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NORMA OPERACIONAL BÁSICA 2012 E A CAPACIDADE INSTITUCIONAL DOS ENTES
FEDERADOS PARA A EFETIVAÇÃO DO SUAS
Ana Maria Corrêa Conegundes1
Rosilene Cristina Rocha2
RESUMO
Este artigo discute o tema da capacidade institucional dos entes federados frente ao desafio
da gestão social, em especial, o de implantar o Sistema Único de Assistência Social no país.
Apresenta algumas fragilidades do sistema federativo brasileiro e seus reflexos nos pactos
necessários em torno das metas nacionais para a consolidação do Sistema. Apresenta a
Norma Operacional Básica 2012, novo documento regulador do Sistema, que traz novas
atribuições para Estados e Municípios. Discute as dificuldades concentradas no poder local e
o aumento de responsabilidade deste nível de gestão do SUAS. De maneira breve, apresenta
um reflexo da baixa capacidade institucional dos municípios brasileiros no atendimento em
um equipamento da política de assistência social: Centro de Referência da Assistência Social.
Palavras-chave: capacidade institucional; relação federativa; gestão social; Política de
Assistência Social.
1
Mestranda no curso de Ciências Sociais da PUC Minas e bolsista do IPEA/ANPUR; especialista em Políticas
Públicas pelo Departamento de Ciência Política da UFMG. Assessora Parlamentar da Assembleia Legislativa de
Minas Gerais.
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Graduada em Serviço Social pela PUC Minas; especialista em gestão local pelo BID-Banco Interamericano de
Desenvolvimento. Ex-secretária Municipal e Nacional de Assistência Social.
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INTRODUÇÃO
Este artigo pretende analisar os instrumentos de planejamento, monitoramento e
avaliação previstos na Norma Operacional Básica (NOB) do Sistema Único de Assistência
Social (SUAS) e as capacidades institucionais exigidas aos entes federados para a sua
implantação.
A NOB 2012, aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), por meio
da Resolução Nº 33 de 12 de dezembro de 2012, é fruto de discussão com os diversos atores
que atuam no SUAS, envolvendo amplo processo de consulta pública, além da pactuação e
negociação na Comissão Intergestores Tripartite (CIT). Desde a sanção da Lei Orgânica de
Assistência Social (LOAS) – Lei nº 8.742 de 07 de dezembro de 1993, foram aprovadas cinco
NOBs com o propósito de regular a gestão da assistência social.
A Norma 2012 além de reafirmar os objetivos, diretrizes e os princípios éticos e
organizativos da Assistência Social (Capítulo I), previstos na Lei 12.435/2011 e outras
normativas, estabelece o formato da gestão e as responsabilidades dos entes federados
(Capítulo II), institui o Plano de Assistência Social (Capítulo III), o Pacto de Aprimoramento
(Capítulo IV) e o processo de acompanhamento do sistema (Capítulo V). Além disso, define a
gestão financeira e orçamentária (Capítulo VI), os instrumentos da vigilância
socioassistencial, a gestão do trabalho (Capítulo VII), o controle social (Capítulo VIII), as
instâncias de pactuação e negociação (Capítulo IX) e as regras de transição a serem
observadas pelos entes federados (Capítulo X).
Justifica-se a escolha do tema em razão da aprovação recente da “nova” NOB, e a
necessidade de refletir sobre as capacidades institucionais imperativas para os entes
federados implantarem um sistema de proteção social com extensa cobertura e, sobretudo,
com a provisão de serviços e benefícios de qualidade. Neste sentido, o foco do trabalho será
apresentar os mecanismos de planejamento, monitoramento e avaliação apresentados na
NOB 2012 e as possibilidades de aprimorar a gestão e qualificar os serviços, benefícios,
programas e projetos socioassistenciais, conforme os objetivos pretendidos.
A NOB 2012 trata do tema do financiamento da assistência social no que tange à
organização dos mecanismos de repasse dos recursos financeiros do Fundo Nacional para os
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Fundos Estaduais e Municipais. Este não será, no entanto, enfocado neste trabalho uma vez
que as alterações não são substantivas nos aspectos relacionados à melhoria da capacidade
institucional, como a ampliação dos montantes repassados ou estratégia de universalização,
por exemplo.
Na primeira seção será discutido o processo de descentralização das políticas sociais
no Brasil, analisando a trajetória da Assistência Social a partir da Constituição de 1988 e das
normativas instituídas. A segunda seção apresentará os conceitos trabalhados pela literatura
relativos à capacidade institucional. Os mecanismos de planejamento e monitoramento
previstos na NOB 2012 serão apresentados na terceira seção, buscando, identificar as
exigências institucionais necessárias para a sua efetivação e, na última seção são apontados
alguns aspectos da realidade da assistência social no país. Pretende-se nas considerações
finais apontar os desafios colocados para os entes federados no cumprimento da NOB e na
consolidação do SUAS.
