princípios da administração e serviço público
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DENILSON PEREIRA SPÍNOLA PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO E SERVIÇO PÚBLICO FACULDADE DE EDUCAÇÃO SÃO LUIS NÚCLEO DE APOIO: SANTA CRUZ JABOTICABAL – SP 2012 DENILSON PEREIRA SPÍNOLA PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO E SERVIÇO PÚBLICO Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado à Coordenação do Curso de Pós-Graduação da Faculdade São Luis, como requisito parcial para obtenção do título de Especialização em Direito Administrativo. Orientadora: Profa. Dra. Lúcia Helena Vasques. FACULDADE DE EDUCAÇÃO SÃO LUIS NÚCLEO DE APOIO: SANTA CRUZ JABOTICABAL – SP 2012 DEDICATÓRIA Dedico esta monografia aos meus familiares, aos meus colegas, bem como a todos que contribuíram de um modo ou de outro com o sucesso desta empreitada. AGRADECIMENTOS Não posso deixar de dizer uma palavra de agradecimento à Professora Lúcia Helena Vasques, minha orientadora, que me apoiou bastante na feitura desta monografia. RESUMO Esta monografia tem como objetivo explorar a importância dos princípios que norteiam a Administração Pública e o Serviço Público. No trabalho serão abordados breve histórico, conceito e princípios constitucionais explícitos que regem a Administração Pública, como a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, previstos no caput do artigo 37 da Constituição Federal, além de outros princípios implícitos e gerais da Administração Pública que mencionarei na sequência. Assim como, o serviço público sob o seu aspecto histórico, conceituandoo, além de falar sobre os princípios da continuidade do serviço público, da universalidade, da igualdade dos usuários, dentre outros. Palavras-chave: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS, PRINCÍPIO PÚBLICO. GERAIS, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTIGO 37, SERVIÇO SUMÁRIO INTRODUÇÃO......................................................................................................7 1 DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.......................................................................8 1.1 Histórico da Administração Pública.................................................................8 1.2 Conceito..........................................................................................................9 1.3 Dos Princípios Constitucionais da Administração Pública..............................9 1.3.1 Princípio da Legalidade............................................................................. 10 1.3.2 Princípio da Impessoalidade......................................................................11 1.3.3 Princípio da Moralidade.............................................................................12 1.3.4 Princípio da Publicidade............................................................................12 1.3.5 Princípio da Eficiência................................................................................13 1.3.6 Princípio da Supremacia do Interesse Público..........................................14 1.3.7 Princípio da Proporcionalidade..................................................................15 1.3.8 Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público...................................16 1.3.9 Princípio da Motivação...............................................................................17 2 DO SERVIÇO PÚBLICO..................................................................................19 2.1 Histórico do Serviço Público..........................................................................19 2.2 Conceito........................................................................................................20 2.3 Dos Princípios do Serviço Público................................................................22 2.3.1 Princípio da Continuidade..........................................................................22 2.3.2 Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico...........................................23 2.3.3 Princípio da Igualdade dos Usuários..........................................................24 2.3.3.1 Princípio da Universalidade.....................................................................25 2.3.3.2 Princípio da Neutralidade........................................................................25 2.3.4 Princípio da Isonomia e as Tarifas.............................................................25 CONCLUSÃO......................................................................................................27 REFERÊNCIAS...................................................................................................29 7 INTRODUÇÃO O método a ser empregado nesta monografia é o que geralmente se aplica a este tipo de trabalho, ou seja, coleta de informações, principalmente dos doutrinadores mais abalizados, e transcrição dos seus pensamentos. O tema é muito