A descentralização política administrativa: a experiência inovadora

PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO
SECRETARIA MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO
CONCURSO DE MONOGRAFIA “PRÊMIO CARLOS LACERDA”
TEMA: “INOVAÇÕES NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL”
A DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA ADMINISTRATIVA.
A EXPERIÊNCIA INOVADORA DOS NÚCLEOS DE SAÚDE ESCOLAR
AUTOR/PSEUDÔNIMO: HADASSA
RIO DE JANEIRO DE 2007
Resumo
A formulação de políticas sociais consiste na elaboração de alternativas e escolhas
de uma delas e pode ser vista como um diálogo entre intenções e ações, isto é um processo
contínuo de reflexão para dentro e para fora. Enquanto que a implementação é fase em que
se implantam intenções, para obtenção de resultados, nem sempre efetivos, pois depende de
vários instrumentos institucionais, políticos e técnicos. Para implementar é necessário
implantação de ações sendo necessário reuniões técnico-politicas com a participação do
público-alvo. As análises de implantação são estudos que investigam as relações entre o
grau de implantação, o contexto e os efeitos das ações. São relevantes para a avaliação de
programas de saúde porque permitem ao investigador estudar os processos relacionados à
operacionalização dos mesmos. Possibilita elucidar problemas na execução dos programas
e tem sido útil para formulação de recomendações voltadas para o aperfeiçoamento dos
mesmos.
O objetivo desta monografia é mostrar o processo de descentralização política
administrativa a partir da experiência da implantação dos Núcleos de Saúde Escolar
da CAP 3. III, que foi selecionada para 1a EXPOGEST – Mostra Nacional de Vivência
Inovadores de Gestão SUS; para tanto se faz uma breve exposição sobre as principais
matrizes da gestão de políticas sociais, um resumo conceitual sobre promoção da saúde,
intersetorialidade e cotidiano a fim de marcar um terreno conceitual necessário em toda
investigação social. Por último abordam-se os núcleos de saúde escolar: uma experiência
inovadora de promoção da saúde escolar. A implantação dos Núcleos de Saúde Escolar na
CAP 3.III pode ser considerada uma experiência inovadora da gestão municipal do Rio de
Janeiro por trazer em seu bojo a gestão de pessoas, a formação continuada que a gerência
da saúde escolar possibilitou aos profissionais da saúde e diretores, educadores, assistentes
sociais que trabalhadores da rede pública municipal.
Também é uma experiência de desenvolvimento social local por meio da
intersetorialidade, que foi viabilizada em decorrência do incentivo a autonomia que as
coordenações nas áreas da saúde, educação e assistência social tem para a formulação e
implantação de experiências inovadoras locorregionais uma das dimensões descentralização
política-administrativa; e ainda inspirou e incentivou a formulação e implementação da
Rede de Proteção ao Educando e a Política Municipal de Saúde Escolar.
A literatura indica que os efeitos de uma política de promoção da saúde só podem
ser observados em longo prazo, mas são poucos os estudos que se dedicam a estudar as
estratégias utilizadas, o caminho e os percalços seguidos pelos profissionais de saúde. O
estudo de práticas inovadores que fortaleçam os princípios de democracia e da emancipação
humana na execução de uma política pública local é uma temática importante e um campo
de trabalho para os assistentes sociais na política de saúde.
Nesse ínterim, consideramos que a estratégia dos Núcleos de Saúde Escolar da
CAP 3.III visa o fortalecimento das políticas locorregionais de promoção da saúde através
do monitoramento das práticas cotidianas de educação e saúde intersetoriais e diminuiu as
ações sobrepostas em relação comunidade escolar na área.
2
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
04
I - As principais matrizes da gestão de políticas sociais
06
II - Política social à moda brasileira
14
III – Promoção da Saúde e cotidiano em busca da intersetorialidade
22
IV – Os núcleos de saúde escolar: uma experiência inovadora de promoção da saúde
escolar
27
Considerações finais
33
Bibliografia
35
3
INTRODUÇÃO
A formulação de políticas sociais consiste na elaboração de alternativas e escolhas
de uma delas e pode ser vista como um diálogo entre intenções e ações, isto é um processo
contínuo de reflexão para dentro e para fora. Enquanto que a implementação é fase em que
se implantam intenções, para obtenção de resultados, nem sempre efetivos, pois depende de
vários instrumentos institucionais, políticos e técnicos. Para implementar é necessário
implantação de ações sendo necessário reuniões técnico-politicas com a participação do
público-alvo.
As análises de implantação são estudos que investigam as relações entre o grau de
implantação, o contexto e os efeitos das ações. São relevantes para a avaliação de
programas de saúde porque permitem ao investigador estudar os processos relacionados à
operacionalização dos mesmos. Possibilita elucidar problemas na execução dos programas
e tem sido útil para formulação de recomendações voltadas para o aperfeiçoamento dos
mesmos.
O objetivo desta monografia é mostrar o processo de descentralização política
administrativa a partir da experiência da implantação dos Núcleos de Saúde Escolar
da CAP 3. III, que foi selecionada para 1a EXPOGEST – Mostra Nacional de Vivência
Inovadores de Gestão SUS; para tanto se faz uma breve exposição sobre as principais
matrizes da gestão de políticas sociais, um resumo conceitual sobre promoção da saúde,
intersetorialidade e cotidiano a fim de marcar um terreno conceitual necessário em toda
investigação social. Por último abordam-se os núcleos de saúde escolar: uma experiência
inovadora de promoção da saúde escolar.
4
A implantação dos Núcleos de Saúde Escolar na CAP 3.III pode ser considerada
uma experiência inovadora da gestão municipal do Rio de Janeiro por trazer em seu bojo a
gestão de pessoas, a formação continuada que a gerência da saúde escolar possibilitou aos
profissionais da saúde e diretores, educadores, assistentes sociais que trabalhadores da rede
pública municipal.
Assim como, ser uma experiência de desenvolvimento social local por meio da
intersetorialidade que foi viabilizada em decorrência do incentivo a autonomia que as
coordenações nas áreas da saúde, educação e assistência social tem para a formulação e
implantação de experiências inovadoras locorregionais uma das dimensões descentralização
política-administrativa; e ainda inspirou e incentivou a formulação e implementação da
Rede de Proteção ao Educando e a Política Municipal de Saúde Escolar1.
Por último, mas não em menor importância, os núcleos de saúde escolar da
experiência estão situados no complexo de Acari, que apresenta o menor Índice
Desenvolvimento Humano (0,072 IDH). A maior parte da sua população está desprovida
das necessidades básicas humanas, indicando que vivem em grave situação de exclusão
social. Esta área é reconhecida pela mídia e pelos estudos sócio-culturais por sua violência
e guerra de facções entre os tráficos de drogas; do elevado índice de gravidez na
adolescência e de mortalidade materna.
O texto aqui apresentado visa contribuir ainda mais para aprimoramento e
aperfeiçoamento das ações públicas locorregionais implementadas no Município do Rio de
Janeiro. A elaboração e o monitoramento da Política de Promoção da Saúde Escolar na
CAP 3. III contou com a participação efetiva de duas assistentes sociais, almejamos
1
Política Municipal de Saúde Escolar esta em consulta pública desde agosto de 2007
5
também com isto registrar o exercício profissional na gestão de políticas locorregionais de
saúde pública no Município do Rio de Janeiro.
I - As principais matrizes da gestão de políticas sociais
Como resposta à crise estrutural do capital iniciou-se um processo de
reorganização do capital em três âmbitos: a instauração de padrão de acumulação flexível
com a instauração do toyotismo, um padrão de regulação estatal neoliberal e a
predominância do paradigma do gerencialismo na administração pública, com o surgimento
nos últimos anos da gerência social.
