação e a
integração de serviços
especializados de busca nas
cidades com mais de 100 mil
habitantes
Estratégias de
capacitação
elaboradas
9.1. Elaborar estratégia de
capacitação continuada para os
profissionais que atuam no
apoio sócio-familiar,
Acolhimento Familiar,
Acolhimento Institucional e
Adoção visando a adequação e
potencialização de suas práticas
sociais aos princípios da LOAS
e do ECA
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
SEDH e Gestores
Estaduais e Municipais
SEDH
SEDH
SEDH
MDS e SEDH e
Gestores Estaduais e
Municipais
MDS, SEDH e
Gestores Estaduais e
Municipais
MDS, SEDH e
Gestores Estaduais e
Municipais
Rede Nacional de
Identificação e
Localização de
Crianças e
Adolescentes
Desaparecidos
(ReDESAP) da
SPDCA / SEDH
(10.1 a 10.4)
• Apoio aos projetos da
tarefas do GT técnico
a produção de
material de
orientação e
divulgação (9.3).
• Incorporação nas
para implantação de
Subcentros Focais e
Centros de Usuários
da REDINFA (9.2).
• Articulação nacional
capacitação técnica
na área do direito à
convivência familiar
e comunitária (9.1).
• Apoio a projetos de
73
10.5 Realizar busca ativa de
responsáveis por crianças e
adolescentes abrigadas
Famílias reunificadas
Médio prazo
SEDH, Gestores
Estaduais e Municipais
e Entidades de
Atendimento
74
Resultados
Parâmetros
elaborados e direito à
convivência familiar e
comunitária
contemplado nos
instrumentos de
regulação do SUAS
Ações
1.1. Elaborar parâmetros para
serviços e ações de Apoio
Sócio-Familiar, Acolhimento
Familiar e Acolhimento
Institucional e república para
jovens no âmbito do SUAS,
tendo como parâmetros as
diretrizes e objetivos gerais
deste Plano
Objetivos
1. Aperfeiçoamento dos Marcos
Normativos e Regulatórios, para
a efetivação da promoção,
defesa e garantia do direito à
convivência familiar e
comunitária no âmbito do
Sistema Único de Assistência
Social (SUAS)
Curto prazo
Cronograma
EIXO 3 – MARCOS NORMATIVOS E REGULATÓRIOS
MDS e CNAS
Responsáveis
Articulação com
SEPPIR, SEPM e
CORDE (9.1)
SEPPIR (8.2)
• Articulação com
coordenado pelo
MEC, para
desenvolvimento da
ação que trata das
notificações sobre
violações de direitos
no âmbito dos
estabelecimentos de
educação
(2.1).Criação de GT
jurídico-legislativo,
para análise e
encaminhamento das
diversas propostas,
devendo trabalhar
articulado com o GT
técnico, quando
couber (2.2 a. 7.2, 8.3
a 8.5)
• Criação de GT,
SNAS de guias com
parâmetros de
funcionamento de
serviços de proteção
social básica e
especial (de média e
alta
complexidade).(1.1)
• Elaboração pela
Estratégias
75
4.1. Regulamentar a ocupação
de educador social e elaborar
parâmetros básicos de formação
para o exercício da ocupação de
educador social
5.1. Assegurar a aplicação dos
conceitos de provisoriedade e
excepcionalidade previstos no
parágrafo único do artigo 101
do ECA
4. Reconhecimento da ocupação
de educador social dos
programas de proteção à criança
e ao adolescente
5. Maior eficácia nos marcos
normativos e regulatórios
relativos ao Abrigo
Parâmetros
assegurados,
diminuição do nº de
adolescentes
abrigados e
diminuição do tempo
médio de
permanência em
Abrigos
Ocupação
regulamentada e
parâmetros
elaborados
Marco normativo
aperfeiçoado
Marco normativo
aperfeiçoado
2.2. Ampliar a responsabilidade
legal dos dirigentes de educação
básica quanto à comunicação ao
Conselho Tutelar dos casos de
maus-tratos envolvendo seus
alunos
3.1. Ampliar o rol dos
legitimados em Lei para a
propositura de Ação Civil
Pública
Normas elaboradas
2.1. Regulamentar os
mecanismos de notificação às
autoridades competentes, por
parte dos dirigentes de
estabelecimentos de ensino de
educação infantil, ensino
fundamental e ensino médio,
dos casos de maus-tratos e
outras formas de violação de
direitos envolvendo seus alunos
3. Ampliação dos mecanismos
de defesa e garantia dos direitos
de crianças e adolescentes
2. Aprimoramento dos
procedimentos de controle de
professores e dirigentes de
estabelecimentos de educação
básica (educação infantil, ensino
fundamental e ensino médio)
referente à defesa e garantia de
direitos da criança e do
adolescente
Médio e longo prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Curto prazo
SEDH e CONANDA
CONANDA, SEDH
MTE, MDS, CNAS e
entidades
representativas dos
trabalhadores
SEDH
SEDH, CONANDA e
MEC
CONANDA e MEC
•
Incluir o tema na
discussão da NOB
de
Recursos
Humanos
da
Assistência Social
(4.1)
76
56
55
Parâmetros
estabelecidos
Marcos normativos
aperfeiçoados
Marco normativo
aperfeiçoado,
atualizado e previsão
expressa em Lei de
Acolhimento Familiar
como alternativa ao
Acolhimento
Institucional
Deferimento de
Guarda para a família
extensa e inserção em
programas de
Acolhimento Familiar
reconhecidos e
optados como
alternativa ao
Acolhimento
Institucional
5.3. Estabelecer parâmetros para
programas de “apadrinhamento”
de crianças e adolescentes em
Acolhimento Institucional
5.4. Subtrair dos textos legais55
as expressões “abrigo” e “abrigo
em entidade” por “Acolhimento
Institucional”
6.1. Incluir em texto legal 56
previsão expressa acerca do
Acolhimento Familiar
6.2. Reconhecer soluções de
proteção com base familiar e
comunitária, incluindo o
Acolhimento Familiar, como
opções preferíveis ao
Acolhimento Institucional em
casos de necessidade de
afastamento da criança ou
adolescente dos seus pais ou
responsáveis
Artigos 90, inciso IV, e 101, inciso VII, do ECA.