importante, uma vez que a Administração Pública deve respeitar tanto os princípios constitucionais previstos no artigo 37 da Constituição Federal quanto os princípios gerais, a fim de desempenhar o papel de democratização do País. A importância do assunto é de relevância acadêmica, pois parcos são os estudos a propósito do instituto em comento. É claro que não possuo pretensão de inovar, nem seria este o espírito do presente trabalho, porque meu mister é tãosomente reunir o que doutrinadores e juristas afirmam relativamente ao tema. Dentro das limitações a que me propus, pretendo apresentar um perfil do instituto, não esquecendo dos antecedentes históricos, discutidos laconicamente, em virtude dos parcos dados pertinentes. Por fim, tentarei traçar um perfil acabado desses princípios, relatando tudo que é mais importante, sempre sob a ótica do cunho democrático, que é o grande atributo do instituto. Sobre este ponto sempre especularei. 8 1 DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Este capítulo inicial tem por objetivo, analisar a Administração Pública em todas as suas faces, de maneira a tentar compreender o que se entende por Administração Pública, o seu processo histórico evolutivo e as suas modalidades. 1.1 Histórico da administração pública Buscando um rápido conhecimento do histórico da Administração Pública, vejamos os ensinamentos doutrinários: O ato de administrar existe desde os primórdios da Humanidade, pois, não há grupo sem líder ou chefe que exerça papel de subordinante sobre um grupo de pessoas subordinadas. A Administração não se confunde com o direito administrativo, da mesma forma em que o objeto de uma ciência não se confunde com a própria ciência. A tarefa de Administrar é tão velha como a Humanidade, mas a disciplina que trata dessa atividade não conta com mais de 150 anos, entretanto na Grécia antiga, haviam instituições destinadas a proteção da ordem interna e externa e, de interesses coletivos dos mais importantes dos cidadãos. Na Idade Média, no que diz respeito ao Direito Administrativo, ocorreu à divisão deste período em duas partes: período feudal e período comunal. O ato de administrar existe desde os primórdios da Humanidade, pois, não há grupo sem líder administrativo, pois a autoridade central, enfraquecida, era desorganizada e não tinha relações com as localidades vizinhas, a não ser acidentais e esporádicas. No período comunal, já no despontar do século XII, ocorre à revolução das comunas ou municípios, em decorrência deste fato, surgiram às organizações e administrações novas, que acabaram se transformando por influência democrática dos burgueses e das corporações de artes e ofícios. Após um rápido estudo pela história da Administração Pública, onde se constatou que essa atividade tem origem nos primórdios da humanidade, onde o ser humano que vivia em grupos era liderado sempre por uma pessoa que acabava decidindo o futuro daquele grupo. 9 1.2 Conceito Não está pacificado na doutrina o conceito sobre Administração Pública. Entretanto, pode-se afirmar que a Administração Pública é um conjunto de unidades, este tomado num sentido amplo, que abrange os três níveis de poder: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, incluindo as entidades com personalidade jurídica de direito privado, sob o controle do Poder Público e das fundações por ele instituídas ou mantidas. Além disso, a Administração Pública é constituída por um conjunto de várias faces e complexo de atividades, realizado por unidades administrativas, tendentes a proporcionar o bem-estar da coletividade. Isso decorre de seus princípios fundamentais, ou seja, o da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. 1.3 Dos princípios constitucionais da administração pública Ao analisarmos a Constituição Federal de 1988, nota-se que o artigo 37 trata da Administração Pública, além de traçar os princípios explícitos que a regem: Art. 37 – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: Partindo do dispositivo constitucional, a expressão Administração Pública denota sentido amplo, dirigido aos três poderes, ou seja, Legislativo, Executivo e Judiciário. Estabelece, ainda, que a Administração pode ser direta ou indireta, e, quanto a esta última, encontramos comentário de José Cretella Júnior, que observa, quanto ao lapso do legislador constituinte, a inexistência de Administração Indireta dos Poderes Legislativo e Judiciário, ocorrendo apenas no Poder Executivo. 10 A atividade da Administração Pública, de acordo com a doutrina, resume-se em um único fim: o bem comum da coletividade, devendo o ato administrativo ser praticado com o objetivo de atender a comunidade. Assim, para regular a atividade estatal, devem ser seguidos alguns princípios básicos, que analisaremos em seguida. 