Accountability Social e Coprodução do Controle: a

X CONFERÊNCIA REGIONAL AMÉRICA LATINA E CARIBE DA
INTERNATIONAL RESEARCH SOCIETY FOR THIRD-SECTOR
RESEARCH
05 a 07 de Agosto de 2015
San Juan e Ponce – Puerto Rico
Accountability Social e Coprodução do Controle: a experiência do
Observatório Social de São José1
Emiliana Debetir de Oliveira2
Elaine Cristina de Oliveira Menezes3
Paula Chies Schommer4
Jaime Luiz Klein5
Ivan Luís Tonon6
Resumo
A participação da sociedade civil no controle da administração pública no Brasil é
promovida por diferentes mecanismos, entre eles: os conselhos de políticas públicas, as
conferências, as ouvidorias, as audiências públicas e as consultas públicas. Além dos
espaços institucionalizados de controle social, há iniciativas independentes da sociedade
civil, como a dos observatórios sociais, que buscam estimular a cidadania fiscal, combater
a corrupção e melhorar a qualidade da gestão dos recursos públicos, sobretudo por meio
da produção e da demanda por informações públicas qualificadas. O objetivo deste
trabalho é analisar os instrumentos utilizados pelo Observatório Social de São José
(OSSJ), descrevendo como busca ativar e articular os mecanismos e instituições de
controle institucional e político na cidade. O marco teórico que fundamenta a análise
centra-se nos conceitos de accountability social e de coprodução do controle, no âmbito
1
Versão preliminar, elaborada para apresentação e discussão na Conferência. Não citar.
Professora do Departamento de Administração Pública da Universidade do Estado de Santa Catarina –
Udesc-Esag. Email: [email protected]
3
Pesquisadora junto ao Programa de Pós-Graduação em Administração - grupo de pesquisa Politeia –
Universidade do Estado de Santa Catarina – Udesc-Esag. Email: [email protected]
4
Professora do Departamento de Administração Pública da Universidade do Estado de Santa Catarina –
Udesc-Esag. Email: [email protected]
5
Coordenador do Observatório Social de São José. Email: [email protected]
6
Servidor da Universidade do Estado de Santa Catarina e voluntário do Observatório Social de São José.
Email: [email protected]
2
1
de uma abordagem sistêmica do controle. A investigação tem enfoque qualitativo,
combinando entrevistas semiestruturadas, análise de documentos e observação direta. Os
resultados mostram que o OSSJ atua principalmente para exigir transparência,
accountability, qualidade dos serviços públicos e qualidade da gestão de recursos públicos
(incluindo os processos de compras públicas e gastos com pessoal), assim como
capacitação e informação aos cidadãos sobre a dinâmica de controle institucional e
político do governo municipal. Busca, assim, influenciar o desempenho do controle
institucional, o que exigirá, no futuro próximo, continuidade de algumas ações,
fortalecimento de outras e novas articulações e estratégias.
1. Introdução
A gestão dos recursos públicos neste início do século XXI trouxe à tona a
necessidade de ampliação das formas de participação cívica e de controle social, em busca
da qualificação no planejamento e prestação de contas públicas. No Brasil, essa
participação é promovida por meio de variados mecanismos, entre eles: conselhos
deliberativos e consultivos de políticas públicas; conferências sobre políticas públicas;
ouvidorias; audiências públicas durante o ciclo de planejamento e orçamento e consultas
públicas. Além desses canais institucionalizados, há a estruturação de iniciativas
independentes da sociedade civil organizada voltadas a coletar e interpretar dados e
produzir informações públicas; analisar tendências; exigir prestação de contas; contribuir
com os governos na solução de problemas públicos, estabelecendo conexão entre
cidadãos e governantes em torno de políticas públicas; proporcionar que o controle
político pela população seja mais qualificado (Schommer, Nunes e Moraes, 2012, p.236)
Uma dessas iniciativas é o Observatório Social de São José (OSSJ), criado em
2012, em um município de 209.804 habitantes no estado brasileiro de Santa Catarina. O
OSSJ é uma organização da sociedade civil de caráter voluntário, com participação de
segmentos empresariais locais e servidores públicos, articulado à Rede Observatório
Social do Brasil de Controle Social. Entre as linhas de trabalho do OSSJ estão a promoção
da transparência e da qualidade das informações sobre gastos públicos, o estímulo ao
exercício pleno da cidadania pela sociedade e a cobrança de efetividade do controle
institucional. Seu trabalho busca contribuir para ampliar a transparência pública,
mobilizar a sociedade para o controle social e para pressionar órgãos institucionais de
controle a cumprirem suas funções.
Considerando que o sistema de controle local é composto por diversos órgãos e
mecanismos institucionais e que sua atuação e seu desempenho são influenciados pelo
controle social (Schommer, Rocha, Dahmer & Spaniol, 2014), a questão norteadora desta
2
pesquisa é: Quais os papéis do OSSJ na ativação dos controles políticos e institucionais
do município de São José e por meio de quais instrumentos busca desempenhá-lo?
Diante da questão central do artigo, o objetivo é analisar os instrumentos
utilizados pelo Observatório Social de São José para a qualificação da prestação de
contas, descrevendo como são ativados e articulados os mecanismos de controle políticos
e institucionais no município. A matriz teórica que sustenta a análise dos dados centra-se
nos conceitos de accountability social (Hernandez & Cuadros, 2014) e de coprodução do
controle (Schommer et al, 2014). Ambos tratam das relações entre cidadãos e governantes
na realização do controle e da accountability, esta considerada em perspectiva sistêmica,
envolvendo a relação entre: a) variedade de atores sociais, órgãos públicos e práticas
administrativas; b) elementos técnicos e políticos e; c) combinação de elementos
jurídicos, institucionais e informais. Eles formam um sistema político-institucional cujos
resultados dependem do desempenho e da relação entre cada uma de suas partes
(Schommer et al, 2014).
Considera-se como parte do sistema de controle brasileiro durante os mandatos,
responsável pelo controle político e institucional e pela realização da accountability
democrática (Abrucio e Loureiro, 2005): o controle interno, atribuição de cada um dos
órgãos; o controle externo, que é atribuição do Poder Legislativo, o qual realiza o controle
político, auxiliado tecnicamente pelos tribunais de contas (controle institucional), com
reforço do controle exercido pelos Ministérios Públicos e pelo Poder Judiciário; o
controle social, que é fundamentalmente um controle político, realizado tanto por meio
de mecanismos institucionalizados no aparelho do Estado, como é o caso dos conselhos
de políticas públicas, como por iniciativas independentes do aparelho do Estado, que
pressionam e interagem com o controle institucional. É nesse último formato que se
encontram os observatórios sociais. Poderíamos considerar, ainda, como parte do sistema
de controle e de accountability, o processo eleitoral, as regras estatais intertemporais e o
controle social exercido pela imprensa, entre outros. Nos ateremos, entretanto, aos
mecanismos de controle durante os mandatos.