A acumulação flexível2 é marcada por um confronto direto com a rigidez do
fordismo e se apóia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho e
dos produtos e em novos padrões de consumo (Harvey 2000).
Uma das conseqüências
deste padrão de acumulação é o deslocamento dos investimentos da produção para o setor
de serviços. As transformações ocorridas nos anos 80 com o grande salto tecnológico, a
automação, a robótica e microeletrônica, invadiram o mundo fabril inserindo-se e
desenvolvendo-se nas relações de trabalho e de produção do capital.
O padrão do toyotismo penetrou e atingiu de fundo os direitos do trabalhador. As
conquistas trabalhistas foram desregulamentadas e flexibilizadas, de modo a dotar o capital
do instrumental necessário para adequar-se a sua nova fase de subsunção formal do
trabalho ao capital. As estratégias de gerenciamento da força de trabalho se propõem mais
consensuais, mais envolventes, mais participativas, no entanto são mais manipulatórias.
2
Contrapondo-se a verticalização fordista a produção flexível é horizontalizada/descentralizada. Nessa nova
forma produtiva a uma articulação entre descentralização produtiva e avanço tecnológico. Há também uma
combinação entre trabalho extremamente qualificado e desqualificado. Trata-se de terceirizar e subcontratar
uma rede de pequenas/médias empresas, muita vezes com perfil semi-artesanal e familiar. A produção é
6
No universo do mundo do trabalho no capitalismo contemporâneo aumenta-se a
desproletarização do trabalho industrial, a subproletarização intensificada, a precarização
do trabalho, o desemprego industrial, a exploração do trabalho feminino e infantil, o
trabalho a domicílio, o trabalho informal3. Com o processo de maior heterogeneização,
fragmentação e complexificação da classe trabalhadora e a unificação da mais valia
absoluta com a mais valia relativa, há uma banalização da questão social.
A partir dos fenômenos mencionados temos o aprofundamento da desigualdade no
mundo do trabalho, isto é uma tendência à qualificação e intelectualização dos
trabalhadores centrais, e paralelamente, a desespecialização e desqualificação do
subproletariado moderno.Tais processos abalam as condições de vida e de trabalho da
classe-que-vive-para-trabalho e desencadeiam mudanças e obstáculos nas formas de sua
organização política e de proteção social, dentre as quais destaca-se o projeto ideopolítico
neoliberal.
Todavia as medidas impostas pelo receituário neoliberal, o corte dos gastos
sociais, a focalização nos grupos de extrema pobreza e a formulação de critérios de
elegibilidade para recebimento de benefícios sociais somente aumentaram as desigualdades
sociais.
Esse quadro caótico caracteriza a população excluída das diversas formas de
trabalho contemporâneo e a pobreza e a miséria crescem a longos passos. Isto mostra que o
crescimento econômico não é suficiente e que o desenvolvimento político fundado no
conduzida pela demanda. O just in time e o Kanban asseguram o controle de qualidade e o estoque. (Behring
2002)
3
Ver Antunes (2000)
7
neoliberalismo aprofunda a questão social em suas múltiplas manifestações – saúde da
mulher, relações de gênero, pobreza, habitação popular, urbanização de favelas, etc, tal
como vivenciadas pelos indivíduos sociais em suas relações sociais quotidianas, às quais
correspondem ações, pensamentos e sentimentos.
Nesses novos tempos se constatou a retração do Estado no campo das Políticas
Sociais e a ampliação e/ou à transferência de responsabilidades para a sociedade civil no
campo da prestação de serviços sociais4. A formulação e implementação de políticas de
integração social5 e de inserção social6, que na essência estão as duas tentando dar respostas
ao processo de exclusão integrativa. Diante de seus resultados limitados na agenda política
contemporânea existe uma sensação de impotência diante da falta de respostas dos modelos
que no “papel” trariam soluções efetivas.
Para enfrentar a questão social se coloca a necessidade de revalorização do capital
humano e do capital social, de retomar o tema da iniqüidade e procurar os meios para
redistribuição equânime e a inter-relação entre desenvolvimento econômico e
desenvolvimento social.
4
Observa-se também, a expansão da “filantropia empresarial” - ou “novo tipo de ação social” por parte das
denominadas “empresas cidadãs” ou “empresas solidárias”, que fazem “investimento social” em projetos
comunitários considerados de “interesse público”.
5
As políticas de integração são animadas pela busca de equilíbrios, pela homogeneização da sociedade a
partir do centro. Exemplo: Promoção de acesso de todos os serviços públicos, redução das desigualdades
sociais e melhores divisão de oportunidades, o desenvolvimento das proteções e consolidação salarial.
6
Autores consideram uma nova geração de políticas, se bem que sabemos ser parte do mesmo processo de
pauperização e espoliação da força de trabalho. Mas vale explicar que as políticas consideradas de inserção
obedecem a uma lógica de discriminação positiva; definem com precisão clientela e as zonas singulares do
espaço social e desenvolvem estratégias específicas para elas. Podem ser compreendidas como um conjunto
de empreendimentos de reequilíbrios para recuperar a distância em relação a uma completa inserção. Ex:
Renda Mínima (salário mínimo; salário de equidade, salário substituto; subsídio a uma política social;
subsídio de inserção, imposta de renda negativo).
8
Neste contexto de escassez de recursos públicos, da retórica do enfraquecimento
do poder estatal e de avanço da ideologia privatizantes houve uma profunda crise no
modelo burocrático-weberiano.
Os primeiros governos a proporem reformas no antigo modelo administrativo
foram os ingleses e os americanos a partir da propagação do sentimento antiburocrático que
se aliava à crença de que o setor privado possui o modelo ideal de gestão.
Os principais modelos de gestão pública propostos foram o gerencialismo puro, o
consumerism e a public service orientation.
A corrente denominada de gerencialismo é
uma tendência hegemônica de mudança na administração pública, que vem se operando no
setor nas duas últimas décadas, de modo a influenciar as práticas organizacionais no sentido
de incorporar a lógica concorrencial, com cortes nos custos e no pessoal com ênfase na
produtividade e eficiência empregando no gerenciamento da força de trabalho técnicas
neotaylorista.
O Consumerism uma tendência administrativa que prioriza a efetividade e
qualidade dos serviços públicos, considera os cidadãos como clientes e consumidores e
incentivam a competição entre as organizações públicas, ao dispensar maior recursos
financeiros para a instituição que atinge o padrão de excelência estipulado pelos
especialistas. Estabelece um modelo contratual dos serviços públicos descentralizados e de
delegação de autoridade. Essa forma administrativa mostrou-se ineficaz, principalmente em
razão dos repasses diferenciados de recursos para as instituições, pois as organizações que
prestavam melhores serviços tiveram uma enorme migração de cidadãos em busca de
atendimento de suas demandas e necessidades sociais, enquanto os demais serviços
9
públicos que não tinham recurso permaneceram no limbo e com dificuldades de superarem
seus limites.
Uma outra teoria administrativa se denomina Public Service Orientation que
requer a criação de uma esfera pública e o fortalecimento do poder local baseado na
participação dos cidadãos e em medidas de equidade, acccountability e empowerment.
O conceito anglo-saxão de accountability resume a obrigação de gestores públicos e
técnicos responsáveis pela formulação de políticas públicas ampliarem a visibilidade das
ações desempenhadas, em seus múltiplos aspectos, disponibilizando informações
qualificada sobre procedimentos adotados, custos, benefícios e resultados para o conjunto
de atores sociais envolvidos. A transparência das ações do governo se torna a principal
condição para a garantia de legitimidade no processo de construção de programas sociais.