Artigos 90 do ECA e 1734 do Código Civil.
6. Regulamentação dos Serviços
de Acolhimento Familiar
Parâmetros
estabelecidos
5.2. Estabelecer parâmetros
precisos para aplicação da
excepcionalidade da medida de
Abrigo
Curto prazo
Médio prazo
Longo prazo
Curto prazo
Curto prazo
MDS, CNAS, SEDH,
CONANDA, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais, Conselhos
Tutelares,
Juizados/Vara da
Infância e da
Juventude, Promotoria
Especializada e
Defensoria Pública
SEDH e CONANDA
SEDH e CONANDA
SEDH e CONANDA
SEDH e CONANDA
77
Redução do número
de crianças sem
registro de
nascimento
Eliminação da
categorização racial
por meio de símbolos
ou códigos
preconceituosos
8.2. Excluir do procedimento
cadastral nas VIJ’s o
detalhamento dos traços raciais
de caráter preconceituosos
(“negróide”, “quase negro”,
“quase branco”, entre outros)
das crianças e adolescentes,
mantendo, todavia, o quesito
cor/raça
Garantia legais
processuais efetivadas
7.2. Garantir a observância do
artigo 23 do ECA59 sob pena de
nulidade do pedido de
destituição e/ou de suspensão
dos direitos do poder familiar,
bem como responsabilidade
individual dos operadores do
direito envolvidos
8.1. Incentivar o registro de
nascimento a ser feito ainda na
maternidade, e gratuitamente,
ampliando a aplicação do artigo
10 do ECA
Inserção de famílias
regulamentada
7.1. Regulamentar a inserção de
famílias em situação de risco
nos programas oficiais de
auxílio, conforme determinação
do parágrafo único do artigo 23
do ECA
Expressão excluída
dos Artigos do ECA
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
SEDH, CONANDA e
Conselho das
Autoridades Centrais
Brasileiras
SEDH, CONANDA e
MS
SEDH e CONANDA,
Juizados/Vara da
Infância e da
Juventude, Promotoria
Especializada e
Defensoria Pública
MDS, CNAS, SEDH e
CONANDA
SEDH e CONANDA
58
Artigo 34 e parágrafo 2º do artigo 260 do ECA.
A justificativa dá-se porque “órfãos” e “abandonados” são indicados para adoção e não para Programas de Acolhimento Familiar. O Acolhimento Familiar, conforme definido no glossário, é previsto nos casos de
crianças e adolescentes em situação de violação de direitos, mas com manutenção de vínculos com a família de origem.
59
Caput do artigo 23 do ECA: “A falta ou carência de recursos materiais não constitui motivo suficiente para a perda ou suspensão do poder familiar”
57
8. Regulamentação da
legislação existente referente à
Adoção, tornando eficaz sua
aplicação
7. Aprimoramento dos
instrumentos legais de proteção
contra a suspensão ou
destituição do poder familiar
6.3. Subtrair do texto legal57 a
expressão “órfão” ou
“abandonado”58
78
60
Artigos 1.624 e 1.734 do Código Civil.
