accountability

Juliana Giraldi
Lais Muraro
Renata Brizolara
•
Dos 192 países filiados à ONU, 120 fazem
parte desta realidade.
OBS:
QUALIDADE
DAS
INSTITUIÇÕES
DEMOCRÁTICAS.
Questões econômicas X Políticas?
Construção de um mecanismo institucionais
pelos quais os governantes são constrangidos
a responder, ininterruptamente, por seus atos
ou omissões perante os governados.
O PROBLEMAS DA SOCIEDADE
CONTEMPORÂNEA
Econômicas – que não se limitam ao universo
técnico de decisões – são influenciadas pelo
arcabouço político existente.
Surge
Ganha importância
ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICA E
RESPONSABILIZAÇÃO POLÍTICA
De forma geral é tratada:
 Controle de atos dos governantes em relação
ao programa de governo;
 À corrupção;
 Á preservação de direitos fundamentais dos
cidadãos.
Porém este tema vem sendo reformulado
analisando-se sua intersecção com a reforma
do Estado.
Observa-se:
 O aperfeiçoamento das instituições estatais –
podendo contemplar ao mesmo tempo: a
melhoria do desempenho dos programas
governamentais e sua maior transparência e
responsabilização do Poder público frente à
sociedade.



Raramente são analisadas pelo ângulo da
ACCOUNTABILITY.
Pouca discussão sobre o tema – democracia –
nos cursos de economia;
Economista analisam a democracia como
sendo um obstáculo à boa decisão
econômica. (equívoco tanto empírico como
normativo)
•
•
Segunda metade do séc. XX – países mais
desenvolvidos têm nas instituições democráticas
um dos principais alicerces de seu sucesso.
Ponto de vista normativo: faz-se necessário que os
economistas em formação tenham em mente que a
racionalidade econômica não é a única presente
nos indivíduos, nem necessariamente a principal.
Temos: ética e liberdades básicas do homem que
são fundamentais à boa vida social (Economistas
Clássicos: Stuart Mill e Marx e contemporâneos:
Amartya Sem, ganhador do prêmio Nobel)
“ Em certo sentido, é o mercado que tira
vantagem dos valores extramercado que tornam
nossa sociedade de mercado suportável,
temperando
o
oportunismo
incansável
recomendado pelo modelo de mercado. Normas
de civilização são um bem público. Sem elas, o
mundo degeneraria numa sociedade de suspeita
mútua permanente [...] Em vez de um mundo
comercial relativamente prazeroso, precisaríamos
nos manter em guarda permanente contra
ataques. As falências proliferariam. Os bancos
teriam que cobrar juros mais altos para
compensar
o
oportunismo
generalizado.
Garantias explícitas teriam que ser formuladas
para cada transação [...] O aperto de mão se
tornaria inútil.” (KUTTNER, 1998: 99)
Formar economistas que conheçam a
complexidade do Estado moderno em sua
face vinculada à accountability democrática.
OBS.: NÃO É POSSÍVEL COMPREENDER AS
DECISÕES DE POLÍTICA ECONÔMICA, A
ELABORAÇÃO DO ORÇÃMENTO PÚBLICO, A
DEFINIÇÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO, PARA
FICAR EM TRÊS TÓPICOS BÁSICOS, SEM
ENTENDER O INTER-RELACIONAMENTOQUE
TÊM
COM
OS
SISTEMA
POLÍTICO
DEMOCRÁTICO.

O “ GOVERNO DE TÉCNICOS” E SEUS IMPACTOS
PARA A ACCOUNTABILITY
Relação entre economia e política
DEBATE
ECONÔMICO
EFICIÊNCIA
DECISÓRIA
DEBATE POLÍTICO
x
ORDEM
DEMOCRÁTICA
OBS. : ECONOMISTAS VISUALIZAM AS ATIVIDADES POLÍTICAS COMO
FONTE DE INEFICIÊNCIA .

