especialização - Gran Cursos Presencial

UDF – CENTRO UNIVERSITÁRIO
GRAN CURSOS ESCOLA PARA CONCURSOS PÚBLICOS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO E ESPECIALIZAÇÃO LATO
SENSU EM GESTÃO ADMINISTRATIVA EM
ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
ESPECIALIZAÇÃO
CONTRIBUIÇÕES DO MODELO GERENCIAL PARA A
MELHORIA DA ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Autora: Christianne Rios Martins
Orientadora: Profª. Especialista Ana Carolina Boratto
Co-Orientadora: Profª Especialista Luciana Lima de Oliveira
BRASÍLIA
2011
1
CHRISTIANNE RIOS MARTINS
CONTRIBUIÇÕES DO MODELO GERENCIAL PARA A MELHORIA DA ÉTICA NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Artigo apresentado ao curso de PósGraduação Lato Sensu em Gestão
Administrativa e Organizações Públicas
do
GranCursos
e
UDF
Centro
Universitário, como requisito parcial para
obtenção do título de Especialista em
Gestão Administrativa e Organizações
Públicas.
Orientadora: Profa. Especialista Ana
Carolina Boratto
Co-Orientadora:
Profa.
Especialista
Luciana Lima de Oliveira
BRASÍLIA
2011
2
AS CONTRIBUIÇÕES DO MODELO GERENCIAL PARA A MELHORIA DA ÉTICA
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Christianne Rios Martins
RESUMO
Este artigo tem como objetivo analisar e mostrar a importância de uma
administração pública sólida e eficiente, frente à sociedade que está carente de
responsabilidade e comprometimento com a função social a que veio o Estado.
Assim busca-se desenvolver a percepção pela prestação de serviços com qualidade,
com a mínima presença das disfunções burocráticas, utilizando de ética comum a
todos os envolvidos na sociedade. É visto que atualmente se faz necessário uma
renovação ampla no desenvolvimento de padrões e culturas existentes na mesma.
Para alcançar tal objetivo utilizou-se uma metodologia qualitativa com pesquisa
bibliográfica, que permitiu apresentar a teoria acerca do tema. Após levantamento
teórico, concluiu-se que esta proposta pode cooperar nas atividades que favoreçam
um ambiente de trabalho livre da desonestidade, corrupção, inviabilidade dos
serviços administrativos bem como valorizar as condições de trabalho e as
condições de socialização dos indivíduos envolvidos. Deve-se também adequar o
comportamento de líderes deixando claro o novo padrão que busca obter
excelência no atendimento e na prestação de serviços trazendo dignidade moral ao
servir à profissão pública.
Palavra-chave: Ética. Qualidade. Eficiência. Burocracia. Inovação.
1
INTRODUÇÃO
O presente trabalho fará um estudo sobre o posicionamento da ética dos
agentes nas atividades administrativas do setor público com a intenção de mostrar e
trazer as mudanças projetadas em um modelo gerencial para
a melhoria da
capacitação. Têm-se visto muito na mídia atual os constantes problemas que o
Brasil vem passando em suas questões sociais, tais como: a corrupção nos diversos
setores do desenvolvimento, descontinuidade no serviço administrativo, desvio de
dinheiro público, falta de moralidade e eficiência, entre outros. Por causa disso seu
crescimento fica prejudicado e mal orientado para uma responsabilização maior.

Bacharel em administração de empresas com ênfase em tecnologia da informação, graduada em
julho de 2010 na Anhanguera – Faculdade de Negócios e Tecnologias. Email: [email protected].
3
Como prioridade deste tema, os problemas que a administração pública vem
passando vem corrompendo a qualidade, a função real e positiva da burocracia e a
ética do servidor público.
Não se pode deixar que as pessoas ignorem a informação, a importância dos
valores sociais
e costumeiros do tempo, a relevância da estrutura do quadro
administrativo e suas hierarquias e problemas sociais ou pessoais que afetam o
interesse público.
A administração tem que estar em harmonia com os requisitos principais
como as pessoas, a gestão de processos e com a supremacia da administração
pública. Isso leva ao questionamento de como pode ser encontrada a solução para
essa questão, pois a mesma depende de um processo de melhorias, de mudanças
positivas na administração pública onde se tenha como base os princípios éticos de
um cidadão ou de um servidor a serviço da administração.
Com tanta corrupção e desonestidade, somente as principais necessidades
básicas da hierarquia de Maslow são complementadas dentro de uma sociedade
carente e tão atingida deixando a população a deriva do Estado, de sua própria sorte
ou então dos que arriscam das formas ilícitas para obter benefícios do Governo.
O período será predominantemente atual, porém serão feitas referências ao
passado, mostrando um histórico do processo da administração pública entre as
vantagens, desvantagens e principais diferenças dos modelos patrimonialista,
burocrático e gerencial.
O estudo limitar-se-á a pesquisar como pode ser melhorada a organização, o
sistema burocrático, os benefícios que a ética traz para a qualidade e a
transparência da administração pública de forma a tornar o ambiente de trabalho
saudável, moral e produtivo, a ponto de evitar desonestidades, corrupções,
conivência com erros e perseguições entre os que fazem parte dela e os que estão
fora dela.
O objetivo geral do presente estudo será o de analisar e mostrar como podem
ser melhoradas as disfunções burocráticas na administração pública por intermédio
da ética e contribuição dos servidores públicos buscando melhorar a qualidade e a
forma de aplicar às atividades rotineiras o papel moral do gerencialismo burocrático
4
de forma que agregue competência, responsabilidade, impessoalidade, moralidade e
eficiência nas atividades desenvolvidas para o consumidor final.
Serão abordados com atenção especial alguns objetivos específicos:
Como trazer uma evolução no contexto da administração pública, qual sua
origem e sua importância para os dias atuais elencando juntamente os modernos
princípios norteadores da administração, com projeções futuras acerca do
gerencialismo positivo que traz um novo perfil de servidão pública baseando-se nas
diretrizes éticas. Podemos ainda verificar a possibilidade de um melhor desempenho
na prestação de serviços com qualidade e eficiência ao atendimento público,
mostrando que existe um senso comum, ético e moral vinculado aos atos praticados.