1.3.1 Princípio da Legalidade Dentre os princípios previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal, a legalidade é a projeção administrativa do princípio do Estado de Direito. Para este princípio, a Administração Pública só pode fazer o que lei permite. Toda atuação administrativa precisa estar ligada à lei e ao interesse público. A lei é o suporte e o limite do exercício administrativo. Se assim não fosse, estaríamos vivendo uma ditadura. Este princípio, juntamente com o de controle da Administração Pública, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. Sobre o tema, convém transcrever as palavras de Sylvia Zanella Di Pietro (2009:64): No direito positivo brasileiro, esse postulado, além de referido no artigo 37, está contido no artigo 5.º, inciso II, da Constituição Federal que, repetindo preceito de Constituições anteriores, estabelece que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Em decorrência disso, a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei. O princípio da legalidade deverá ser observado por outra garantia prevista no artigo 5.º, inciso XXXV, em decorrência do qual reza que “a lei não excluirá da 11 apreciação do Poder Judiciário, lesão ou ameaça a direito”, ainda que a mesma decorra de ato da Administração. E a Constituição Federal prevê ainda outros remédios específicos contra a ilegalidade administrativa, como o mandado de segurança, mandado de injunção, ação popular, habeas corpus e habeas data. Não poderíamos deixar de falar também do controle de legalidade pelo Legislativo, diretamente ou com o auxílio do Tribunal de Contas, além do controle pela própria Administração. 1.3.2 Princípio da Impessoalidade O princípio da impessoalidade, também conhecido por alguns doutrinadores como princípio da finalidade, defende que atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida aos cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza. É o que impõe ao Poder Público este princípio. Adotando este entendimento, sustenta o doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello (2010:114): No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa é senão o próprio princípio da igualdade ou da isonomia. Ocorre, entretanto, que o princípio da impessoalidade, não raramente vem sendo desrespeitado por alguns administradores. Um exemplo disso é quando um prefeito de uma cidade, ao inaugurar uma obra pública, coloca o seu nome na placa inaugural com o propósito de auto se promover, desrespeitando-se assim, o referido princípio. Compete à Justiça Eleitoral, ao Ministério Público e a qualquer cidadão que se sentir prejudicado, fiscalizar tais abusos e denunciá-los, uma vez que a própria 12 Constituição Federal em seu artigo 37, § 1.º, proíbe que conste nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos. Veja também que o princípio da impessoalidade está implicitamente contido no artigo 2.º, parágrafo único, inciso III, da Lei n.º 9.784/99, ao exigir a objetividade no atendimento do interesse público, sendo vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades. 1.3.3 Princípio da Moralidade O princípio da moralidade é de difícil tradução verbal talvez porque seja impossível enquadrar em um ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras das verdadeiras finalidades da Administração Pública. Em geral, a percepção da imoralidade administrativa ocorre no enfoque contextual: ou melhor, ao se considerar o contexto em que a decisão foi ou será tomada. A decisão, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de regras de condutas extraídas da disciplina geral norteadora da Administração. Exemplo: em momento de crise financeira, numa época de redução de mordomias, num período de agravamento de problemas sociais, configura imoralidade efetuar gastos com aquisição de automóveis de luxo para “servir” autoridades, mesmo que tal aquisição se revista de legalidade. Desta forma, entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina que os atos da Administração Pública devam estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de inviabilidade jurídica. 1.3.4 Princípio da Publicidade Outro princípio inserido no artigo 37 da Constituição Federal é o princípio da publicidade, no qual se exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei. Nesse sentido, afirma Hely Lopes Meirelles (2005:94): 13 Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos, que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem, exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros. Podemos citar a título exemplificativo de efeitos externos, a publicação em diário oficial da nomeação de candidato aprovado em concurso público federal. É a partir da publicação que começa a correr o prazo de trinta dias para a posse, conforme prevê o artigo 13, § 1.º, da Lei 8.112/90. Se não ocorresse a publicação do ato de provimento, ficariam prejudicados os efeitos externos do ato. A publicidade pode ocorrer de forma geral, quando o ato é publicado no órgão oficial, ou de forma restrita, quando for dado conhecimento pessoal dos interessados diretos, por notificação, citação ou intimação, ou ainda por afixação em local próprio da repartição. A publicação, entretanto, destina-se ao controle da legalidade das atividades administrativas, e em consequência, à defesa de direitos ou interesses dos administrados, pois é ela que possibilita a eventual impugnação; é, na verdade, configurada a nulidade dos atos em caso de omissão, quando é exigida a publicidade. Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, só se admitindo a decretação do sigilo nos casos especiais de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração. A Constituição Federal também garante que determinados atos não sejam publicados quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem; quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; e no caso do sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional. 1.3.5 Princípio da Eficiência O princípio da eficiência passou a fazer parte do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, por meio da Emenda Constitucional 19/98. Com total obediência a todos os demais princípios, a eficiência nada mais é que a boa correta e ágil administração, pois de nada adiantaria, por exemplo, a atividade administrativa 14 obedecer à legalidade e a moralidade, mas, ser inócua ao administrado, por não conseguir alcançar seu objetivo. Observa-se, ante ao exposto, que todas as leis, decretos, portarias, provimentos, editais de licitações, dentre outros inúmeros atos administrativos, devem ser publicados, pois a Administração Pública tem o dever de agir de forma transparente, prestando conta de todos os seus atos. Discorrendo sobre o tema, acrescenta Hely Lopes Meirelles (Revista dos Tribunais, 1989:86): Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público. O Conselho Nacional de Justiça é um bom exemplo de órgão que vem tentando colocar em prática este princípio, quando cobra dos tribunais de todo o país, maior rapidez e eficiência no julgamento dos processos, através de metas anuais e implantação de processos judiciais eletrônicos. Isso nunca foi visto na história do Poder Judiciário. Além dos princípios explícitos do artigo 37 da Constituição Federal, há princípios constitucionais implícitos, dotados dos mesmos atributos vinculantes, imperativos e coercitivos que decorrem logicamente de princípios e regra gerais constitucionais expressas ou do próprio conteúdo da Constituição. Os princípios implícitos, mas também de fundamental importância serão estudados a partir de agora. 1.3.6 Princípio da Supremacia do Interesse Público O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado coloca os interesses da Administração Pública em sobreposição aos interesses particulares que com os dela venham eventualmente colidir. Entretanto, cabe à Administração realizar a ponderação dos interesses presentes numa determinada circunstância, para que não ocorra sacrifício a priori de nenhum interesse. O objetivo dessa função 15 está na busca de compatibilidade ou conciliação dos interesses, com a minimização de sacrifícios. Com fundamento nesse princípio é que se estabelece, por exemplo, o poder que tem a administração de anular os atos praticados em desrespeito à lei, bem como a discricionariedade de revogar os seus próprios atos, baseados na conveniência e oportunidade. Neste mesmo sentido, defende o mestre Celso Antônio Bandeira de Mello (2010:96): Reconhece-se à Administração a possibilidade de revogar os próprios atos inconvenientes ou inoportunos, conquanto dentro de certos limites, assim como o dever de anular ou convalidar os atos inválidos que haja praticado. O Supremo Tribunal Federal, através da Súmula 473, reforça a afirmação acima ao estabelecer que: A Administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Após a análise dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, veremos agora os princípios doutrinários, e não menos importantes do que aqueles. 1.3.7 Princípio da Proporcionalidade Conhecido também como princípio da razoabilidade por alguns autores, o princípio da proporcionalidade consiste, principalmente, no dever de não serem impostas, aos indivíduos em geral, obrigações, restrições ou sanções em medida superior àquela estritamente necessária ao atendimento do interesse público, segundo critério de razoável adequação dos meios aos fins. Aplica-se a todas as atuações administrativas para que sejam tomadas decisões equilibradas, refletidas, com avaliação adequada da relação custo-benefício, aí incluído o custo social. Neste mesmo sentido, defende o doutrinador Hely Lopes Meirelles (2005:93): 16 Sem dúvida, pode ser chamado de princípio da proibição de excesso, que, em última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais. Por outro lado, a mestre Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009:80), entende que: O princípio da razoabilidade, sob a feição de proporcionalidade entre meios e fins, está contido implicitamente no artigo 2.º, parágrafo único, da Lei n.