O artigo está organizado em cinco seções. Em seguida à introdução, faz-se uma
breve incursão teórica sobre accountability social, coprodução do controle e observatórios
sociais no Brasil. Após, descreve-se o método de pesquisa. Na sequência, procede-se à
descrição e análise dos dados coletados. Por fim, apresentam-se as considerações finais.
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2. Da accountability tradicional à accountability social
O debate sobre a gestão pública tem recaído, nesse início do século XXI, sobre o
termo accountability. Esse conceito tem alcançado destaque no Brasil, especialmente em
função das reformas direcionadas à gestão pública, a partir da década de 1990. Muitos
autores costumam relacioná-lo à responsabilidade na prestação de contas pelo gestor. O
termo guarda relação direta com os valores democráticos e a participação do cidadão na
administração pública, como parte de uma discussão que resgata novas e antigas práticas
combinadas associadas a um novo fenômeno na América Latina, a accountability social
(Schommer, 2014).
Accountability pode ser entendida como a qualidade ou estado de ser confiável
ou responsável (Denhardt, 2012). Considerando a complexidade e multidimensionalidade
do conceito, Koppell (2005) distingue cinco dimensões de accountability: transparência;
imputabilidade; controlabilidade; responsabilidade e; responsividade.
Para Hernandez e Cuadros (2014), a accountability contempla, por um lado, a
responsabilidade e obrigação dos governantes, funcionários, empresas e organismos civis
responsáveis pelo uso dos recursos e prestação de serviços públicos de informar e
justificar suas ações, seus comportamentos e seus resultados, sujeitando-se às punições e
recompensas quando violadas as leis e os deveres públicos ou quando se traduzem em
maus desempenhos, sendo a prestação de contas um ato voluntário. Por outro lado,
entende-se accountability como a existência de um conjunto de atores sociais e estatais
locais, nacionais e internacionais que exigem prestação de contas, que controlam,
avaliam, exercem vigilância e contrapeso, e sancionam. Segundo os autores, a
accountability se integra ao debate sobre pobreza e se vincula ao bem-estar e ao
desenvolvimento socioeconômico, pois ser incapaz de demandar accountability é uma
condição de pobreza e uma razão para mantê-la.
Entre os diversos tipos de accountability, Hernandez e Cuadros (2014) identificam
como os mais citados na literatura: i) accountability vertical, que se refere às eleições,
que são os dispositivos clássicos de exigência na prestação de contas das democracias,
além da atuação da imprensa; ii) accountability horizontal, referente à existência de
agências estatais que tem autoridade legal e estão taticamente dispostas e capacitadas para
empreender ações que vão desde o controle rotineiro até sanções legais, incluindo
impeachment; iii) accountability transversal, que seria o caso misto em que o exercício
direto do controle do cidadão se institucionalizou ou em que o cidadão participa dos
organismos institucionais de controle; iv) accountability social, é uma modalidade de
4
accountability vertical não eleitoral que faz referência a iniciativas, práticas e dispositivos
de controle não eleitoral impulsionados por cidadãos, ONGs, organizações da sociedade
civil ou meios de comunicação para exigência na prestação de contas, avaliação do
desempenho dos políticos, funcionários e empresas privadas que usam recursos públicos.
Analisando o desenvolvimento do conceito e experiências de accountability social
em vários países, Fox (2014) observa que há iniciativas que adotam a abordagem tática
para accountability social, enquanto outras adotam a abordagem estratégica, buscando
promover mudança social. Na abordagem estratégica, as iniciativas têm uma visão macro
do contexto social e consideram as diversas ligações da cadeia causal do problema que se
deseja enfrentar. São adotadas ações ou táticas coordenadas, estimulando a ação coletiva,
conectando a voz dos cidadãos às reformas governamentais, o que amplia a capacidade
de resposta do setor público. O cidadão não se restringe a opinar, também exige resposta
do setor público e consegue ativar mecanismos para impô-lo. Essa articulação entre
cidadãos e governantes amplia-se tanto verticalmente, quanto horizontalmente, dentro de
processos iterativos e contestados (Fox, 2014). Já na abordagem tática, as iniciativas de
accountability social limitam-se a uma ligação específica na cadeia causal do problema
que procuram enfrentar, caracterizando-se por: intervenções delimitadas a arenas locais,
expressão apenas pela voz, pressuposto de que as informações por si só tendem a inspirar
a ação coletiva com poder suficiente para influenciar o desempenho do setor público.
A accountability deve ser compreendida, assim, como um conceito para além da
transparência e prestação de contas. A transparência no Brasil foi formalmente integrada
na Constituição Federal de 1988 em seu artigo 5 que aponta o direito à informação
pública, reflexo do processo de redemocratização brasileira. No artigo 37 da Constituição
Federal de 1988 é instituído, também, o princípio da publicidade. Embora essa abertura
tenha recaído sobre o texto constitucional já em 1934, com a Lei 4.320, verifica-se a
atenção dada ao processo orçamentário e ao controle, ainda que um controle pautado nos
processos da administração pública.
Tais elementos apresentados pela Constituição de 1988 foram reforçados pela Lei
de Responsabilidade Fiscal de 2000, cuja ênfase recai sobre a informação e a
transparência como elemento obrigatório para os gestores públicos. Em 2004, a
Corregedoria Geral da União consolida o Portal da Transparência, uma demanda da Lei
de Responsabilidade Fiscal de 2000. Em 2009 a Lei Complementar n. 131 destaca a
importância da informação em tempo real e em 2012 é sancionada a Lei de Acesso à
Informação – LAI, que enfatiza a regra do acesso à informação, passando o sigilo a ser
5
uma exceção. A partir da LAI, as iniciativas de controle social no Brasil passaram a contar
com mecanismo explícito para demandar informações públicas, elemento essencial para
o controle e a accountability. A difusão de informações públicas tem contribuído,
também, para a qualidade do controle dos órgãos institucionais.
Uma das condições para a efetividade dos mecanismos de
accountability – sejam eles de controle social ou institucional, incluindo
a preocupação com controle de resultados, é a possibilidade de se obter
e divulgar diversidade de informações públicas qualificadas, com
transparência e fidedignidade. Informações sobre recursos, decisões,
desempenho e efeitos da ação governamental podem ser usadas para
combater a corrupção, controlar promessas eleitorais e planos de
governo, tomar decisões, qualificar o desenho de políticas públicas e
premiar ou punir atos e omissões dos agentes públicos (Schommer;
Nunes; Moraes, 2012, p. 6).