O desenvolvimento da pesquisa com relação aos meios, a pesquisa foi
bibliográfica, pois teve toda uma fundamentação teórica retirada de livros de autores
renomados. Os dados foram coletados por meio de pesquisa bibliográfica em livros,
artigos, internet, teses e dissertações com dados pertinentes ao assunto.
A pesquisa adotou o método qualitativo, pois, estudos que empregam uma
metodologia qualitativa podem descrever o teor de um problema, compreender e
classificar processos vividos por grupos sociais, contribuir no processo de mudança
de determinado conjunto e possibilitar o entendimento individual no comportamento.
O artigo mostrará algumas considerações gerais sobre o universo do trabalho
e em seguida, as contribuições de fato dos modelos para a ética e as vantagens das
mudanças no padrão atual da administração pública.
5
2 CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES SOBRE A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O tema em estudo precisa buscar o histórico e a evolução da administração
pública durante para o entendimento do atual período que se vive: o gerencialismo.
Segundo
Bresser
Perreira
(1998)
o patrimonialismo é
a
característica
de
um Estado que não possui distinções entre os limites do público e os limites do
privado. E de acordo com Weber (1999) Predominava nos períodos absolutistas e
considera-se a mais tradicional forma de dominação das existentes como a
gerontocracia – formada pelos anciãos; o patriarcalismo – poder familiar com
sucessão; sultanismo – autoritarismo e forte presença do governante; feudalismo –
fidelidade do vassalo ao soberano; patrimonialismo – direito tradicional e costumeiro,
sem fim público e arbitrário.
Weber (1999) nos afirma que o representante do poder confundia seu
patrimônio pessoal com o patrimônio do governo de forma indistinta e o Estado
acaba se tornando um patrimônio de seu governante.
O patrimonialismo fora implantado pelo Estado colonial português, de acordo
com Barile, quando o processo de concessão de títulos, de terras e poderes quase
absolutos aos senhores de terra deixou à frente uma prática político-administrativa
em que o público e o privado não se distinguem perante as autoridades.
Neste sentido Silveira (2011) diz que a administração política é tratada pelo
senhor como assunto puramente pessoal, bem como o patrimônio adquirido pelo
tesouro do monarca em função de emolumentos e tributos não se diferencia dos
bens privados do senhor. Por tal razão, Silveira (2011) em seu estudo nos diz que os
interesses pessoais da autoridade não distinguiam a sua dimensão íntima da
administrativa, não havendo separação entre a seara do indivíduo em relação ao
mister público que ocupava. Sua forma de administração obedecia unicamente o
livre-arbítrio, baseada em “considerações pessoais” como salienta Weber (1999).
Reinhard Bendix (1986), em seu estudo afirma que:
No patrimonialismo, o governante trata toda a administração política como
seu assunto pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder
político como um predicado útil de sua propriedade privada. Ele confere
poderes a seus funcionários, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes
tarefas específicas com base na confiança pessoal que neles deposita e sem
6
estabelecer nenhuma divisão de trabalho entre eles. [...] Os funcionários, por
sua vez tratam o trabalho administrativo, que executam para o governante
como um serviço pessoal, baseado em seu dever de obediência e respeito
[...] Em suas relações com a população, eles podem agir de maneira tão
arbitrária quanto aquela adotada pelo governante em relação a eles, contanto
que não violem a tradição e o interesse do mesmo na manutenção da
obediência e da capacidade produtiva de seus súditos. Em outras palavras, a
administração patrimonial consiste em administrar e proferir sentenças caso
por caso, combinado o exercício discricionário da autoridade pessoal com a
consideração devida pela tradição sagrada ou por certos direitos individuais
estabelecidos”
Mostra-se um período bastante dominador e conturbado pela mistura dos
patrimônios reais e da sociedade. De acordo com Weber (1993) o Patrimonialismo é
a substantivação de um termo de origem adjetiva que qualifica e define um tipo
específico de dominação. Esta tem um poder específico, representando uma
vontade do dominador que faz com que os dominados ajam em grau socialmente
relevante, como se eles próprios fossem portadores de tal vontade.
A tradição do patrimonialismo brasileiro, que, a partir do estudo da natureza
de Weber (1991) implica em um modelo de governo híbrido ou uma prática políticorepresentativa conceituada na tradição, na doação de prebendas e sinecuras –
cargos públicos políticos como bens pessoais transmissíveis e herdados. Em que os
empregos públicos consideravam-se de altíssima renda e oficiosidade no trabalho
executado.
No Brasil o patrimonialismo perdurou até 1930, por volta da crise 1929, que
segundo Anwar Shaikh (1985) trouxe a depressão econômica:
O problema com toda essa situação é que, à medida que o Estado se
expandia para desempenhar esses novos papéis, ele também passava a
absorver uma parcela crescente do produto social excedente (em termos
marxistas, uma maior parcela do valor excedente), deixando assim uma
parcela proporcionalmente menor disponível para investimento e, portanto,
para o crescimento. O estímulo ao sistema certamente contribuiu para que
ele se sustentasse no presente, porém o fez à custa do crescimento e,
portanto, do produto e emprego futuros.
Assim, baseados em uma oligarquia forte de interesse geral e com as
políticas de conflito mundiais, de interesses econômicos e sociais, o Governo de
Vargas começou a tentar mudar o tipo de estrutura da máquina da administração
7
pública com intuito de melhorar o sistema gerencial da administração. Em que se
abre espaço para a estrutura do modelo burocrática.
No primeiro momento, conforme Weber (1993), a estrutura surgiu de forma
autoritária e capitalista. Weber (1993) afirma que a burocracia é um sistema racional
com divisão racionalizada do trabalho em busca do fim público, nesse momento
surge os primeiros avanços em prol da sociedade como interesse público.