Ao mesmo tempo, os agentes públicos são responsabilizados pelos rumos da política
através de diferentes arenas de negociação e deliberação.
Diversos autores esclarecem que empowerment ou empoderamento é um termo
que pode ter diferentes significados em contextos sociais diversos, mas sua principal
característica está na expansão da liberdade de escolha e da autoconfiança nas dimensões
tanto individual quanto coletiva. As suas principais estratégias são ações que possibilitem a
ampliação da capacidade de organização e participação da comunidade, a viabilização de
acesso à informação, o controle e acompanhamento das decisões públicas e a
responsabilização social. Isto implica uma profunda inflexão nas formas de ação coletiva e
gestão pública na medida em que a sociedade assume a responsabilidade pelas decisões e
executam as políticas e programas sociais.
10
A bibliografia que aborda o tema informa que a contribuição do processo de
empoderamento está na possibilidade de incorporar novos atores e demandas sociais e
garantir interação entre cidadãos e gestores públicos no processo de tomada de decisão.
Deriva desta última forma de expressão da gestão de políticas sociais a tentativa
de elevar a sociedade civil a uma “esfera social-pública”, constituída a partir de idéias
próprias e independentes do Estado e do mercado. A idéia de uma esfera não-estatal e nãomercantil que escape ao domínio do Estado e a da lógica de lucro. Emerge desta concepção
restrita a proposta de enfrentar a questão social não só como subproduto da economia, já
que requerem uma ação que vá além, daí que o Estado aparece como responsável por criar
através da política social em ação conjunta entre mercado e sociedade civil estratégias e
soluções com vista ao desenvolvimento local e sustentável.
O problema está na primazia que a sociedade civil assume dentro desta
perspectiva como executora de serviços sociais a partir de agências públicas não-estatais,
como condutora de um processo de redução das desigualdades sociais; pretendo dar conta
da ineficiência e ineficácia dos serviços públicos e aparecendo como um espaço que não
sofre os influxos culturais e sociais do processo de produção e relações sociais da
acumulação por espoliação.
De acordo com Harvey (2003) a regressão dos estatutos regulatórios destinados a
proteger o trabalho e o ambiente da degradação tem envolvido a perda de direitos. A
devolução de direitos comuns de propriedade conseguidos durante anos de lutas de classes
(aposentadoria, educação, saúde, etc) ao domínio privado é uma das flagrantes políticas de
espoliação implantantadas em nome da ortodoxia neoliberal; que mistura coerção e
consentimento através da prática imperialista e da hegemonia do capital financeiro.
11
Para elucidar melhor a fragmentação e despolitização da sociedade civil
recorremos a concepção de Estado Liberal, que apresenta o Estado democrático como
conjunto de procedimento formal, socialmente neutro, puramente técnico-jurídico.
Conforme afirma Nogueira (2003) com expansão da cultura democrática e da cultura
participativa cresceu também o ativismo comunitário. O autor argumenta que a
democratização se combinou com uma recusa de política institucionalizada e com o elogio
unilateral de uma sociedade civil que conteria toda a virtude, todo dinamismo social e se
contraporia assim ao momento autoritário, repressivo e burocrático do Estado.
A
democratização foi inundada pelo antiestatismo neoliberal.
O autor ainda explica que a sociedade civil gramsciana é o campo dos esforços
societais dedicados a organizar politicamente os interesses de classe, fracionada pela
própria dinâmica do capitalismo, cimenta-los entre si e projetá-los em termos de ação
hegemônica.
Entendemos que a sociedade civil não se sustenta fora do campo do Estado e
muito menos em oposição dicotômica; ela é uma figura do Estado e modifica a natureza do
fenômeno estatal, ou seja, se articula dialeticamente no e com o Estado. Estamos aqui
tratando do Estado em sentido amplo, tal qual definido por Gramsci como sociedade
política + sociedade civil, isto, é hegemonia escudada pela coerção. (Coutinho1994)
Na atualidade há um congestionamento na sociedade civil de movimentos e
organizações, que perderam em termos de unidade política; a noção de espaço dedicado à
articulação e agregação política dos interesses de classe na disputa da hegemonia. Ao
mesmo tempo a linguagem do planejamento e da gestão passou a valorizar fortemente a
idéia de participação, levando a uma verdadeira redefinição conceitual.
12
As forças fragmentadoras da sociedade civil, a começar pela acumulação, o
mercado, a concorrência e o predomínio da individualização, da cultura consumista e
narcisista, do corporativismo, da despolitização se constituem em mais um impasse para
gestão de políticas sociais. Segundo Nogueira (2003), a reposição da sociedade civil como
um cenário de recomposição social depende de esforços políticos, dedicados a promover
unificações e agregações superiores, pois o próprio governo depende hoje do esforço
agregadores-politizados; os governos melhoram na medida em são articulados pela
sociedade civil ao integrá-la a gestão.
Temos ainda que abordar de forma resumida o enfoque da Gerência Social
elaborada por Bernardo Kliksberg (2003), o autor tenta mostra que é necessário à unidade
do desenvolvimento econômico combinado com o desenvolvimento social através de
Estado Social com capacidade elevadas de gerência social.
O enfoque da gerência social pretende ser eficiente e privilegiar a participação da
comunidade, descentralizar para os municípios; propiciar formação de rede intersociais
com outros atores da sociedade; praticar sistematicamente a transparência; gerar
informação contínua sobre o social e levar adiante organicamente o monitoramento e a
avaliação dos programas. O que pressupõe uma necessidade de capacidades, atitudes,
orientação e critérios gerenciais muito particulares, onde as palavras de êxito são
participação, descentralização e redes.
Nesta perspectiva a política social não é vista com um paliativo, e sim é um ator
fundamental para o desenvolvimento equilibrado, discute-se que o social não é um gasto,
mas um investimento, uma alavanca moderna do desenvolvimento e do crescimento sadio,
mas cabe lembrar que dentro desta perspectiva há uma tendência a implementação de
13
estratégias e programas fundados a partir de noções como vulnerabilidade e riscos, que se
implementadas de forma satisfatória amenizam a vida da classe popular tão empobrecida;
portanto o desafio é manter ou conquistar políticas sociais universais e redistributiva, pois
este é o grande impasse da atualidade.
Já observamos a tentativa constante do capital de buscar respostas a sua própria
crise, as diversas ambigüidades e caminhos das políticas sociais, e matrizes da
administração pública contemporânea. . Agora seria o momento de nos debruçarmos sobre
a realidade de nosso país no tocante a política social.
II - Política social à moda brasileira
A historicidade da sociedade brasileira esta permeada de situações nos quais um ou
mais aspectos importantes da questão social estão presentes. Um elo básico da
problemática nacional sempre envolveu disparidades econômicas, políticas e culturais das
classes sociais, grupos raciais e formações regionais e põe em causa as relações entre
amplos segmentos da sociedade civil e do poder estatal no Brasil.(Ianni 1996)
Os ingredientes cotidianos da questão social desde o declínio do regime de trabalho
escravo estão em diferentes lugares da sociedade nacional, as lutas sociais a envolve,
algumas medidas são adotadas enfrenta-la, pois continua a desafiar os distintos setores da
sociedade, a modalidade do poder estatal tanto o autoritarismo quanto à democracia se
defrontam com a questão social.
Na vigência do regime do trabalho escravo a questão social estava posta de modo
aberto. O escravo era expropriado no produto de seu trabalho e na sua pessoa e a
contrapartida da perspectiva do escravo era a rebelião, a formação do quilombo, o suicídio.
14
Com a emergência do trabalho livre e toda a seqüência de lutas por condições
melhores de vida e de trabalho se coloca a questão social. As diversidades e os
antagonismos sociais começam a ser enfrentado com situações suscetíveis de debate,
controle, mudança, solução ou negociação.