Fonte de ineficiência – governos podem ser
CORRUPTOS
ou
em
um
regime
DEMOCRÁTICO, facilmente pressionado a
atender às demandas de seu eleitorado.
SEPARAÇÃO DESTAS DUAS ATIVIDADES
ECOMOMIA
POLÍTICA
•
Schumpeter e Keynes acreditavam que os
políticos deveriam deixar nas mãos de
burocratas ou especialistas certas técnicas,
como
as
relativas
a
problemas
macroeconômicos.
Afirmavam
a
superioridade da razão técnica sobre a lógica
política, eles viam os políticos como atores
que se comportam, diferentes dos técnicos,
sempre
de
forma
irresponsável
ou
descomprometido com o futuro, na medida
em que se orientam pela dinâmica eleitoral.
Visão tecnocrata

Propõem a despolitização
governamentais.
Tecnocratas
Política nas mãos dos
burocratas e
especialistas
≠
das
decisões
Teoria da Escolha Pública
Política não poderiam
estar nas mãos dos
burocratas, mas sim
através dos mecanismos
de mercado

Resposta: ERRADA – O que se tem constatado
nas democracias contemporâneas é a
emergência de policymakers que ampliam a
qualidade de suas decisões a medida que
aliam competência técnica com habilidade ou
virtudes políticas, tais como capacidade de
negociação e articulação de interesses.

Tanto a “burocratização da política” como a
“politização da burocracia”, segundo estudo
realizado com importantes democracias
ocidentais como: Estados Unidos, Inglaterra,
França,
Alemanha,
Itália,
Holanda
e
Suéica(ABERBACH, PUTNAM & ROCKMAN,
1981)
A Separação entre política e administração – concluindose que isto não passa de falácias:
1) Tecnocratas, que supõe não só a reserva dos assuntos
técnicos à burocracia, proibindo os políticos a atuarem
nestes temas, como também busca reduzir ou mesmo
eliminar os controles democráticos sobre decisões
públicas. Esta visão aponta erros, já que com as
experiências da administração internacional pública
revela exatamente o contrário: quanto maior o controle
efetuado pelos cidadãos, mais o Poder Público tem
condições de corrigir e melhorar as políticas públicas.
2) Enchergar a democracia como sendo um mero
resultado do jogo eleitoral – pois o processo de
disputa eleitoral não se resume a soma de
preferências, mas depende fundamentalmente da
qualidade do debate.
- Fortalecer
as
regras
que
favoreçam
a
disseminação da informação;
- Aperfeiçoamento da discussão das principais
políticas públicas; e
- O maior equilibrío entre as candidaturas em
competição.
Fortalecimento dos processos de FORMAÇÃO DE OPINIÕES nas ARENAS
Quando o poder Executivo é menos concentrado –
 Mais constrangido a prestar contas de suas decisões
às diversas forças políticas:
 Parlamentares; e
 Na sociedade organizada.
Tendo que debater e negociar suas propostas com
outros autores, os policymakers melhoram a
compreensão
dos
problemas,
ampliaram
a
capacidade de obter informações críticas, corrigindo
erros de cálculo que, na ausência deste processo, só
apareceriam no momento da implementação e,
portanto, com menor possibilidade de correção. Isto
encorajou , ainda, os formuladores a pensar vários
passos à frente nos jogos estratégicos da política de
reforma.
Supõe a conciliação, tanto do
ponto de vista analítico quanto
de vista normativo, entre as
exigências da eficiência e os
imperativos da democracia.
Esta nova visão é recente - surgiu
de estudos de reforma do Estado e
dos efeitos das boas práticas
governamentais no crescimento
econômico.
Teorias
neoinstitucionais, ex. Banco Mundial.
Afirma que as “instituições têm um papel
decisivo na vida econômica e política,
afetando a ação dos indivíduos, suas escolhas
e estratégias e os resultados das políticas
governamentais.”
Começam a considerar o
CONTEXTO INSTITUCIONAL
CUSTO DAS TRANSAÇÕES É UM
CONCEITO –CHAVE DESTA TEOIRIA
≠
CUSTO DA PRODUÇÃO ECONOMISTAS CLÁSSICOS E
NEOCLÁSSICOS
FORMAS DE
ACCOUNTABIL
ITY
INSTRUMENTOS
CONDIÇÕES
Processo
Eleitoral
•Sistema eleitoral e partidário;
•Debates e formas de disseminação da
informação;
•Regras de financiamento de campanhas
•Justiça Eleitoral
•Direitos políticos básicos de associação, de votar e
ser votado;
•Pluralismo de idéias (crenças ideológicas e
religiosas);
•Imprensa livre e possibilidade de se obter
diversidade de informações;
•Independência e controle mútuo entre os poderes
Controle
institucional
durante o
Mandato
•Controle parlamentar;
•Controle judicial;
•Controle Administrativo- procedimental;
•Controlde do desempenho e dos programas
governamentais;
•Controle social.
•Transparência e fidedignidade das informações
públicas;
•Burocracia regida pelo princípio do mérito;
•Predomínio do império da Lei;
•Existência de mecanismos que garantam a
participação e o controle da sociedade sobre o
poder público;
•Criação de instância que busquem o maior
compartimento possível das decisões
FORMAS DE
ACCOUNTABILITY
Regras estatais inter
temporais
INSTRUMENTOS
•Garantia de direitos básicos pela
Constituição (cláusulas pétrias);
• Segurança contratual individual
e coletiva;
•Limitação legal do poder dos
administradores públicos;
•Acesso prioritário aos cargos
administrativos por concursos ou
equivalentes;
•Mecanismos
de
restrição
orçamentária;
•Defesa
de
direitos
intergeracionais
CONDIÇÕES
Eficiência
+
Responsivida
de