A burocracia surgiu visando a eficiência, ao industrialismo e ao universalismo
de procedimentos e tratamento igualitário, a fim de ser um sistema formal e
impessoal dirigidos pelos administradores profissionais, conforme Weber (1993).
Modelo idealizado por Weber (1993) que acreditando na burocracia, dado seu
caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a máquina administrativa do país.
Segundo Chiavenato (2006), a ditadura de Vargas, estimulou o crescimento
organizado dos serviços administrativos, neste momento criando grande parte dos
órgãos administrativos, um deles foi o Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP), com a finalidade de criar mecanismo que viabilizassem a reforma
administrativa e racionalizassem o serviço público, separando-o da influência
política.
Esse período foi promissor para o avanço e a formação da estrutura política e
Vargas almejava a três coisas fundamentais para essa mudança: esperava criar
uma estrutura administrativa organizada e eficiente; estabeleceria uma política
social baseada na meritocracia; e acabaria com o nepotismo e a corrupção
existente.
O projeto nasceu com boas intenções, mas sofreu um retrocesso no serviço
público como uma crise séria de consequências como a internalização de regras
pelos indivíduos, assumir extrema responsabilidade sem foco no indivíduo, pouco
desenvolvimento dos funcionários causa em que os transformava em mecanismos
do próprio sistema, excesso de formalismos, forte resistência á mudanças, conflito
com a sociedade, má atendimento e dificuldade no relacionamento com clientes,
causando grande congelamento das ações e certa inflexibilidade e pouca agilidade
no serviço.
8
Vargas em seu decreto 200 de 1967 mostra alguns traços do gerencialismo
quando tenta uma superação da rigidez burocrática, tentando distinguir a
administração direta da indireta, atribuindo maior autonomia a administração indireta
e tinha como princípios norteadores o planejamento, descentralizador, delegação de
autoridade, coordenação e controle.
Chiavenato (2006) mostra que foi precursor da mudança de estrutura também
a crise do petróleo, vivenciada em 1973, onde o estado assumia o papel de prover
as necessidades sociais – estado do bem estar social e com isso acarretava um
insulamento burocrático sem retorno aos clientes e uma forte obtenção de
vantagem política dentro das entidades.
Logo após a identificação desses problemas surgem tentativas com o objetivo
de desburocratizar o serviço público como o Comitê de Simplificação da Burocracia
(COSB), a Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa e principalmente
(SEMOR) e o Programa Nacional de Desburocratização (PND) e com esses
projetos fez-se uma renovação de competências nas estruturas das entidades
administrativas a fim de solucionar as desvantagens e as disfunções da Burocracia.
Com os problemas da crise do petróleo, o governo sentiu a necessidade de
ter uma intervenção mínima do Estado e isto abriu portas ao surgimento da
estrutura gerencial no Governo de Fernando Henrique Cardoso, conforme explica
Chiavenato (2006), em que estudava meios de projetar melhorias no sistema e
reformas administrativas, nesse tempo, o governo teve obtenção e implementação
dos estudos e análise do Ministro Bresset Pereira no desenvolvimento do Plano
Diretor de Reforma Administrativa do Estado (PDRAE).
Segundo Bresser Pereira (1998):
A administração pública gerencial é voltada para o cidadão e para a obtenção
de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são
merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança; como
estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à
inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos
descentralizados é o contrato de gestão.
Chiavenato (2006) defende que a fase inicial do projeto implica em
administrar a coisa pública de forma semelhante ao setor privado, de forma
9
eficiente, com o auxilio de mecanismos que maximizem a riqueza dos acionistas ou
a satisfação do usuário. Busca-se uma adoção de uma postura mais empresarial,
empreendedora, aberta a novas idéias e voltada para a geração de receitas e maior
controle do gasto público.
Surge a idéia do estado mínimo, onde a devolução dos serviços e acordo de
parcerias com empresas privadas facilitam o serviço publico e desafogam o
governo, na divisão de serviços não exclusivos do estado e assim o estado tem
maior autonomia e controle sobre os orçamentos, planejamento e investimentos.
Serviços que o estado não tem condições de prestar com eficiência, as
privatizações, segundo Chiavenato (2006). Nesse momento há uma quebra de
paradigmas das funções essenciais ao Estado. O estado pode se preparar para
ações planejadas em longo prazo e manutenção das atividades desenvolvidas pela
parceria público-privada.
Chiavenato (2006) nos afirma que o gerencialismo trouxe conceitos como
modernização, orientação para os clientes, flexibilidades, foco na eficácia dos
resultados, estrutura enxuta, qualidade total, reengenharia, terceirização. De fato
que a nova administração seria voltada para o cidadão e para a sociedade.
Suas características principais se refletem na divisão e discricionariedade do
poder decisório e na transferência do poder decisório ao povo; sendo que as
seguranças da garantia de ações do estado servem como base para as decisões.
O reforma do aparato estabelece prioridades de investimentos de recursos
escassos para utilizá-los de modo mais econômico. Define-se de uma vez contrato
de gestão e ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira da
administração indireta.
De acordo com o Chiavenato (2006), o gerencialismo é estabelecido por três
momentos, o gerencialismo puro ou managerialism – que vem a ser o foco na
economia e eficiência, na produtividade dos contribuintes, ou seja, o valor social
ainda estava iniciando do processo, em que o cliente ainda não era visto; o
Consumerism – nasce o papel importante do cliente como consumidor, busca-se a
qualidade nos processos e nas decisões para o benefício do estado e do cliente e o
tratamento igualitário entre as entidades; e por fim o Public Service Orientation
10
(PSO), este vem de fato trazer mudança ao perfil do cliente, agora como cidadão,
ao equilíbrio do papel governamental com controles internos e externos e ao
conceito de excelência na esfera pública. Esses períodos de mudança no
gerencialismo
não
se
excluem,
pois
cada
processo
passa
pelo
outro
concomitantemente até o último nível de acordo com as necessidades da
organização.