Além dos mecanismos legais que favorecem a transparência, as inovações em
tecnologias de informação e comunicação (TICs) tem contribuído para ampliar os
mecanismos de controle e de acesso às informações sobre o desempenho da gestão
pública, a prestação dos serviços e a legalidade e probidade administrativa. Esses
mecanismos aprofundam os sistemas de combate a corrupção. Além disso, os
mecanismos de participação e controle social tem sido importante instrumento de
ampliação da accountability.
2.1 A estrutura de controle político e institucional e as possibilidades do controle
social na ampliação da accountability durante os mandatos
Os propósitos do controle em regimes democráticos, segundo Abrucio e Loureiro
(2005) estão relacionados às seguintes formas de realização: i) o governo deve emanar da
vontade popular que é a principal fonte de soberania (realizado principalmente no
processo eleitoral); ii) os governos devem prestar contas ao povo durante o exercício do
mandato, responsabilizando-se pelos seus atos e omissões; iii) o Estado deve ser regido
por regras que delimitam o seu campo de atuação em prol dos direitos básicos dos
cidadãos, tanto individuais, quanto coletivos (as chamadas regras estatais intertemporais,
que definem os limites do poder governamental e seu escopo de atuação).
O sistema de controle institucional e político brasileiro durante os mandatos pode
ser sintetizado em três grandes mecanismos: i) controle interno: quando realizado por
agentes do próprio órgão; ii) controle externo: quando realizado pelo Poder Legislativo,
auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de Contas; iii) controle social: por meio das
6
audiências públicas e conselhos de políticas públicas, entre outras formas de participação
direta do cidadão. Existe, ainda, o controle judicial, responsável por assegurar o
cumprimento das leis, e o controle social exercido de maneira independente do aparato
estatal, pela imprensa e pela sociedade civil.
De acordo com o art. 75 da lei 4.320/1964, o controle na administração pública
brasileira compreende: a legalidade dos atos da arrecadação da receita ou a realização da
despesa; a fidelidade funcional dos agentes da administração; o cumprimento do
programa de trabalho (Lei 4320 de 1964, 2015).
No que se refere à participação democrática, Souza Santos (2005) destaca as
inovações que vem ocorrendo na América Latina, nas últimas décadas. No Brasil, parte
dessas inovações foram introduzidas pela Constituição Federal de 1988, que promoveu e
institucionalizou a participação tanto na tomada de decisão pública, quanto no controle
das ações do Estado. Dentre os espaços de participação institucionalizados pela
Constituição de 1988 tem-se: i) os conselhos deliberativos e consultivos de políticas
públicas; ii) as conferências sobre políticas públicas; iii) as ouvidorias; iv) a participação
por meio de audiências públicas; v) as consultas públicas; vi) os plebiscitos e referendos.
Em relação à noção de controle social, cabe destacar que esta é uma noção
utilizada, nesse início do século XXI, por diversos autores e em contextos teóricos e
metodológicos muito heterogêneos. Todavia, essa é uma noção que nasce na sociologia
clássica e tem encontra amparo na teoria política, empregada para designar tanto o
controle do Estado sobre a sociedade quanto para designar o controle da sociedade sobre
as ações do Estado.
Na trajetória brasileira, nota-se nitidamente essa polaridade, pois durante o
período da ditadura militar, o controle social acontecia da classe dominante por meio do
Estado autoritário sobre o conjunto da sociedade. No período de democratização do país,
o debate sobre a participação social voltou à tona, com uma dimensão de controle de
setores organizados da sociedade civil sobre o Estado.
A partir da Constituição de 1988 e de outros mecanismos legais posteriores, a
participação da sociedade para o exercício do controle social foi institucionalizada em
vários espaços. No que se refere aos limites desses espaços, no caso das audiências
públicas, evidências têm apontado para seu cumprimento mais por exigência legal (por
exemplo, pela Lei de Responsabilidade Fiscal) e a sua não efetividade como instrumento
de participação. Com raras exceções, costuma haver baixo grau de divulgação, horários
pouco convenientes para participação, elevada formalidade e baixo grau de participação
7
por parte de representantes do Poder Executivo, Legislativo e da sociedade em geral
(Rocha, 2008; Sacramento e Pinho, 2008).
Já no que se refere aos limites da atuação dos conselhos de políticas públicas, cabe
apontar que são fóruns institucionalizados com participação de governantes, cidadãos e
prestadores de serviços públicos disseminados no país em diversas áreas de políticas
públicas, com funções de controle, deliberativas ou consultivas. Sua existência, porém,
não é garantia de participação nos processos de decisão política de determinada área da
administração pública (Ronconi, Debetir, De Mattia, 2011). Eles acabam por reproduzir
elementos da cultura política brasileira, como o patrimonialismo, o clientelismo e o
formalismo (Faoro, 2001).
Como reflexo dos limites das formas institucionalizadas de participação e pelas
novas possibilidades de articulação cidadã na contemporaneidade, vem surgindo diversas
iniciativas espontâneas da sociedade voltadas ao controle social. Entre elas, estão os
observatórios sociais voltados ao controle e à cidadania, que se difundiram pelo Brasil a
partir do ano de 2004, inspirados na experiência pioneira da cidade de Maringá.
Um observatório pode desempenhar diferentes funções, entre elas:
[...] coletar, registrar, acompanhar e interpretar dados, produzir indicadores, criar
metodologias para classificar e categorizar informações, monitorar e analisar
tendências, estabelecer conexões entre pessoas que trabalham em áreas afins,
promovendo políticas públicas mais integradas, proporcionando que o controle
político pela população seja mais qualificado, além de acompanhar a prestação
de contas do poder público (Schommer, Nunes e Moraes, 2012, p.236).
Os observatórios sociais que integram a Rede OSB são mais voltados para o
controle, a transparência e a prestação de contas, pouco voltados à definição de agendas
públicas. Realizam um trabalho de tradução de dados técnico-operacionais das finanças
públicas e transformam em informações acessíveis à população em geral, além de
acompanhar a gestão pública.