Adequação e
uniformização das
expressões à
normativa pertinente
à matéria
Obrigatoriedade
definida em lei
Competência definida
em lei
Garantias legais
processuais efetivadas
8.3. Subtrair do texto legal60 as
expressões “infante exposto”
“menor”, “menores
abandonados” e similares
constantes dos dispositivos
legais substituindo por crianças
e adolescentes
8.4. Definir em lei a
obrigatoriedade do
encaminhamento mensal dos
registros a que se refere o artigo
50 do ECA à Comissão
Estadual Judiciária de Adoção,
a qual estruturará um cadastro
estadual de adotandos e
adotantes, cujos registros
deverão ser incluídos no
Cadastro Nacional (SIPIA III)
8.5. Definir em Lei a
competência exclusiva da
Comissão Estadual Judiciária de
Adoção quanto à definição dos
casos passíveis de dispensa de
cadastramento prévio para
adoção
8.6. Prever em Lei a nomeação
de Curador Especial à criança e
ao adolescente em todos os
procedimentos de Adoção
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Longo prazo
SEDH e CONANDA
SEDH e CONANDA
SEDH e CONANDA
SEDH e CONANDA
•
Elaboração
pela
SNAS de guia
contendo
parâmetros
de
funcionamento das
entidades
de
Assistência Social
que
prestam
serviços de alta
complexidade
(10.1)
79
9. Garantia da igualdade e
eqüidade de direitos e inclusão
da diversidade nos Programas
de Acolhimento Familiar,
Acolhimento Institucional e
Adoção
9.1. Estabelecer parâmetros que
assegurem a igualdade de
direitos e inclusão da
diversidade no atendimento de
crianças e adolescentes em
relação à raça/etnia, a gênero,
drogadição, às deficiências e
situações de doenças
Parâmetros
estabelecidos
Curto prazo
MDS, CNAS,
CONANDA e SEDH
80
Aumento do número
de adoções tardias,
inter-raciais, grupos
de irmãos e crianças e
adolescentes com
deficiências ou
portadores de
HIV/AIDS
1.4. Mobilizar, nacionalmente, a
sociedade para a adoção de
crianças e adolescentes em
Programas de Acolhimento
Institucional e já com
destituição do poder familiar
com ênfase nas adoções tardias,
inter-raciais, de crianças e
adolescentes portadores de
HIV/AIDS, com deficiência e
grupo de irmãos
Inclusão e
fortalecimento do
direito à convivência
familiar e comunitária
no SGD
Aumento no número
de famílias
disponíveis a acolher
crianças e
adolescentes
1.3. Mobilizar, nacionalmente, a
sociedade para o Acolhimento
Familiar de crianças e
adolescentes
2.1. Incluir o tema do direito à
convivência familiar e
comunitária no Plano Nacional
de Fortalecimento do Sistema
de Garantia de Direitos
Oficinas realizadas
1.2.Realizar oficinas com a
participação conjunta de
profissionais da mídia, da
teledramaturgia (jornalistas,
artistas, diretores, produtores) e
da área social
2. Integração e compatibilização
das ações do Plano Nacional de
Promoção, Defesa e Garantia do
Direito de Crianças e
Adolescentes à Convivência
Campanhas
educativas veiculada
na mídia
1.1. Realizar campanhas
educativas, difundindo por meio
da mídia, questões sobre o
direito à convivência familiar e
comunitária
1. Desenvolvimento e
implementação de estratégias de
comunicação que mobilizem a
sociedade e contribuam na
qualificação da mídia para o
tema do direito à convivência
familiar e comunitária
Resultados
Ações
Objetivos
Curto prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Cronograma
CONANDA
SEDH, CONANDA,
Gestores e Conselhos
Estaduais e Municipais
SEDH, MDS,
CONANDA, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
SEDH, MDS,
CONANDA, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
SEDH, MDS,
CONANDA, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
Responsáveis
EIXO 4 – MOBILIZAÇÃO, ARTICULAÇÃO E PARTICIPAÇÃO
integração do
trabalho dos vários
GT’s, especialmente
o GT de
Comunicação com o
GT técnico. (2.2)
• Articulação e
área de comunicação
e publicidade para
discussão e
encaminhamento das
propostas,
envolvendo ANDI e
Assessorias de
Comunicação dos
órgãos federais afetos
à área (1.1, 1.3 e 1.4)
• Articulação do GT na
Estratégias
81
Compatibilização
efetivada
2.4. Compatibilizar as propostas
deste Plano com o Plano
Decenal de Assistência Social
Grupo de trabalho
interministerial
constituído e
articulações
realizadas
Inclusão e
fortalecimento do
direito à convivência
familiar e comunitária
no SINASE
2.3. Compatibilizar as propostas
deste Plano com o SINASE
3.1. Criar grupo de trabalho
interministerial com a tarefa de
articular os programas, serviços
e ações desenvolvidos no
âmbito da SEDH,61 MS,62
MDS,63 MEC,64 Ministério do
Esporte,65 Ministério da
Cultura,66 Ministério do
Trabalho e Emprego,67 entre
outros, que têm interface com o
direito à convivência familiar e
comunitária de crianças e
adolescentes
Seminários realizados
e sistemas integrados
2.2. Realizar seminários
regionais para integração do
Sistema de Garantia dos
Direitos da criança e do
adolescente com outros sistemas
relativos à convivência familiar
e comunitária
Curto prazo
Curto prazo
Curto prazo
Médio prazo
MPO, MDS, SEDH,
MS, MEC, MINC,
TEM e Ministérios dos
Esportes
MDS e CNAS
CONANDA
CONANDA
Discussão
ampliada
e
descentralizada do
Plano
Decenal,
enfatizando
a
temática
da
Convivência
Familiar
e
Comunitária (2.4)
vínculos
institucionais
construídos durante o
período de
funcionamento da
Comissão
Intersetorial para
Promoção, Defesa e
Garantia do Direito
de Crianças e
Adolescentes à
Convivência Familiar
e Comunitária (3.1)
• Aproveitamento dos
•
Especialmente: Programas de promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente, atendimento sócio-educativo ao adolescente em conflito com a lei e combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e
Adolescentes.
62
Banco de Preços em Saúde/Aids, Bancos de Leite Humano, Bolsa Alimentação, Brasil Sorridente, Cartão Nacional de Saúde, Doe Vida Doe Órgãos, Farmácia Popular, Humaniza SUS, Política Nacional de
Alimentação e Nutrição, Programa de Volta para Casa, Programa Etnodesenvolvimento das Sociedades Indígenas, Programa Nacional de Controle do Câncer de Colo de Útero e de Mama – Viva Mulher, Programa
Saúde da Família, Programa Controle do Tabagismo e Outros Fatores de Risco de Câncer, QualiSUS e REFORSUS.