2.1
Princípios Norteadores do Gerencialismo
Conforme Machado (2001), a partir do contexto da evolução no momento
atual vem-se verificando o crescimento econômico nacional que contribui para a
aceleração da economia, o diferencial da qualidade e a capacidade de inovação das
pessoas, principal força de atuação do ambiente.
O gerencialismo traz uma nova era onde os cidadãos participam mantendo-se
em constante contato com o processo de desenvolvimento cultural, social e
econômico de outras localidades, socializando-se, agregando cultura, valores e
informações globais, em busca do tão desejado equilíbrio pessoal em decorrência
do profissional, simultaneamente, estes mesmos cidadãos, contrapõe-se avessos ao
ambiente mecanicista que ainda resiste e reivindica um ambiente de proteção e
tutela do estado, gerando conflitos significativos de modelos de administração
pública, segundo Robbins (2009).
O gerencialismo traz conceitos inovadores dos modelos anteriores, e Bresser
Pereira, em 1997, inova estabelecendo critérios para as atividades que seriam
estratégicas, exclusivas e não exclusivas de Estado e também indicando tipos de
gestão e regime jurídico de contratação de servidores a serem adotados, sabendo
assim que o governo deverá cuidar primordialmente de suas atividades diretas para
o devido funcionamento da máquina pública limitando-se à execução de serviços
primários e essenciais à população, fornecendo, assim, uma gestão eficaz.
Outrossim, na medida em que se desenvolve em suas competências vem
para estabelecer parcerias com a iniciativa privada, regulando, naquilo que possível
11
às situações adversas a um processo de equilíbrio, complementando a insuficiência
da sociedade, de maneira precisa e com a intenção de resgatar a supremacia da
sociedade.
Chiavenato
(2006)
pressupõe-se
que
a
adoção
de
uma
política
governamental incluída com as ferramentas da administração para o controle,
planejamento juntamente com a divisão de responsabilidades e com o efetivo papel
que exerce cada envolvido, é marca determinante para o alcance de resultados da
administração pública.
Machado, (2001), assume importante significado aos novos moldes do
gerencialismo e se refere aos postulados de Osborne e aponta alguns objetivos
básicos que precisam ser adotadas para se ter um governo empreendedor:
Promotor e coordenador, em vez de provedor direto; competitivo, liberando as
forças de mercado em detrimento dos monopólios; inspirado em missões
para poder vislumbrar estratégias; orientado para resultados, direcionando-se
para desempenho, qualidade de serviços e busca de soluções;
empreendedor, ganhando dinheiro em vez de só gastá-lo; descentralizador,
que delega autoridade para a tomada de decisões; de comunidade,
viabilizando uma maior participação da sociedade nas decisões
governamentais; pró-ativo, prevenindo-se quanto a possíveis problemas; e
direcionado para o mercado, quando da oferta de serviços públicos.
Machado (2001), ainda, afirma que as estratégias de identificação dos pontos
fracos e fortes da administração pública e de seu gerenciamento poderão
diagnosticar que, para o alcance deste alto nível de prestação de serviços à
sociedade,
é
indispensável
uma
administração
pública
respaldada
em
conhecimentos específicos e sensíveis da sociedade, como prioridade os seus
servidores,
valorizando-os,
a
fim
de
eliminar
ou
reduzir
os
pontos
de
estrangulamento e superar os limites na prestação dos seus serviços.
O gerencialismo tem os seus princípios reguladores baseados em aumentar a
efetividade e a eficiência do setor público; aumentar a responsabilização das
agências governamentais frente aos clientes e consumidores do serviço público; e
ainda reduzir despesas públicas; aumentar a responsabilidade dos gestores
públicos, procurar constantes práticas gerenciais que permitam a geração de
resultados diferenciados e significativos, visando alargar os horizontes da sua
coletividade, segundo nos afirma Sousa (2003).
12
Os princípios da Administração Pública vêm, desta forma, fornecer as bases e
as
direções
para
que
as
instituições
públicas
possam
estruturar
ações
administrativas que venham atender às necessidades da sociedade e ao interesse
coletivo.
Considerando-se, pois, os princípios norteadores da administração pública e
as demandas da coletividade estabelecem-se diferentes concepções de Estado.
Tais concepções entrelaçam-se com a presença do Estado e sua intervenção no
âmbito econômico, político e social, Paes de Paula (2005).
A Constituição Federal de 1988 traz em seu conteúdo já o futuro para o
gerencialismo quando adota e norteia a administração com seus cinco princípios
explícitos para a organização e direção da administração pública, que deverão ser
pautados na legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Ressalte-se, porém que o modelo do gerencialismo traz mais benefícios às
situações que as imposta pela Carta Magna, Chiavenato (2006) alega a visão da
efetividade das políticas públicas, da economia, da celeridade, da produtividade,
predominando a impessoalidade nas relações políticas para se ter primordialmente a
questão ética da res pública.
2.2
Ética
A ética parte do fato da existência da moral, isto é, toma como ponto de
partida à diversidade de morais no tempo, com seus respectivos valores, princípios e
normas. Como teoria, não se identifica com os princípios e normas de nenhuma
moral em particular e tampouco pode adotar uma atitude indiferente ou eclética
diante delas. Como as demais ciências, a ética se defronta com fatos. Que estes
sejam humanos implica, por sua vez, em que sejam fatos de valor.
Segundo Chiavenato (2006), “a ética constitui o conjunto de valores ou
princípios morais que definem o que é certo ou errado para uma pessoa, um grupo
ou organização”. O comportamento ético acontece geralmente quando a
organização incentiva seus membros a se comportarem da maneira que condiz com
a transparência da organização em que os membros aceitem e sigam tais valores e
princípios. Em termos amplos, a ética é uma preocupação com o bom
13
comportamento. É uma obrigação de considerar não apenas o bem estar pessoal,
mas também o de todas as pessoas que agregam valor.
Ainda de acordo com o que reza Chiavenato (2006) a ética é responsável por
influenciar o processo corporativo na tomada de decisões para determinar quais são
os valores que afetam seus parceiros e define como os administradores podem usar
esses valores no cotidiano. Ainda afirma que os administradores éticos alcançam
sucesso a partir de práticas administrativas caracterizada por equidade e justiça.