O protesto social, sob diversas formas, no campo e na cidade, sugere tanto a
necessidade de reforma como a possibilidade de revolução e para enfrentar esta situação a
questão social ou é vista como problema político, ou de polícia, e na sociedade
contemporânea brasileira estão postas as duas faces, já que o mercado financeiro cresce, o
poder estatal se fortalece, a massa de trabalhadores padece, a pobreza e a violência urbana
aumentam a cada dia.
A propriedade do capital e a força do Estado estão enraizadas na exploração dos
trabalhadores do campo e da cidade. Os progressos do mercado financeiro têm raízes na
pauperização relativa e absoluta dos trabalhadores da cidade e do campo. Há processos
estruturais que estão na base das desigualdades e antagonismos que constituem a questão
social brasileira que mescla aspectos raciais, regionais e culturais, juntamente com os
econômicos e políticos e se manifestam como problemas políticos ou de violência, para o
primeiro são implementados os serviços sócio-assistenciais, enquanto que para o segundo
as medidas de segurança e repressão.
No período de 1930 -1945, o campo teórico que balizava as decisões da política
social se articulava em torno da idéia de incorporação e integração social e possibilitou a
formação da tecnoestrutura estatal calcado no projeto de desenvolvimento nacionalista7,
7
De acordo com Ianni, (1986) há uma unidade entre política econômica e política social; portanto para
entendermos a política social brasileira faz-se necessário conhecer as proposta de desenvolvimento
econômico implementado no país. O autor destacar três tendências : (1) estratégia nacionalista (1930-45,
15
que propiciou o surgimento da cidadania regulada (Santos 1979). Isto é, os direitos sociais
foram conferidos aos
grupos ocupacionais
e esta estruturação possibilitou o
desenvolvimento de um corporativismo orgânico.
Nos anos 50 a política social e o projeto de industrialização pressupunham um
requisito comum: o fortalecimento do Estado atuando diretamente no setor produtivo
estatal ou indiretamente através do fundo público e o agente da distribuição pública. De
acordo com Fleury (2002), no período da democracia populista (1943-1963) a expansão do
sistema de seguro social fez parte do jogo político de intercâmbio de benefícios por
legitimação dos governantes e de massificação de privilégios, e implicou no
aprofundamento da crise financeira e de administração do sistema.
A expansão das políticas sociais submeteu-se a uma lógica clientelista em
detrimento das necessidades e demandas da população. A partir de 1964 as políticas sociais
sofreram uma inflexão e obedeceram a quatro diretrizes a centralização e concentração do
poder em mãos da tecnocracia com a retirada dos trabalhadores do jogo político e a
passagem de administração de políticas sociais para os especialistas; o aumento de
cobertura incorporando grupos e benefícios anteriormente excluídos; criação de fundos e
contribuições sociais como mecanismo de autofinanciamento dos programas sociais(FGTS,
1951-54,1961-64).Tinha como pressuposto o projeto de um capitalismo nacional, como única alternativa para
o progresso econômico e social; (2) estratégia desenvolvimentista dependente (1946-50,1955-60 e 1964-70)
Tinha como pressuposto um capitalismo dependente como única alternativa pra o progresso econômico e
social. Este projeto implicava no reconhecimento das conveniências e exigências de interdependência das
nações capitalistas, sob hegemonia dos EUA. modernização conservadora, políticas sociais compensatórias e
clientelista, centralizadas e com a marca pela formação de uma tecnoestrutural estatal com forte centralização
de decisão no governo federal, especificamente o fortalecimento do poder executivo em detrimento do
legislativo; (3) estratégia de desenvolvimento socialista os representantes dessa tendência nunca chegaram a
controlar os centros de decisão. Defesa da participação aberta do Estado nas atividades econômicas, luta
contra imperialismo era a mesma luta pela nacionalização e estatização das empresas estrangeiras.
16
PIS-PASEP;FAS, salário-educação); e a privatização dos serviços sociais, em especial a
educação universitária e secundária e a atenção hospitalar.
Nos idos de 1968/1983 os focos efetivos do debate eram os efeitos perversos das
políticas não explicitamente sociais, e a política-social era definida como uma não política,
uma omissão que expressava a pouca paridade conferida aos aspectos distributivos do
regime. No regime burocrático-autoritário prevaleceu o Estado centralizador e fomentador
da consolidação da área privada de acumulação de capital e a permanência ora da lógica
clientelista, ora lógica da lucratividade, em detrimento de efetuar uma distribuição por meio
das políticas sociais.
O padrão de política social burocrático, privatista, centralizado, excludente e
ineficaz vigente no período assinalado passa a ser questionado e inicia-se a luta pela
democratização, principalmente a partir de experiências inovadoras desenvolvidas por
prefeituras oposicionistas eleitas em 1974 ao colocaram em prática desenhos e modelos de
gestão de políticas sociais de caráter universalista e participativa. Então, a partir de 1974 a
questão central passa a ser incapacidade das políticas sociais alcançarem os segmentos
sociais que configuram sua população-alvo.
Nos anos 80 a valorização da democracia significou uma redefinição dos critérios
de avaliação social. O eixo analítico de problematização das políticas sociais se desloca,
mais uma vez, no sentido de redefinição do papel do Estado e da legitimidade desse papel.
O padrão de proteção social no Brasil foi modificado a partir do processo de
democratização e do pacto federativo consagrado na Constituição de 1988 que institui a
17
descentralização8 política-administrativa e a participação da comunidade na elaboração e
controle das políticas sociais, na qual o papel do município tem uma dimensão crucial,
transferindo-se para o âmbito local novas competências e recursos públicos capazes de
fortalecer o controle social e a participação da sociedade civil nas decisões políticas,
transferência fundo a fundo.
Ainda na década de 80, a descentralização foi recorrentemente concebida como
transferência das competências e atribuições de outras esferas para o município, instância
reconhecida como o locus adequado para a concretização do controle democrático por parte
dos cidadãos.
De acordo com Souza in Bravo e Pereira (2000) a descentralização é vista com um
instrumento adequado para o uso e a redistribuição mais eficiente dos orçamentos públicos
e seus objetivos são identificados com a democratização do Estado e com a promoção de
maior justiça social, através de políticas sociais mais eficientes a fim de reduzir as
desigualdades sociais e promover a equidade no acesso aos serviços sociais.
A partir da crise fiscal do Estado e do projeto ideopolítico neoliberal implementado
no Governo de Fernando Henrique Cardoso e o projeto de Reforma Administrativa de
Bresser Pereira o processo de descentralização assume uma feição desorganizada e
8
De acordo com Jacobi ( 2002) o conceito de descentralização configura uma proposta de ação políticaadministrativa dependente do enfoque ideológico pode alcançar objetivos diferentes e até contrários de
reorganização institucional. O autor destaca dois enfoques: o neoliberal onde a descentralização significa a
reprivatização e desregulamentação dos setores da economia diminuindo recursos e as competências dos
poderes locais, os meios de autonomia de funcionamento dos serviços sociais. E o democrático onde a
descentralização político-administrativa é um meio de operar trasformações do socioeconômicas, de
promover a socialização dos grupos sociais mais excluídos, ampliação de direitos, a autonomia e a
revalorização dos poderes locais, a participação cotidiana dos cidadãos na gestão pública e a redistribuição e o
uso mais eficiente dos recursos dos públicos, incorporando na lógica da gestão os setores excluídos. ( Jacobi
2002;37)
18
fragmentada9. Jacobi (2002) indica que ocorreu no país foi uma desconcentração10
acompanhada da “prefeiturização”, entendida como o processo em que os programas
sociais sob controle exclusivo do Executivo (municipal ou estadual) tornam-se alvo de
barganhas eleitorais e práticas clientelistas.