º 9.784/99, que impõe à Administração Pública: adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público (inciso VI); observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados (inciso VIII); adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados (inciso IX); e também está previsto no artigo 29, § 2.º, segundo o qual “os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes. Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da proporcionalidade anuncia a idéia de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atrelados. Segue-se que os atos cujos conteúdos ultrapassem o necessário para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência ficam maculados de legitimidade, porquanto desbordam do âmbito da competência; ou seja, superam os limites que naquele caso lhes corresponderiam. 1.3.8 Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público 17 Não se acham, segundo esse princípio, os bens, direitos, interesses e serviços públicos à livre disposição dos órgãos públicos, a quem apenas cabe curálos, ou do agente público, mero gestor da coisa pública. Aqueles ou estes não são seus senhores ou donos, cabendo-lhes por isso tão-só o dever de guardá-los e aprimorá-los para a finalidade a que estão vinculados. O detentor dessa disponibilidade é o Estado. Por essa razão, há necessidade de lei para alienar bens, para outorgar concessão de serviço público, para transigir, para renunciar, para confessar, para relevar a prescrição e para tantas outras atividades a cargo dos órgãos e agentes da Administração Pública. Sobre esse prisma, cabe-nos observar os ensinamentos de Lucia Valle Figueiredo (2008:68): [...] Com efeito, a conseqüência da supremacia do interesse público é a indisponibilidade. Decorre, daí, que, mesmo ao delegar o exercício de determinadas funções públicas a outrem, a Administração delas não poderá dispor. Toda competência é, por lei, intransferível. É apenas delegável seu exercício, continuando, entretanto, como titular a mesma pessoa à qual a norma atribui competência [...]. 1.3.9 Princípio da Motivação O princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. Ele está consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, não havendo mais espaço para as velhas doutrinas que discutiam se a sua obrigatoriedade alcançava somente os atos vinculados, ou somente os discricionários, ou se estava presente em ambas as categorias. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos. Afirma a doutrinadora Lúcia Valle Figueiredo (2008:70): A motivação, como forma de controle da atividade administrativa, é de extrema importância. Aqui lembro frase 18 feliz de Bentham, ‘good decisions are such decisions for which good reasons can be given’ (boas decisões são aquelas decisões para as quais boas razões podem ser dadas). Após estudarmos os princípios constitucionais e doutrinários basilares que norteiam a Administração Pública, passaremos a buscar um entendimento no tocante ao processo histórico do Serviço Público. 19 CAPÍTULO 2 DO SERVIÇO PÚBLICO A Constituição Federal dispõe expressamente que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, a prestação de Serviços Públicos. Dessa forma, a lei disporá sobre o regime de delegação, os direitos dos usuários, a política tarifária, a obrigação de manter serviço adequado e as reclamações relativas à prestação (artigos 175, parágrafo único, e 37, § 3.º da CF 1988). A constituição insere, ainda, o conceito de serviço relevante, como o de saúde (art. 197). Atendendo a essa orientação, o Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90) considera como direito básico do usuário a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral (art. 6.º) e, em complemento, obriga o Poder Público ou seus delegados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e contínuos, dispondo sobre os meios para o cumprimento daquelas obrigações e a reparação dos danos (art. 22 e parágrafo único). 2.1 Histórico do serviço público A noção brasileira atual do que seja serviço público foi importada da França onde teve seu marco inicial a partir da Revolução Francesa, firmando-se como escola do serviço público - séc. XIX. Para entendermos melhor esse conceito, vamos retornar à época Imperial, onde não havia determinação do que era "o bem para a coletividade", valia apenas o que o Rei decidia, o que o Rei queria. Ele impunha as regras, as leis e tinha o poder sobre tudo e todos. A partir da Revolução Francesa, começa a haver uma maior definição das atividades do Estado, que ainda faz muito pouco pela sociedade. A prestação dos serviços pelo Estado é mínima e a noção de serviço público é muito restrita, assim, a sociedade começa a se organizar para satisfazer suas necessidades. A partir da segunda metade do século XX o Serviço Público começa a ter outra feição, pois a Constituição cria uma série de direitos, de garantias ao cidadão que devem ser cumpridas pelo Estado. A Constituição define claramente e traça quais são os Serviços Públicos que devem ser prestados aos cidadãos e a quem compete, dentro das três esferas - Federal, Estadual ou Municipal - a prestação de 20 determinado serviço. Com esta definição e determinação de deveres podemos afirmar que o Estado deixa de ser um Estado Mínimo para ser um Estado Social, com uma postura intervencionista e de providência. 