As práticas éticas nos negócios beneficiam a organização em três aspectos,
aumento da produtividade, quando a organização assegura a saúde e o bem estar
deles;
melhoria
da
saúde
organizacional,
imagem favorável
e
desejável;
minimização regulamentação governamental, quando as empresas são confiáveis, a
legislação reduz um pouco mais cobrança conforme Chiavenato (2006).
De acordo Bacelar Filho a ética significa o estudo do agir humano, da conduta
humana relacionada ao próprio fim do homem como indivíduo. O comportamento
ético é um dever de toda pessoa, definindo a conduta e a dignidade do
administrador e a dignidade do cidadão.
Robbins (2009) define ética como um critério ambientado pela justiça, pois
exige que os indivíduos estabeleçam regras justas e imparciais de forma que
contribua com uma distribuição equitativa de custos e benefícios, assim protege os
interesses dos mais fracos sobre os mais ricos. As pessoas com alto princípio ético
serão fiéis a eles, apesar da orientação em sentido contrário que possa ser dada
pelas atitudes dos outros ou pelas normas da organização.
2.2.1 Moral
O princípio da moralidade é aplicado no campo da Administração Pública
baseado no artigo 37 da Constituição Federal quando menciona que a
Administração Pública deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade (em que o servidor público deve zelar pela moralidade administrativa, ser
honesto, ser probo, ser justo), e o conteúdo ético não se mistura com o significado
de moral, esse incide justamente na esfera do anseio de certeza e segurança
jurídica, mediante a garantia da lealdade e boa-fé tanto da Administração Pública
que recepciona os pleitos, instrui e decide, quanto do destinatário de seus atos.
14
Para Barton e Barton (1984) apud Cohen e Serge (1994, p.19-24), o estudo
da moral, consiste em questionar-se o que é correto ou incorreto, o que é uma
virtude ou uma maldade nas condutas humanas. A moralidade é um conjunto de
valores, de cultura, que a sociedade preconiza e acostumam-se.
Para Bacelar Filho (2004) a boa-fé e a lealdade, são instrumentos da
moralidade administrativa no exercício do poder disciplinar e tem elementos
objetivos capazes de definir métodos e formas práticas de comportamento
administrativo. A moralidade como boa-fé se contrapõe a má-fé e revela o
comportamento do agente que tem crença de que se está agindo conforme a lei ou
com a confiança de que a atitude seja a justa e proba.
Segundo Figueiredo (2008), a moral em ação é moral prática e esta é
praticada conforme a moralidade; a moral tende a transformar-se em moralidade
devido à exigência de realização que está na essência do próprio normativo.
A palavra moral é utilizada para fazer referência a alguém, guia os atos de
uma pessoa ao longo de sua vida, baseia-se em um conjunto de convicções e pauta
a sua conduta de forma que constitua base para admissibilidade de juízo moral que
cada um faz. Então, Figueiredo (2008) enuncia que os termos: ética e moral são
utilizados ao longo da história com diversos significados e com relações distintas
entre si carregando significados divergentes.
2.2
Gerencialismo com enfoque Ético
A ética traz em seu teor a competição e o melhoramento contínuo,
Chiavenato afirma que é inseparável em uma organização, quando nenhuma pode
competir com sucesso quando as pessoas procuram enganar às outras ou tentam
tirar proveito e vantagem sobre elas, onde todo sistema de competição presume-se
valores de confiança e justiça.
Assim o gerencialismo, tem a competitividade como pilar para o seu
progressivo funcionamento, para Araújo, (2009) a competitividade do setor público
gerou uma novidade na administração pública, com inovação da entrada do modelo
15
gerencial, e principalmente com dois princípios fundamentais que há muito faltava, a
ética e a eficiência.
Com as melhorias no serviço público trazido pelos conceitos da eficiência e
da ética, o fim da administração deve ser o interesse público e este deve ser imposto
mediante a impessoalidade dos agentes e assim é um ciclo, pois a impessoalidade
puxa a ética, conforme Paes de Paula, (2005), onde a representabilidade dos
políticos e dos cidadãos é sabotada na linha de autoridade e em oposição á
resistência da sociedade, que enfraquece seu envolvimento no projeto de
reestruturação, o qual fica comprometido.
Para melhorar a participação e a transparência da gestão pública, a reforma
administrativa “tem de ser descentralizada com foco nos processos decisórios, com
melhoras para as instituições políticas e a construção de canais de participação
popular” (PAES DE PAULA, 2005).
Paes de Paula, (2005) afirma que a administração pública tem mudado com
ajuda da gestão de pessoas, a qual tem se preocupado em mudar as pertinências
temáticas dos custos, da extinção de órgãos e cargos, do corte de pessoal, da
mudança no regime de contratação e da melhoria da imagem negativa do
funcionalismo público para que a sociedade se apresente a favor do modelo, com as
contribuições da ética.
“O funcionário tende a assumir comportamentos impessoais, e passa a ser
guiado apenas pela ética do profissionalismo, desaparecendo a imparcialidade, o
tratamento igualitário e o interesse geral” (CHANLAT, 2002, p.6). Essas mudanças
mostram o quanto o servidor público foi atingido pelas mudanças propostas pelo
gerencialismo que trouxe o progresso no desgaste diário e no sofrimento ao trabalho
no que diz respeito à falta de reconhecimento e pela desqualificação pública que
antes detinha.
16
2.4
A importância do Código de Ética
Em seu estudo, Robbins (2009), afirma que não existem padrões éticos
globais, por que a cada região, ou país, a ética necessária é de acordo com sua
cultura, com sua nação, a ética é uma espécie de cultura nacional.
A ética influencia todas as decisões dentro da organização e na relação
intrapessoal, muitas organizações têm o seu código de ética como uma declaração
formal para orientar e guiar o comportamento de seus parceiros. O código de ética
estimula decisões e comportamento éticos das pessoas a partir de duas variáveis,
segundo Chiavenato, (2006), as organizações devem comunicar seu código de ética
aos colaboradores e estas devem cobrar comportamentos éticos continuamente,
com respeito aos valores e a práticas transparentes.