Simultaneamente, inicia-se o processo de americanização perversa de Seguridade
Social brasileira, conforme exposto por Vianna (1998). A constituição de 1988 consagrou a
expressão Seguridade Social, oficialmente inexistente, para consignar um padrão de
proteção social que se queria abrangente e redistributivo.
De acordo com autora o Brasil fez sua reforma inglesa – Modelo Beverdigiano ao
eliminar os fundamentos de um sistema montado pós-30 com características segmentares
do alemão – Modelo Bismarkiano. No entanto o modelo brasileiro na prática vem se
tornando cada vez mais americano – ainda que universais as provisões públicas se resumem
em parcos benefícios para os pobres, enquanto ao mercado cabe a oferta de proteção
aqueles cuja situação permite obtenção de planos ou seguros privados. Ao contrário do que
acontece nos EUA no Brasil, o aparente não-planejamento da evolução do sistema resultou
em total desregulação das relações público/privado.
Por estas razões as questões relativas à gestão participativa e controle democrático
são centrais para acompanhar e definir o norte das políticas sociais, mais ainda é um
impasse a clareza do financiamento e a participação nas instituições públicas.
Ora o processo de descentralização não é um processo espontâneo e depende de
ação deliberada dos níveis mais abrangentes de governo que deveriam enfatizar a
9
Sobre este processo ver Behring sua obra Brasil em Contra-Reforma, pp 171 a 212.
De acordo com Jacobi (2002) desconcentração implica delegação de competências, sem qualquer
deslocamento do processo decisório.
10
19
participação social na gestão das políticas, haja vista a essencialidade do planejamento
estratégico e da fiscalização das medidas adotadas e implementadas.
Bravo e Pereira (2000) apontam que com a descentralização do poder federal e
democratização das políticas públicas, importantes dispositivos foram definidos no sentido
da criação de um novo pacto federativo; como auxiliares e defensores dos destinatários das
políticas sociais os seguintes órgãos: Ministério Público, PROCON, meios de comunicação,
conselhos profissionais, conselhos gestores. As instituições assinaladas são mecanismos de
resistência ao projeto privatista e neoliberal. Os conselhos, as conferências, os fóruns são
espaço de tensão entre interesses contraditórios na luta por melhores condições de vida.
A luta pela manutenção do caráter universalizante das políticas sociais públicas, em
especial a seguridade social, no seu tripé formado pela previdência, saúde e assistência
social a luta pela efetivação da democracia e da cidadania são indissociáveis da ampliação
progressiva da esfera pública, onde refratam interesses sociais distintos, do primo tempo
que ultrapassa a lógica privatista no trato do social, em favor dos interesses da coletividade.
Ao encontro desses avanços, nos anos 90, os aparatos institucionais do Estado brasileiro
também experimentaram significativa democratização na medida que no espaço público
ampliou-se à participação de representantes de organizações da sociedade nas decisões de
caráter coletivo. A mudança operada, na última década, articulou a existência de conselhos
de repasse de recursos financeiros da esfera federal ao estadual e municipal.
No que concerne ao marco conceitual, os autores brasileiros que escrevem sobre
conselhos a partir da análise das políticas setoriais utilizam vários termos como definidores
do espaço em questão, entre os quais destacam-se arena, arranjo institucional e esfera
pública. Isto nos mostra a importância de rever criticamente o debate teórico sobre a
20
temática, que será abordada em outro momento, já que este não é nosso objeto de análise,
contudo imprescindível para compreensão o debate atual dos conselhos de políticas sociais,
que são espaços essenciais no processo de gestão social.
Os conselhos gestores criam condições para um sistema de vigilância sobre a
gestão e implica maior cobrança de prestação de contas do poder executivo, principalmente
da esfera municipal. Entretanto, o fato de as decisões dos conselhos terem caráter
deliberativo11 não garante sua implementação efetiva, pois não há estruturas jurídicas que
dêem amparo legal e obriguem o executivo a acatar as decisões dos conselhos; este é mais
um impasse.
O projeto de desenvolvimento societário tem como suporte a construção de um
espaço público e a participação popular a fim de alcançar-se melhor qualidade de vida e
fazendo com que as prioridades centrais do Estado se voltem para as necessidades
humanas, mais que para as necessidades do mercado. Neste processo os destinatários das
políticas sociais colocam-se como um dos atores políticos principais, pois precisam ter uma
capacidade reivindicativa e propositiva, de luta contra o autoritarismo, o clientelismo e a
miséria.
Diante do processo de globalização, do enfraquecimento dos sistemas políticos, é
preciso que haja programas de ação política e econômica de nível regional. Por essa razão,
o exercício de governabilidade no Brasil, enquanto uma capacidade essencialmente política
11
A lei federal preconiza que os conselhos tenham caráter deliberativo, parte do processo de gestão
descentralizada e participativa, e os constitui como novos atores deliberativos e paritários. Há um debate
acirrado acerca dos novos conselhos, sobre o seu papel se devem ser organismos consultivos e/ou
deliberativos. Em relação ao caráter dos conselhos já existem duas posições:
(1) Caráter consultivo - há os que defendem a circunscrição no plano da consulta, argumentando que os
conselhos quem deve funcionar como auxiliares do poder legislativo.
21
de negociação, deve inovar e buscar romper com a velha ordem e formular política voltada
para a democratização e transparência nas decisões a fim de proporcionar a diminuição das
desigualdades sociais no país.
Tal objetivo será plenamente alcançado através da prática da cidadania, da
negociação entre atores coletivos sociais, que transitam das práticas reivindicativas para
práticas propositivas, que controlam as ações publicas e ao mesmo tempo propõem
alternativas. Para tanto é primordial a capacidade de negociação, de gerir recursos, e de
manejo de métodos e técnicas de planejamento. Neste ponto é importante destacar a
importância do planejamento estratégico e participativo; mas também ter claro que o
processo de acumulação/equidade que permeiam a gestão de políticas sociais esta repleta de
contradições, mas ainda são garantias de melhoria de condições objetivas de vida; para se
ter um horizonte.
Após esta breve explanação teórica sobre gestão de políticas sociais iremos focar o
estudo na política de promoção da saúde, especificamente a estratégia de saúde escolar
implantadas na prefeitura do Rio de Janeiro na Coordenação de Área de Planejamento 3.III
III – Promoção da Saúde e cotidiano em busca da intersetorialidade
Buss (2000) em seu artigo, Promoção da Saúde e qualidade de vida, pretende discutir
a contribuição da promoção da saúde como campo de conhecimento e de prática visando a
qualidade de vida; ou seja, o grande desafio desse campo de investigação diz respeito ás
intervenções, que a partir do setor saúde, possam
efetivamente influenciar de forma
(2) Caráter deliberativo – segundo esta visão os conselhos são órgãos de fiscalização do executivo, conforme
perspectiva e modelo de gestão descentralizada e devem tomar decisões em sua área. Para isso, é necessário
que o governo tenha como diretrizes a participação e a cidadania.
22
favorável a qualidade de vida. Neste campo se pretende o desenvolvimento de promoção da
saúde como campo conceitual e de prática que busca explicações e respostas pretensamente
integradoras das questões postas pela intensa desigualdade social do Brasil.
Gutierez apud Buss (2000) define promoção da saúde como o conjunto de
atividades, processos, recursos de ordem institucional, governamental ou de cidadania,
orientadas a propiciar a melhoria das condições de bem-estar e acesso a bens e serviços
sociais.
O Informe de Lalonde (1974) marco o movimento moderno de promoção de
saúde.O documento descreve os quatro componentes determinantes da saúde: biologia
humana, ambiente, estilo de vida e organização da assistência à saúde.