Considerando que o sistema local de controle (Figura 1) durante os mandatos
compreende diversidade de relações entre cidadãos e governantes na realização do
controle e da accountability, o mesmo compreende a relação entre: variedade de atores
sociais, órgãos públicos e práticas administrativas e combinação de elementos jurídicos,
institucionais e informais, formando um sistema político-institucional cujos resultados
dependem do desempenho e da relação entre cada uma de suas partes (Schommer et al,
2014). No âmbito desse sistema, há eventualmente oportunidades para a coprodução de
8
informação e do controle, “um processo de engajamento mútuo e contínuo entre
produtores regulares de informação e controle na administração pública (agências
governamentais) e os usuário dessas informações e do controle (cidadãos,
individualmente ou organizados em grupos, conselhos ou associações)” (Schommer et.
al, 2014)
Ministério
Público
Imprensa
Tribunal
de Contas
Observatórios
Sociais
Legislativo
Controle
Interno
Controle Institucional
Conselhos,
Conferências,
Audiências
Ouvidorias
Controle Social
Figura 1 – Sistema local de controle durante os mandatos
Fonte: elaborado pelos autores
Ao analisar a experiência do Observatório Social de São José, busca-se identificar
por meio de quais mecanismos este procura influenciar o sistema de controle local.
3. Procedimentos metodológicos
O presente estudo é do tipo empírico, valendo-se de um arcabouço teórico para
norteá-lo. Caracteriza-se como um estudo exploratório-descritivo (Triviños, 1987). A
pesquisa vale-se, também, de uma abordagem qualitativa, visto que privilegia a
interpretação da percepção dos sujeitos de pesquisa (Minayo, 1994). Nesse sentido,
possibilita uma análise mais profunda do tema, sendo este tipo de abordagem mais
9
compatível com a abordagem teórica adotada neste artigo. Além disso, é uma abordagem
compatível com a técnica de coleta de dados que foi adotada nessa pesquisa, a entrevista
semiestruturada (Minayo, 1994).
Os participantes da pesquisa foram integrantes do Observatório Social de São
José, do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, do Ministério Público de Contas
de Santa Catarina, totalizando 3 entrevistas, além da observação direta de pesquisadores
em atividades do OSSJ, entre 2014 e 2015. A escolha dos participantes da pesquisa
ocorreu pela avaliação, no estudo exploratório, dos atores-chave e pelo acesso a eles.
O levantamento de informações incluiu fontes de dados primários e secundários.
Os dados primários foram obtidos na pesquisa de campo por meio da aplicação de
entrevistas semiestruturadas e da observação direta, que segundo Richardson (1985), em
alguns aspectos é imprescindível ao pesquisador do campo social. Os dados secundários
foram obtidos por meio de pesquisa documental e dados levantados em periódicos,
revistas, jornais e demais publicações da região (Richardson, 1985).
A interpretação dos dados foi desenvolvida de acordo com a análise qualitativa e
descritiva do conteúdo, correlacionando-se com o referencial teórico assumido. Os
conceitos norteadores desse estudo foram accountability social e sistema de controle
institucional e político brasileiro. Através das entrevistas aplicadas, bem como, da
observação realizada no estudo de campo, foi possível realizar a triangulação dos dados
obtidos para que a análise e interpretação dos dados fosse realizada de forma confiável
(Triviños, 1987).
4 O sistema de controle da administração pública municipal e a atuação do
Observatório
A interdependência entre as partes do sistema de controle e a combinação entre
componentes técnicos e políticos é mencionada pelo entrevistado do Tribunal de Contas
do Estado de Santa Catarina. Ao mesmo tempo, sua percepção evidencia que as
articulações entre as partes do sistema são frágeis, conforme o trecho a seguir e adiante:
Na verdade, o sistema de controle é um processo político, jurídico,
institucional, onde interferem atores externos, parlamento, tribunal,
judiciário, MP, há toda uma discussão política, claro que há parâmetros
técnicos de análise. Para analisar contas, há discussão de fundo,
discussão política (Entrevistado do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina).
10
Pela Constituição Federal de 1988, a fiscalização é função do Poder Legislativo,
auxiliado tecnicamente pelos tribunais de contas. No quadro do controle político, o TCE
é um órgão auxiliar do Legislativo, pelo menos têm esse papel no nível institucional, mas
na prática ele é autônomo, define a sua prática, tem autonomia financeira e administrativa.
A relação entre o TCE e o Legislativo, no que tange ao controle político exercido pelo
Legislativo sobre o Executivo, limita-se a aspectos formais (elaboração do parecer prévio
pelo TCE para balizar julgamento das contas do Executivo). No que tange à escolha dos
membros do TCE, há interesse político e partidário envolvido. É o que observa o
integrante do Tribunal de Contas entrevistado:
[...] há o controle parlamentar, que deveria ser muito próximo do TCE,
mas na prática é muito distante, quase inexistente. O TCE/SC dialoga
pouco com o Legislativo, são poucas matérias que o legislativo traz para
o TCE... [...] Na cúpula, como TCE está estruturado, o legislativo
interfere bastante. Na composição dos conselheiros do TCE/SC, temse 04 indicados pelo poder legislativo e 03 pelo poder executivo, deste
total, toda a composição é política. Há 02 que tem origem profissional.
Não existe composição técnica, como tem no judiciário. O aspecto
político interfere bastante na composição, talvez até na forma de tomar
decisões (Entrevistado do Tribunal de Contas do Estado de Santa
Catarina).
Na percepção do entrevistado do TCE, esse sistema de controle institucional é
complexo no Brasil e é caracterizado por um excessivo arcabouço normativo, típico da
burocracia, dando ênfase ao controle e não à gestão sistêmica. Portanto, conforme o
entrevistado, as relações institucionais são consideradas frágeis, diferentemente do que é
previsto na Constituição da República. Além disso, as relações são dependentes das
pessoas que ocupam os espaços dentro das instituições públicas e influenciadas pela
política partidária. Embora alguns convênios sejam firmados entres diferentes
instituições, os resultados práticos normalmente não são efetivos. Tais constatações são
corroboradas pelas falas a seguir:
Temos o sistema de controle baseado na ideia “de quanto mais controle
melhor, isso gera mais dificuldades, do que soluções” [...] há
percepções diferentes de cada instituição... há dificuldade de fazer
controle mais eficiente e eficaz, por esta complexidade. Controle todo
normatizado distancia o cidadão (Entrevistado do Tribunal de Contas
do Estado de Santa Catarina).
[...] a integração institucional é praticamente inexistente. Existem
arremedos de integração institucional, conformados por convênios, que
não raramente, geram muito pouco resultado prático. As relações
institucionais são muito fracas, o que existe de maneira mais rotineira,
são relações pessoais entre membros vocacionados a causa do controle
público, e estas relações acabam promovendo uma aproximação
institucional, que no máximo, faz as intuições se tangenciarem. Não
11
existe a cultura de atuação consertada, de atuação colaborativa. A noção
de dever de colaboração é praticamente inexistente. Existe uma ideia
muito forte de que a colaboração é uma “faculdade” entre todos estes
órgãos. E como faculdade que é, tudo depende muito das circunstâncias,
das pessoas que estão aqui, lá, ou acolá, dos ventos que sopram
(Entrevistado do Ministério Público de Contas de Santa Catarina).