O código de ética é um documento escrito que tenciona impactar o
comportamento do empregado, as empresas tentam gerenciar a ética por meio de
mensagens escritas que visam aplicar as mudanças e projetar os comportamentos
desejáveis, para Robbins (1994), representa os valores básicos da organização, tais
como compromissos com a honestidade, qualidade do produto e serviço ao cliente,
os quais devem ser constantemente enfatizados.
Ao analisar os códigos de ética brasileiros, notou que predomina a
preocupação no comportamento ético das pessoas, da forma correta de agir e na
manutenção dos valores fundamentais e principais.
Ao contrário do que muitos pensam sobre a ética, afirma Arruda (2002), que
apesar de ser uma disciplina filosófica, é uma disciplina prática e não teórica como é
a lógica. "Não basta a empresa fazer bem, ela precisa fazer o bem." Fica clara a
realidade objetiva da ética. Na maioria das empresas quando as grandes decisões
são tomadas a perspectiva ética nunca é utilizada. Os tomadores de decisões, tanto
quanto aqueles que as executam, estão sempre preocupados em fazer bem feito.
Isso envolve, necessariamente, os aspectos econômicos, financeiros, operacionais e
legais, mas nada se questiona quanto à ética.
Hoje no serviço público tem se o código de ética dos servidores públicos
federais, é a Lei 1.171 de 1994, trazida pelo próprio modelo de gestão do
gerencialismo.
17
Pontes (2011), discorre sobre o Decreto 1.171, de 1994, que impõe o
comportamento ético e moral de todo e qualquer servidor, na sua vida particular,
independentemente da natureza do seu cargo e estabelece algumas regras, onde
que dizer que o servidor público está envolto em um sistema onde a moral tem forte
influência no desenvolvimento da sua carreira pública. Assim, quem passa pelo
serviço público deve saber que a promoção profissional e o adequado cumprimento
das atribuições do cargo estão condicionados também pela ética e, assim, pelo
comportamento particular do servidor.
O referido Decreto 1.171 de 1994 cria normas de conduta, conhecidas no
Direito como normas materiais, porque impõem comportamentos aos servidores.
(BRASIL, 1994)
2.5
Considerações acerca da contribuição do modelo gerencial para a ética
no serviço público.
Busca se uma capacitação do serviço público combinada com as ferramentas
éticas e com a personalização da moral e do caráter, assim como funciona dentro do
setor privado, o qual vem a cada dia melhorando sua certificação e liderança nos
negócios.
É necessário investir e acreditar que a estrutura da administração pública se
tornará cada vez mais confiável, alvo e ponto de controle e repressão da
improbidade administrativa por parte dos clientes internos, externos, fornecedores,
colaboradores.
A coisa pública, a função pública e o dinheiro público, são três conceitos que
se relacionam com as funções do estado e se preocupa em oferecer e garantir a
execução de sua função social na administração pública, ampliando seu poder de
alcance à sociedade, atingindo populações não alcançadas pelos benefícios de
desenvolvimentos na atividade pública.
18
A administração pública enfrenta problemas sociais cada vez mais sérios tais
como: demora no atendimento do serviço público, excesso de burocracia nas
atividades administrativas, falta de efetividade no serviço e ausência de
responsabilização pelos danos dos agentes públicos ou políticos e assim se busca
uma consciência e uma cultura diferente, pois com o conhecimento das pessoas,
nada impede que se melhore a prática administrativa e faça com que as pessoas
busquem constantemente seus direitos.
Com
o
aumento
notável
da
população,
os
problemas
crescem
proporcionalmente e com isso têm-se aumento de receitas, despesas, prestação de
serviços, oferta de trabalhos, moradia, educação, saúde. Dessa forma é
imprescindível uma reforma administrativa enfatizando principalmente a questão
ética na administração pública com o modelo gerencial de administração a fim de
preparar a
sociedade para atender a toda essa demanda que cresce
desproporcionalmente.
A sociedade sabe exatamente o que quer e o que precisa. A globalização
capitalista é responsável por esse perfil humano, pois criou um universo onde o
tempo é caro e onde as coisas precisam ser resolvidas de maneira eficiente e ética.
As pessoas estão mais exigentes com o atendimento e com o tratamento que têm
recebido, desejando assim uma atenção especial e diferencial do colaborador que
presta o serviço público.
O mais interessante é que a conduta ética está crescendo pouco a pouco e
tem progredido muito desde tempos remotos em que imperava a pessoalidade, o
nepotismo e a corrupção nas relações humanas. Não que hoje não existam esses
problemas, porém há um maior controle e fiscalização da conduta pela sociedade
com discernimento da moral, do justo, do probo ligados à ética, a qual vem
sobressaindo nos diversos ambientes como: na escola, nas residências e no
trabalho. A cultura tem sido melhorada ao ponto de transformar as ações humanas
em um tratamento mais igualitário e até mesmo por que não dizer mais humano,
mais próximo do usuário, atendendo diretamente á suas necessidades e ás suas
carências.
19
O período da era Vargas trouxe o incremento da melhoria da burocracia.
Advinda da década de 30, que de acordo com Max Weber foi um sistema racional
com forte posição no estado e com divisão racionalizada. Surgiu como meio de dar
o fim ao sistema patrimonialista que tendia ao tradicionalismo da monarquia e à
dominação da sociedade.
A burocracia veio como forma de facilitar o sistema público a atender as
expectativas da sociedade e diminuir o poder do governante a fim do bem estar
social. Em sua essência, visava à eficiência, o tratamento igualitário e à
impessoalidade nas relações. Pode-se dizer que surgiu como protesto de ética pela
sociedade que ansiava por uma mudança ao tratamento humano e justo frente ao
passado do patrimonialismo.