63
Especialmente: Fome Zero, Bolsa Família, Programa de Atenção à Pessoa Idosa, Programa de Atenção Integral à Família, Atenção às Pessoas Portadoras de Deficiência, Programa de Combate à Exploração Sexual de
Crianças e Adolescentes, Atenção à Criança de Zero a Seis Anos, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Humano.
61
3. Articulação e integração dos
programas e das ações
governamentais nas três esferas
considerando o Plano Nacional
de Promoção, Defesa e Garantia
do Direito de Crianças e
Adolescentes à Convivência
Familiar e Comunitária
Familiar e Comunitária com o
Plano Nacional de
Fortalecimento do Sistema de
Garantia de Direitos (SGD), o
Sistema Nacional de
Atendimento Sócio-Educativo
(SINASE) e o Plano Decenal da
Política de Assistência Social
82
Participação e
controle social
ampliados
Maior participação
das famílias e
comunidades no
controle social
4.1. Estimular e apoiar
iniciativas de participação da
família e de indivíduos na
defesa e garantia dos direitos da
criança e do adolescente,
elevando o seu nível de
informação, conhecimento e
comprometimento na promoção,
defesa e garantia dos direitos da
criança e do adolescente
4.2. Desenvolver ações de
aproximação, participação e
integração entre os Conselhos
Setoriais, comunidade e famílias
nos municípios e estados
Ação contínua
Ação contínua
MDS, SEDH, MS,
MEC, CNAS,
CONANDA, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
MDS, SEDH, MS,
MEC, CNAS,
CONANDA,
Gestores e Conselhos
Estaduais e Municipais
Centros de Defesa
(4.3 e 4.4).
• Fomento à criação de
Programa de
Capacitação dos
Conselheiros
Municipais de
Educação – MEC
(4.2)
• Articulação com o
dos direitos da
criança, em especial
do direito à
convivência familiar
e comunitária (4.1).
• Divulgação intensiva
CONANDA,
Programa PróConselho Brasil,
Centros de Defesa e
demais órgãos do
Sistema de Garantia
de Direitos. (4.1 a
4.4).
• Articulação com
Especialmente: Programa Educação para a Diversidade e Cidadania (PPA-MEC 1377), em especial a ação 09EL - Apoio a Atividades Educacionais de Valorização da Diversidade no Espaço Escolar; Ação “Apoio
Educacional a Crianças e Adolescentes em Situação de Discriminação e Vulnerabilidade Social” (PPA-MEC 001S, como parte do Programa 0073 - Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e
Adolescentes- SEDH); Programa Nacional do Livro Didático; Programa Nacional de Capacitação de Conselheiros Municipais de Educação; Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares; Programa
Ética e Cidadania; Programa Escola Aberta; Guia Escolar “Métodos para identificação de sinais de abuso e exploração sexual de crianças e adolescentes”;
65
Especialmente: Esporte e Lazer da Cidade, Esporte na Escola, Esporte Solidário, Esporte para Portadores de Deficiência Física e Pintando a Liberdade.
66
Especialmente: Cultura Viva, Patrimônio Imaterial, Artes sem Barreira, Cultura Afro-brasileira e Identidade e Diversidade Cultural.
67
Especialmente: Primeiro Emprego, Aprendizagem, Economia Solidária e Plano Nacional de Qualificação.
64
4. Ampliação da participação e
da sociedade civil organizada na
defesa e garantia dos direitos da
criança e do adolescente e
participação no controle social
da garantia do direito à
convivência familiar e
comunitária
83
5. Mobilização junto às
Instituições de Ensino Superior
(IES) para a formação de
recursos humanos
especializados no atendimento
de crianças, adolescentes e
famílias
Gestões realizadas
junto às IES
Gestões realizadas
junto à SESU
Gestões realizadas
junto à SESU
Gestões realizadas
junto a CAPES
5.2. Sugerir à Secretaria de
Educação Superior (SESU) que
incentive à criação de
programas de extensão sobre os
direitos das crianças e
adolescentes e o trabalho social
com famílias nas instituições de
ensino superior
5.3. Sugerir a SESU que apóie a
criação de curso de pósgraduação latu sensu nas
instituições de ensino superior
sobre os direitos da criança e do
adolescente e trabalho social
com famílias
5.4. Sugerir a CAPES que
incentive a criação de linhas de
pesquisa sobre os direitos das
crianças e adolescentes e o
trabalho social com família
Maior eficácia por
parte dos órgãos
executores das
políticas públicas
5.1. Sugerir às IES a criação de
programas de extensão e de
pesquisa sobre os direitos das
crianças e adolescentes e o
trabalho social com famílias nas
instituições de ensino superior
4.3. Garantir o monitoramento
do efetivo cumprimento da Lei,
por meio da Sociedade Civil
Organizada, dos Centros de
Defesa, dos Parlamentares, da
Defensoria Pública, da Ordem
dos Advogados do Brasil
(OAB), dos Conselhos
Profissionais e Setoriais
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Médio prazo
Ação contínua
MEC, MDS e SEDH
MEC, MDS e SEDH
MEC, MDS e SEDH
MEC, MDS e SEDH
MDS, SEDH, MS,
MEC, CONANDA,
Gestores e Conselhos
Estaduais e Municipais,
Centros de Defesa de
Direitos, Legislativo,
Defensoria Pública,
OAB, Conselhos
Profissionais e Setoriais
MEC, das IES quanto
à relevância do tema,
sem prescindir da
necessária
mobilização social.