No ano de 1978, a I Conferência Internacional de Cuidados Primários em Alma-Ata
enfocou “Saúde para todos no ano 2000”. Ao tocar na questão da desigualdade social e
responsabilizar os governos pela saúde dos cidadãos; e ao afirmar o direito de participação
da população nas decisões no campo de saúde.
Nos últimos vinte e cinco anos a promoção de saúde representa uma estratégia
promissora para enfrentar os múltiplos problemas de saúde que atingem as populações
humanas. Parte de uma concepção ampla de processo de saúde-doença e de seus
determinantes; propõe a articulação de saberes técnicos e populares e a mobilização de
recursos institucionais, comunitários, públicos e privados.
O enfoque tradicional de promoção da saúde comporta níveis de prevenção centrado
no indivíduo, com projeção para as famílias ou grupos, dentro de certos limites. Com a
segunda revolução epidemiológica – o movimento de prevenção de doenças crônicas - a
23
promoção da saúde passou a associar-se às medidas preventivas sobre o ambiente físico e
os estilos de vida, não mais voltados para indivíduos e famílias.
As conceituações de promoção da saúde podem ser divididas em dois grandes
grupos:
(1) Individualista - Atividades dirigidas à transformação do comportamento do indivíduo,
ao focar no estilo de vida e também localizar as ações preventivas no seio da família. Os
programas de atividades de promoção de saúde tendem a concentrar-se em componentes
educativos, primeiramente relacionados com risco de comportamento possíveis de
mudança, que em parte estão sob o controle do individuo.
(2) Coletivista - Sustenta o argumento que a saúde é produto de fatores e determinantes
sociais e econômicos que atinge diretamente a qualidade de vida. As atividades estão mais
voltadas ao coletivo de indivíduos e ao ambiente num sentido amplo através de políticas
públicas e de condições favoráveis ao desenvolvimento da saúde e do reforço da
capacidade dos indivíduos e das comunidades; origina-se, a proposta da promoção de saúde
não somente como um conceito, mas também como estratégia no campo de intervenção
publica.
Mendes (1996) indica que nos países do 1º mundo a racionalização do sistema traz
uma melhoria na qualidade dos serviços ofertados, mas a mesma não significa mudança no
modelo de atenção. Existe uma necessidade de mudança radical, de natureza estrutural, o
que foi feito no Brasil com a organização do SUS (Lei 8080/1990). Para tornar efetiva tal
organização estrutural é importante a construção de uma nova concepção do processo
saúde-doença, de um novo paradigma, de uma nova prática sanitária, de uma nova gestão
social; conforme sumariado a seguir;
24
(1) Concepção de Saúde Positiva: Marca a ruptura da concepção de saúde negativa
(ausência da doença, seqüelas e morte) para uma concepção de saúde positiva, onde a
qualidade de vida, a condição de existência da humanidade no seu viver cotidiano deve ser
desimpedida, um modo de andar livre, individual ou coletivamente e isto pressupõe
determinado nível de acesso a bens e serviços econômicos e sociais.
(2) A mudança do paradigma sanitário: Um paradigma é reconstruído por força das
inovações de teoria geral de ciência. No âmbito da saúde as mudanças também ocorrem na
teoria, nos métodos e práticas. No Brasil a Reforma Sanitária se preocupou com uma
mudança paradigmática, ou seja, transitar do paradigma flexneriano12 para o paradigma da
produção social13.
(3) A mudança da prática sanitária: Prática sanitária é forma como uma sociedade a
partir do conceito de saúde vigente e do paradigma sanitário hegemônico estrutura as
respostas sociais organizadas ante os problemas de saúde.
A raiz da crise da saúde talvez tenha com um de seus componentes o conceito
negativo de saúde e o paradigma flexneriano que fundamenta a prática sanitária de atenção
médica e valoriza a clínica individual em detrimento da clínica de epidemiologia, o que
leva a busca de práticas alternativas na tentativa de romper a mecanização da relação
médico/paciente, fundados no poder do primeiro que ordena normas e condutas ao segundo.
12
O paradigma flexneriano - A partir de Relatório de Flexner, publicado em 1910, e se expressa por meio de
um conjunto de elementos que coexistem: mecanismo (medicina científica, analogia do corpo humano com
uma máquina), biologismo, individualismo, a especialização, a tecnificação e curativismo. Este paradigma é
coerente com o conceito de saúde com ausência de doença e uma âncora que permite sustentar a prática
sanitária como atenção médica.
13
A produção social da saúde pretende dar conta de um estado de saúde em permanente transformação e
permite a ruptura com a idéia de um setor de saúde, erigindo-a como produto social resultante de fatos
econômicos, políticos, ideológicos e cognitivos. O que significa inscrevê-la no campo do conhecimento na
ordem da interdisciplinaridade; como prática social na ordem da intersetorialidade. O que está em coerência
com o conceito de saúde como expressão de qualidade de vida.
25
Por sua vez conceito positivo de saúde e o paradigma de produção social de saúde
pretende levar a construção social de uma nova prática sanitária denominada Vigilância de
Saúde14.
A Vigilância de saúde é uma nova forma de resposta social organizada aos
problemas de saúde, que organiza os processos de trabalho em saúde mediante operações
intersetoriais e articuladas por diferentes estratégias de intervenção aquecida pela
interdisciplinaridade.
As estratégias de intervenção da vigilância de saúde resultam da combinação de três
grandes tipos de ações: a promoção de saúde, a prevenção de enfermidades e acidentes e
atenção curativa e requer a parceria entre governo municipal e população.
Também exige combinação de três abordagens: gerencial, racionalidade, tecnocrática
e participativa. Dispor os recursos para iniciar um projeto, descobrir pessoas que fazem
acontecer, começar por propostas pequenas de fácil execução, trabalhar com estruturas
administrativas mínimas, comemorar e difundir os resultados positivos dos serviços de
saúde ao executar a promoção da saúde.
Os maiores avanços no campo de saúde se conseguem por meio de uma combinação
de mudanças estruturais e ações empreendidas por pessoas. Daí a importância de
comunicações que versam sobre a eficácia de políticas locorregionais de promoção da
saúde executados no cotidiano.
O cotidiano de uma instituição de saúde é hierárquico e repetitivo, as rotinas, os
procedimentos e a assistência à população se efetuam. O campo de execução de uma
14
O conceito vigilância surgiu nos anos 50, cenário da guerra fria. O termo vigilância epidemiológica foi
utilizado em 1963 num documento sobre a malária produzido pela OMS.
26
política pública se cria no movimento dado pela relação profissionais/usuários. Ora o que se
passa no cotidiano é a rotina, que expressa o hábito de fazer as coisas sempre da mesma
maneira, por recurso a práticas sempre contrárias à inovação, do ponto de vista da
regularidade, normatividade e repetividade.
Daí que o cotidiano manifesta-se como um campo de ritualidades ao ter a rotina
como o elemento básico das atividades sociais do dia a dia. Pais (2003), argumenta que o
conceito da rotinarização reporta-se a prevalência de determinadas formas de certeza de que
a realidade é o que ela aparenta ser. A etimologia da palavra rotina associa-se idéia de rota
(caminho), do latim via, rupta de onde derivam as expressões “rotura” ou “ruptura”, então
o cotidiano também se apresenta com duas dimensões; tanto como campo da normatividade
e repetividade e como campo da ruptura, do surgimento do novo.
Postas estas considerações iniciais afirmamos que foi no cotidiano ao buscar uma
prática intersetorial entre as unidade de saúde e a escolas municipais do Rio de Janeiro da
Área de Planejamento 3.III que trabalhamos para construção do novo, de uma concepção de
saúde ampliada; com práticas de promoção da saúde na gestão de políticas locorregionais.