Processo de descentralização das políticas sociais: a trajetória da assistência social
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 novas bases para a organização
social e política do Brasil foram estabelecidas, introduzindo mudanças significativas no
sistema de proteção social e nas relações estabelecidas entre o Estado e a sociedade civil e
entre os diversos níveis de governo. O novo arranjo federativo que atribuiu aos municípios o
status de ente federado, preservando o princípio da autonomia política e fiscal, possibilitou
uma ruptura com centralidade administrativa e financeira do Estado no poder executivo
federal, até então praticada no Brasil. Do mesmo modo, o princípio da universalização dos
direitos sociais, inscrevendo-os como dever do Estado e direito de todos os cidadãos,
rompeu com o caráter de benesse e com a concepção de cidadania regulada, afiançadora
apenas dos segmentos sociais que se encontram no mercado de trabalho formal. Além disso,
foram introduzidos dispositivos que garantem a participação da sociedade no processo de
tomada de decisões e no controle público das políticas sociais, por meio do instituto dos
conselhos deliberativos e paritários.
É nesta perspectiva do federalismo brasileiro, que o sistema de proteção social está
se configurando, a partir de um processo de descentralização diversificado e intenso,
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iniciado na década de 90, possibilitando mudanças políticas e institucionais significativas.
Assim, as relações hierárquicas e verticais baseadas na centralização do poder político,
próprias do regime militar, foram gradativamente substituídas por uma dinâmica que
considere a autonomia e soberania dos entes federados. Deste modo, é necessário contar
com a adesão das unidades subnacionais, considerando, sobretudo, as desigualdades
regionais e as frágeis estruturas administrativas, políticas e financeiras da maioria dos
municípios brasileiros.
Assim, para Arretche (1999), estratégias de indução bem definidas e delineadas pelo
governo central são decisivas no processo de descentralização, podendo, inclusive,
compensar as dificuldades decorrentes das condições estruturais dos governos locais e dos
requisitos institucionais das políticas públicas. A autora argumenta que apesar da
importância destes fatores, estes não se constituem em variáveis definitivas no processo de
descentralização. Assim, construir mecanismos que incentivem os municípios aderirem à
municipalização da gestão de políticas sociais, possibilitando minimizar custos e maximizar
benefícios é o caminho apontado para a descentralização efetiva.
A Assistência Social, a partir da Constituição de 1988 em seus artigos 203 e 204, foi
inscrita no campo dos direitos sociais, constituindo-se como política pública não
contributiva, integrante do sistema de seguridade social brasileiro, devendo se organizar em
um sistema descentralizado e participativo.
Desde a promulgação da Constituição Federal, a Política de Assistência Social vem se
organizando no sentido de implantar os dispositivos constitucionais. No entanto, este
processo foi marcado por retrocessos e obstáculos de natureza política, econômica,
conceitual e institucional, vivenciados predominantemente na década de 90. A política
neoliberal adotada pelo Governo brasileiro de ênfase na reforma fiscal, com redução dos
gastos públicos e ajuste econômico, impôs um corte significativo nas políticas sociais,
minimizando o papel do Estado na garantia e na oferta dos direitos sociais, conforme
preconizava o chamado “Consenso de Washington”. Assim, foi realizada a reforma do Estado
com a extinção de órgãos públicos e a dispersão das ações de assistência social em diversos
Ministérios e em programas sociais de caráter comunitário.
A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), aprovada em 1993, regulamenta os
artigos 203 e 204 da Constituição Federal, propõe a organização do sistema descentralizado
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e participativo, estabelecendo competências aos entes federados. Além disso, institui, como
condição para o financiamento da Assistência Social, fundos públicos para gerenciar os
recursos orçamentários e financeiros, planos como instrumento de planejamento e
conselhos deliberativos para a efetivação da participação e o exercício do controle social, em
cada esfera de governo. Além disso, prevê o comando único das ações assistenciais
gerenciadas por órgão responsável pelo planejamento, implantação, execução e avaliação da
assistência social, visando coibir a fragmentação e a superposição das ações, otimizando
recursos e iniciativas. Desta forma, o arcabouço legal demanda um reordenamento
institucional e um novo marco conceitual necessário para estabelecer relações
intergovernamentais compartilhadas imprescindíveis para colocar em prática a Política
Pública de Assistência Social, conforme definição das normativas.
No decorrer da década de 90, nos anos de 1997 e 1998, foram editadas duas Normas
Operacionais Básicas que reafirmaram os princípios da LOAS, ampliaram as competências
dos entes federados, definiram níveis de gestão. Igualmente foram estabelecidos
mecanismos de financiamento com transferências de recursos de forma automática e
regular para os serviços de assistência social. Além disso, foram ampliadas as atribuições dos
conselhos e instituídas as Comissões Intergestores Tripartite e Bipartite, com caráter
consultivo e, posteriormente, como instância de pactuação deliberativa. No entanto, não
foram delimitadas as responsabilidades de cada ente federado, mantendo competências
concorrentes, o que dificulta a responsabilização dos entes e o controle social. Ademais,
manteve-se a lógica convenial do financiamento o que repercute de forma negativa na
relação intergovernamental, uma vez que o município estabelece uma relação de
dependência política com a esfera federal (LIMA, 2004).