(5.1)
• Sensibilização, pelo
jurídico-legislativo
(5.1 a 5.4)
• Articulação com GT
discussão desses
temas no GT de
articulação
institucional que
acompanhou a
realização do Plano e
acompanhará sua
execução (5.1 a 5.4).
• Aprofundamento da
84
6. Mobilização das redes
estaduais e municipais de ensino
para formação de recursos
humanos no direito à
convivência familiar e
comunitária
6.1. Sugerir a capacitação dos
professores da rede pública de
ensino para abordar questões
relativas ao Acolhimento
Institucional, ao Acolhimento
Familiar e à Adoção
Sugestão feita às
secretarias estaduais e
municipais de
educação
Curto prazo
MEC e SEDH
•
Aprofundamento
da discussão desses
temas no GT de
articulação
institucional que
acompanhou a
85
69
68
Seminários , Estaduais,
Regionais e Nacionais de
Assistência Social, Saúde,
Educação e de Direitos da
Criança e Adolescente;
Conferências das Políticas
Públicas Setoriais e de
Direitos nas três esferas de
governo.
Encontros de promotores,
juízes da infância e
juventude, defensores
públicos e respectivas
equipes técnicas;
Reuniões de entidades como
FONSEAS, CONFEAS,
RENIPAC, Fórum DCA,
CONGEMAS e demais
Fóruns
•
•
•
•
7.1. Incluir a temática da
convivência familiar e
comunitária de forma
permanente em:
Temática incluída
Solicitação feita
Curto prazo
Curto prazo
SEDH, MDS, MS,
MEC, CONANDA,
CNAS, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
MEC e SEDH
O Programa Nacional do Livro Didático é de responsabilidade da Secretaria de Educação Básica – SEB.
Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério Público, Poder Judiciário, Defensorias Públicas, Secretarias, Conselhos e Fóruns Estaduais e Municipais
7. Mobilização e articulação de
diferentes atores69 do Sistema
de Garantia de Direitos e da
Proteção Social, para a garantia
da provisoriedade e
excepcionalidade do
Acolhimento Institucional, o
reordenamento dos Abrigos e a
divulgação de alternativas à
Institucionalização
6.2. Solicitar ao MEC (SEB)68
para que assegure que os livros
didáticos a serem comprados e
distribuídos à rede pública de
ensino trabalhem com o
conceito ampliado de família
dos órgãos que foram
membros ou
convidados da
Comissão
Intersetorial,
explorando sua
capilaridade e
articulações
institucionais (7.1)
• Mobilização a partir
jurídico-legislativo
(6.1 a 6.2)
• Articulação com GT
realização do Plano
e acompanhará sua
execução (6.1 a
6.2).
86
9. Garantia do atendimento
sócio-educacional às crianças de
zero a três anos
8. Viabilização e garantia de
recursos financeiros e
orçamentários para realização
do Plano Nacional de
Promoção, Defesa e Garantia do
Direito de Crianças e
Adolescentes à Convivência
Familiar e Comunitária
Atendimento de zero
a três anos incluído
no
projeto
do
FUNDEB
Articulação política
com o Legislativo
realizada
8.2. Articular politicamente com
Legislativo nas três esferas para
assegurar recursos
orçamentários dentro da
pactuação com as Frentes
Parlamentares
9.1 Criar GT para acompanhar a
tramitação e aprovação do
FUNDEB, de modo a garantir a
aplicação do fundo ao
atendimento dessa faixa etária,
por parte dos municípios
Objetivos e ações
deste Plano
executados no prazo
previsto
8.1. Garantir dotação
orçamentária e outras fontes
alternativas de recursos nas três
esferas de governo, no Fundo
Nacional de Assistência social
(FNAS), no Fundo Nacional dos
Direitos da Criança e do
Adolescente (FNDCA), nos
fundos estaduais e municipais
de Assistência Social e dos
Direitos da Criança e do
Adolescente, para
implementação do Plano
Nacional
Curto prazo
Curto prazo
Ação contínua
MEC, SEDH e
CONANDA
MDS, CONANDA e
SEDH, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
MDS, MEC, MS,
SEDH, CONANDA,
CNAS, Gestores e
Conselhos Estaduais e
Municipais
dos órgãos
interessados
• Articulação política
necessário, revisão
quantitativa e
qualitativa do PPA
dos órgãos setoriais
que participaram da
Comissão (8.1).
• Análise e, se
87
88
9. INDICADORES DE EFICÁCIA E MONITORAMENTO
1. Número de famílias atendidas em programas sócio-educativos da proteção social
básica e em relação ao número de famílias na mesma faixa de renda na população
brasileira;
2. Proporção entre eventos de ruptura de vínculos familiares nos territórios atendidos
pelos programas de proteção social básica e no total da população na mesma faixa de
renda;
3. Número de crianças e adolescentes reintegrados à família de origem por município, por
ano;
4. Proporção entre o número de crianças e adolescentes em Acolhimento Institucional e o
número de crianças e adolescentes em Acolhimento Familiar por município, por ano;
5. Tempo médio de permanência de crianças e adolescentes no Acolhimento Institucional
e Familiar por município, por ano;
6. Número de adoções que tramitam regularmente no cadastro nacional;
7. Número de adoções tardias, inter-raciais, com deficiência e afetados pelo vírus
HIV/AIDS por estado e por ano.