IV – OS NÚCLEOS DE SAÚDE ESCOLAR: UMA EXPERIÊNCIA INOVADORA DE PROMOÇÃO DA
SAÚDE ESCOLAR.
A Organização Pan-americana de Saúde – OPAS em documentos oficiais indica
que a Escola Promotora da Saúde deve estimular estilos de vidas saudáveis em toda a
comunidade escolar, e desenvolver ambiente saudável condizente com a promoção da
saúde em três grandes áreas:ambiente saudável, oferta de serviços e educação em saúde.
27
De acordo com Silveira e Pereira (2004) a escola tem que ter poder para decidir o
seu destino, traçar o objetivo pedagógico, discutir necessidades reais e estabelecer as
estratégias para atende-las. Isto implica trabalho com a comunidade e ao mesmo tempo a
busca de parcerias com outras instituições públicos e/ou privadas.
As autoras argumentam que os serviços de saúde são mecanismos dos quais as
escolas devem estar em constante relação, para assegurar a boa saúde de seus alunos, que
não cabe a escola abrigar diferentes profissionais de saúde, mas manter com eles uma
relação íntima e aberta, onde haja a utilização dos serviços prestados pelas unidades de
saúde, o conhecimento mútuo entre os profissionais de saúde e professores seja cultivado.
Informam que o grande desafio para promoção da saúde é a articulação escola e serviço de
saúde.
A Política Nacional de Promoção da Saúde (2002) registra que os
estabelecimentos de ensino da rede pública municipal do Rio de Janeiro localizados em
bolsões de pobrezas estão articulados, desde de 2000, numa rede de EPS, projeto que
desenvolve estratégias para qualificar a vida da comunidade escolar e combater a violência.
A experiência foi iniciada em 1988, com o título “Nessa Escola eu fico” abrangendo
11 mil crianças de 19 escolas, num processo de valorização do cotidiano escolar. Um
levantamento que subsidiou a elaboração do projeto apontou como principal problema nas
comunidades escolares a violência entre os próprios alunos, na sala de aula, reflexo da
convivência com a violência em casa ou no bairro.
A partir da implantação do projeto, os alunos passaram a ficar na escola em horário
integral e os professores foram treinados para desenvolver atividades que estimulassem as
relações de afeto, o diálogo, a interação e a valorização de si e do outro, visando à melhoria
28
das relações interpessoais. Da mesma forma, foram incluídas nas atividades de classe e
extraclasse questões de saúde como prevenção de DST/AIDS, não uso de drogas, álcool e
tabaco, gravidez precoce e nutrição. As ferramentas de trabalho com os alunos atendidos,
hoje fazem parte de núcleos de adolescentes multiplicadores que reproduzem em suas
comunidades o aprendizado recebido na escola.
No ano de 2003 a Gerência da Saúde Escola de Secretaria Municipal do Rio de
Janeiro, para fugir do foco do alunado, separou um grupo de profissionais de saúde e outros
diretores de escolas municipais e ofereceu um treinamento de uma semana na cidade de
Mendes/RJ; formação realizada pela ONG CEDAPS.
Do treinamento foram criadas 11 EPS da AP 3.III, os diretores e profissionais
formularam projetos individuais que deveriam se implementados no prazo de doze meses;
contudo nem todos conseguiram executar os projetos. A assistente social/assessora da CAP
3.III compôs o núcleo de saúde escolar, e tinha como projeto a expansão dos mesmos.
Diante do exposto observamos que na área em questão se conformavam sem articulação as
seguintes ações; Os profissionais das unidades de saúde desenvolvendo projetos nas escolas
com professores e alunos; a formação de 11 Escolas Promotoras da Saúde; a criação de um
núcleo de saúde escolar na coordenação de saúde, cujo projeto principal foi à realização de
exames oftalmológicos e entregas de óculos para os alunos do 1º Ciclo do ensino
fundamental.
Na tentativa de organizar melhor estas ações a equipe de profissionais do PAM Alberto
Borgerth. Com coordenação da assistente social, recebemos o convite para integrar as ações
do núcleo de saúde escolar.
29
No ano de 2004 agregaram-se sob uma coordenação para alcançar os objetivos da
Política Nacional de Promoção da Saúde ao desenvolver as estratégias de promoção de
ambientes seguros e saudáveis, com ênfase no trabalho com escolas e comunidades, através
da formulação e implementação de uma política intersetorial entre a CAP 3.III e 6ª
Coordenadoria de Educação – Assessoria de Ação Integradora elaboramos o Plano de
Promoção da Saúde nas Escolas que tem como escopo apresentar, articular e agrupar os
principais projetos a serem desenvolvidos na área de planejamento 3.III: Projeto de
Creches/educação infantil promotora da saúde e Projeto de implantação dos núcleos de
saúde escolar.
A proposta da gerência de Saúde Escolar era a implantação de um núcleo de saúde
escolar em cada área da Secretaria Municipal de Saúde, mas duas assistentes sociais e as
duas assessores da 6ª CRE formularam e implementaram sete núcleos de saúde escolar,
dado a extensão da área, com cerca de novecentos e cinqüenta e um mil cento e noventa e
oito habitantes justificam duas coordenadorias regionais de educação e a descentralização
das ações dos núcleos de saúde escolar.
A principal missão dos núcleos de saúde escolar é possibilitar a promoção da saúde
tendo por cenário a escola com atividades que discutam o cotidiano escolar e escolham
caminhos para a criação de um ambiente saudável criamos sete núcleos de saúde escolar,
inclusos PSF/PACS. Vale enfatizar que os núcleos visam articular e agrupar as ações do
Programa Vista esta Camisinha, Sinal Verde, Saúde Mental e Dentescola; os vários
programas que tem por foco as escolas, implantados pela Secretaria Municipal de Saúde do
Rio de Janeiro.
30
Os objetivos dos núcleos de saúde escolar são desenvolver atividades educativas
que discutam temáticas inerentes ao cotidiano escolar em relação à temática da promoção
da saúde em parceria e diálogo com a comunidade escolar (professores, pais e alunos) além
da participação do Conselho Distrital de Saúde da AP 3.III visando o fortalecimento o
Controle Social. Criar rede de referência entre as escolas promotoras de saúde com as
unidades de saúde a fim de garantir o acesso dos alunos da rede publica aos serviços de
saúde.
Cada núcleo tem uma equipe formada por profissionais de saúde (assistentes
sociais, pediatras, enfermeiros, odontólogo, nutricionistas, psicólogos e fonoaudiólogos) e
professores de cada escola.
As principais estratégias de ação são encontro mensal nos centros de estudos
parciais nas escolas entre os profissionais de saúde e os professores para esclarecimentos e
discussão de situações problemas tanto no plano individual como comunitário; estabelecer
um fluxo de acolhimento dos alunos encaminhados das escolas para as unidades básicas de
saúde; desenvolver atividades educativas que contarão com a participação com uma equipe
de profissionais das unidades de saúde e acompanhamento das ações por uma planilha e
relatórios de avaliações mensais enviados a CAP 3.III e discutidos em reuniões mensais.
Como principais resultados temos a elaboração de protocolo de encaminhamento e
estabelecimento de fluxo de atendimento aos alunos da rede municipal de educação da 6ª
CRE. A divisão dos núcleos a partir das reuniões com profissionais dos setores educação e
saúde e participação de representantes de conselheiros possibilitou a identificação das
principais demandas da comunidade escolar. Também a Organização e execução das
31
planilhas de atividades educativas executadas, mensalmente, nas escolas ao debater com a
comunidade escolar os temas de promoção da saúde.