Controle de resultados: responsabilizar o
poder público conforme o desempenho dos
programas governamentais, cumprimento
das metas propostas;
Realizado por: órgãos do próprio governo,
agências independentes organizadas e
financiadas pela sociedade civil e
instituições que realizam controle
administrativo financeiro;
A qualidade da administração pública é um
pressuposto, é o próprio controle. Além da
transparência.


Controle Social: funcionam por meio de
mecanismos de consulta popular,
conselhos consultivos e/ou deliberativo,
processos orçamentários participativos e
parcerias com ONG’s;
Forma de controle social vertical, que
não se esgota na eleição.


A accountability democrática depende da
criação de regras intertemporais que
protejam os direitos básicos dos indivíduos e
da coletividade;
Têm graus diferentes de importância e
perenidade: pactos constitucionais (cláusulas
petreas),
normas
que
garantam
a
impessoalidade e a continuidade do Estado,
viabilidade orçamentária para existência e
funcionamento do aparato estatal


História democrática recente no Brasil.
A partir da redemocratização que os
princípios e instrumentos de accountability
começaram a ser melhor desenvolvidos no
país, o que reforça o argumento de que a
gestão fiscal responsável relaciona-se
fortemente com o desenvolvimento e reforço
das práticas democráticas.
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


É o primeiro passo na definição do padrão
dos gastos públicos e das prioridades dos
governantes;
Influência do poder financeiro – aparato do
marketing político e arrecadação de dinheiro;
Efeitos devastadores da influência do poder
financeiro;
Regulamentação do financiamento das
campanhas – restrição de doações privadas ,
financiamento predominantemente público,
aumento da transparência dos gastos
eleitorais.





Vincular o repasse a partidos;
Independência e maior fiscalização da Justiça
Eleitoral;
Transparência da dos gastos eleitorais ao
longo da campanha e não só no final;
Três avanços Brasil: horário eleitoral gratuito,
reforço do papel dos Tribunais Eleitorais,
declaração detalhada dos gastos de
campanha;
Dificuldade de controle dos gastos –
vinculação ao partido

Segundo os autores para esta situação o
principal remédio seria o financiamento
público, com a manutenção de algum tipo de
contribuição privada – combinar o reforço
dos partidos com mecanismos que delimitem
e controlem o poder das cúpulas partidárias.


O orçamento é o principal documento de
políticas públicas, nele são selecionadas as
prioridades, como gastar os recursos e como
distribuí-los;
Somente nos últimos tempos o orçamento no
Brasil passou a ser um instrumento mais efetivo,
por conta de alguns avanços: redução das taxas
de inflação, unificação dos Orçamentos da União
e
algumas
mudanças
trazidas
com
a
constituição
de
1988,
envolvendo
o
planejamento – PPA, LOA e LDO.


No início dos anos 90 foram introduzidas
importante mudanças no processo orçamento
– CPI “anões do orçamento”;
Dentre essas mudanças cabe ressaltar:
limitação do número de emendas e fixação
para o valor de cada uma, prioridades para
emendas da bancada sobre as individuais,
criação de relatorias, reuniões de bancada,
audiências públicas,
rotatividade dos
membros da CMO.


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Apesar dos avanços do orçamento, é preciso
reconhecer seus limites e imperfeições como
instrumento accountability ;
Controle mútuo entre os poderes – o Executivo
elabora a proposta orçamentária, o Congresso
delibera sobre ela, aprovando soberanamente o
Orçamento a ser finalmente executado pelo
governo;
Capacidade do poder legislativo de tomar
decisões no processo orçamentário e impô-las
ao Executivo é limitada e está sujeita a
negociações para aprovação de emendas;

O
orçamento
tem
apenas
caráter
organizativo, não impõe obrigatoriedade de
executar as verbas aprovadas pelo legislativo.
Executivo toma decisões sobre o momento de
liberação das verbas e o percentual a ser
executado;

Destacam-se
algumas
mudanças
institucionais que criaram limites mais
efetivos ao Orçamento e ao próprio
endividamento público.
Promulgada em maio de 2000
 É considerada um importante marco no
federalismo fiscal no Brasil
 Principais pontos:
- Limitação de gastos com pessoal;
- Reafirmação dos limites mais rígidos para o
endividamento público;

- Definição das metas fiscais anuais e
exigência de relatórios;
- Mecanismos de controle em anos eleitorais,
- Proibição do socorro financeiro entre os
níveis de governo.