2.2 Conceito O conceito de Serviço Público não é uniforme na doutrina. Sendo assim, trago a definição dos mais renomados autores, para que possamos elucidar a questão. Hely Lopes Meirelles (2005:326) conceitua Serviço Público como sendo: Todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado. Por outro lado, a mestre Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009:55) define Serviço Público como: Toda atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público. Abrange atividades que, por sua essencialidade ou relevância para a coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem exclusividade. O doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello (2010:679) afirma que: Serviço Público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. 21 Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2000:134) assim conceitua Serviço Público: Atividade da Administração Pública que tem por fim assegurar de modo permanente, contínuo e geral, a satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da sociedade, assim por leis consideradas, unilateralmente pela e sob própria as condições impostas Administração. Conceito "contemporâneo" de Serviço Público: "as atividades pelas quais o Estado, direta ou indiretamente, promove ou assegura a satisfação de interesses públicos, assim por lei considerados, sob regime jurídico próprio a elas aplicável, ainda que não necessariamente de direito público. Para Diógenes Gasparini (2005:219): Serviço Público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade fruível preponderantemente pelos administrados, prestada pela Administração Pública ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público, instituído em favor de interesses definidos como próprios pelo ordenamento jurídico. Não poderíamos deixar de citar também o mestre Edmir Netto de Araújo (2010:128) que define Serviço Público como: Toda atividade exercida pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, para a realização direta ou indireta de suas finalidades e das necessidades ou comodidades da coletividade, ou mesmo conveniências do ordenamento Estado, tudo conforme definido pelo jurídico, sob regime peculiar, total ou parcialmente público, por ele imposto. Após os entendimentos doutrinários do conceito de Serviço Público, segue o nosso conceito sobre esta categoria. 22 Trata-se de atividade desempenhada pela Administração Pública, seja em sua forma direta, por seus órgãos e entidades, seja indireta, delegando tais serviços a outras pessoas jurídicas sob regime de direito público. Relatado o conceito de “Serviço Público” passaremos agora a analisar alguns princípios que regem esta categoria. 2.3 Dos princípios do serviço público O serviço público é caracterizado, entre outros elementos, por se colocar sob regime jurídico peculiar, total ou parcialmente público, imposto pelo Estado, que é seu titular. Isto significa que tal regime é diferente, juridicamente, do regime jurídico privado das relações entre particulares, e por isso será informado por vários princípios, decorrentes de princípios gerais e informativos do Direito Administrativo, que lhe darão essa nota distintiva, convindo lembrar que a própria Constituição Federal de 1988 em seus artigos 173 e 175, estabelece como princípio a não intervenção estatal na economia, além de ordenar a disciplina de certos direitos dos usuários, também aplicáveis à execução direta pelo Estado dos serviços. Após uma pesquisa mais detalhada sobre o tema, pode-se notar que não são todos os doutrinadores que classificam separadamente os princípios do serviço público. Para alguns, estes princípios estão implicitamente dentre os princípios gerais do Direito Administrativo. Para outros, que fazem uma separação, classificamnos em: princípio da mutabilidade, da igualdade dos usuários, além do princípio da continuidade do serviço público. Nesse sentido, a mestre Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009:107) descreve: Existem determinados princípios que são inerentes ao regime jurídico dos serviços públicos: o da continuidade do serviço público, o da mutabilidade do regime jurídico e o da igualdade dos usuários. Seguindo o entendimento da doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, abordaremos na sequência os princípios ora elencados, a saber: 2.3.1 Princípio da continuidade 23 Um dos princípios mais importantes no Serviço Público, indiscutivelmente, é o princípio da continuidade, que não suporta interrupções ou suspensões. Este princípio, sem sombra de dúvida, estaria a conflitar aparentemente com o direito de greve estabelecido no texto constitucional. O fato de que o Serviço Público deva ser prestado de maneira contínua, sem interrupção, ocorre pela própria importância de que o mesmo se reveste, o que implica ser colocado à