Conforme destacado pelo entrevistado, o sistema de controle não tem mudado
muito nos últimos dez anos, havendo baixo grau de articulação entre seus órgãos e
mecanismos. A mudança mais significativa está na estruturação, ainda que embrionária,
do sistema de controle interno. Todavia, no que tange à integração entre as instâncias de
controle e compartilhamento de informações, ainda é pouco visível:
Mudanças significativas, não. As instituições funcionam como
transatlânticos. Atualmente há 30 técnicos na Diretoria de Controle de
Municípios – DMU, o número vem diminuindo, seguramente quando
eu entrei, há nove anos, era mais que o dobro. Último concurso foi em
2006, muita gente se aposentando, muita gente na atividade meio. Há
172 servidores trabalhando na instrução de processos, para 295
municípios, 295 câmaras municipais, autarquias, Celesc, Casan etc.
Não há sistema de inteligência, não conversamos com sistemas
informatizados dos municípios. Os municípios alimentam o sistema do
TCE-SC, o Sfinge. Qual o problema do Sfinge, se eles alimentam,
colocam a informação que eles querem (Entrevistado do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina).
Existe uma troca, em alguns momentos, com alguns órgãos, isso é uma
coisa que melhorou. Há alguns convênios, por exemplo, com a Receita
Federal, conseguimos buscar dados. Com Ministério Público é muito
ponto a ponto, o MP trabalha com demandas que chegam lá. TCE/SC
manda muita coisa para o MP. Existe troca de dados para fazer “mapa
de risco”, por exemplo, é insignificante, quase nada. Deveria haver,
trabalhamos muito no escuro, ainda (Entrevistado do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina).
Dados os limites de ação do controle institucional, seja pelo excessivo
formalismo, por baixo grau de articulação entre os órgãos, por distanciamento da
população, e por falta de interesse político no controle, observa-se a necessidade de que
o controle social estimule, pressione, questione e ative o sistema de controle institucional
para que este produza accountability. Seriam os observatórios sociais capazes de cumprir
esse papel?
4.1 Caracterização dos Observatórios Sociais
Os observatórios sociais atuam no combate à corrupção, no fortalecimento da
cidadania fiscal e na promoção de melhoria da qualidade da administração pública.
Apresentam como propósito o de constituir-se como um instrumento para expressar a
cidadania, permitindo que a sociedade supere a passividade e a indignação com o mau
12
uso dos recursos públicos e passe a atuar para exigir prestação de contas dos governantes
e contribuir com melhorias na gestão pública. No âmbito de um município, a atuação do
observatório, por meio análises técnicas de editais, acompanhamento de licitações e
fiscalização da entrega de bens e serviços, pode gerar uma economia de milhões de reais
da administração pública (Klein, 2014).
No Brasil, os observatórios sociais articulam-se em rede, coordenada pelo
Observatório Social do Brasil (OSB). Este dissemina uma metodologia para a atuação
dos observadores, promove capacitação e oferece suporte técnico, além de estabelecer
parcerias estaduais e nacionais para o melhor desempenho das ações locais. A Rede OSB
está presente em mais de 80 municípios, em 15 Estados brasileiros (OSB, 2014).
Entre as dificuldades vividas pelos observatórios, estão as de mobilizar recursos e
pessoas para acompanhar as diversas áreas da administração pública, contar com
capacidade técnica e política para enfrentar sofisticados esquemas de corrupção, e a de
articular-se com distintos setores da sociedade, já que, usualmente, são formados por
grupos mais tradicionais das elites locais – empresários, profissionais liberais, organismos
de classe, servidores públicos. Vivem também dilemas típicos da cultura política
brasileira, alguns deles “reproduzidas nos próprios observatórios, que eventualmente
revelam características de elitismo, corporativismo, formalismo, descontinuidade, falta
de transparência e noção dicotômica entre democracia e eficiência ou entre técnica e
política, esta vista como prejudicial a boa gestão” (Schommer, Nunes e Moraes, 2012, p.
232).
Para que obtenham êxito em seus objetivos, os observatórios precisam aproximarse e articular-se em diversos âmbitos: com a comunidade local, com outras organizações
da sociedade civil, com a imprensa e com observatórios da Rede; também precisam
articular-se com órgãos de controle institucional, como o controle interno do executivo,
o controle legislativo, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e o Judiciário, seja
demandando prestação de contas, seja acionando-os para que o sistema de controle
funcione melhor. É nesse sentido que se descreve a seguir o caso de São José, procurando
compreender como atua no sentido de ativar o sistema de controle.
4.2 O Observatório Social de São José
O Observatório Social de São José (OSSJ) é uma organização da sociedade civil,
sem fins econômicos e sem vínculos político-partidários, que atua no exercício da
cidadania e na defesa dos direitos sociais, por meio do controle social do Município de
13
São José, no intuito de contribuir com a ampliação da transparência, a racionalização dos
gastos e a eficiência da gestão, objetivando a melhoria da qualidade na aplicação dos
recursos públicos. Para alcançar esses objetivos, o OSSJ fiscaliza diretamente a aplicação
dos recursos públicos, estimula a sociedade civil a exercer a cidadania e praticar o
controle social, bem como interage e cobra efetividade do controle institucional.
O Observatório Social de São José iniciou suas atividades técnicas em 2012. Seu
Conselho Deliberativo é composto por representantes de vários segmentos da sociedade,
como empresários, profissionais liberais, sindicatos, cidadãos, Conselho Regional de
Contabilidade, Ordem dos Advogados do Brasil, igrejas a ações sociais, câmara
socioambiental,
entidades
empresariais
e
universidades.
Estes
reúnem-se,
periodicamente, e planejam as ações a serem realizadas pela entidade.
Nos primeiros anos de atuação, o OSSJ buscou atuar nas seguintes áreas:
monitoramento das licitações/compras públicas da Prefeitura e da Câmara de Vereadores;
acompanhamento e avaliação dos gastos públicos com diárias, serviços terceirizados,
cargos comissionados, consultorias e obras; levantamento e avaliação, por meio de
indicadores, da atuação dos vereadores, no que tange à apresentação de projetos de lei e
exercício da função fiscalização da gestão e dos gastos do Poder Executivo Municipal; e
a realização de eventos de mobilização da sociedade e exercício da cidadania. No
monitoramento de licitações, inicialmente o OSSJ buscou utilizar a metodologia
padronizada de ação proposta pelo Observatório Social do Brasil, porém atualmente não
mais a segue, por razões que serão abordadas adiante.