Visa prevenir déficits imoderados e
reiterados,
limitar a dívida pública a níveis prudentes,
preservar o patrimônio líquido,
limitar o gasto público continuado,
estabelecer uma administração prudente dos
riscos fiscais e
oferecer amplo acesso das informações sobre
as contas públicas à sociedade.
Tipos de punições existentes:
- Administrativa
- Político-jurídica



Reforça a concentração do poder nas mãos
da burocracia do Executivo federal,
centralizando o processo de controle.
Torna-se apenas um instrumento de controle
do Governo Federal sobre os governos
subnacionais.
Objetivo principal é realizar o controle
financeiro e patrimonial do governo, em
todos os níveis da federação.
 Principais funções:
- fiscalizar a execução financeira,
- liquidar as contas das administrações e
- assessorar o Congresso no julgamento das
contas do governo.

Constituição de 1988:
- Retirou o poder do Presidente da República
em cancelar vetos do Tribunal de Contas da
União,
- Concedeu-lhe poder de punição de
irregularidades,
- Concedeu-lhe atribuições preventivas.




Constituição de 1988:
- Estendeu os critérios de controle,
incorporando também os critérios de
legalidade, legitimidade e economicidade da
avaliação.
Passaram a fiscalizar o cumprimento das
metas fiscais e os limites de gastos com
pessoal.
Tem como objetivo investigar denúncias ou
suspeitas de comportamento irregular do ponto de
vista administrativo ou ético.
 Avaliação de uma CPI:
- aumento da transparência e da accountability do
Poder Público, podendo chegar à punição dos
infratores ou mudança na distribuição do poder
político.
- efeitos institucionais e políticos, como a
sinalização de problemas institucionais ou práticas
políticas, derivando dali reformas que levem a
novas maneiras de gerir a coisa pública.



Constituem um instrumento de prestação
de contas do Legislativo à sociedade, não
necessariamente através da punição de
envolvidos nas irregularidades constatadas.
Utilização de controle parlamentar para
sinalizar falhas do sistema político e das
instituições estatais, apontando para a
criação de novas regras que procuram
evitar a repetição dos problemas no futuro.
Consiste no meio do qual a população
participa da discussão e deliberação sobre a
distribuição dos recursos públicos durante
o mandato dos governantes.
 Sua maior qualidade tem sido colocar em
questão problemas característicos do modo
tradicional de se fazer política no Brasil:
- a falta de transparência e
- entrelaçamento entre o Poder público e
máfias locais, gerando clientelismo e/ou
corrupção.



Pode existir uma forte associação entre a
agenda do governo e as demandas dos
grupos sociais mais importantes no
processo de elaboração do OP.
Em vez de reforçar o papel dos cidadãos
para além das eleições, o resultado aqui
pode ser aumentar o poder de vocalização
somente de grupos com maior capacidade
de organização e/ou mais vinculados ao
Executivo.

A problemática da accountability deve ser
pensada mais com uma idéia reguladora,
como um valor que deve guiar os governos
democráticos: a prestação de contas dos
governantes aos governados (CLAD, 2000)



Obstáculos à melhor responsabilização do
Poder Público.
- A excessiva concentração de poder nas
mãos do Executivo.
A
existência
de
fragilidades
nos
mecanismos de representação e participação
da sociedade.


Em relação ao primeiro problema, deve-se
destacar que a concentração de poder no
Executivo deriva dos seguintes fatores:
1) O Orçamento público brasileiro aprovado
pelo Legislativo, dá uma enorme margem de
liberdade para os governos efetuarem seus
gastos.



2) A Secretaria do Tesouro Nacional, que executa e
contingencia as despesas de forma insulada dentro
do Ministério da Fazenda, sem sofrer o impacto de
mecanismos de responsabilização mais efetivos.
3) A importante influência que o Presidente da
República, os governadores e os prefeitos exercem,
por meio da bancada governista, sobre as
indicações dos conselheiros dos Tribunais de
Contas, reduzindo a independência daqueles que
deveriam fiscalizar os governantes.
4) A capacidade que o Poder Executivo tem de
obstruir processos de controle congressual por
meio da distribuição de cargos e verbas.