89
10. GLOSSÁRIO
Abrigo: entidade que desenvolve programa específico de abrigo. Modalidade de
Acolhimento Institucional. Atende a crianças e adolescentes em grupo, em regime integral,
por meio de normas e regras estipuladas por entidade ou órgão governamental ou nãogovernamental. Seguem parâmetros estabelecidos em lei.
Abrigo de pequeno porte: modalidade de Acolhimento Institucional com número limitado
de crianças e adolescentes atendidas, preferencialmente até doze, no máximo.
Acolhimento: a expressão “Acolhimento” é gênero, usada neste Plano, em que são
espécies o “Acolhimento Institucional” ou o “Acolhimento Familiar”, refere-se aos
Programas de Proteção Social Especial. Não confundir com abordagem ou recolhimento
que corresponde à metodologia de trabalho com criança e adolescente em situação de rua.
Acolhimento Familiar: Modalidade de atendimento que oferece acolhimento na residência
de famílias cadastradas, selecionadas, capacitadas e acompanhadas para receber crianças
e/ou adolescentes com medida de proteção, que necessitem de acolhimento fora da família
de origem até que seja possível sua reintegração familiar ou encaminhamento para família
substituta.
Acolhimento Familiar informal (ou guarda de fato): quando a família biológica,
voluntariamente, delega seu papel parental a outro membro de sua própria família ou a
outro adulto com laços de afinidade (família extensa), transferindo-lhe a responsabilidade
pela criação e cuidados de seu filho, sem registro formal dessa transferência. Isto pode
ocorrer também por omissão dos pais.
Acolhimento Institucional: Modalidade de atendimento integral institucional, que oferece
acolhimento, cuidado e espaço para socialização e desenvolvimento de crianças e
adolescentes com medida de proteção, que necessitem de acolhimento fora da família de
origem, até que seja possível sua reintegração familiar ou encaminhamento para família
90
substituta. Recebem atualmente várias denominações, tais como: “abrigos”, “casas lares”,
“casas de passagem”, entre outros.
Adoção: Colocação definitiva de uma criança ou adolescente em outra família que não seja
aquela onde nasceu, conferindo vínculo de filiação definitivo, com os mesmos direitos e
deveres da filiação biológica, sendo medida judicial irrevogável.
Apoio sócio-familiar: trabalho social preventivo de fortalecimento dos vínculos familiares
e comunitários por meio de ações interligadas nas dimensões assistenciais, sociais e
educativas.
Apadrinhamento: pessoas externas ao convívio “diário” da criança e do adolescente que
participam de seus cuidados por meio de subsídios afetivo ou financeiro. Não se trata de
modalidade e acolhimento.
Autonomia: capacidade de se auto-governar. Direito de um indivíduo ou grupo social de
tomar decisões sem constrangimentos externos à sua liberdade de escolha.
Busca ativa: ato de procurar, nos cadastros de pretendentes à adoção, pessoas capazes de
aceitar a criança ou adolescente já disponível para adoção, ainda que não corresponda ao
perfil inicialmente declarado na fase de habilitação como candidatas.
Casa de Passagem: Acolhimento Institucional de curtíssima duração, onde se realiza
diagnóstico eficiente, com vistas à reintegração à família de origem ou encaminhamento
para Acolhimento Institucional ou Familiar, que são medidas provisórias e excepcionais.
Casa Lar: Acolhimento Institucional personalizado, realizado por um casal, homem ou
mulher que trabalha como cuidador(a), numa casa que não é sua, cuidando de um grupo de
crianças e/ou adolescentes (máximo de 10) em ambiente familiar.
Centro de Referência da Assistência Social (CRAS): órgão de atendimento direto e
indireto para prestação da proteção social básica a crianças, adolescentes e famílias,
visando à orientação e convívio sócio-familiar e comunitário.
91
Ciclo de vida: etapas no desenvolvimento de uma criança, adolescente e adulto, e do
processo de uma família, ou de uma instituição.
Emancipação: abordagem sócio-pedagógica que privilegia a vida autônoma e
independente, quando não é possível a reintegração à família de origem ou a colocação em
família substituta, com vistas à autonomia do adolescente. Não pode ser confundida com o
termo jurídico, que indica que o adolescente alcançou a capacidade plena (de fato e de
direito), por ato voluntário dos pais ou por determinação legal ou judicial.
Empoderamento da família: reconhecimento da autonomia que o grupo sócio-familiar
deve ter na definição de sua organização, dinâmica e regras internas, assegurando-lhe a
proteção constitucional do Estado sempre que necessária, e contribuindo para o
fortalecimento das suas potencialidades e da capacidade de proteger e cuidar dos seus
membros, na perspectiva dos direitos.
Excepcionalidade: qualidade que ocorre fora dos procedimentos comuns ou além dos
limites do que é freqüente; aquilo que está fora do padrão.
Família Acolhedora: nomenclatura dada à família que participa de um programa de
Acolhimento Familiar recebendo crianças e adolescentes, assim como: “Família de apoio”,
“Família cuidadora”, “Família solidária”, “Família Guardiã”, entre outras, de forma
temporária até a reintegração da criança com a sua própria família ou seu encaminhamento
para adoção em outra família substituto definitiva.