disposição do usuário com qualidade e regularidade, assim como com eficiência e oportunidade. O Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), além do mais, também consagra a obrigatoriedade da continuidade dos serviços essenciais. Durante muito tempo, sob invocação do princípio da continuidade do serviço público, foi proibida a greve de servidores. Depois, em quase todo o mundo ocidental, foi permitida. A conciliação entre o direito de greve e a continuidade se realiza por regras específicas para a greve nos serviços públicos. Podemos citar como exemplo de que o princípio da continuidade não é afetado pela greve, uma vez que esta deve ser comunicada previamente, com antecedência razoável do seu início, e também que, uma parte das atividades deverá ser mantida em funcionamento. A Constituição Federal reza que o direito de greve dos servidores públicos será exercido nos termos e limites definidos em lei específica. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, em 2007, fixou entendimento no sentido da aplicação por analogia da Lei 7.783/89, conhecida como a lei de greve no setor privado, à greve dos servidores públicos, enquanto não for editada a lei específica. Sendo assim, é inegável a importância do serviço público, pois, nem a paralisação dos servidores por motivo de greve, poderá interromper a continuidade do mesmo. 2.3.2 Princípio da mutabilidade do regime jurídico O princípio da mutabilidade do regime jurídico ou da flexibilidade dos meios aos fins autoriza mudanças no regime de execução do serviço para adaptá-lo ao interesse público, que é sempre variável no tempo. Em decorrência disso, nem os servidores públicos, nem os usuários dos serviços públicos, nem os contratados pela Administração têm direito adquirido à manutenção de determinado regime jurídico; o 24 estatuto dos funcionários pode ser alterado, os contratos também podem ser alterados ou mesmo rescindidos unilateralmente para atender ao interesse público. Quanto à alteração dos contratos à luz do princípio da mutabilidade do regime jurídico, a doutrinadora Odete Medauar (2009:330) acrescenta que: Este princípio visa adaptar a prestação do serviço a exigências novas, da própria vida coletiva e de modernas tecnologias. A aplicação mais usualmente desse princípio é a modificação unilateral do contrato administrativo. A mutabilidade nos contratos administrativos decorre de determinadas cláusulas exorbitantes, ou seja, das que conferem à Administração o poder de, unilateralmente, alterar as cláusulas regulamentares ou rescindir o contrato antes do prazo estabelecido, por motivo de interesse público ou de outras circunstâncias. 2.3.3 Princípio da igualdade dos usuários O princípio da igualdade dos usuários perante o Serviço Público, desde que a pessoa satisfaça as condições legais, ela faz jus à prestação do serviço, sem qualquer distinção de caráter pessoal. Neste sentido, corrobora o doutrinador Edmir Netto de Araújo (2010:131) ao afirmar que: O princípio setorial da igualdade dos usuários perante os serviços públicos significa o direito que o administrado possui de receber, do executor desses serviços (administração ou concessionário/permissionários), tratamento isonômico. Decorre do princípio geral da isonomia ou da igualdade perante a lei. É de se esclarecer que não há um princípio da isonomia diferente do da igualdade perante a lei. A isonomia é, na verdade, o princípio da igualdade perante a lei e dirige-se a todos os Poderes do Estado, para que a lei todos igualmente, nas 25 mesmas condições, amparando pessoas físicas ou jurídicas, e de igual observância para legisladores, juízes e autoridades administrativas. A lei deve ser instrumento regulador da vida social, e para isso necessita tratar eqüitativamente os cidadãos, e não constituir fonte de privilégios ou perseguições. Por isso, relativamente aos serviços públicos, o fator de desigualdade deve ser objetivo, racionalmente adequado e inerente ao direito, serviço ou função, não se admitindo, mesmo na lei que institui o serviço, restrição que não seja determinante para o exercício do direito ou desempenho do serviço. Podemos citar como exemplo do princípio da igualdade dos usuários, o fato de não se poder preterir alguns em benefício de outros no fornecimento de água ou energia elétrica, a não ser que ocorram razões técnicas ou materiais impeditivas. Entretanto, o Poder Público pode condicionar o uso de certos serviços ao pagamento de taxas ou tarifas legalmente fundamentadas. Um desdobramento do princípio da igualdade dos usuários é feito pelo doutrinador Marçal Justen Filho, que dará origem a outros dois princípios, que veremos adiante: 2.3.3.1 Princípio da universalidade O princípio da universalidade significa que o Serviço Público deve ser prestado em benefício de todos os sujeitos que se encontrem em situação equivalente, de modo indeterminado. Admite-se, como é da essência da isonomia, a discriminação fundamentada em critérios adequados. 