Mais recentemente, as atividades do OSSJ foram agrupadas nos seguintes
programas: 1. Fomento à transparência pública e ao controle social; 2. Fiscalização de
licitações e contratos; 3. Análise orçamentária e contábil; 4. Acompanhamento da
produção legislativa; 5. Racionalização de despesas e eficiência na gestão e 6. Avaliação
da efetividade dos serviços públicos. Estes, por sua vez, são estruturados em ações que
estão sendo implementadas, gradativamente, nos poderes Executivo e Legislativo
municipais, de acordo com os recursos humanos e financeiros disponíveis no
Observatório. Uma das maiores restrições ao trabalho da entidade é a falta de recursos
financeiros para contratação funcionários para implementação destes programas.
No que tange aos papéis desempenhados pelo OSSJ na dinâmica do controle
institucional e político de São José, destacam-se: i) a formação e informação da população
local sobre a gestão pública municipal; ii) o encaminhamento de denúncias; iii) a
14
salvaguarda ao sistema de controle institucional – redundância. Diante de tais papéis, na
seção seguinte observam-se detalhes dessas frentes de atuação do OSSJ.
4.3 Frentes de atuação do OSSJ e suas interações o sistema de controle
Nos dois primeiros anos de atuação, o Observatório Social de São José buscou
seguir as linhas de ação e a metodologia proposta pela Rede Observatório Social do
Brasil, que incluem: i) monitorar as compras públicas municipais, desde a publicação do
edital de licitação até a entrega do produto ou serviço, de modo a agir preventivamente
no controle social dos gastos públicos; ii) promover a educação fiscal, demonstrando a
importância social e econômica dos tributos e a necessidade do cidadão acompanhar a
aplicação dos recursos públicos gerados pelos impostos; iii) buscar a inserção de micro e
pequenas empresas nos processos licitatórios, contribuindo para geração de emprego e
redução da informalidade, bem como aumentando a concorrência e melhorando qualidade
e preço nas compras públicas; iv) construir indicadores da gestão pública, com base na
execução orçamentária e nos indicadores sociais do município, de modo a compará-los
com os de outros municípios de mesmo porte e; v) prestar contas quadrimestralmente à
sociedade das atividades realizadas (Rede Observatório Social do Brasil, 2014).
Entre 2012 e 2014, à medida que o OSSJ se desenvolveu e como reação ao
contexto, seus dirigentes perceberam que, embora filiado a Rede OSB, o OSSJ deveria
adotar uma metodologia própria de atuação. Uma das ênfases foi no uso da Lei de Acesso
à Informação - LAI, Lei n° 12.527, de 2011, no que tange aos procedimentos para solicitar
dados e informações as entidades e órgãos públicos e no que se refere a verificar o
cumprimento da Lei. O OSSJ passou, então, a realizar:
a) a análise de informações disponibilizadas nos Portais de Transparência
Municipais (Transparência Ativa);
b) o acompanhamento do Diário Oficial (licitações, convênios, nomeações etc.);
c) a avaliação de denúncias de irregularidades oriundas da sociedade civil;
d) a solicitação de informações complementares aos órgãos e entidades públicas
(Transparência Passiva);
e) a comunicação ao gestor e ao controle interno das irregularidades observadas,
bem como entrega aos mesmos um Check List e um Plano de Ação;
f) caso o gestor e o controle interno não tomem as providências devidas, os
Vereadores são informados sobre as irregularidades observadas;
15
g) na omissão destes, o OSSJ faz uma representação ao Tribunal de Contas do
Estado, ao Ministério Público do Estado, ao Ministério Público junto ao Tribunal de
Contas do Estado ou ao Ministério Público do Trabalho, conforme o caso.
Uma das estratégias adotadas para gerar efetividade do controle institucional é
encaminhar a mesma representação a mais de um órgão de controle institucional. Desta
maneira, a possibilidade de aceite da representação e aprofundamento das investigações
é maior. Assim como aumenta a pressão política sobre aqueles órgãos que não vem
cumprindo satisfatoriamente sua função de controle. Esta foi uma estratégia desenvolvida
ao perceber uma fragilidade do sistema de controle institucional. Ao interagir com este
sistema, o OSSJ aprendeu sobre pontos frágeis e possibilidades de melhorias, o que
motivou o encaminhamento de sugestões de aprimoramento aos órgãos de controle, além
da cobrança para que cumpram funções previstas.
Como exemplo disso, o OSSJ encaminhou recentemente ao Tribunal de Contas
de Santa Catarina um conjunto de sugestões para melhorias no controle realizado pelo
órgão, tais como: a) mudança de foco de controle corretivo (a posteriori) para preventivo
(a priori), e de auditorias no varejo para o atacado, com base nos dados do Sistema de
Fiscalização Integrada de Gestão (e-Sfinge) e com recursos de tecnologia da informação;
b) facilitação de acesso dos cidadãos e ONGs aos dados do e-Sfinge, em formato dados
abertos; c) criação de canal específico de denúncias; e, d) fortalecimento do controle
interno.
Além disso, o OSSJ passou a disponibilizar aos cidadãos orientações e meios para
o exercício do controle social, por exemplo, orientando sobre como utilizar a LAI para
obter informações, encaminhar denúncias etc.
Dentre as atividades desenvolvidas pelo Observatório Social de São José no
período de 2014 e 2015 e seus efeitos sobre o sistema de controle, destacam-se, no Quadro
01, algumas delas:
Atividade
Proposição de sistema de
dados para fomentar a
transparência pública nos
municípios catarinenses
Contextualização
Vários municípios
catarinenses não divulgam
dados sobre: mão de obra
terceirizada, veículos,
julgamento das contas dos
prefeitos, energia elétrica,
água, esgoto, telefonia,
convênios etc. O que gera a
necessidade de Termos de
Resultado
Definição da estrutura do sistema em
módulos; forma de alimentação - por
web service; integração de sistemas e
comunicação entre aplicativos - por
meio de arquivos fornecidos pelos
prestadores de serviços; layout prédefinido, previsto em cláusula
contratual.
16
Elaboração de Miniguia
Prático da Lei de Acesso à
Informação
Ajustamento de Conduta
(TAC) com o Ministério
Público Estadual.
Os cidadãos, em grande
medida desconhecem a
legislação, o significado de
transparência ativa e passiva,
bem como a atuação dos
observatórios sociais.
Os órgãos públicos, por sua
vez, nem sempre facilitam o
acesso às informações.
Sugestão de melhoria dos
Controles Internos
Percepção de necessidade de
implantação de medidas de
controle interno e a atuação
preventiva.
Normas de Racionalização
de Despesas e Controle
Excesso de despesas e falta de
fiscalização dos recursos
públicos nos municípios.