Família de origem: família com a qual a criança e o adolescente viviam (natural ou
extensa), desde que a sua formação não tenha ocorrido ato ilícito, no momento em que
houve a intervenção dos operadores ou operadoras sociais ou do direito.
Família extensa: aquela que inclui, além dos parentes e agregados, todas as demais
pessoas que tenham relação de afinidade ou de afetividade com o núcleo familiar natural,
como se depreende da literatura e do texto do art. 28, parágrafo 2º, do Estatuto da Criança e
do Adolescente, não se exigindo que as pessoas residam no mesmo domicílio.
92
Família em situação de risco: grupo familiar que enfrenta condições sociais, culturais ou
relacionais adversas ao cumprimento de suas responsabilidades e/ou cujos direitos
constitucionais estão ameaçados ou violados, encontrando-se, conseqüentemente, em risco
de violação de direitos de suas crianças e adolescentes, seja por meio de violência, trabalho
infantil, abuso, negligência grave ou abandono.
Família natural: comunidade formada pelos pais ou qualquer deles e seus descendentes.
Guarda fática (ou guarda de fato ou Acolhimento Informal): situação em que a criança
ou adolescente convive com uma família que não é a sua, sem formalização da
transferência de guarda, por tempo suficiente para estabelecer laços de afinidade e
afetividade. Esta é uma das situações sempre alegadas para dispensa da exigência de prévio
cadastramento da criança e dos pretendentes à adoção junto às Varas da Infância e da
Juventude.
Incompletude institucional: é um princípio fundamental norteador de toda prática social,
da rede de serviços, das instituições, etc. A incompletude institucional demanda a efetiva
participação dos sistemas e políticas de educação, saúde, trabalho, previdência social,
assistência social, cultura, esporte, lazer, segurança pública, entre outras, para a efetivação
da proteção integral de que são destinatários todas as crianças e adolescentes.
Modalidade de pequeno porte: Modalidade que atende a um número pequeno de crianças
e adolescentes, preferencialmente 12, no máximo.
Norma Operacional Básica (NOB) da Assistência Social: conjunto de normas que
definem os procedimentos básicos da Assistência Social, operacionalizam a transferência
de recursos financeiros entre os três níveis de governo e estabelecem as relações de fluxo e
os procedimentos entre eles.
Plano de vida individual: plano desenvolvido com a criança e adolescente, de maneira
dialógica e registrado por escrito, sobre os passos e as medidas relacionados à sua vida,
considerando seu passado, presente e futuro.
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Políticas sociais integradas para os direitos das crianças e adolescentes: conjunto
articulado de políticas e ações governamentais e não-governamentais, da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos municípios, visando a efetivação e o atendimento dos
direitos.
Projeto político-pedagógico: proposta formulada pelas instituições que mantém
Acolhimento Institucional, com previsão de atendimentos a serem dispensados às crianças e
aos adolescentes acolhidas, bem como indicação dos mecanismos a serem utilizados para
garantia dos direitos fundamentais.
Provisório: que não tem caráter permanente, que não é definitivo.
Reintegração Familiar: retorno da criança e adolescente ao contexto da família de origem
da qual se separou; re-união dos membros de uma mesma família.
Reordenamento Institucional: reorganização da estrutura de uma Instituição para se
adequar a novos princípios e diretrizes; reordenamento de toda a política municipal para
adequar a rede aos novos princípios.
República de jovens: modalidade de Acolhimento Institucional que visa à transição da
adolescente/jovem da vida institucional para a vida autônoma, sem contar forçosamente
com características de ambiente familiar. Moradia onde os jovens se organizam em grupo
com vistas à autonomia.
Reunificação familiar permanente: quando o(s) principal(ais) responsável(eis) pela
criança e adolescente se compromete(m) por seus cuidados de forma responsável e
permanente.
SIPIA: Sistema de Informação Para Infância e Adolescência. É uma estratégia de registro e
tratamento de informações, sobre a garantia dos direitos fundamentais preconizados no
ECA, para ser operacionalizado em todo o país. O Sistema é composto por módulos (SIPIA
I, SIPIA II – InfoInfra, SIPIA III – InfoAdote e SIPIA IV), guardando aspectos específicos
para cada situação do atendimento às crianças e adolescentes e tendo como objetivo
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subsidiar decisões governamentais sobre políticas para crianças e adolescentes, garantindolhes acesso à cidadania.
Sistema de Garantia de Direitos (SGD): a Constituição Federal e o ECA ao enumerar
direitos, estabelecer princípios e diretrizes da política de atendimento, definir competências
e atribuições instalaram um sistema de “proteção geral de direitos” de crianças e
adolescentes cujo intuito é a efetiva implementação da Doutrina da Proteção Integral. Esse
sistema convencionou-se chamar de Sistema de Garantia de Direitos (SGD). Nele
incluem-se princípios e normas que regem a política de atenção a crianças e
adolescentes cujas ações são promovidas pelo Poder Público (em suas esferas –
União, estados, Distrito Federal e municípios – e Poderes – Executivo, Legislativo e
Judiciário) e pela sociedade civil, sob três eixos: Promoção, Defesa e Controle Social
(SINASE, 2005).
Sistema Único da Assistência Social (SUAS): “é o sistema que trata das condições para a
extensão e universalização da proteção social aos brasileiros por meio da política de
assistência social e para a organização, responsabilidade e funcionamento de seus serviços
e benefícios nas três instâncias de gestão governamental” (PNAS, 2004, p. 33). Assim, o
SUAS materializa o conteúdo da LOAS, pois constitui-se na regulação e organização em
todo o território nacional das ações socioassistenciais.