2.3.3.2 Princípio da neutralidade A neutralidade consiste em vedar a prestação do serviço a qualquer circunstância individual incompatível com o postulado da isonomia. Assim, não é possível produzir privilégios fundados em sexo, raça, credo religioso ou local de domicílio, exceto quando tais circunstâncias refletirem valores distintos, que demandem diferenciação. 2.3.4 Princípio da isonomia e as tarifas 26 A igualdade se aplica também à formulação das tarifas, que devem ser fixadas em valores idênticos para os usuários em situação idêntica. O autor Bertrand Du Marais lembra que é valida a discriminação tarifária de pedágios de rodovias fundada na intensidade do tráfego. Por igual, admite-se a variação tarifária em função do horário de fruição do benefício, desde que isso não inviabilize a prestação do serviço e haja transparência de critérios na fixação dos valores. 27 CONCLUSÃO Do presente trabalho, podemos constatar que os princípios da Administração e Serviço Público são de grande valia, uma vez que constituem os pilares do Estado Democrático de Direito. Não há que se falar que um princípio é menos importante que outro, pois todos os princípios devem ser respeitados, para que tanto a Administração quanto o Serviço Público funcionem perfeitamente, trazendo bons resultados aos destinatários, que são as pessoas mais interessadas no bom funcionamento da máquina administrativa. A Administração deverá sempre observar a estrita legalidade, visto que só pode fazer o que a lei determina. Todos os seus atos estão sujeitos ao crivo do Poder Judiciário, todavia para respeitar o pacto federativo tal controle ocorrerá somente no âmbito da legalidade, jamais devendo ocorrer interferências quanto ao mérito administrativo, principalmente no âmbito dos atos discricionários. Cumpre ressaltar que sempre deverá ser observado o interesse público, visto que Administração tem de buscar atender da melhor forma possível os interesses do bem comum, sempre motivadamente, com a devida finalidade pública, com transparência, publicidade, ética, de modo contínuo, razoável, proporcional, assim atendendo ao mandamento de nossa Constituição Cidadã, que tem por escopo resguardar a ordem do Estado Democrático de Direito. Com a inclusão do princípio da eficiência, através da Emenda Constitucional 19/98, como princípio constitucional da Administração Pública, impôs-se ao administrador a busca do constante aprimoramento dos serviços públicos e permissão do exercício pleno da cidadania, através da garantia de acesso às informações de interesse público a toda coletividade de modo célere, econômico e eficiente. O princípio da eficiência não é dirigido apenas ao servidor estatal, mas também à própria Administração. Torna-se ineficaz o princípio constitucional mesmo com a cortesia do funcionário se verificada a falta de computadores, impressoras e suprimentos compatíveis na execução do serviço público ocasionando a lentidão no atendimento. O serviço público requer observância estatal, e que a questão da eficiência só pode ser o resultado de uma conjugação do controle interno e externo. Sendo um equívoco atribuir ao servidor público unicamente a má qualidade do serviço 28 prestado, quando este, na maioria das vezes, é também uma vítima do sistema administrativo. Pois, o servidor público acaba personificando junto ao usuário o rosto da ineficiência, a face da incompetência e a imagem do descaso. Além do mais, nem uma greve no serviço público pode atrapalhar a continuidade do mesmo, pois o princípio da continuidade prevalece nesses casos. Por fim, convém frisar que a falta de observância dos princípios que regem a administração e o serviço público por parte de alguns administradores não pode ser tolerada, uma vez que o uso da máquina administrativa deve ter a finalidade de atingir o interesse público em detrimento do interesse particular, como acima mencionado. Se tais princípios fossem respeitados, certamente viveríamos num país mais justo e com menos desigualdades sociais. Entretanto, para que isso ocorra, é necessário que cada cidadão fiscalize e denuncie os abusos cometidos pelos administradores. 29 REFERÊNCIAS CONSTITUIÇÃO FEDERAL de 1988 Interpretada, 3 ed. São Paulo: Manole, 2012. CRETELLA JÚNIOR, José. Manual de Direito Administrativo. 6 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992. DE ARAÚJO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. 5 ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2010. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2009. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9 ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2008. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2005. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14 ed. rev. atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2005. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28 ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2010. MOREIRA NETO, D. F. Mutações do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