Representação ao
Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas contra
a Câmara Municipal de
São José, em face de
irregularidades relativas ao
quadro de servidores e a
terceirização de atividades.
Contribuições à gestão do
Tribunal de Contas do
Estado de Santa Catarina.
Excesso de cargos
comissionados na Câmara
Municipal de São José.
Participação na Campanha
Conselheiro Cidadão
Forma de escolha dos
conselheiros do Tribunal de
Contas considerada pouco
democrática, influenciada por
partidos políticos
Representação a
Promotoria de Justiça da
Reportagem de Jornal local
sobre a precariedade da
Inação dos órgãos de controle.
Proposição de “Modelo de
Requerimento para solicitação de
informações e/ou documentos ao poder
público”; orientações para cada uma
das fases do procedimento; Modelos
Textuais para solicitação dos objetos
requeridos; Modelos de Recurso
Administrativo, de Denúncia ao
Ministério Público do Estado e de
Denúncia ao Tribunal de Contas.
Proposição de minutas de documentos
que vedam a prática de nepotismo na
Administração Pública, e a acumulação
de cargos.
Rol de normas legais, decretos e
resoluções estaduais, que podem ser
replicados nas municipalidades. Estes
tratam da racionalização da utilização
dos recursos de telefonia fixa, telefonia
móvel, água e serviços de esgoto,
serviços de postagem e remessa de
correspondências e energia elétrica;
manutenção de provas da regularidade
jurídica, fiscal e econômico-financeira,
atendimento as exigências previstas no
Cadastro Único de Exigências para
Transferências Voluntárias, da
Secretaria do Tesouro Nacional do
Ministério da Fazenda; atualização
cadastral de veículos; padronização da
aquisição e locação de veículos;
procedimento simplificado de
responsabilização pelo pagamento de
multas de trânsito e o controle sobre os
autos de infração aplicados aos
veículos oficiais, dentre outros.
Termo de Ajustamento de Conduta nº
27/2013, firmado no Inquérito Civil nº
11.2008.12.000/4.
Apontamento de ações para melhoria
do sistema de controle interno.
Representações pelo OSSJ ao TCE/SC
bem fundamentadas acerca da matéria.
Campanha Conselheiro Cidadão
articulou diversas organizações
públicas e da sociedade civil, no estado
se Santa Catarina e em outros estados,
buscando democratizar a escolha dos
Conselheiros.
A Juíza da Vara da Infância e da
Juventude, Comarca de São José
17
Defesa da Infância e
Juventude de São José.
estrutura do conselho tutelar
de São José.
concedeu antecipação de tutela em
Ação Civil Pública proposta pelo
Ministério Público Estadual
determinando que o Município de São
José, sob pena de multa diária de R$ 5
mil, transfira ou promova adequações
físicas nas instalações, estruture com
recursos humanos e equipe os
Conselhos Tutelares de São José
Quadro 1- Ações desenvolvidas pelo OSSJ em 2014 e 2015 na interação com o sistema de
controle.
Fonte: Elaborado pelos autores.
As representações e contribuições do OSSJ ao sistema de controle, descritas no
Quadro 01 demonstram que, embora o OSSJ tenha apenas quatro anos de atuação, vem
buscando gerar efeitos no sistema de controle em âmbito local e estadual, atuando em
relação com vários órgãos de controle, ora buscando colaboração e parceria, ora exigindo
respostas e cumprimento de leis e papéis estabelecidos. Nem sempre são obtidas as
respostas desejadas, o que leva o OSSJ a recorrer a outras estratégias, a outros órgãos do
sistema, bem como à imprensa, a seus associados e à opinião pública, buscando gerar
debate e pressão política sobre esses temas.
De acordo com um dos entrevistados, o sistema de controle institucional é
complexo e distante da população, que geralmente desconhece suas funções e canais de
acesso. Uma das razões para tal é que esse sistema não é desenhado em função das
necessidades do cidadão. Tal fato é corroborado pelas falas a seguir:
Falta conhecimento institucional do cidadão, ele não sabe a quem
recorrer. Vimos isto quando fomos a audiência do plano diretor de São
José, veio uma pessoa conversar conosco, o que vocês fazem mesmo?
Tem como conseguir assistência médica para gente? Isso não faz parte
de nossas atribuições (Entrevistado do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina).
A estrutura de controle é feita por pessoas da área técnica, mas há um
problema de fundo é que o sistema de controle institucional não é
construído a partir do pressuposto da democracia para que possa ser
utilizado pela sociedade como um todo, há um gap, como o sistema está
estruturado e como a sociedade o usa, burocracia se retroalimenta... isso
é um desenho geral (Entrevistado do Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina).
Nesse sentido, o OSSJ busca auxiliar a sociedade tanto na avaliação dos
encaminhamentos da gestão pública, quanto no sentido de apresentar à população o
sistema de controle da administração pública municipal.
18
Outra constatação acerca do papel do OSSJ na dinâmica do sistema de controle é
a de que ele expõe à sociedade as vicissitudes do sistema de controle e acaba, assim, por
apresentar as deficiências e indiferenças dos órgãos de controle.
Me parece que uma das formas mais eficazes do OSSJ influenciar é
expor o sistema, e notadamente as vicissitudes do sistema. A partir do
momento que o observatório social, uma instituição privada, começa a
fazer controles, aparentemente tão bem feitos, que chegam a gerar uma
economia significativa de valores, me parece que foi o que ocorreu na
Câmara de Vereadores de São José, chega à casa de 50%, passa a expor
a inação dos órgãos de controle que tinham a obrigação institucional de
fazê-lo. Esse hoje é o principal efeito positivo da atuação dos
observatórios sociais. Evidentemente, que este efeito não é enxergado
assim, como algo positivo por todo mundo, notadamente, por aqueles
que tem uma visão mais clássica, das instituições de controle, como
órgãos não vocacionados a dar explicações, do extrato superior do
Estado, que se valem da pseudo superioridade para não dar explicações.
Há certa arrogância das instituições de controle. Essa é uma
característica importante dos órgãos de controle (Entrevistado do
Ministério Público de Contas do Estado de Santa Catarina).
Assim, o papel do OSSJ é especialmente auxiliar a sociedade a conhecer o sistema
de controle da administração pública, cobrar prestação de contas desses órgãos e, assim,
buscar contribuir para salvaguardar a boa aplicação dos recursos públicos.