Os núcleos de saúde escolar se reúnem mensalmente para estudos dos temas do
cotidiano escolar e para a avaliação dos trabalhos desenvolvidos no mês anterior. Nestas
reuniões mensais participam os conselheiros do Conselho Distrital de Saúde, Conselho
Tutelar e Conselho Escola Comunidade da região. Este espaço é monitoramento dos
núcleos de saúde e temos também os indicadores de avaliação de processos: Identificação
das as principais demandas da Escola; Acesso dos alunos e o fortalecimento da comunidade
escolar. Indicadores de impacto: diminuição da morbidade emergente, mobilização social,
fortalecimento e acompanhamento das crianças, adolescentes e suas famílias; proposta de
uma política municipal de promoção da saúde
Esta experiência aqui apresentada já ganhou reconhecimento em fóruns científicos e
de políticas públicas de saúde. Por ser inovadora e ter eficácia diante dos objetivos
propostos15 ampliaram-se os núcleos de saúde escolar para a 5ª coordenadoria de Educação,
e já temos novos desafios, nova dinâmica, a certeza que não podemos encaixar a
experiência de uma 6ª CRE na 5ª CRE, mas que temos que utilizar algumas ferramentas do
planejamento estratégico e aponta a competência e habilidades do assistente social na
gestão de políticas de saúde.
15
Sobre este tema ver o Trabalho de Conclusão de Curso da assistente social Jandira Sousa
antas.
32
Considerações finais
Para lidar com os desafios e demandas contemporâneas
o gestor público
necessita de que as organizações públicas aperfeiçoem os mecanismos de interpretação da
realidade, a capacidade de formar redes de contato, a abertura de espaço de participação
social, o planejamento de estratégias e ações, tendo como objetivo central à promoção da
qualidade dos serviços prestados. Para tanto é prioritário que a descentralização das
políticas sociais venha acompanhada da participação dos usuários dos serviços prestados
por qualquer instituição pública.
Urge também que o gestor busque o diálogo, a indagação para construção de uma
agenda reativa, a formação de uma rede de contatos, a revalorização dos recursos humanos,
um perfil de bom negociador16, o trabalho na perspectiva da interdisciplinaridade, ter
formação e informação de boa qualidade.
Porém, o embate maior está ainda em fazer com que as instituições públicas alcancem
um padrão de excelência. Isto significa que será preciso não só promover modernizações
tecnológicas, mas, sobretudo resgatar a noção de serviço público, com suas implicações de
rigor, de heterogeneidade e de honestidade da função; já que toda a imagem negativa
acumulada pelos serviços públicos junto aos cidadãos é a face escancarada de um
complicado processo de desgaste da legitimidade do Estado cujos desdobramentos parecem
longe de se esgotar.
16
“Ser bom negociador, isto é, ter capacidade para atuar plenamente com os outros conforme um adágio
milenar: O dirigente malvado é aquele a quem as pessoas desprezam;o bom dirigente é aqueles a quem as
pessoas reverenciam;o grande dirigente é aquele que faz as pessoas dizerem: nós mesmos o
fizemos”.(Kliskberg, 1997)
33
Por estas razões se torna necessário promover um aprimoramento radical na qualidade
dos serviços prestados aos cidadãos e a participação dos mesmos nos assuntos políticos e
institucionais visando o progresso da sociedade e o desenvolvimento humano.
As Escolas Promotoras da Saúde ainda é um programa espelho da OMS/OPAS com
iniciativas incipientes em diversos pontos do território nacional. O primeiro Seminário
sobre Efetividade da Promoção da Saúde, o Grupo de Trabalho sobre Escolas Promotoras
da Saúde (EPS) escreveu no relatório final os problemas que dificultam a avaliação e ações
das mesmas são: dificuldade na definição de objetivos e metas comuns alcançadas em todas
as iniciativas de projetos e ações integradas de acordo com a situação de cada escolar;
dificuldade de interlocução e de ações integradas entre o setor saúde e setor educação,
participação inexpressiva de alguns atores sociais na elaboração dos projetos e nos
processos de decisão, dificuldade na escolha da metodologia da avaliação dos projetos e
ações, dificuldades de financiamento.
A literatura indica que os efeitos de uma política de promoção da saúde só podem
ser observados em longo prazo, mas são poucos os estudos que se dedicam a estudar as
estratégias utilizadas, o caminho e os percalços seguidos pelos profissionais de saúde. O
estudo de práticas inovadores que fortaleçam os princípios de democracia e da emancipação
humana na execução de uma política pública local é uma temática importante e um campo
de trabalho para os assistentes sociais na política de saúde.
Nesse ínterim, consideramos que a estratégia dos Núcleos de Saúde Escolar da
CAP 3.III visa o fortalecimento das políticas locorregionais de promoção da saúde através
do monitoramento das práticas cotidianas de educação e saúde intersetoriais e diminuiu as
ações sobrepostas em relação comunidade escolar na área.
34
BIBLIOGRAFIA
ARRETCHE, MARTA. Estado
federativo
e
políticas
sociais:
determinantes
da
descentralização.Rio de Janeiro: Revan,São Paulo:FAPESP .2000
BRAVO, Inês Souza e PEREIRA, Potyara.A.P. Política Social e Democracia.São
Paulo:Cortez; Rio de Janeiro:UERJ.2001
BEHRING, Elaine. Política Social no Capitalismo Tardio. São Paulo: Cortez.2002
____________. Brasil em Contra-Reforma:desestruturação do Estado e perda de direitos.
São Paulo, Cortez, 2003.
BUSS, Paulo Marchiori, Promoção da Saúde e qualidade de vida. In: Ciência e Saúde
Coletiva, ABRASCO, volume 5, nº 1, 2000.
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questão social. São Paulo: FAPESP. 2000
Carvalho, José Murilo. A cidadania no Brasil o longo caminho.Rio de Janeiro:Civilização
Brasileira. 2001.
FLEURY, Sônia. Políticas Sociais e democratização do poder local. In: Vergara, Silvia
Constant e Vera Lúcia de Almeida Correa: Proposta para uma gestão pública municipal
efetiva, Rio de Janeiro, Editora FGV. 2003
JACOBI, Pedro. Políticas sociais e ampliação da cidadania.Rio de Janeiro, Editora FGV,
2002.
MENDES, Vilaça Eugenio. Um novo paradigma sanitário: a produção social as saúde.In
Uma agenda para a saúde. HUCITEC,ano 1996.
NOGUEIRA, Marco Aurélio. As possiblidades da Política. Idéias para a reforma
democrática do Estado.São Paulo, Paz e Terra, 1998.
35
KLIKSBERG, Bernard. O desafio da exclusão.Para uma gestão social eficiente. São Paulo:
FUNDAP. 1997
________________. Falácias e Mitos do Desenvolvimento Social. São Paulo. Editora
Cortez e UNESCO,2003.
PAIS, José Machado. Vida Cotidiana, Enigma e Revelações. Editora Cortez, São Paulo,
2003.Política Nacional de Promoção da Saúde ( Documento para discussão). Ministério da
Saúde. Brasília, 2002.
SILVEIRA, Ghisleine Trigo e Pereira, Isabel Maria Teixeira Bicudo. Escolas Promotoras de
saúde ou escolas promotoras de aprendizagem/educação? In. LEFEVRE, Fernando e
Lefevre, Ana Maria Cavalcanti, Promoção da Saúde a negação da negação. Editora Vieira e
Lent, Rio de Janeiro, 2004.
VIANNA, Maria Lúcia Teixeira Werneck. A americanização (perversa) da seguridade
social no Brasil: estratégias de bem-estar e políticas públicas.Rio de Janeiro,
Revan,UCAN, IUPERJ,1998
36