A descentralização deflagrada, neste período, caracterizou-se por um processo
uniforme sem considerar as capacidades institucionais e as diferenças políticas, econômicas,
demográficas e sociais dos entes federados, não sendo definidos mecanismos indutores e
nem estabelecidas estratégias para sua efetiva implementação. Desta forma, os mecanismos
utilizados aproximaram a assistência social de uma “ausência de política de descentralização,
uma vez que seu processo de implantação é recente e seu desenho operacional é marcado
por contradições internas, as quais permitem amplo espaço de manobra aos interesses
contrários à municipalização” (ARRETCHE,1999, p. 121).
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A deliberação da implantação do sistema único, descentralizado e participativo,
ocorrida na IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em 2003, e a criação do
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em 2004, foram
impulsionadores da elaboração e aprovação da Política Nacional de Assistência Social
(PNAS), ainda em 2004, e da primeira NOB SUAS, em 2005. A partir destas regulações, foi
possível implementar uma nova concepção da assistência social, baseada na constituição
dos níveis de Proteção Social Básica e de Proteção Social Especial de média e alta
complexidades, redesenhando a organização da gestão e da provisão dos serviços e
benefícios socioassistenciais.
Deste modo, a NOB SUAS 2005 apresentou avanços significativos no sistema de
financiamento
da
assistência
social,
alterando
substantivamente as formas de
financiamento, os critérios de partilha e os mecanismos de transferência de recursos e a
prestação de contas. Do mesmo modo, definiu responsabilidades dos entes federados,
distribuindo competências e definindo os níveis de gestão em inicial, básica e plena,
estabelecendo requisitos e incentivos para a habilitação, em conformidade com a
gradualidade exigida pela gestão pública. Instituiu, ainda, o vínculo das entidades
prestadores de serviço ao SUAS, além de estabelecer mecanismos de gestão como
informação, monitoramento, avaliação e a vigilância socioassistencial. A regulamentação dos
serviços ofertados possibilitou a organização de um padrão de funcionamento, reconhecido
em todo território nacional.
Assim sendo, “o cenário de ampliação da cobertura dos serviços, associado à
necessidade de aprimoramento da gestão do Sistema, exige que o desenho da gestão do
SUAS seja aperfeiçoado, pois a complexificação do Sistema produziu novas demandas para a
gestão da política. O estágio em que o SUAS está requer instrumentos que aprimorem a
gestão e qualifiquem os serviços” (BRASIL, 2010, p.9).
Desta forma, a NOB 2012 integra a intensa regulação instituída, nestes dez anos por
meio de resoluções, decretos e leis, com o intuito de fornecer condições legais e propiciar a
implantação de mecanismos e instrumentos de gestão absolutamente necessários para a
consolidação do sistema.
Capacidade institucional para o exercício da gestão social
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Os municípios no Brasil estão longe de se apresentarem de forma uniforme. Saltam
aos nossos olhos as disparidades observadas, constatada tanto na forma como são
assegurados os direitos de cidadania como por indicadores econômicos, sociais e
demográficos, que retratam uma desigualdade ampla não só entre as regiões brasileiras,
como também no interior de cada uma das regiões e nos próprios Estados. Estes elementos
interferem diretamente na capacidade institucional dos governos locais em assumirem
novas atribuições decorrentes do processo de descentralização, em curso no Brasil desde a
Constituição de 1988. Do mesmo modo, dificultam a capacidade de se instalar uma
participação cívica dos cidadãos necessária para alterar os padrões de interação entre poder
local e sociedade e possibilitar novas dinâmicas no jogo democrático (SOUZA, 2004; SANTOS,
2001).
Há um consenso na literatura que não é possível dar o mesmo tratamento a
realidades locais tão distintas. Para Mendoza (2004), conhecer as condições institucionais
dos governos subnacionais pode ser um fator determinante para o sucesso ou não do
processo de descentralização. A descentralização para ser exitosa deve incorporar duas
características a “diferenciación en el ritmo de su implementación y diferenciación en los
instrumentos para su promoción” (MENDONZA, 2004, p.780). Portanto, discutir a
capacidade institucional do poder local torna-se condição sine qua non para o
compartilhamento de atribuições entre os entes federados e a efetividade da
descentralização, com a implantação de políticas públicas que, de fato, respondam às
demandas sociais.