A burocracia trouxe a democracia, a meritocracia – se tratava da entrada no
serviço público por meio de concurso baseado no mérito - a segurança jurídica dos
processos e das ações sociais que geravam conforto e solidez ao bem comum e ao
interesse geral. Porém, é um modelo baseado em padronização, técnicas
mecanicistas de execução e agia centralizadoramente. Com isso surgiram as
disfunções da burocracia em que foi um sistema modelo de organização
consideravelmente superior para a época. Os problemas que surgiram foram as
dificuldades com as inovações técnicas e teóricas e a sociedade que não se
adaptou com a lentidão nos processos, o excesso de formalismo das atividades, a
internalização de regras, os apegos exagerados com a função, a mudança na
personalidade das pessoas e a ausência ainda de ética no serviço público, entre
outros.
Com todos esses contratempos, a burocracia entrou em crise por volta da
década de 70, em que se desejava um aumento de eficiência, agilidade e éticas nas
relações humanas e principalmente nas relações políticas, pois com o formalismo, a
tendência era não ser ético para burlar etapas e processos e ter um retorno menos
demorado, obtendo assim, vantagem pública em cima da sociedade nas situações
cotidianas.
A burocracia trouxe melhoria em todos os setores da administração pública,
na administração financeira e orçamentária o processo também ficou mais ético
20
quando no decreto lei 4.320 de 1964 de Getúlio Vargas justificou que a lei de
orçamento conteria a discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar a
política econômico-financeira e o programa ético de trabalho do governo,
assegurando a sociedade, transparência e ética do gasto público voltado para o
bem social.
Com a crise da burocracia, o sistema de governo optou e vem optando pela
administração pública gerencial, escalonada por Bresser Pereira que afirma que ela
é orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe também
que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda
que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do
incentivo à criatividade e à inovação; e adota um instrumento, o qual se faz o
controle sobre órgãos descentralizados com maior grau de autonomia e eficiência
que é o contrato de gestão.
Com o período pós-burocrático o sentimento de crença de que o Brasil
possuía a melhor gestão se esvaiu e deu lugar para uma nova administração, mais
consolidada e mais eficaz e mais real, voltada para a sociedade.
Em outras palavras, surgem os resquícios do gerencialismo oriundos da
Europa e vem representar a inserção, no setor público, de uma nova forma de
poder, na forma de instrumento útil para criar uma cultura empresarial competitiva e
uma força de transformação.
O gerencialismo tem sido o mecanismo central da reforma política e da
reengenharia cultural do setor público no Brasil nos últimos vinte anos. O
gerencialismo tem sido o principal meio pelo qual a estrutura e a cultura dos serviços
públicos são reformadas e ao fazer isso, busca introduzir novas orientações,
remodelando
as
relações
de
poder
e
afetando
as
escolhas
políticas
democráticassociais.
O Brasil tem passado por reformas administrativas desde tempos muito
remotos. A partir de então são necessários ajustes na estrutura da administração,
pois apesar de conter traços marcantes do período burocrático, hoje se remodela
como gerencial tendo como um dos principais objetivos, a melhoria da gestão e das
ferramentas no sistema.
21
O modelo gerencial tem propostas interessantes para aplicação na
administração pública, com foco na eficiência e nos paradigmas éticos, os projetos e
programas são hoje voltados á população, tem incentivos por parte dos servidores
que não se escondem mais por trás de atos ilícitos praticados na gestão pública, por
mais que ainda exista a corrupção e o desvio do gasto público, hoje a fiscalização
está mais presente, vem constantemente desenfreando os atos errôneos em cima
de uma política mais justa e mais clara.
O tempo vem transformando o comportamento ético em uma virtude, e uma
conduta e em uma qualidade e assim as atitudes éticas se tornam mais presentes a
cada dia, devido ao alto poder de disseminação social e de transparência, com
publicidade do governo, chegar-se-á em um tempo em que as atitudes ilícitas serão
amplamente imorais e não terão valores para a sociedade.
Aristóteles dizia que a distinção entre o homem e o animal reside na
racionalidade, na vida racional. Contudo, a razão não basta. É necessário o desejo,
a educação, o hábito, a memória de exercitar uma virtude. A vontade de fazer o
bem, de gerenciar os recursos da melhor forma, de reduzir os custos, de dar
publicidade e realizar cobranças a um governo que tem essa função: a de atender a
uma população carente, necessitada de uma melhoria nos serviços sociais básicos,
de deixar de lado a reserva do possível e realmente fazer o impossível para suprir as
necessidades e anseios da sociedade.
É necessário olhar através da perspectiva do modelo gerencialismo, o direito
social, eliminar o desrespeito que vem acontecendo nas regras diárias de conduta,
nos atendimentos á idosos, na ausência da prestação do serviço, o péssimo
atendimento nos hospitais, que muitas das vezes é prejudicado pela ausência da
ética – compromisso e responsabilização dos agentes e autoridades responsáveis
pela execução dos processos – pois, que nada mais é do que a falta de qualidade
na prestação do atendimento.
A omissão dos governantes gera a incredibilidade por parte dos cidadãos, que
em vez de procurar por seus direitos, deixam perder a validade pela dificuldade
ainda gerada em torno das disfunções da burocracia, e abrem mão de opções de
resolução, e nesse ponto, a mudança na esfera governamental é muito mais lenta
22
do que na iniciativa privada, as pessoas no serviço público estão disposta a mudar
para as novas ações gerenciais, mas nem sempre o sistema permite de maneira que
acaba atrasando a resolução de problemas.
A ética na organização pode ser avaliada por critérios ruins ou bons e pode
ser melhorada a medida que é implantada na concepção da imagem e na
construção organizacional, geralmente é uma forma de conduta moderada, que traz
ao servidor ás suas práticas lícitas dentro do que é permitido ao servido público, agir
dentro do que a lei o permite.
A ética está diretamente ligada ao comportamento do individuo, ás suas
convicções, á sua criação, principalmente aos seus valores e a sua cultura, a sua
política, á sua profissão, pois ao assumir um juramento as pessoas fazem um
compromisso ético com a carreira com as pessoas ao redor dela.