4.4 Caminhos para avanços na ação do OSSJ
De acordo com a percepção do entrevistado do Tribunal de Contas de Santa
Catarina – TCE-SC, embora o OSSJ tenha representado ações cautelares junto ao órgão
nos últimos três anos, sua atuação é pontual. Além disso, ainda que o OSSJ busque atuar
de forma sistêmica, a capacidade de um único Observatório em gerar efeito sobre o
sistema é reduzida. Ainda assim, a ação do OSSJ gera pressão para que o órgão de
controle institucional produza uma resposta, ou seja, contribui para a accountability:
[...] o órgão de controle tem que trabalhar na pressão, porque vai dar
retorno em função da pressão. OSSJ coloca todos contra a parede. OSSJ
gera o dever de resposta, até quando ele não tem razão, alguém tem que
responder. Assim, muda-se a cultura, altera-se a rotina do auditor,
mandam e-mail direto para o auditor (Entrevistado do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina).
O entrevistado observa que são poucas as organizações da sociedade civil que
recorrem ao Tribunal de Contas, apresentando denúncias, por exemplo. O OSSJ é uma
exceção nesse sentido. A maioria das denúncias que chegam ao órgão é de vereadores,
apontando problemas de seus adversários políticos.
Para o entrevistado supramencionado, o ideal seria haver mais observatórios
atuantes em Santa Catarina, estimulando o sistema de controle interno e externo. Muitas
19
ações poderiam ser encaminhadas nesse sentido, bem como deveria haver mais
articulação entre diferentes órgãos de controle institucional, por exemplo, no cruzamento
de informações entre a folha de pagamento e os impostos trabalhistas, por exemplo.
Além disso, durante a pesquisa de campo observou-se que a atuação do OSSJ
acarretou a necessidade de o auditor segui-lo nas redes sociais, como no Facebook, o que
destaca a importância da sua atuação na dinâmica do controle da gestão pública. Além
disso, o OSSJ vem enviando sugestões de medidas de aperfeiçoamento do trabalho do
TCE, o que foi salientado como importante pelo entrevistado.
Como limites de atuação do OSSJ, o entrevistado do TCE aponta a não
participação do mesmo nas discussões do Plano Diretor de São José e o baixo grau de
articulação com organizações da sociedade civil local.
Na sua percepção, entre as linhas de atuação possíveis para que o OSSJ influencie
mais o sistema de controle, particularmente o Tribunal de Contas, estão: i) criação de um
fórum de controle composto por várias organizações representativas da sociedade, não só
o OSSJ, o que aumentaria o peso político das ações; ii) mapeamento de lideranças e
informações para contribuir com o trabalho do TCE; iii) reunião anual com o TCE,
particularmente com a Diretoria de Controle dos Municípios, para opinar sobre o
planejamento das auditorias do ano e as prioridades de atuação do TCE, apresentando
problemas mapeados pelo OSSJ e quais lideranças estão atuando para resolução de tais
problemas. Definidas as prioridades, o OSSJ pode acompanhar a execução do
planejamento do TCE; iv) discussão da ideia de auditorias participativas; v) demanda de
mais transparência do TCE; vi) divulgação das atividades realizadas pelo TCE à
população; vii) exercício de pressão sobre os órgãos públicos para criação de mecanismos
institucionais de cobrança voltados a resultados.
As indicações do entrevistado do TCE sugerem que possam haver mais
aproximação entre o OSSJ e os órgãos de controle, para que trabalhem juntos no
aprimoramento de pontos do sistema de controle. É nesse sentido que apontam os
conceitos de accountability social e de coprodução do controle – para a atuação em
parceria, sem perda da autonomia para que se cobre respostas e aplique sanções quando
devido.
5. Considerações Finais
Os resultados demonstram que o OSSJ atua prioritariamente no incentivo à
cidadania fiscal, na exigência de transparência, de qualidade na gestão dos recursos
20
públicos (incluindo processos de compras públicas e despesas com pessoal
comissionado), qualidade de serviços e na exigência de prestação de contas públicas. Ou
seja, é uma forma de accountability social, ou de controle social independente, que
procura contribuir para aprimorar o sistema de accountability como um todo.
Para realizar seu trabalho, o OSSJ dialoga, pressiona e articula-se com entidades
empresariais, conselhos de políticas públicas, imprensa, Ministério Público Estadual,
Tribunal de Contas, Controle Interno do Município, Controladoria Geral da União,
Universidades, entre outros. Há incentivo ao envolvimento da população no controle das
contas públicas via redes sociais, internet, participação em reuniões e eventos. Todavia,
o OSSJ atua ainda de forma pontual, ou seja, valendo-se da abordagem tática de
accountability, embora já venha demonstrando indícios de atuação sistêmica e, portanto,
caminhando para uma abordagem estratégica da accountability.
Quanto às oportunidades para a coprodução do controle, houve algumas
iniciativas que envolveram maior grau de aproximação entre o OSSJ e os órgãos de
controle, atuando em conjunto para aprimorar certos pontos do sistema, porém não
tiveram continuidade, dado que prevaleceu o enfrentamento pelo não cumprimento de
prerrogativas legais e também por visão crítica dos riscos da aproximação.
Embora a Constituição Federal brasileira esteja próxima de completar 30 anos, os
ideais republicanos, participativos, de transparência e accountability da administração
pública ainda não estão plenamente presentes na ação cotidiana dos órgãos do sistema de
controle institucional do país. Assim, organizações da sociedade civil, como o OSSJ, tem
papel fundamental na aproximação dos órgãos de controle de forma concertada e destes
com a sociedade.
Em síntese, o OSSJ busca influenciar o desempenho do sistema de controle
institucional e político no município e, por consequência, a qualidade do uso dos recursos
públicos, por intermédio de: pedidos de informação aos diversos órgãos, com base na Lei
de Acesso a Informação, exigindo resposta, o que muitas vezes gera novos sistemas de
dados e controles, uma vez que se o órgão não tiver a informação disponível, deve
produzi-la; encaminhamento de sugestões a órgãos da Prefeitura, à Câmara de
Vereadores, ao Tribunal de Contas, ao Ministério Público etc.; orientação ao cidadão
sobre como exercer a cidadania fiscal e o controle social, facilitando o acesso aos
procedimentos devidos para denúncias, pedidos de informação, dentre outros;
representações aos órgãos de controle demandando que cumpram seu papel no sistema
de controle.
21
A atuação do OSSJ evidencia, contudo, limites estruturais e políticos da
organização e resistências dos vários atores com os quais se relaciona em vê-lo como uma
organização que contribui para a eficiência e eficácia da gestão dos recursos públicos, o
que desafia a realização da accountability social e da coprodução do controle. Ainda
assim, vê-se que iniciativas como essas têm se consubstanciado em instrumento de
construção de alternativas para produção de informação e controle. Dessa forma, dentre
os potenciais do OSSJ observa-se a sua influência no sistema de accountabilily local e na
geração de interações entre servidores públicos e comunidade na definição das
responsabilidades, pressionando os canais institucionais e políticos do controle público.
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