Tobar (2005), ao discutir a gestão da Política de Assistência Social no Município de
São Paulo e tomando emprestada a noção de gestão empresarial, utiliza-se de dois enfoques
para analisar estratégias governamentais necessárias para assegurar a efetividade da
gerência em políticas sociais.
A “teoria do negócio”, elaborada por Peter Drucker, ou teoria da organização, como
denominada por Tobar, parte do princípio que em toda organização é necessário que se
conjuguem três elementos imprescindíveis para o seu adequado desenvolvimento. Assim,
toda organização pressupõe a existência de uma missão clara que determine seus objetivos
e funções. Demanda, ainda, possuir habilidades indispensáveis para concretizar sua missão.
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Igualmente, é imperativo analisar o ambiente na qual está inserida, buscando assegurar
apoio para suas ações. Por outro lado, Mark Moore utiliza-se da referência do triângulo
estratégico, sendo cada vértice um ponto essencial para a gerência governamental. De tal
modo, um vértice se relaciona ao valor público que orienta a organização, o outro diz
respeito ao apoio necessário para assegurar legitimidade ao valor da organização e, por
último, a condição operacional indispensável para alcançar os resultados esperados (TOBAR,
2005; MIRANDA, 2008; FILGUEIRAS, 2010).
Tobar propõe a construção de um triângulo estratégico para analisar a capacidade da
gestão social, apresentando três competências fundamentais correspondentes aos dois
esquemas analíticos apresentados, que se relacionam entre si e são mutuamente
determinados. Assim sendo, a gestão programática diz respeito à missão e ao valor público
da gestão social, implica na construção de objetivos, metas e estratégias de intervenção,
exigindo conhecimento técnico e político da realidade social, inovação e engenhosidade para
a implantação de ações que alcancem os resultados esperados. Aqui se localiza o conteúdo
stricto sensu da política pública, definidor do plano governamental e dos serviços,
benefícios, programas e projetos a serem implantados.
A gestão política refere-se ao projeto político e as condições para viabilizá-lo, exigindo
atuação interna e externa ao ambiente da administração pública. Deste modo, e, baseandose na gestão programática, é estratégico articular, influenciar e construir consenso quanto às
intervenções sociais necessárias para a consolidação da assistência social como política
pública revertendo a gramática política do clientelismo, paternalismo e assistencialismo que
marcaram a sua trajetória no Brasil. Do mesmo modo, torna-se imprescindível construir
alianças que conferem legitimidade às ações de proteção social enquanto exercício da
cidadania e dos direitos sociais e como fundamental para a promoção e o desenvolvimento
humano. Exige, ainda, uma coordenação que articule os aspectos políticos, técnicos e de
financiamento, próprios da gestão governamental. Assim, do ponto de vista interno é
estratégico a assistência social se reafirmar como política pública e influir na agenda e nas
decisões gerais da administração pública, buscando a intersetorialidade com as demais
políticas sociais, urbanas e econômicas. Para isso, torna-se essencial a aliança política e a
articulação de ações com outras secretarias, bem como, o diálogo e a negociação
permanentes com setores que decidem sobre o financiamento das ações governamentais.
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Do mesmo modo, do ponto de vista externo é imperativo a articulação constante com a
sociedade civil organizada como conselho da assistência social e demais conselhos setoriais,
entidades de assistência social prestadoras de serviço, além do contato com a imprensa. Ao
mesmo tempo, os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como, o Ministério Público são
atores estratégicos para a consolidação da política da assistência social. Portanto, a gestão
política requer fundamentalmente de sua direção o desenvolvimento de atributos como a
capacidade de articular, coordenar, influenciar, negociar, pactuar e dialogar interna e
externamente ao governo local. Todavia, as habilidades individuais dos gestores sociais não
são as únicas variáveis que determinam a gestão política. Pelo contrario, a capacidade
política de uma gestão governamental está estritamente relacionada com o ambiente
político do poder local, no qual são construídas as alianças e coligações partidárias e são
determinadas as correlações de força existentes entre poder público e sociedade. Tudo isto
sob o comando da liderança do governante de acordo com suas convicções ideológicas, seus
compromissos e suas habilidades políticas.
A terceira competência apresentada por Tobar, refere-se à gestão organizativa
compreendida como um conjunto de capacidades, instrumentos e estrutura organizacional,
compatíveis com os objetivos e metas da gestão e necessários para materializar as gestões
programática e política. Neste sentido, a existência de uma política de recursos humanos
que garanta o acesso ao serviço público por mérito e mantenha uma capacitação continuada
é essencial para assegurar a qualidade da oferta dos serviços. Cabe destacar, ainda, os
recursos da tecnologia de informação como indispensáveis para subsidiar o planejamento, o
monitoramento e a avaliação das ações governamentais, assim como, a elaboração de
normas e do orçamento público. Desta forma, a garantia de recursos humanos, financeiros e
organizacionais visam à execução das ações públicas e compõem o triângulo estratégico da
gestão social.