A ética está ligada com a corrupção, extorsão a ineficiência, mas seu principal
significado e a sua referencias nas ações dos servidores públicos, fixando um
padrão, uma norma “ISO” de qualidade, onde se pode avaliar a atuação dos
servidores públicos ou daqueles envolvidos na atividade pública, o seu caráter
público, que devem estar acima de seus interesses pessoais, visando o fim público.
A moralidade conduz a ética em qualquer situação, observando que a falta de
respeito ao principio da moralidade na Constituição Federal, viola os direitos do
cidadão e compromete a existência de valores dos costumes da sociedade.
O legislador ao prever a falta da norma ética dentro da administração pública,
pois os comportamentos das autoridades deixam por muitas vezes de ser basearem
em premissas éticas, onde é devido à falta de preparo de conhecimentos e
habilidades dos funcionários, cultura equivocada e por falta de mecanismos de
controle adequada, assim aquele previu uma lei de número 8.429 de 1992, chamada
de improbidade administrativa, que visa punir e sancionar os praticantes de conduta
ilícita frente á marca da ética governamental e nossos agentes políticos acabam
sendo julgados pelo Senado Federal pela responsabilização da falta ética e da
prática de ações ilícitas.
23
A educação mais uma vez seria o melhor caminho como instrumento aliciador
do conhecimento, da cultura e da conduta ética, a fim de impedir comportamentos
absurdos e vergonhosos e até mesmo abuso de um poder utilizado de forma
errônea, com o objetivo de construção de uma cidadania justa e igualitária a todos.
A consciência ética, como a educação e a cultura são aprendidas pelo ser
humano, assim, a ética na administração publica, pode e deve ser desenvolvida
junto aos agentes públicos ocasionando assim, uma mudança na administração
publica que deve ser sentida pelo contribuinte que dela se utiliza diariamente, seja
por meio da simplificação de procedimentos, isto é, a rapidez de respostas e
qualidade dos serviços prestados, seja pela forma de agir e de contato entre o
cidadão e os funcionários públicos.
A mudança que se deseja na administração pública através do gerencialismo
implica em um mecanismo gradativo de transformações culturais, dentro da estrutura
da organização da administração, que deve ser reavaliado, e valorizado com
valores, hábitos, normas que surgem ao longo do tempo e inova ações, programas e
direcionamento nas organizações. A administração tem contribuído com seus
colaboradores com a atribuição do Código de Ética do Servidor Público Civil do
Poder Executivo Federal, em que este enseja grande melhoria na conduta do agente
público e orienta para as ações diárias em sua vida pessoa e profissional, sendo
pautados pelo decoro e pela eficiência, mantendo a moral e a ética, ligados entre si,
na medida em que o servidor pode usá-la em prol da função social e do bem estar
social.
24
ABSTRACT
This article has the objective to analyze and show the importance of public
administration efficient and stable, in front of the society that is lacking of
responsibility and commitment that the social function came to the State. So, it seeks
to developing awareness for the provision of quality services, with the minimal
presence of bureaucratic dysfunction, serving up of the ethics common to all
involved in society. Is seen that now it is necessary to develop an extensive
renovation of existing standards and of the cultures presents in it. To accomplish this
we used a qualitative methodology with study bibliographic, that has allowed the
search of the theory about theme. After theoretical survey, it was concluded that this
proposal may cooperate in activities that promote a work environment free of
dishonesty, corruption, impracticability of services administrative and appreciate the
working conditions and the of socialization of the individuals involved. It should be
also tailor the behavior of leaders making it clear the new standard that seeks to
obtain excellence in treatment and in service delivery bringing honoring and moral
dignity to the public profession.
Keywords: Ethics. Quality. Efficiency. Bureaucracy. Innovation.
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28
AGRADECIMENTOS
A Deus por nunca me desamparar e por me encher de fé e força de vontade a
cada dia em que estive prestes a desistir quando tudo estava difícil. Pela
oportunidade da vida e pelo privilégio de estudar que me foi dada para que eu
pudesse compartilhar tamanha experiência e, ao freqüentar este pós, perceber e
atentar para a relevância de temas que não faziam parte, em profundidade, de
minha vida.
Aos meus pais, que mesmo distantes nessa caminhada, sempre estavam por
próximos mentalmente com uma palavra de apoio e de carinho através de uma
ligação, ou um pensamento ou uma oração e que quando eu sentia que não
conseguiria me falavam que sim, que eu chegaria até o fim.
Ao meu marido que com muita paciência e tolerância, que agüentou todas as
minhas ausências e meus compromissos desmarcados sempre, e me amou acima
de tudo, me apoiou e me ajudou conforme ia surgindo às dificuldades desta etapa
que queria avançar.
Ás minha orientadoras Ana Carolina e Luciana que são uma gracinha e me
ajudaram em tudo desde o início, obrigada pelo incentivo, simpatia e presteza no
auxílio às atividades e discussões sobre o andamento e normatização deste Artigo.
A todos os meus amigos queridos e presentes que direta ou indiretamente
contribuíram para o meu sucesso e que sempre insistiram para que eu fosse com
amor e dedicação atrás de um desenvolvimento e que acreditava no que eu estava
fazendo, por perceber em mim um talento que minha autocrítica jamais permitiria
que se desenvolvesse. Em especial aos amigos Kátia e Andinho, pela atenção, pela
paciência e pelas palavras de ajuda e amor durante nossa amizade.
Obrigada a todos, pois hoje ao olhar para trás, tenho a sensação de dever
cumprido, posso constatar que as noites de sono perdidas, o cansaço dos
encontros, os longos tempos de leitura, digitação, discussão, a ansiedade em querer
fazer e a angústia de muitas vezes não o conseguir por problemas estruturais; não
foram em vão. Aqui estou, como sobrevivente de uma longa batalha, porém, muito
mais fortes e habilidosas, com coragem suficiente para mudar a minha postura,
apesar de todos os percalços...