Trabalho social com família: Trabalho social de prevenção de riscos sociais, promoção de
direitos e fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários por meio de ações
interligadas nas dimensões assistenciais, sociais e educativas.
Transitório: que dura certo tempo, que é breve, passageiro, que serve de passagem de uma
situação para a outra.
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Comissão Intersetorial que elaborou o documento: “Subsídios para elaboração do Plano
Nacional de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à
Convivência Familiar e Comunitária – 2004”
Comissão Intersetorial
Alexandre Valle dos Reis – SEDH
Convidados em caráter permanente
Alison Sutton – UNICEF
Alexia Luciana Ferreira – MS
Ana Augusta Lima Rodrigues (Suplente) – CONGEMAS
Ana Angélica Campelo – MDS
Cleilson Martins Gomes – RENIPAC
Ana Lígia Gomes – MDS
Denise Arruda Colin (Suplente) – FONSEAS
Ana Lúcia Amstalden – MS
Edna da Silva Maia – CONGEMAS
Beatriz Garrido - SEDH
Emília Vasconcelos de Oliveira (Suplente) – RENIPAC
Elisa Dias Becker Reifschneider (Suplente) – SEDH
Esther Dias Cruvinel (Suplente) – ANADEP
Enid Rocha Andrade da Silva – IPEA
Helena Oliveira (Suplente) – UNICEF
Feizi Milani (Suplente) – MS
Jandimar Maria da Silva Guimarães – ANGAAD
José Adelar Cuty da Silva (Suplente) – CNAS
João Matos – Frente Parlamentar da Adoção
Kênia Teixeira - SEDH
Leslie C. Marques (Suplente) – ABMP
Luseni Maria Cordeiro Aquino (Suplente) – IPEA
Marcel Esquivel Hoppe – ABMP
Maria das Graças Fonseca Cruz – CONANDA
Maria Elisa Almeida Brandt (Suplente) – MEC
Maria do Rosário Nunes – Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos
da Criança e do Adolescente
Marlene de Fátima Azevedo Silva (Suplente) – MDS
Maria Natércia Learth Cunha Soares (Suplente) – Fórum DCA
Patrícia Lamego Soares – SEDH/ACAF
Maria Zuleika Pereira da Silva – FCNCT
Rita de Cássia Marchiore – MDS
Marina Raupp (Suplente) – Frente Parlamentar da Adoção
Rita de Cássia Martins – MS
Paulo Sérgio Pereira dos Santos (Suplente) – ANGAAD
Rosemary Ferreira - MDS
Simone Moreira de Souza - ANADEP
Solange Stela Martins (Suplente) – CONADE
Sueli Martins Viçoso do Amaral – FONSEAS
Telmara Galvão - MDS
Teté Bezerra (Suplente) – Frente Parlamentar de Defesa dos
Direitos da Criança e do Adolescente
Thereza de Lamare Franco Netto (Suplente) CONANDA
Valter Silvério – MEC
Vânia Lúcia Ferreira Leite – CNAS
Waldir Macieira – CONADE
Palestrantes
Alison Sutton – UNICEF
Enid Rocha – IPEA
Irene Rizzini – CIESPI
Josi Paz - MDS
Luiz Carlos de Barros de Figueiredo – TJ/PE
Márcio Schiavo - Comunicarte
Maria das Graças Bibas dos Santos – SEDH/SIPIA
Mauro Siqueira - MDS
Patrícia Lamego Soares – SEDH/ACAF
Paula Cristina Nogueira - UnB
Paulo Afonso de Almeida Garrido – MP/SP
Reinaldo Cintra Torres de Carvalho – TJ/SP
Simone Albuquerque - MDS
Veet Vivarta – ANDI
Consultores
Claudia Cabral - ABTH
Maria Lúcia Miranda Afonso - UFMG
Roberto da Silva - USP
Sistematização Geral
Andréa Márcia Santiago Lohmeyer Fuchs
Tiana Sento-Sé – Fórum DCA
Convidados
Ana Maria da Silveira – AASPTJ/SP
Aurimar Ferreira – Fundação Orsa
Dilza Sivestre Gália Mathias – AASPTJ/SP
Eduardo Dias de Souza Ferreira – MP/SP
Edvaldo Vieira – Lar Fabiano de Cristo
Elisabete Soares S. Marinho – FCNCT
Fernanda Martins – Casa Novella
Gabriela Schreiner – CeCIF
Graça Cantanhede – CONANDA
Irene Rizzini – CIESPI
Irmã Rizzini – CIESPI
Luiz Carlos Figueiredo – TJPE/VIJ
Lucineide Bastos – TJDFT/VIJ
Maria Alice Oliveira – TJDFT/VIJ
Maria Lúcia Gulassa – Instituto Camargo Corrêa
Marco Antônio Matos – Casa Novella
Paula Nogueira – UnB
Reinaldo Cintra – TJ/SP
Rita Oliveira – AASPTJ/SP
Tânia Soster – Frente Parlamentar da Adoção
Tarcízio Ildefonso Costa Júnior – SEDH/SPDCA
Depoimentos
Ducylene Pereira – Programa de Acolhimento Familiar/PMRJ
Heloisa Helena dos Santos – Programa de Acolhimento
Familiar/PMRJ
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