NOB 2012 e as capacidades institucionais dos entes federados
Dentre as inovações apresentadas na NOB 2012, é oportuno destacar aquelas
referentes ao planejamento e acompanhamento da Política de Assistência Social com vistas
a aprimorar a gestão e qualificar os serviços e benefícios. Neste sentido, a NOB apresenta
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um conjunto de instrumentos articulados e integrados, alinhados a mecanismos de
planejamento e de deliberação já existentes, construindo um ciclo contínuo de gestão da
Política de Assistência Social.
Assim, o Plano de Assistência Social (PAS), já previsto na LOAS, é o eixo estruturador
e estratégico do planejamento tendo como finalidade central organizar, regular e nortear a
execução da assistência social, a partir da realização de diagnóstico socioterritorial. O Plano
será elaborado, em todas as esferas de Governo, a cada quatro anos, no mesmo período do
Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), visando assegurar que as ações previstas
para a assistência social sejam contempladas no ciclo orçamentário.
O novo instituto do ciclo orçamentário, definido pela Constituição Federal de 1988,
formado pelas leis Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) traz em sua concepção um novo
arranjo institucional para o planejamento público das ações do Estado. O PPAG constitui-se
num instrumento de planejamento das ações governamentais de médio prazo que contém
diretrizes, objetivos, ações e metas físicas e financeiras da administração pública para os
quatro anos subsequentes à sua aprovação, sendo a base para a elaboração da LOA.
Deste modo, a vinculação do período de elaboração do Plano de Assistência Social em
consonância com o PPAG é um esforço no sentido de integrar o escopo das propostas
setoriais ao planejamento geral da administração pública e possibilitar melhores condições
para assegurar recursos orçamentários e financeiros para a assistência social.
A NOB determina, ainda, que o PAS além de conter todos quesitos necessários ao
planejamento governamental, deve contemplar as deliberações das Conferências e as metas
nacionais e estaduais de aprimoramento do SUAS, demonstrando a preocupação em
articular os diferentes mecanismos de definição e deliberação das ações da assistência
social.
Do mesmo modo, a Norma aperfeiçoa o Pacto de Aprimoramento elaborado pelos
Estados e União com a finalidade de concretizar as metas e prioridades nacionais em cada
esfera de Governo e de induzir o aprimoramento da gestão, estendendo-o aos municípios. O
Pacto além de determinar os meios para se alcançar prioridades e metas, define indicadores,
nível de gestão, acompanhamento e avaliação e o apoio dos entes federados necessário
para obter os resultados esperados. Estabelece, ainda, que sua elaboração e pactuação
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serão quadrienal, realizada no último ano de vigência do PPAG, possibilitando que as
mesmas possam ser incorporadas tanto no PAS como no PPAG, embora não estejam
definidos os instrumentos utilizados para a realização do mesmo. Prevê, do mesmo modo, a
sua revisão anual, a partir de proposição do MDS e pactuação na CIT.
Em que pese a clara intenção da NOB 2012 em integrar os diversos instrumentos de
planejamento público, não esta expressa de forma objetiva os mecanismos de
operacionalização e indução para que este esforço não seja apenas uma figura retórica e
possa de fato ser implementado.
Do ponto de vista político fica evidenciado o papel estratégico do gestor na discussão
do orçamento da administração pública no sentido de influenciar e negociar a ampliação de
recursos para a assistência social junto aos atores do Executivo, Legislativo e dos conselhos
de políticas públicas. Por seu turno, a elaboração dos Planos de Assistência Social e do Pacto
de Aprimoramento da Gestão demanda uma gestão programática baseada na construção de
objetivos e estratégias claros e bem definidos, a partir da formulação de um diagnóstico que
retrate, de fato, a realidade social. Para isto, a tecnologia de informação bem estruturada e
devidamente atualizada aliada a recursos humanos qualificados e proativos são demandas
essências da capacidade organizacional.
Notadamente, uma das inovações estruturantes da NOB 2012 se refere ao
estabelecimento dos níveis de gestão. Ela traz uma nova perspectiva para o aprimoramento
da gestão, à medida que a habilitação será conferida a partir da apresentação de resultados
concretos da política, apurados, anualmente, por meio do Índice de Desenvolvimento do
SUAS (IDSUAS), construído a partir de indicadores provenientes dos sistemas nacionais de
informação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e dos
sistemas de estatística. Deste modo, os níveis de gestão serão dinâmicos conforme o estágio
de desenvolvimento e organização dos serviços, benefícios e da gestão que o ente federado
se encontrar e o seu acompanhamento e avaliação permitirá nortear o apoio técnico e
financeiro necessários para superar as dificuldades e alcançar as metas propostas. Todavia,
observa-se que a NOB 2012 não menciona o Índice de Gestão Descentralizada do SUAS
(IGDSUAS)3, criado pela Lei n.º 12.435/2011 com a finalidade de incentivar a qualificação da
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“IGD SUAS é o instrumento de aferição da qualidade da gestão descentralizada dos
serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, bem como da articulação intersetorial,
no âmbito dos municípios, DF e estados. Conforme os resultados alcançados, a União apoiará
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gestão, gerando um questionamento quanto aos motivos da criação de novo índice.
Ademais, discute-se a efetividade da utilização de dois índices, o IGD SUAS como incentivo
financeiro à gestão e o IDSUAS para classificar o desenvolvimento do nível de gestão. Além
disso, não estão devidamente expressos quais os conteúdos que serão avaliados e
considerados como indicadores do IDSUAS. Cabe, ainda, examinar, se a periodicidade anual
da apuração do IDSUAS não tornará muito complexo o nível de gestão dos entes federados,
podendo causar graves problemas de ordem gerencial.
Do ponto de vista do acompanhamento do sistema pelos entes federados, pretendese verificar o alcance das metas de pactuação, dos indicadores e da observância das normas
do SUAS, sendo que os Municípios serão acompanhados pelos Estados, e o Distrito Federal e
os Estados caberá à União. Assim, a NOB 2012 prevê que o apoio técnico deverá adotar
procedimentos com a finalidade de alcançar os resultados pretendidos através da realização
de ações de acompanhamento proativas e preventivas. Por sua vez, para superar as
dificuldades encontradas na gestão pelos Estados, Distrito Federal e Municípios serão
adotados planos de providência aprovados e acompanhados pelos respectivos Conselhos.
Igualmente, serão instituídos planos de apoio dos Estados para os Municípios, e da União
para os Estados e Distrito Federal com vistas a estabelecer o assessoramento técnico e
financeiro. Por último, caso haja descumprimento dos planos de providências e de apoio
serão adotadas, pela União, medidas administrativas que poderão implicar na suspensão ou
bloqueio dos recursos financeiros, na exclusão da expansão do cofinanciamento, no
descredenciamento de equipamentos e em comunicação ao Ministério Público. E, neste
sentido, a NOB 2012 não avança no enfrentamento do paradoxo estabelecido pela ausência
de capacidade institucional e as exigências legais a que estão submetidos os entes
federados: se todos os passos previstos na norma não forem capazes de induzir municípios e
estados ao cumprimento dos parâmetros estabelecidos, poderá haver suspensão ou
bloqueio de recursos financeiros e até descredenciamento de equipamentos o que, em
última instância, só prejudicará o elo mais frágil do Sistema que é o usuário da assistência
social.
financeiramente o aprimoramento da gestão como forma de incentivo”. In: disponível em
http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/orientacoes-igdsuas-para-site/201crepasse-de-recursos-doigd-suas201d. Acesso em; fevereiro de 2013.
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A NOB 2012 prevê, igualmente, mecanismos de monitoramento, contínuo e
sistemático, para acompanhar o desenvolvimento dos serviços, programas, projetos e
benefícios socioassistenciais em relação às metas e objetivos propostos. O monitoramento
utilizará
indicadores de insumos, processos e resultados, pactuados entre os entes
federados, com o objetivo de acompanhar a oferta das ações socioassistenciais, o
desempenho da gestão, dos Conselhos e das Comissões Intergestores.
A NOB 2012 e a realidade da assistência social no país
Ao justificar a atualização da NOB, o MDS argumentou que o propósito de
desenvolver uma cultura de planejamento no setor não havia atingido o seu objetivo,
comprometendo o resultado do trabalho na ponta, demandando formas mais indutoras para
a sua efetivação.
Esta avaliação considerou inúmeros aspectos que não cabem discutir neste
momento, mas que para efeito de ilustração são citados a seguir. O PAS, principal
documento ordenador do Sistema, mostrou-se um documento burocrático, elaborado sem
os necessários diagnósticos locais, sem a devida participação social e sem forte atuação dos
Conselhos, conforme prevê a Lei. A habilitação dos municípios ao sistema não considerava
sua real capacidade de gestão social e transformou-se numa mera apresentação formal de
documentos sem dar chances a uma avaliação real do sistema municipal. As
responsabilidades previstas para cada nível de gestão, em se tratando da entrega de serviços
públicos, tornou-se muito maior para os municípios sem uma correlata responsabilização
dos Estados. Isto pode ser claramente demonstrado por meio do aumento da cobertura dos
serviços da proteção básica, sob a responsabilidade dos municípios e a estagnação dos
serviços da proteção especial em sua maioria a cargo dos Estados, tanto no financiamento
como na oferta.
No entanto, a indispensável avaliação da capacidade institucional dos entes
federados não recebeu a mesma atenção. Foram reservados incentivos técnicos e
financeiros aos municípios e estados que forem capazes de cumprir as novas regras da NOB
2012. Não há uma proposição que oferte um programa de desenvolvimento das capacidades
locais com vistas aos que não podem cumpri-las pela insuficiência dos insumos necessários.
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Mantida, a baixa capacidade institucional poderá levar a um resultado parecido ao da
norma anterior.
Isto se reflete na precariedade com que muitos serviços da assistência social são
prestados. Ao receberem encargos legais para oferta de serviços de assistência social, os
municípios ficam obrigados a cumprir prazos e metas sob pena de não acessarem novos
recursos financeiros, tão necessários à grande maioria que enfrenta graves problemas de
arrecadação.
O monitoramento realizado hoje afere mais a quantidade da oferta do que a sua
qualidade. Isto acontece, de um lado, por um problema estrutural da área que é a
dificuldade para construir indicadores que possibilitem avaliar temas intangíveis da
assistência social como o trabalho social com famílias ou a construção de projeto de vida
junto ao adolescente em conflito com a lei. Por outro lado, a cultura do direito à assistência
social está em construção, inclusive, para gestores e trabalhadores da área. O debate da
qualidade encontra resistência para um setor que nasceu da filantropia, na qual não se exige
daquele que “faz o bem”.
Considerando a trajetória da assistência social, a baixa capacidade institucional dos
municípios, o insuficiente financiamento, houve uma substancial expansão de sua rede de
atendimento, principalmente a rede estatal, sem a devida atenção à qualidade dos serviços
prestados.
Avaliemos a situação dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) no país.
O Centro de Referência da Assistência Social é um equipamento físico, de base territorial,
que atende a um número fixo de famílias, dependendo do porte populacional do município.
É considerado a principal porta de entrada do usuário no Sistema e deve contar com equipe
técnica de nível superior, no mínimo, assistente social e psicólogo. Esta equipe deve,
obrigatoriamente, ofertar o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF),
fazendo o trabalho de diagnóstico e prevenção de situações de risco em âmbito local, além
de outras atividades da proteção social básica.
A PNAS tem menos de dez anos e existe ao menos um CRAS em cada município
brasileiro. Hoje são 7.607 e há um sistema de informação responsável por analisar quatro
indicadores dos serviços prestados: infraestrutura física, a oferta de atividades, em especial
o PAIF, as horas de funcionamento do equipamento, a composição da equipe técnica.
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Para cada indicador há orientações e normativas sobre como proceder para
a garantia da oferta de qualidade dos serviços. No item infraestrutura física há uma planta
básica para a construção do CRAS com espaço para reunião com famílias, recepção,
banheiros, salas de atendimento, dentre outros. No entanto, a precariedade na instalação é
uma marca nestes equipamentos. Implantados em prédios alugados, cedidos, mal
adaptados, sem acessibilidade para pessoa com deficiência, foi necessário um pacto
nacional, com metas anuais claras para o reordenamento dos equipamentos visando
garantias mínimas de conforto e qualidade.
No item oferta do PAIF há uma grande dificuldade metodológica para sua execução.
Aliado ao desafio de desenvolvimento de metodologias de atendimento, a demanda urgente
e objetiva das famílias por geração de renda induz o CRAS a fazer cursos de capacitação
profissional e geração de renda que, ao longo da história da assistência social, ficou
comprovado como atividade muito mais de “terapia ocupacional” do que algo que de fato
gere renda. Desafia um serviço de qualidade o baixo número de trabalhadores nas equipes,
convivendo com a multifacetada demanda de trabalho, as exigências dos sistemas de
informação e o preenchimento de documentos que tem consumido parte das horas técnicas
que deveriam estar voltadas ao atendimento às famílias.
O MDS regulou o horário de funcionamento do CRAS tendo em vista a quantidade de
variações encontrada no país, todas comprometendo o serviço entregue aos usuários: CRAS
funcionando duas horas por dia, apenas pela manhã ou pela tarde, ou somente no fim de
semana, ainda que a regulamentação e o financiamento federal exijam atendimento de
segunda a sexta feira, pela manhã e à tarde, em todos os equipamentos, salvo o CRAS fluvial,
que atende às comunidades longínquas no norte do país.
Deste modo, será preciso avaliar se, com a NOB 2012, problemas desta natureza
poderão ser enfrentados pari passu à melhoria da gestão. As normas têm que estabelecer
parâmetros para a gestão e o financiamento, sem perder de vista que o objetivo desta
política pública é prestar serviços universais, gratuitos e de qualidade a quem demandar.
Considerações Finais
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A trajetória da assistência social, de seus atores e instituições demonstra que a
complexidade da questão social e das desigualdades existentes no país não foram
acompanhadas por uma estrutura gerencial com o mesmo porte, dotada de engenharia
institucional complexa, com gerência social qualificada e capaz de desenvolver ações que
sejam efetivas, eficientes e eficazes. Tradicionalmente no Brasil, em função do caráter
filantrópico da assistência social, a gerência da proteção social ficou a cargo do voluntariado
e do primeiro damismo. Recursos humanos com baixa capacidade técnica, condições
precárias de trabalho e baixa remuneração foram elementos constantes na realidade dos
trabalhadores da assistência social. Alinhada às condições técnicas, o caráter imediatista das
questões sociais não possibilitou a construção de uma cultura de planejamento
governamental com a previsão de objetivos e metas e o estabelecimento de procedimentos
administrativos, indicadores de processo e de resultados. Assim, as questões referentes ao
planejamento e orçamento públicos sempre foram secundários na atuação profissional e no
gerenciamento da proteção social, constituindo-se apenas como mecanismos necessários
para o cumprimento de dispositivos burocráticos.
Da mesma forma, tradicionalmente no Estado brasileiro, os serviços sociais ocuparam
um espaço de subordinação às estruturas administrativas, especialmente, em relação às
demais políticas públicas e às áreas financeiras e contábeis, ficando sempre com os menores
recursos orçamentários, administrativos e técnicos.
A partir da Constituição Federal de 1988, mas, especialmente, nos últimos 10 anos, a
assistência social vem rompendo com as suas tradições e se impondo como política pública e
direito social reclamável. Desde a deliberação da implantação do SUAS em 2003, passando
pela aprovação da Política Nacional e da NOB SUAS, passos largos foram dados no sentido de
construir uma nova concepção da gestão social. A NOB 2012 caminha nesta direção tendo
como preocupação crescente a oferta de ações socioassistenciais de qualidade visando a
garantia dos direitos sociais, imprimindo novos desafios à gestão social.
Há uma intenção clara na NOB 2012 de valorizar o planejamento como estratégia
imprescindível para a gestão eficiente da política pública com maior aproximação ao tema
da qualificação dos serviços ofertados aos usuários. Do mesmo modo, percebe-se a
importância de integrar os diversos instrumentos da Política de Assistência Social aos
mecanismos utilizados pela administração pública, com o propósito de garantir a
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incorporação e efetividade dos primeiros dentro dos procedimentos utilizados pelo Poder
Executivo. Assim, pretende-se incorporar os procedimentos orçamentários ao planejamento
público, até então de competência exclusiva do setor financeiro e desvinculados entre si,
buscando articular planejamento, monitoramento e financiamento. Neste sentido, é
fundamental utilizar o planejamento como instrumento imprescindível para a eficiência da
gestão social, baseando-se nos princípios da publicidade, da transparência governamental e
do incentivo à participação. Para tanto, torna-se necessário garantir que gestores e técnicos
se apropriem da discussão orçamentária como mecanismo de planejamento das ações
governamentais e, conquistem a capacidade de influir no planejamento geral da
administração pública e de negociar a ampliação dos recursos orçamentários e financeiros
da assistência social. Do mesmo modo, incluir no planejamento plurianual do governo local
os objetivos, metas e prioridades da assistência social requer o recurso do argumento e
exige um gestor com forte capacidade política de articulação interna e externa. Assim sendo,
a capacitação continuada em planejamento e orçamento públicos é estratégica para se
conquistar tais habilidades e romper com a subordinação da gestão social às áreas
econômicas, fato tão comum na cultura governamental.
Por último, mas não menos importante, torna-se evidente na NOB 2012 a demanda
crescente da gestão organizativa no sentido de assegurar recursos, especialmente, aqueles
referentes à tecnologia da informação tão necessária ao planejamento, monitoramento e
avaliação da Política de Assistência Social. Assim, os entes federados precisam dispor de
sistemas de informação e banco de dados atualizados e condizentes com as demandas
apresentadas para a consolidação da Política de Assistência Social. Importa destacar,
sobretudo, que a construção de estratégicas políticas para a efetivação da política de
recursos humanos adequada às novas exigências do SUAS torna-se imperativa para qualificar
a gestão e os serviços, benefícios, programas e projetos socioassistenciais. Da mesma forma
a efetivação do acesso à internet ainda presente em cidades brasileiras, sobretudo no norte
do país.
Entretanto, compreendemos que a capacidade estatal dos entes federados se
encontra em um contexto complexo do ponto de vista econômico, político e institucional, no
qual as limitações financeiras e a capacidade de investimento muito restrita, aliadas à
trajetória filantrópica da assistência social constituem-se como grandes obstáculos para o
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desenvolvimento institucional. No entanto, nos últimos dez anos avanços significativos
foram alcançados, tornando a assistência social uma política pública de proteção social com
alta capilaridade no país, convivendo tanto com práticas tradicionais como com o exercício
inovador da assistência social enquanto direito de cidadania. Assim, a conquista das
capacidades política, programática e organizativa dos entes federados é um processo de
transformação da cultura filantrópica e parte integrante da consolidação do SUAS.
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